●張峣弘 黎昌珍

突發(fā)公共事件中的政府信息發(fā)布策略研究※――兼論其對恐慌的影響

●張峣弘 黎昌珍

現今突發(fā)公共事件頻繁發(fā)生，事件發(fā)生后社會上會傳播各類事件相關信息，公民若不能對信息進行正確有效識別，則會被不實信息影響誤導，產生恐慌，引發(fā)危機，對社會生產生活的正常運行產生負面影響。因此，政府在突發(fā)事件中如何快速有效地進行信息發(fā)布，使公眾了解實情，消除恐慌，穩(wěn)定社會秩序，是現今急需思考的一個緊迫問題。本文結合公共管理學、社會學、傳播學等學科的理論要素，對突發(fā)事件政府信息發(fā)布的策略進行歸納總結和創(chuàng)新，提出政府應事前做準備，并對公眾的信息需求訴求進行分析，在不同事件中運用不同的科學合理合適的發(fā)布策略，把握事態(tài)發(fā)展情況，進行多渠道快速有效有針對性的信息發(fā)布和雙向溝通，引導輿論，辟謠和消除恐慌，使社會恢復正常秩序，實現快速有效地應對解決突發(fā)事件公共危機。

政府信息發(fā)布；危機管理；突發(fā)事件應急管理

近年來突發(fā)公共事件頻繁發(fā)生，突發(fā)事件及事件產生的社會輿論與公眾反應等對正常的社會秩序和社會公眾的生產生活均有較大影響，若在突發(fā)公共事件發(fā)生過程中和事件發(fā)生后，部分媒體對事件不實報道，社會各網絡平臺等對事件造謠，政府又未能進行及時有效的信息發(fā)布，使部分社會公眾不明事件具體情況，無法正確有效識別各類信息，則會引發(fā)一定程度的公眾恐慌和社會秩序的紊亂，影響原本正常的社會生產生活以及和諧穩(wěn)定的社會秩序。為避免類似情況的發(fā)生并消除公眾恐慌，安撫公眾情緒使社會恢復穩(wěn)定，現今政府應研究出科學合理系統(tǒng)的突發(fā)事件應對方案和相應的事件信息發(fā)布策略，根據突發(fā)事件的不同情況和社會公眾對知情權和對信息的訴求，采取不同的策略措施，對社會公眾進行快速有效的信息發(fā)布，使公眾知曉突發(fā)公共事件的具體情況，了解并信任政府對事件的處理，減少對于未知的恐懼，消除可能產生或已產生的恐慌情緒，減少因部分媒體錯誤報道帶來的負面影響，從而使社會重新恢復正常平穩(wěn)運行。本文以此為主題，并在國內部分政府信息發(fā)布理論研究成果的基礎上，結合公共管理學、社會學、傳播學等學科的理論要素，對突發(fā)事件政府信息發(fā)布的策略進行總結歸納和創(chuàng)新，以期能更好的應對突發(fā)事件，并消除事件帶來的公共恐慌。

一、突發(fā)事件中的四種信息類型

突發(fā)公共事件發(fā)生后，因各類組織機構和媒體電視廣播網絡等發(fā)布報道的各類信息傳播以及社會公眾自身的輿論傳播等，在社會公眾之間通常會流傳出四種類型的信息，分別是真實有利的信息、真實危機信息、不實有利信息和不實危機信息。

