孫月梅 陳會(huì)方

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀、存在的問題及邏輯歸因分析
——基于廣西SJ縣的調(diào)研

孫月梅 陳會(huì)方

在全面建成小康社會(huì)進(jìn)程中，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足是其主要制約因素。當(dāng)前，貧困地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給普遍存在著“短、缺、弱”等現(xiàn)象，使得基本公共服務(wù)均等化全民共享進(jìn)程難以有效實(shí)施。從廣西貧困縣SJ縣的實(shí)踐調(diào)研出發(fā)，其邏輯歸因主要有農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制不完善、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的互動(dòng)平臺欠缺、農(nóng)村公共產(chǎn)品監(jiān)管缺失、農(nóng)村地區(qū)基層組織供給能力低下等。

農(nóng)村公共產(chǎn)品；供給；制度失衡

[作 者]孫月梅，碩士，高級講師，廣西經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院；

陳會(huì)方（通訊作者），博士，副研究員，廣西醫(yī)科大學(xué)人文社科學(xué)院教師。

一、 廣西SJ縣農(nóng)村公共產(chǎn)品供給基本概況與特點(diǎn)

廣西SJ縣位于廣西北部，地處湘、黔、桂三省（區(qū)）交界地，轄3個(gè)鎮(zhèn)12個(gè)鄉(xiāng)，167個(gè)村（街）委，798個(gè)自然屯、2168個(gè)村民小組，總?cè)丝?7.93萬人，少數(shù)民族人口占常住人口的82.99%（其中侗族人口占57%），一直以來，素有“九山半水半分田”之稱。SJ縣地處邊遠(yuǎn)高寒山區(qū)，居住條件、環(huán)境惡劣，自然災(zāi)害頻繁，基礎(chǔ)設(shè)施差，絕大多數(shù)農(nóng)民仍生活在貧困線以下，1986年國務(wù)院將SJ縣列為國家級貧困縣（國定貧困縣），2002年列為國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，2003年自治區(qū)扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組將白文、曲村等96個(gè)行政村列為自治區(qū)級貧困村，這些貧困村主要分布在西部地區(qū)，其中以溶江河流域的富祿、洋溪、良口等鄉(xiāng)的貧困村貧困程度比較深。為便于研究，本文就農(nóng)村道路設(shè)施、水利設(shè)施及醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)三個(gè)具有代表性的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給情況進(jìn)行分析論述。

一是農(nóng)村道路設(shè)施。道路是農(nóng)村發(fā)展的動(dòng)脈。1986年至2007年，全縣交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完成固定資產(chǎn)投資6.95億元，其中2006年和2007年兩年完成2.88億元，占總投資的41%。2012年獲自治區(qū)扶貧項(xiàng)目資金支持241萬元，對7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)條屯級道路進(jìn)行建設(shè)，受益群眾近千戶、5000多名農(nóng)民群眾。2014年，SJ縣還專門撥付村級公路養(yǎng)護(hù)資金近800萬元，對15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)80多個(gè)村進(jìn)行修建維護(hù)。此外，還創(chuàng)新農(nóng)村道路建設(shè)融資模式，采用BT模式推進(jìn)農(nóng)村路網(wǎng)建設(shè)，完成投資4180萬元，改建農(nóng)村水泥公路57.4公里，農(nóng)村公路通達(dá)率100%、通暢率68.5%。

二是農(nóng)村水利設(shè)施。近十年來，SJ縣高度重視農(nóng)村水利設(shè)施的建設(shè)，從中央到地方都給予傾斜的特別資源與政策支持。但也存在一些不足，中央財(cái)政扶貧不夠穩(wěn)定，增長力度不夠大，如從2003年到2005年期間，修建的人飲工程從13處降至5處，中央財(cái)政支持力度從2005年290萬降至2007年的270萬等。當(dāng)然，從整體上看，建設(shè)資金支出，產(chǎn)生效益都是逐年增大的，從2003年454萬增長到2011年3218.15萬，產(chǎn)生效益從解決飲水困難2882人到17900人，改善灌溉面積395畝到1978畝。2015年，SJ縣還繼續(xù)加大農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)力度，完成投資3945萬元，完成苗江河流域獨(dú)峒河段治理工程，改善農(nóng)田灌溉面積9800畝；建設(shè)農(nóng)村飲水安全工程71處，解決2萬多人飲水不安全問題。

