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淺析科學事業(yè)單位科研經(jīng)費管理使用的問題及建議

■//呂甲

政府對科研經(jīng)費投入的連年增長，體現(xiàn)了國家對科學研究的高度重視。科研經(jīng)費的管理使用，一定程度上影響了科學研究的成果和效果。目前，在科研經(jīng)費的管理使用中，存在著如經(jīng)費預算編制缺乏科學合理性、經(jīng)費使用與預算脫節(jié)、超額提取績效支出、結(jié)余經(jīng)費管理混亂等問題，本文分析了這些問題產(chǎn)生的原因，并提出了相應的解決建議。

科學事業(yè)單位科研經(jīng)費管理預算科技計劃

改革開放以來，特別是1999年國家實行課題制以來，我國對科研經(jīng)費的投入呈逐年上升趨勢，這已成為我國經(jīng)濟增長的一個顯著特征。但是科研經(jīng)費的大幅投入并未換來等量的科研成果產(chǎn)出，科研經(jīng)費違規(guī)使用問題屢見報端，究其原因很大程度上是由于對科研經(jīng)費的管理和使用存在問題。進一步加強科研經(jīng)費管理，提高科研經(jīng)費使用效率在深化中央財政科技計劃管理改革的現(xiàn)實情況下顯得尤為重要。

一、科研經(jīng)費管理使用過程中存在的問題

（一）經(jīng)費預算編制缺乏科學性和合理性

1.預算編制不科學。我國科技計劃預算編制本著目標相關性、政策相符性、經(jīng)濟合理性的原則，要求項目承擔單位財務部門、項目負責人共同編制項目預算申報書，但實際情況是項目支出預算基本由科研人員憑借以往經(jīng)驗和估計自行編制，缺乏科學性和對財務支出標準的把握；財務部門通常只注重日常核算監(jiān)督，很少主動參與科研項目預算編制過程，財務部門對預算編制的審核留于形式。

2.預算支出科目設置不合理。科技計劃項目經(jīng)費管理辦法中都有對經(jīng)費開支范圍的規(guī)定，12項預算支出分類科目（分別是設備費、材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、差旅費、會議費、國際合作與交流費、出版/文獻/信息傳播/知識產(chǎn)權事務費、勞務費、專家咨詢費、其他支出、間接費用）設置寬泛，并沒有與會計核算科目一一對應，如編制說明中對出版/文獻/信息傳播/知識產(chǎn)權事務費界定為出版費、資料費、專用軟件購買費、文獻檢索費、專業(yè)通信費、專利申請及其他知識產(chǎn)權事務等費用，這些費用明細在會計核算時分散在印刷費、辦公費、信息網(wǎng)絡及軟件購置更新、郵電費等多個會計明細科目，這些會計明細科目同時還包含不屬于出版/文獻/信息傳播/知識產(chǎn)權事務費預算內(nèi)容的其他支出，這就導致在決算編制時需要將歸屬于這一預算內(nèi)容的經(jīng)濟支出挑揀出來，統(tǒng)計比較困難。其次，預算支出科目范圍定義模糊，科目分類中存在支出重疊的可能。比如野外考察中產(chǎn)生的車輛燃油費、租車費等既可以歸為差旅費，也可以歸為燃料動力費；采購的化學試劑既可以認為是材料費，也可以看做是測試化驗加工費。預算支出科目設置寬泛、支出范圍定義模糊，使得科研人員在預算編制時不能很好地將要發(fā)生的經(jīng)濟業(yè)務與會計核算科目相對應，另一方面也容易導致同一經(jīng)濟支出在不同預算科目中重復列支。最終導致實際經(jīng)費使用只能執(zhí)行比較粗放的管理方式，決算編制時支出歸類的隨意性大。

（二）經(jīng)費使用與預算脫節(jié)

1.科研經(jīng)費預算批復下達后，很多科研單位沒有硬性要求到財務部門備案，財務部門無法掌握項目預算明細額度。財務人員工作強度大，監(jiān)督與服務職能無法兼顧，在日常財務審核中也只是對票據(jù)的合法合規(guī)性把關，對經(jīng)費使用與預算執(zhí)行缺乏監(jiān)督，造成有的項目結(jié)題前預算目標沒有完成，有的項目支出已超出預算。

2.很多科研人員的意識還停留在自己申請來的課題經(jīng)費，自己就有絕對的支配權，不受預算約束，甚至列支與科研活動無關的支出。等到項目結(jié)題驗收前沒花完的項目突擊花錢，超支赤字項目大量調(diào)賬，此類情況在很多科研院所都普遍存在。

（三）績效支出比例過低

《財政部、科技部關于調(diào)整國家科技計劃和公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理辦法若干規(guī)定的通知》（財教［2011］434號）文中明確規(guī)定績效支出不得超過直接費用扣除設備購置費后的5％?？冃еС觯瑧斣趯蒲泄ぷ鬟M行績效考核的基礎上，結(jié)合科研人員實績，由所在單位根據(jù)國家有關規(guī)定統(tǒng)籌安排。但從項目經(jīng)費使用情況來看，超額提取績效支出已成為項目經(jīng)費使用中的主要問題，問題的產(chǎn)生還是由于科研經(jīng)費中人員費用比例過低，無法體現(xiàn)對科研人員勞動投入的認可和激勵。對比中美科研經(jīng)費管理可以看出，我國科研經(jīng)費普遍執(zhí)行的綜合管理費、勞務費在項目合同總額中所占比例大大低于美國此類預算在研究經(jīng)費中所占比例?？蒲腥藛T一方面承擔著繁重的科研任務，另一方面科研成果和勞動付出又不能給自己帶來經(jīng)濟效益，在經(jīng)費使用中就有可能出現(xiàn)超額或違規(guī)提取績效支出用于發(fā)放工資，更有甚者發(fā)生虛報冒領勞務費或?qū)＜易稍冑M、挪用套取科研經(jīng)費等違規(guī)違法行為。