這四種不同類型內容不同的信息，多來自不同的信息源、不同的渠道平臺媒介，對于社會公眾造成的影響也不同。真實有利的信息多為官媒或政府發(fā)布，使社會公眾知曉事件的真實情況，這類信息的特點是主要內容是告知公眾事件危害有限、事件情況已經得到有效控制等，此類真實信息有利于遏制部分社會公眾因對未知情況而做出過度反應而造成的事態(tài)惡化，對撫平公眾恐慌情緒和穩(wěn)定社會秩序有積極作用；而另一類的真實危機信息，多是客觀的描述事件情況危害情況，使公眾了解真實的事件情況和事態(tài)發(fā)展，但易使公眾產生一定程度的危機意識，同時也會在一定程度上造成部分公眾產生恐慌情緒，對公眾知曉情況、消除未知的恐懼有積極作用，但對事態(tài)的發(fā)展和社會穩(wěn)定會造成一定程度的負面影響；不實有利信息則是對突發(fā)公共事件的報道有誤不真實，但是對社會穩(wěn)定有利的信息，這類信息會對社會公眾造成誤導，使公眾對事件有片面的錯誤的認知，但對于事態(tài)的發(fā)展社會秩序的穩(wěn)定和撫平公眾的恐慌情緒均有積極的作用；而另一類的不實危機信息的來源則多為各類非官媒和社會各類媒介網絡平臺以及社會輿論，傳播的對于突發(fā)事件的信息虛假錯誤片面，或夸大事件危機情況，信息內容均不可信不可靠，但若政府和官媒等未及時有效的辟謠并發(fā)布真實有利的信息，這類不實危機信息便會在公眾之間大肆蔓延，造成社會大面積恐慌，產生負面影響。

二、公民個體對政府信息的識別

突發(fā)公共事件發(fā)生后，來自各種信息源的各類信息會迅速廣泛地發(fā)布傳播出來，政府也會在某個時間段通過新聞發(fā)布會和官媒報刊網絡等發(fā)布權威信息，而政府信息發(fā)布的有效程度和公眾接受識別程度，即社會公眾公民個體對于政府發(fā)布的信息的接受與否，對于突發(fā)公共事件的處理和社會負面影響，包括危機感恐慌情緒的削減等均是至關重要的，所以政府應注重研究公民對于發(fā)布的信息的接受識別程度。

突發(fā)公共事件發(fā)生后，來自于政府以及各媒體平臺等眾多信息源發(fā)布的關于突發(fā)事件的信息都會在社會公眾之間進行傳播，作為接收信息的一方，社會各個公民個體對于各類信息也會進行不同程度的識別，部分公民能夠在各類信息之中識別接收政府發(fā)布的權威的真實事件信息，公民均能接收此類信息則能防止危機恐慌擴散；還有一些公民識別分辨接收的信息可能部分來源于政府，部分來源于不太準確的民間媒體等；但還有部分公民或因為各種原因未獲取正確消息以及自身判斷能力，而對于事件傳播出來的虛假錯誤不利的信息缺乏甄別能力，因而會相信并傳播出虛假夸大有害于社會穩(wěn)定的危機信息。

而公民個體對于信息的正確識別接受與否以及社會公眾是否會在突發(fā)事件發(fā)生后產生恐慌情緒，一是取決于公民個體自身的文化程度綜合素質能力和識別分辨接受信息的能力，二是取決于政府的信息發(fā)布策略。

公民的自身文化程度與家庭培養(yǎng)、自身學習和努力程度以及政府對教育事業(yè)的普及完善程度等有關，文化程度越高的公民對信息的識別分辨接受能力也越高；公民的分辨識別信息能力的提高，除來源于前面的學校的綜合教育和公民個體自身學習外，還來源于政府宣傳部門在平時對社會公眾的信息傳媒知識和對信息來源篩選的普及教育，政府若平時注重通過書籍報刊電視和官媒等平臺向社會公眾普及各類信息常識，告知切勿輕信民間一類媒體網絡平臺的虛假信息，則遇到突發(fā)事件時，即使是文化程度不高的公民也能快速有效準確的識別分辨出輿論傳播的不實危機信息。

