■//賈鵬宇　劉　棟

優(yōu)化我國(guó)慈善組織審計(jì)監(jiān)督

■//賈鵬宇劉棟

慈善組織審計(jì)監(jiān)督配置的缺陷無法保障其實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的監(jiān)督效果。因此，建立完善的慈善組織審計(jì)監(jiān)督機(jī)制迫在眉急，這對(duì)于保證利益相關(guān)者權(quán)益、維護(hù)慈善組織公信力，并最終引導(dǎo)政府管理向“小政府、大社會(huì)”的公共治理方向發(fā)展具有重要的意義。

慈善組織信息披露審計(jì)監(jiān)督機(jī)制公信力

一、我國(guó)慈善組織審計(jì)監(jiān)督現(xiàn)狀

自2008年汶川地震以來，我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展迅速，慈善組織數(shù)量持續(xù)上升，各項(xiàng)善款捐贈(zèng)也逐年增多。然而，我國(guó)慈善組織規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大并沒有帶來捐贈(zèng)數(shù)額的持續(xù)增長(zhǎng)，平均到每個(gè)組織的捐贈(zèng)數(shù)額反而下降了。2012年全國(guó)接收社會(huì)各界的款物捐贈(zèng)總額比2011年下降87.7％，經(jīng)歷了連續(xù)兩年下降，2013年該捐贈(zèng)總額約989.42億元，比上一年同比增長(zhǎng)18.86％，2014年該捐贈(zèng)額破千億，比上年小幅增長(zhǎng)5.3％。增長(zhǎng)幅度持續(xù)放緩。

產(chǎn)生這種現(xiàn)象的一個(gè)重要原因，就是近幾年我國(guó)慈善組織“問責(zé)風(fēng)暴”的持續(xù)負(fù)面影響。2011年的一系列慈善事件把我國(guó)慈善組織推上了輿論的風(fēng)口浪尖，公眾對(duì)慈善信息披露的關(guān)注空前高漲。部分慈善組織因?yàn)樾畔⑼该鞫鹊投鴨适Я松鐣?huì)公眾的信任，各種善款募捐也因此降至冰點(diǎn)。

近年來，由于我國(guó)政府對(duì)慈善組織的監(jiān)管力度不夠，慈善組織財(cái)務(wù)信息披露不透明，導(dǎo)致他們的公信力下降，直接影響了公眾的捐贈(zèng)熱情?，F(xiàn)實(shí)中確實(shí)存在部分基金會(huì)以“公益”“慈善”之名，行“牟利”“避稅”之實(shí)，違規(guī)參與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)，盲目參與高風(fēng)險(xiǎn)的投資，而信息透明度不足更加深或無形中推進(jìn)了這種隱患。究其原因，審計(jì)監(jiān)督不到位便是其中很重要的一個(gè)弊病。因此，如何有效的發(fā)揮對(duì)慈善組織的審計(jì)監(jiān)督作用，建立一套適合我國(guó)國(guó)情和當(dāng)今時(shí)代發(fā)展要求的慈善組織、慈善資金審計(jì)監(jiān)督制度體系就具有較強(qiáng)的理論意義和實(shí)踐意義。文中涉及理論主要有受托責(zé)任論、信息不對(duì)稱理論和“免疫系統(tǒng)”論。

二、我國(guó)慈善組織審計(jì)監(jiān)督存在的問題

（一）未形成良好的審計(jì)監(jiān)督環(huán)境

政府干預(yù)過度，尤其是對(duì)于慈善資金的募集和使用。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，所有正規(guī)的慈善組織都要在相關(guān)民政部門登記注冊(cè)，并且其業(yè)務(wù)主管單位也要經(jīng)過政府部門的授權(quán)。這種規(guī)定使我國(guó)政府部門形成了對(duì)慈善組織的雙重、分級(jí)管理，政府對(duì)慈善組織的行政化管理也限制了慈善組織的獨(dú)立運(yùn)作。這種領(lǐng)導(dǎo)體制很大程度上制約了我國(guó)審計(jì)監(jiān)督職能的充分發(fā)揮，審計(jì)單位不完全獨(dú)立于被審計(jì)單位，獨(dú)立性差在大程度上限制了審計(jì)單位的工作積極性，使審計(jì)監(jiān)督職能大打折扣。