三是農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)關(guān)系農(nóng)村群眾身心健康，應(yīng)屬于典型的農(nóng)村公共產(chǎn)品。SJ縣建立了農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)三級網(wǎng)絡(luò)，早在2005年就分別組建了縣疾病預(yù)防和控制中心及縣衛(wèi)生監(jiān)督所，負(fù)責(zé)全縣農(nóng)村公共衛(wèi)生管理與醫(yī)療服務(wù)的技術(shù)指導(dǎo)。在農(nóng)民群眾參加新農(nóng)村合作醫(yī)療方面，到2012年全縣新農(nóng)合參合率97.5%，補(bǔ)償報(bào)賬24萬多人，報(bào)賬補(bǔ)償金額6100多萬元。在農(nóng)村綜合醫(yī)改工作方面，SJ縣深入開展居民健康檔案管理、健康教育等基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目，目前農(nóng)村居民健康建檔率達(dá)到74.6%。2015年衛(wèi)生項(xiàng)目共獲7個(gè)項(xiàng)目，獲得項(xiàng)目總資金4132萬元，固定資產(chǎn)投入4560萬元。

二、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在問題

（一）供給總體水平不高

據(jù)了解，SJ縣農(nóng)村人均純收入由2012年的3062元提高到了2015年的4826元，增長了57.6%，但2015年農(nóng)村居民交通通信、醫(yī)療保健的人均消費(fèi)水平分別為281元和152元。這些都反映了貧困地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)民的需要，總量明顯不足。下面我們從農(nóng)村道路設(shè)施、農(nóng)村水利設(shè)施、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)三類公共產(chǎn)品供給來試加分析。第一，農(nóng)村的道路交通設(shè)施薄弱。據(jù)筆者的實(shí)踐調(diào)研，如SJ縣BM村村級砂石道路，彎多路陡，每到雨季都會(huì)遭受不同程度的受損，嚴(yán)重受損地段維修后不久又受損。第二，農(nóng)田水利設(shè)施難以滿足發(fā)展需要。數(shù)據(jù)顯示，目前SJ縣在用的水利工程或各類灌溉設(shè)施有70%是在20世紀(jì)60—80年代修建的，近年來修建的較少。這些水利設(shè)施因修建年代久遠(yuǎn)，維護(hù)不善，很多處于危險(xiǎn)或效用發(fā)揮不佳的狀態(tài)，限制了農(nóng)村生產(chǎn)生活的發(fā)展。第三，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)不足。筆者在SJ縣LK鄉(xiāng)BM村實(shí)地調(diào)研時(shí)，發(fā)現(xiàn)該村的醫(yī)療衛(wèi)生室已經(jīng)建好，但是基本的醫(yī)療設(shè)備沒及時(shí)配備，村里沒有專門衛(wèi)生人員，難以“開張大吉”。而且衛(wèi)生室與村里的幾個(gè)屯分散較遠(yuǎn)，村民不愿過來看病。但同時(shí)村民到鄉(xiāng)里的衛(wèi)生院看病，來回幾十元的路費(fèi)比看病的費(fèi)用高，使得村民不愿交納每年60元的新農(nóng)合費(fèi)用。