政府信息的發(fā)布策略對于公民個體正確識別信息亦有較大影響。信息發(fā)布策略一定要科學系統(tǒng)合理，合適有效，有針對性。在時間上，政府信息發(fā)布需在第一時間，及時快速有效，應在公民接收民間媒體發(fā)布的信息之前政府就發(fā)布出相關事件信息，以使公民掌握了解事件真實情況，之后更能分辨出其他渠道的不實信息。在內容上，政府信息發(fā)布的內容一定要權威真實，并保證上下各級政府的統(tǒng)一，若政府信息內容不太真實，各級政府口徑不一，則使公民失去對政府的信任和對事件信息的識別判別能力，無法再識別其他媒體發(fā)布的內容的可靠性。在渠道上，政府的信息發(fā)布一定要運用廣泛的各類媒介渠道和平臺，除新聞發(fā)布會和官方媒體外，還應注重運用新媒體時代下新的信息傳播工具和平臺，如微博、微信、民間網絡媒體等，充分運用各類平臺及時有效迅速廣泛地發(fā)布信息，使較多的社會公眾能夠在第一時間收到政府發(fā)布的信息。

因此，對于政府層面來說，研究制定和實施科學合理快速有效有針對性的信息發(fā)布策略以安撫公眾情緒、消除公眾恐慌是十分必要的。政府需研究制定實施科學合理有效的信息發(fā)布策略方法，才能使公民快速識別接受政府信息并以此分辨出其他媒體網絡平臺等渠道發(fā)布的不實信息。但若政府的信息發(fā)布無法準確有效的在公民之間得到正確識別接受和傳播，便無法安撫公民的情緒，并且公民個體會因為自身和周圍環(huán)境等各類原因，對于政府以及各類媒體發(fā)布的信息無法正確地識別分辨，因此會產生相關的恐慌情緒危機意識，較多的錯誤有害的危機信息在社會公眾間傳播后會形成大面積的恐慌情緒和造成較為嚴重的社會危害，影響社會平穩(wěn)運行和社會的正常生產生活。

三、政府信息發(fā)布對公共恐慌的影響

面對具有威脅性的突發(fā)事件，人會產生恐慌心理，這是人進行自我保護的一種本能反應。但過度的恐慌反應，常會導致比這些突發(fā)事件危害本身更為嚴重的消極后果。在許多的突發(fā)事性公共事件中，許多損失可能并不是事件本身造成的，而是由于社會公眾的過度恐慌而導致的。在突發(fā)公共事件發(fā)生后，部分社會公眾通常會因相信媒體發(fā)布的不實危機信息等原因在事件發(fā)生后產生恐慌情緒，從而造成更為嚴重的社會負面影響甚至是社會危害，因此在這種情況下政府急需做的重要工作便是采取措施對社會進行信息及時的信息發(fā)布，使公眾了解事件確切情況并相信政府能夠快速解決問題，安撫公眾情緒，并以此快速有效地削減和消除公共恐慌。但是政府通過什么內容什么形式的信息發(fā)布才能夠有效快速地消除減少公共的恐慌？政府不同的信息發(fā)布在不同情況下是否對公共恐慌一定能有正面積極影響，是否有時反而會因為各類原因最終產生了一些負面影響，這應仔細研究探討。

在一些突發(fā)事件發(fā)生后，政府通過信息發(fā)布等方式可以使公眾知曉確切的事件信息，在一定情況下時機下可在一定程度消除社會公眾的恐慌，產生一定的積極影響，我國學者周全勝和劉斌志曾經提出，“在突發(fā)公共事件中，政府定時向社會公眾發(fā)布有關危機事件的信息，并積極地引導輿論，則可讓公眾分辨出謠言，并克服恐懼心理，以減少不安定因素，并可以從而形成政府與公眾的良性互動，也可增強政府在公眾中的凝聚力提升美譽度。另一方面，政府及時地發(fā)布和公開事件相關信息，可以在政府與公眾之間建立一條良好的溝通渠道，從而增加了公眾對政府的信任感，公眾的知情權得到滿足，便能有效地激發(fā)公眾戰(zhàn)勝危機的信心?！睂W者王宏偉提出，“政府信息發(fā)布不僅是以滿足社會公眾對于知情權的需要，而且有助于消除社會傳播的各種流言和謠言，以避免出現過度的恐慌和引發(fā)次生災害。政府信息發(fā)布既是成功應對突發(fā)事件的前提條件，也是塑造責任政府、促進政府依法行政的必然要求?！?/p>