現(xiàn)實(shí)中行政性慈善募捐和慈善資金運(yùn)用的行政化現(xiàn)象嚴(yán)重。近年來，先后有中華體育基金會(huì)、宋慶齡基金會(huì)巨額資金“丟失”事件，這些組織與政府或多或少有一定牽扯。在汶川地震期間，80％左右的善款流入了政府的財(cái)政專戶，變成了政府的“額外稅收”。汶川地震發(fā)生一個(gè)月后，在社會(huì)各界捐贈(zèng)款物中，由政府直接受贈(zèng)的就占總捐贈(zèng)比例的66.75％，這充分說明了政府在慈善募捐機(jī)制中的主導(dǎo)地位。政府官員向企業(yè)“索捐”現(xiàn)象嚴(yán)重，政府拿到的資金比預(yù)算外還要預(yù)算外，想怎么花就怎么花，不受上級(jí)的財(cái)政監(jiān)督，而審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)此的劃分也無法形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，很難找到合適的入口介入監(jiān)管。由于資金最后都會(huì)經(jīng)過政府的環(huán)節(jié)，民間組織無法向捐贈(zèng)者與公眾交代其實(shí)際使用情況和使用效果，審計(jì)機(jī)構(gòu)也難以對(duì)信息披露狀況進(jìn)行鑒定與評(píng)估?！皩彾挥?jì)”的情況普遍存在，政府審計(jì)流于形式化。

（二）信息披露機(jī)制不健全

慈善資金審計(jì)監(jiān)督的依據(jù)是原始憑證、賬簿及其報(bào)表等會(huì)計(jì)信息，慈善組織會(huì)計(jì)信息質(zhì)量的高低關(guān)系到審計(jì)監(jiān)督目標(biāo)是否能夠?qū)崿F(xiàn)以及實(shí)現(xiàn)的程度。目前，會(huì)計(jì)準(zhǔn)則關(guān)于會(huì)計(jì)信息質(zhì)量沒有給出客觀和具體的解釋，并且沒有具體有效的操作標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)法律法規(guī)不健全。而且我國(guó)慈善組織內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督嚴(yán)重缺失，只有極少一部分慈善組織真正落實(shí)了內(nèi)部控制的考核制度，大部分組織只是象征性的加強(qiáng)，事實(shí)上根本沒有實(shí)施具體有效的監(jiān)督工作，發(fā)揮不了監(jiān)督職能，形成不了監(jiān)督效果，更形成不了長(zhǎng)久有效的監(jiān)督機(jī)制。因此，會(huì)計(jì)信息質(zhì)量自然不高。

我國(guó)慈善組織雖然有小部分財(cái)務(wù)信息對(duì)外公開，但所披露的信息很少且不完整，他們通常選擇一些正面信息，或者一些迷惑性較強(qiáng)的信息，比如折舊多少，現(xiàn)金凈增加額，而對(duì)于資金來源、數(shù)量以及適應(yīng)效率等信息卻披露甚少或者根本不披露。部分慈善組織甚至在官網(wǎng)上沒有公布接收款項(xiàng)的內(nèi)容，公眾會(huì)計(jì)信息查閱也缺乏可入渠道。組織較小的團(tuán)體會(huì)計(jì)出納一人擔(dān)任或臨時(shí)擔(dān)任，嚴(yán)重違反《會(huì)計(jì)法》。資金管理制度、成本控制制度、財(cái)務(wù)信息公示制度都是空白。會(huì)計(jì)信息質(zhì)量低導(dǎo)致監(jiān)督過程無法很好的進(jìn)行，監(jiān)督目標(biāo)實(shí)現(xiàn)起來困難重重。

（三）未建立良好的監(jiān)督機(jī)制和平臺(tái)

2012間公益發(fā)展報(bào)告顯示，87.4％的樣本組織制定了明確的財(cái)務(wù)管理制度，60％的組織每年都編寫財(cái)務(wù)報(bào)告，86.9％的樣本組織有會(huì)計(jì)人員，89％的組織有出納人員，59.1％的組織曾接受過外部獨(dú)立財(cái)務(wù)審計(jì)。中國(guó)紅十字會(huì)所披露的財(cái)務(wù)信息，只能查詢到2010年的財(cái)務(wù)報(bào)告。這都是慈善資金審計(jì)監(jiān)督信息披露制度和慈善資金審計(jì)監(jiān)督平臺(tái)不完善、不健全所致。機(jī)制不完善和缺乏執(zhí)行力度使得財(cái)務(wù)信息披露缺乏依據(jù)和規(guī)范，不按規(guī)定來，組織想怎么披露就怎么披露，進(jìn)一步導(dǎo)致諸如監(jiān)督者不知如何監(jiān)督，被監(jiān)督者趁機(jī)規(guī)避監(jiān)督，兩者沒有很好的“制度契合”問題，財(cái)務(wù)審計(jì)監(jiān)督名存實(shí)亡。