（二）供給結(jié)構(gòu)不平衡

供給結(jié)構(gòu)直接影響供給效率高低。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)不合理，是指農(nóng)民需要的公共產(chǎn)品沒有獲得提供，而可以從政府那里獲得的公共產(chǎn)品則并非他們所需，而這正是供給效率低下的一個(gè)重要表現(xiàn)，短缺的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中存在著結(jié)構(gòu)失衡問題。[1]當(dāng)前對公共產(chǎn)品的供給大多仍沿用政府一元供給模式，采取自上而下的供給模式。但這些公共產(chǎn)品是否是農(nóng)民所真正需要，或多大程度希望需要，則難以得到體現(xiàn)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府及村委會(huì)干部中，也體現(xiàn)出這一現(xiàn)象。對上級政策或產(chǎn)生效益明顯的工作投入大量精力，而村民真正意愿需要?jiǎng)t是調(diào)查了解不夠，從而提供的產(chǎn)品往往是低效、重復(fù)的。在一些發(fā)展較落后的地區(qū)借著新農(nóng)村建設(shè)名義，大力修建非生產(chǎn)性公共設(shè)施，而對改善農(nóng)民的生產(chǎn)、生活條件卻不足。在筆者對GY村實(shí)證調(diào)研時(shí)，發(fā)現(xiàn)因年輕人少，大都剩老年人、婦女及小孩在村，村里“五個(gè)一工程”修建的籃球場、文化舞臺基本處于閑置狀態(tài)，沒能有效發(fā)揮作用。這一情況，在縣里的很多其他農(nóng)村都類似。筆者對一些偏遠(yuǎn)落后的貧困村走訪發(fā)現(xiàn)，許多村民認(rèn)為“五個(gè)一工程”很好，但更期盼“把門前的路修好走點(diǎn)，把村里五保戶家的裂縫補(bǔ)好些，把村頭的燜水井（泉水井）圍好些”，再來搞更好。

（三） 供給效率低下

主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是監(jiān)管不健全造成資金使用的低效率。隨著國家對農(nóng)村建設(shè)的重視，大量的建設(shè)資金轉(zhuǎn)移到農(nóng)村建設(shè)中。而農(nóng)村稅費(fèi)取消后，基層政府出現(xiàn)“斷炊”現(xiàn)象，出于經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，在監(jiān)管不健全的現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，缺乏提升效率、降低成本的約束機(jī)制，同時(shí)基層政府往往涌動(dòng)著截留挪用沖動(dòng)，此時(shí)極易出現(xiàn)隨意使用涉農(nóng)資金，而出現(xiàn)公共產(chǎn)品供給效率、效益水平欠缺。二是管理制度的薄弱。我們可以看到當(dāng)前對涉農(nóng)資金管理的部門很多，此時(shí)往往會(huì)出現(xiàn)“九龍治水”現(xiàn)象，有好處時(shí)就一哄而上，而出現(xiàn)問題時(shí)互相推諉，使資金使用效率大打折扣。三是行政耗資大。在當(dāng)前條塊制的行政體制環(huán)境下，我們可以看到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還存在著與上級的條塊對應(yīng)關(guān)系，必然要耗費(fèi)大量公共資源用于行政費(fèi)用。