（四）結(jié)余經(jīng)費管理混亂

自然科學基金項目經(jīng)費管理辦法中規(guī)定對于通過結(jié)題驗收并且依托單位信用評價好的，項目結(jié)余資金在2年內(nèi)由依托單位統(tǒng)籌安排，專門用于基礎研究的直接支出。若2年后結(jié)余資金仍有剩余的，應當按原渠道退回自然科學基金委。973、863等科技專項經(jīng)費管理辦法則是要求結(jié)余經(jīng)費足額上繳科技部。不同科技計劃項目對結(jié)余經(jīng)費管理的不同規(guī)定，使得項目依托單位結(jié)余經(jīng)費管理混亂，該上繳的上級主管單位沒有要求就沒有上繳，該統(tǒng)籌安排的由于各項目負責人對結(jié)余資金不放手也無法進行統(tǒng)籌使用。同時，科研人員在項目實施過程中有可能發(fā)生突擊使用項目經(jīng)費、列支與項目無關支出、甚至出現(xiàn)虛報冒領、擠占挪用科研經(jīng)費的違規(guī)違法事件，事實上造成科研經(jīng)費的進一步浪費。

二、完善科研經(jīng)費管理使用的措施建議

（一）提高預算編制的科學性和合理性，形成一套統(tǒng)一標準的預算體系

1.加強科研管理部門、財務部門與科研人員的合作力度，在財務部門設立預算崗位，專門就財務政策、各類經(jīng)濟支出標準、預算科目與會計核算科目對應關系等為科研人員提供專業(yè)性的指導和幫助，提高經(jīng)費預算在執(zhí)行過程中的的可行性和約束性。

2.統(tǒng)一各類科技計劃的經(jīng)費預算規(guī)定，如統(tǒng)一對間接費用中管理費提取比例和績效支出提取的規(guī)定，制定統(tǒng)一的費用測算標準和依據(jù)，明確定義和細化各項預算科目，避免分類重疊、重復列支的可能性。進一步明確預算科目與會計核算科目的對應關系，提高預算、執(zhí)行、決算的統(tǒng)計精準性。

（二）加強財務及內(nèi)審部門對科研經(jīng)費使用的監(jiān)督作用，動態(tài)監(jiān)控預算執(zhí)行，提高科研人員的預算約束意識

科研人員和項目承擔單位要依法依規(guī)使用項目資金，不得擅自調(diào)整外撥資金，不得利用虛假票據(jù)套取資金，不得通過編造虛假合同、虛構人員名單等方式虛報冒領勞務費和專家咨詢費，不得通過虛構測試化驗內(nèi)容、提高測試化驗支出標準等方式違規(guī)開支測試化驗加工費，不得隨意調(diào)賬變動支出；在財務系統(tǒng)中設置預算支出預警提示功能，動態(tài)監(jiān)控項目預算執(zhí)行；建立預算執(zhí)行獎懲機制，改變科研人員預算約束薄弱的思想意識。

（三）提高績效支出及人員費用在項目預算中所占比例，建立績效考核制度，充分發(fā)揮績效支出的激勵作用

適當提高績效支出比例，結(jié)合一線科研人員實際貢獻公開公正安排績效支出，體現(xiàn)科研人員價值，充分發(fā)揮績效支出的激勵作用。這樣既承認了科研人員的勞動，又消除了科研人員違規(guī)違法套取、挪用科研經(jīng)費以獲取額外收入的思想動機。充分調(diào)動項目承擔單位和科研人員的積極性創(chuàng)造性。

（四）統(tǒng)一結(jié)余資金管理政策，推行結(jié)余資金由依托單位統(tǒng)籌安排

無論是973、863還是自然科學基金項目，都是國家財政撥款項目，經(jīng)費使用和管理在本質(zhì)上應該一致。制定統(tǒng)一的經(jīng)費管理政策，即減少了財務人員和科研人員的學習成本，又有助于各項目評審驗收要求的統(tǒng)一?！秶鴦赵宏P于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發(fā)〔2014〕11號文）中已明確要求項目完成任務目標并通過驗收，且承擔單位信用評價好的，項目結(jié)余資金按規(guī)定在一定期限內(nèi)由單位統(tǒng)籌安排用于科研活動的直接支出，并將使用情況報項目主管部門；未通過驗收和整改后通過驗收的項目，或承擔單位信用評價差的，結(jié)余資金按原渠道收回。這就要求在實際工作中項目依托單位切實明確單位職責與責任主體，打破課題負責人掌握課題經(jīng)費的傳統(tǒng)落后思想，有效推進結(jié)余資金統(tǒng)籌安排，將有限的資金用到最需要支持的科研活動中。

科研經(jīng)費的管理使用關乎到科研項目的成果產(chǎn)出以及后續(xù)科研項目的申報，因此，我們必須努力解決在科研經(jīng)費管理使用中存在的問題，使科研經(jīng)費的管理水平和使用效率大大提高，確?？蒲泄ぷ鞯慕】悼沙掷m(xù)發(fā)展。

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◇作者信息：中國科學院寒區(qū)旱區(qū)環(huán)境與工程研究所

◇責任編輯：張力恒

◇責任校對：張力恒

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