在突發(fā)公共事件發(fā)生后，社會公眾會形成一定程度的恐慌，若政府部門快速有效的進行信息發(fā)布并且立即著手處理解決事件，則會有效的減少和消除公共恐慌。

如2016年3月發(fā)生的“山東非法疫苗案”，2016年3月，山東發(fā)生5.7億元的非法疫苗案，疫苗含25種兒童、成人用二類疫苗事件，此事件一經公開報道，立刻在社會公眾迅速傳播，造成大面積的各省公民的恐慌，甚至許多省市家長打算帶孩子去注射國外疫苗，再也不用國內疫苗。針對這一突發(fā)事件和當時形成的嚴重社會影響和公眾恐慌，山東省和國務院相關部門立即著手處理此事，成立調查小組，中國國家食品藥品監(jiān)督管理總局立即召開新聞發(fā)布會，并食藥監(jiān)總局高度關注并責成山東省食藥監(jiān)局會同公安和衛(wèi)計部門，查疫苗等相關產品的來源和流向，第一時間向社會公開相關信息。之后山東食藥監(jiān)局根據在協(xié)助公安機關偵破龐某等非法經營疫苗案件中掌握的信息，共梳理出了300條線索，并立即會同公安部門處理，對有關線索向社會向當地進行所有相關信息的發(fā)布通報公開。之后食藥監(jiān)總局也公布了非法疫苗案的所有企業(yè)和人員的名單，通報了45家涉山東非法疫苗案的企業(yè)，并將涉及到的24個省市的有關非法疫苗的接收買賣人員和單位信息進行面向全社會的信息發(fā)布公開，幾天之內基本削減了社會公眾此前產生的恐慌，降低了此事件的負面影響。

此事件中，各級政府在事件發(fā)生時立即進行快速有效準確的信息對外發(fā)布的舉措對消除公共恐慌有積極作用，之后國家食藥監(jiān)局和山東省政府省食藥監(jiān)局等中央和地方各級政府相關部門對事件情況的及時徹查和處理是對危機進行了徹底的解決。

但是在一些情況下，政府的信息發(fā)布并未對消除公共恐慌有積極作用，相反，可能會造成更為負面的影響，甚至加重公眾恐慌，如“蘭州自來水苯含量超標事件”。

2014年4月，蘭州自來水發(fā)生嚴重質量問題，水質狀況差，從水表面的顏色即能夠判斷出水質有問題，蘭州市民均產生恐慌擔憂情緒，不敢用自來水，后經檢測，發(fā)現蘭州市供水企業(yè)威立雅水務集團公司的出廠水及企業(yè)的自流溝水苯含量嚴重超標。針對苯含量嚴重超標一事，蘭州市政府在2014年4月11日下午才做了一次的回應，舉辦新聞發(fā)布會稱，蘭州水未受大影響，但不建議市民24小時內飲用，政府將每兩個小時向市民公布一次檢查結果。內容中稱“水未受較大影響”，引發(fā)社會輿論的質疑，“不建議市民飲水”，加深了蘭州市民的擔憂和恐慌，此次政府發(fā)布的信息在社會公眾之間造成了負面影響。一天之后，蘭州市政府再次舉行新聞發(fā)布會，會上蘭州威立雅水務集團副總經理閆曉濤表示，該廠水及自流溝水樣中苯含量嚴重超標，并且說明苯超標對人體有潛在的致癌作用，水質問題原因可能是化工廠污水污染自流溝，而不是黃河污染，威立雅早在4月2日就對水質進行了取樣檢測，但完整的檢測和全分析過程需要時間，所以才直到4月10日才正式確認自來水苯超標并采取措施，在前后8天時間里，蘭州市民“有可能已經飲用了苯超標的自來水”，苯是石油化工產品，長期大劑量吸入和接觸會對人體的造血系統(tǒng)產生損害，易引發(fā)諸如白血病、急性再生障礙性貧血、低血壓等疾病。這次的新聞發(fā)布會的信息發(fā)布，使公眾質疑政府為何遲了8天才發(fā)布信息，對政府和自來水企業(yè)產生不滿和質疑，失去信任，發(fā)布會中對苯的危害的描述也加劇了市民的恐慌，均擔憂是否已產生疾病，并擔憂未來生活用水問題如何解決。新聞發(fā)布會后當地出現了搶水潮現象體現出這種蔓延到全市的恐慌，當地很多大型超市的礦泉水連連告急斷貨，民眾生活多有困擾和不便。