三、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在問題的邏輯歸因

（一）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制不完善

一是供給責(zé)任不清，主體錯(cuò)位。據(jù)調(diào)查，從中央和地方財(cái)政承擔(dān)農(nóng)業(yè)支出的結(jié)構(gòu)看，地方財(cái)政扮演了主力軍的角色，如在農(nóng)村義務(wù)教育方面，中央財(cái)政占2%，地方財(cái)政負(fù)擔(dān)98%，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)78%，縣財(cái)政負(fù)擔(dān)9%，省財(cái)政負(fù)擔(dān)11%[2]，本應(yīng)由中央政府提供的，層層下權(quán)，地方政府及基層政府卻財(cái)權(quán)事權(quán)不對稱，難以完成有效供給，而市場、第三部門卻往往缺席，形成“中央請客、地方埋單、市場旁觀”的供給局面。在SJ縣，一名干部道出他的苦衷，“我們也很難啊，想為村里人辦些實(shí)事，但你看，我們鄉(xiāng)，每年就這些財(cái)政收入，連吃飯都困難”。二是供給渠道單一，品種缺乏多樣化。農(nóng)村稅費(fèi)取消后，則主要依靠上級財(cái)政轉(zhuǎn)移形式來維護(hù)，對于其他支持主要靠各類攤派、集資與收費(fèi)從企業(yè)與農(nóng)村身上籌集，以維護(hù)對公共產(chǎn)品的有效提供。同時(shí)隨著民眾生活水平的提升，不再滿足于單一簡單的公共產(chǎn)品，需要更多，更便捷的生產(chǎn)生活產(chǎn)品。因此出現(xiàn)政府供給渠道、數(shù)量、品種單一與村民需求高效、高質(zhì)、多樣化之間的矛盾。三是第三部門發(fā)育不健全，難以承接供給轉(zhuǎn)移。在現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)村第三部門發(fā)育不健全，組織運(yùn)行能力低，是一個(gè)不爭的事實(shí)，也是供給體制不完善的主要體現(xiàn)。近年來，SJ縣僅有各類農(nóng)民專業(yè)協(xié)會(huì)不到20個(gè)，會(huì)員2300多人，而且分布不均勻，大多鄉(xiāng)村為1個(gè)，部分鄉(xiāng)村沒有，性質(zhì)單一，茶葉類協(xié)會(huì)有近10個(gè)，其他產(chǎn)業(yè)則顯蒼白。據(jù)筆者了解，這些農(nóng)民協(xié)會(huì)大多是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府扶持組織興建，成立后又基本上受鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)。

（二）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的互動(dòng)平臺欠缺

一是融資平臺欠缺，基層政府財(cái)權(quán)事權(quán)失衡。稅費(fèi)改革后，基層政府的融資渠道主要依賴于中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移，但轉(zhuǎn)移力度與速度遠(yuǎn)低于財(cái)政支出的速度。特別是農(nóng)村發(fā)展的政府配套實(shí)施的欠缺，投資效益少，周期長，更加惡性循環(huán)地制約了市場與社會(huì)資金的進(jìn)入，致使地方政府不能靈活運(yùn)用市場規(guī)律、采用多種手段來籌資、融資。二是群眾需求顯示性偏好欠缺。當(dāng)前，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給模式仍沿襲著自上而下的決策機(jī)制，供給主體單一，地方政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往出于政績或自身利益需要來提供公共產(chǎn)品，而不是通過市場價(jià)格來反映消費(fèi)者的需求信息，更不是通過農(nóng)民自身的實(shí)際需要來提供。群眾需求顯示性偏好欠缺有時(shí)出現(xiàn)全國性純公共產(chǎn)品的大量提供，但切合當(dāng)?shù)剞r(nóng)民自身實(shí)際需要的準(zhǔn)公共產(chǎn)品、個(gè)性化的公共產(chǎn)品很少提供。當(dāng)然，由于條件制約，農(nóng)民自身偏好可能也存在一些誤區(qū)，從而產(chǎn)生錯(cuò)誤性行為，如對國家計(jì)劃生育政策的認(rèn)識不足，農(nóng)村家庭子女超生問題嚴(yán)重，抵制計(jì)劃生育政策產(chǎn)品的供給與消費(fèi)。三是自上而下的決策體制，缺乏主體間平等溝通渠道?，F(xiàn)實(shí)生活中我們也可發(fā)現(xiàn)，政府、市場、社會(huì)組織及農(nóng)民平等溝通或博弈的平臺是缺乏的。首先是政府執(zhí)政意識不足致使溝通平臺缺乏。其次，各主力量的失衡使得難以平等溝通。再次，政府出于理性需要而故意忽視溝通平臺的建立。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委集體出于政績或自身利益等理性考慮，往往生產(chǎn)或提供一些看得見、摸得著的產(chǎn)品。