此事件中，蘭州市政府和相關部門對于此突發(fā)公共事件的應對，既反應遲鈍，又缺乏透明，政府的信息發(fā)布不及時，并且信息內容中對事件情況的報道雖然真實，但將危機描述的非常嚴重，更加劇了民眾恐慌，后來媒體對事件的更多報道和政府對事件的緩慢的處理更是引起社會公眾的不滿和輿論質疑。

在諸如“蘭州自來水苯含量超標事件”這類事件中，政府進行信息發(fā)布對解決事件和撫平公眾情緒未能起到積極作用，反而是產生了負面影響，并加劇恐慌，降低公眾對政府的信任度，引發(fā)不滿和質疑，原因在于該時機下信息發(fā)布的內容雖然真實但是不合適，未經慎重篩選，且陳述出政府部門處置過遲的確實存在的失誤，對事件后續(xù)的處置措施也不完善不及時。

四、政府信息發(fā)布策略

針對突發(fā)公共事件的政府信息發(fā)布和消除事件帶來的公共恐慌，提出了一些政府信息發(fā)布適宜采取的策略：

1.政府事前進行準備。各級政府平時就應對突發(fā)公共事件做好充分準備，政府對不同具體情況備有計劃和方案措施步驟，注重各類社會輿論輿情的收集分析和處理，平時相關部門應注重進行突發(fā)事件后信息發(fā)布和引導輿情的預防和演練，對信息發(fā)布相關部門的人員組織進行定期培訓，制定完善和實施突發(fā)事件的信息發(fā)布機制，進行信息發(fā)布議程設置，進行組織準備，設置政府辦公室和應急辦公室或相關部門小組為統(tǒng)籌協(xié)調領導機構，在突發(fā)事件中領導指揮協(xié)調各部門進行突發(fā)事件的處理和信息發(fā)布，以便在突發(fā)事件來臨時能夠有組織的有序的迅速有效的進行突發(fā)事件處理和信息發(fā)布。

2.政府主動的及時實時有效迅速的第一時間發(fā)布具有實效性的針對性的信息，不可被動的延遲的進行信息發(fā)布，不要形成社會公眾輿論倒逼政府發(fā)布信息的狀況。對于此點，政府部門也在今年8月做出了明文規(guī)定。2016年8月14日，國務院辦公廳印發(fā)了《關于在政務公開工作中進一步做好政務輿情回應的通知》，“對各級黨委政府等部門進行了通告，要提高政務輿情的回應的實效，要求對于涉及特別重大、重大突發(fā)事件的政務輿情，最遲應在24小時內舉行新聞發(fā)布會，對其他政務輿情應在48小時內予以回應”。

3.自上而下各級政府對突發(fā)事件的信息發(fā)布內容應統(tǒng)一口徑。重要突發(fā)事件的信息發(fā)布，自中央政府至當地區(qū)縣級政府的發(fā)布內容應一致，統(tǒng)一口徑，并注意時間的對應統(tǒng)一。若各級政府信息發(fā)布內容不統(tǒng)一，則會使社會公眾產生對各級政府部門以及政府發(fā)布的信息內容產生懷疑，對政府部門和官方媒體等也失去信任，更易使其他媒體的負面有害虛假信息傳播開來，造成公共恐慌等負面影響。

4.把握事態(tài)發(fā)展，形成持續(xù)常態(tài)的進行適時的信息發(fā)布的機制。把握突發(fā)事件事態(tài)的發(fā)展，應適時的及時的在各階段發(fā)布相應的有時效性的信息，使公眾適時的知曉事件發(fā)展情況處理進度等，撫平公眾恐慌情緒。

5.確保信息發(fā)布內容是權威準確真實的。突發(fā)事件發(fā)生后，各個媒體和網絡等平臺會發(fā)布傳播出各種不真實的夸大事件的虛假信息，在社會公眾之間傳播后造成一定程度的恐慌情緒，而政府這時作為最具權威性的角色，應將準確的有利于撫平公眾情緒的真實的事件信息發(fā)布出來，恢復社會秩序的穩(wěn)定。學者郭聞捷認為，“政府在信息發(fā)布中，應提供具有足夠的解釋力的文本，并應注意發(fā)布的信息的豐富性、真實性，還要注意樹立權威性，確保開放性”。

6.應建立和社會公眾進行雙向互動的真誠的雙向溝通交流反饋的信息發(fā)布傳播交流機制，加強和完善政府與公眾之間的溝通，并對社會公眾對于事件信息的需求進行分析，針對公眾對信息的需求對知情權的訴求，有針對性的進行適時的特定的信息內容發(fā)布，使公眾知情權得到滿足，并使公眾了解事件具體情況，消除未知的恐慌，緩解焦慮恐慌情緒。

7.政府充分管理和運用官方和民間的各類信息發(fā)布的媒介平臺和渠道，確保信息內容快速有效的使公眾知曉。政府除運用自身渠道如新聞發(fā)言發(fā)布會、政務微博或微信公眾號和政府官網等方式發(fā)布信息外，也應注重多平臺的信息發(fā)布，創(chuàng)新信息發(fā)布渠道方式和機制，與民間媒體網絡平臺等合作，使用多種渠道多種方式和平臺進行事件有關的信息發(fā)布。在現今網絡時代，公眾獲取信息的最主要的渠道就是來自于網絡，網絡平臺的信息的傳播迅速且廣泛，政府必須跟緊時代適應時代特點，注重使用網絡平臺進行信息的廣泛快速有效的發(fā)布和傳播。學者劉少文和宋來探討過政府信息發(fā)布環(huán)節(jié)政府與媒體關系失范的情況：“一是部分地方政府為了逃避責任，阻撓媒體介入，給信息發(fā)布來困難；一是部分媒體追逐商業(yè)利益，惡意炒作危機事件，片面夸大危機事件，給危機處理帶來一定難度，同時也給政府的公信力帶來一定負面影響”。因此對非官媒的民營民間媒體和網絡平臺以及社會公眾輿論等進行一定的適時的適當的正確的引導和約束管理是十分必要的，政府也應加強引導各種民營媒體網絡平臺等發(fā)布正確的信息，制定并完善相關政策法律法規(guī)，并依法嚴懲那些造謠引起較大社會負面影響的民間媒體和個人。

8.分清責任主體部門，并進行激勵約束和考核機制。對突發(fā)事件信息發(fā)布有關的相關政府部門如政府辦公室、應急辦公室、新聞信息辦公室以及官媒等進行責任確定和考核機制，并對積極采取行動措施及時發(fā)布信息的部門和個人給予一定的獎勵激勵。

9.對不同突發(fā)事件的信息發(fā)布分類分級別處理。對不同類型不同級別的事件事先做出規(guī)定方案條例制定等，對不同的突發(fā)事件采取不同的信息發(fā)布機制。各地區(qū)的各級政府有關部門應加強調研和甄別，在突發(fā)事件時區(qū)別不同的情況，進行分類處理，并要通過發(fā)布權威信息、召開新聞發(fā)布會、相關部門接受媒體采訪等方式進行及時的信息發(fā)布和反饋回應。

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D630 文獻標識碼：A 文章編號：1008-5947（2016）06-0004-05

國家自然科學基金資助項目《基于Vague集理論的政府災難承保預警主導機制研究》（71163003）。

作者及單位：張峣弘，廣西大學公共管理學院行政管理學碩士研究生；黎昌珍，南京大學行政管理學博士，廣西大學公共管理學院教授、碩士研究生導師。（廣西 南寧 530004）

2016-10-28

責任編輯 趙 武