（三）農(nóng)村公共產(chǎn)品監(jiān)管缺失

一是各主體間產(chǎn)品監(jiān)管責(zé)任劃分不明，缺乏有效監(jiān)管。我們可以觀察到，政府及公共組織，如縣政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村集體組織包攬著除農(nóng)村私人產(chǎn)品與事務(wù)外所有的產(chǎn)品。筆者在某鄉(xiāng)LM村走訪時(shí)，發(fā)現(xiàn)前兩年市里實(shí)施“十大農(nóng)業(yè)工程”修建的村級道路，個(gè)別地方出現(xiàn)了坑洼現(xiàn)象，但卻無人來進(jìn)行維修。筆者與村民交流時(shí)，村民說這些是市里統(tǒng)一搞的，每年都會(huì)有人下來檢查維修，爛些壞些，到時(shí)自會(huì)有鄉(xiāng)里來看，我們不用著急。這也反映了村里公共物品的監(jiān)管責(zé)任劃分不明的表現(xiàn)。二是公共產(chǎn)品供給資金監(jiān)管體制不健全，利用效率低下。這方面主要表現(xiàn)為三個(gè)方面。首先是在供給中監(jiān)督機(jī)制不健全。目前，各級政府對供給資金的監(jiān)督機(jī)制不健全，使得出現(xiàn)資金管理混亂。其次是政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的層層漏斗現(xiàn)象嚴(yán)重。現(xiàn)實(shí)生活中，我們也可看到，大量國家專項(xiàng)資金被擠占、侵占，非生產(chǎn)性消耗浪費(fèi)了大量的支農(nóng)資金，而真正用于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的資金有限，使得農(nóng)村公共產(chǎn)品的實(shí)質(zhì)供給與形式供給存在著巨大的差距。[3]再次是村級農(nóng)村公共產(chǎn)品融資監(jiān)管不規(guī)范。曾有學(xué)者對農(nóng)村項(xiàng)目資金管理角色做過調(diào)查，發(fā)現(xiàn)在小型農(nóng)田水利設(shè)施項(xiàng)目資金的使用監(jiān)督上，45.3%的村莊由村民主理財(cái)小組負(fù)責(zé)監(jiān)督，29.3%的村莊由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）經(jīng)管部門負(fù)責(zé)監(jiān)督，只有2.7%的村莊由外聘專業(yè)審計(jì)部門或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督，但也有22.7%的村莊沒有具體的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

（四）農(nóng)村地區(qū)基層組織供給能力低下

供給能力是提升供給效率的重要途徑，也是織結(jié)網(wǎng)絡(luò)化治理的重要因素。筆者認(rèn)為貧困地區(qū)農(nóng)村基層組織供給能力低下主要表現(xiàn)幾方面。一是基層政府供給能力欠缺。在筆者對SJ縣某村的問卷調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)村民對政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、義務(wù)教育、新農(nóng)合服務(wù)等方面的表示滿意，滿意度均在70%多，但對村級衛(wèi)生服務(wù)、民眾利益表達(dá)、村莊文化建設(shè)、惠農(nóng)信息服務(wù)等，滿意率不到一半。筆者認(rèn)為這與基層政府對農(nóng)村公共服務(wù)長期持管制者角色分不開的，認(rèn)為對村民只有管理，而無服務(wù)，政府的意志與想法就是村民需要的。二是村民自治組織能力欠缺。在貧困地區(qū)農(nóng)村中，受產(chǎn)業(yè)發(fā)展限制，青壯年勞力缺乏，農(nóng)民短期利益較重，另加政府引導(dǎo)與組織不力，村民自治組織能力顯得“天生小兒麻痹”，村委組織依附鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而生存，各類合作社或農(nóng)民協(xié)會(huì)要么無法組建，要么只是“空殼兒”，更無從談起提供公共產(chǎn)品。三是村民自發(fā)能力欠缺。當(dāng)前留守農(nóng)村的大多為老人、兒童、婦女，受能力、知識、水平等限制，這些群體往往自組織能力弱化，使得公共產(chǎn)品供貨內(nèi)在能力低下。[本文系2015年廣西高校科研項(xiàng)目“民族貧困地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)供給研究”（項(xiàng)目編號：KY2015YB353），2016年度教育部社科青年基金“西部少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村貧困協(xié)同治理研究”（項(xiàng)目編號：16YJC810003）階段成果]

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