社會(huì)公眾監(jiān)督難以真正實(shí)現(xiàn)。公眾對(duì)于慈善組織透明公開的要求已經(jīng)越來越高。公眾希望慈善組織公布善款是如何使用的，而且，公眾希望能夠有途徑了解慈善項(xiàng)目的實(shí)施過程，希望慈善項(xiàng)目的實(shí)施過程能夠得到第三方的有效監(jiān)測(cè)和評(píng)估。然而，由于一方面缺少信息來源的渠道，另一方面缺少監(jiān)督權(quán)力運(yùn)用的途徑，公眾的監(jiān)督權(quán)往往無法很好的實(shí)現(xiàn)。

（四）慈善資金使用情況監(jiān)督不善

當(dāng)前，我國(guó)慈善資金在管理、使用過程中存在問題，資金的安金性還存在隱患。有的部門把社會(huì)自愿救助捐贈(zèng)活動(dòng)轉(zhuǎn)為變相攤派，挪用甚至侵占捐贈(zèng)款；有的社團(tuán)組織以捐贈(zèng)為名從事營(yíng)利活動(dòng)。如河南省宋慶齡基金會(huì)在收入減少的同時(shí)，公益支出竟呈現(xiàn)大幅增長(zhǎng)，在其給出數(shù)據(jù)中，短短3年時(shí)間，河南宋基會(huì)的總資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)了從零到近30億元的飛速增長(zhǎng)，這在全國(guó)兩千多家慈善基金會(huì)中絕無僅有，令人懷疑其來龍去脈，陷入“善款放貸”、“善款投資”、“公益項(xiàng)目縮水”等質(zhì)疑。宋基會(huì)成立獨(dú)資公司運(yùn)作資金，但公益項(xiàng)目支出卻不詳，并且其并沒有完善的會(huì)計(jì)信息來支撐，背后的真相也并未經(jīng)過審計(jì)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督與核查。

另一方面我國(guó)現(xiàn)階段對(duì)于慈善資金的審計(jì)主要關(guān)注財(cái)務(wù)信息的合規(guī)性，尚未對(duì)慈善組織所占有和耗費(fèi)的物質(zhì)資源及人力資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公平性和環(huán)境性進(jìn)行審計(jì)，從而無法反映慈善組織的總體績(jī)效。

三、我國(guó)慈善組織審計(jì)監(jiān)督的改進(jìn)對(duì)策

（一）構(gòu)建良好的審計(jì)監(jiān)督環(huán)境

首先要營(yíng)造良好的外部治理環(huán)境。其中很重要的一點(diǎn)是防止政府干預(yù)過度，改變當(dāng)前行政式的政府審計(jì)監(jiān)督模式，逐步建立適合現(xiàn)實(shí)國(guó)情的立法型審計(jì)監(jiān)督模式。必須保證政府審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督獨(dú)立，內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督獨(dú)立和注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)監(jiān)督獨(dú)立以強(qiáng)化審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。慈善資金的運(yùn)用要去“行政化”。要賦予審計(jì)機(jī)構(gòu)更多的監(jiān)管權(quán)限，完善審計(jì)監(jiān)督職責(zé)。從法律層面上，首先要完善審計(jì)機(jī)構(gòu)的調(diào)査取證權(quán)，加強(qiáng)審計(jì)法律法規(guī)的保障力度，完善審計(jì)機(jī)關(guān)在調(diào)查權(quán)和要求報(bào)送資料的權(quán)力等方面的規(guī)定。另外，要完善慈善資金審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)職責(zé)，明確審計(jì)人員責(zé)任追究機(jī)制，完善審計(jì)報(bào)告制度職責(zé)。制度上，一方面引入由政府評(píng)估和獨(dú)立第三方評(píng)估構(gòu)成的外部評(píng)估制度，通過對(duì)慈善組織的經(jīng)營(yíng)效率、管理能力等進(jìn)行評(píng)估、打分、評(píng)級(jí)并向公眾公布結(jié)果，由公眾進(jìn)行優(yōu)勝劣汰，另一方面政府在審計(jì)經(jīng)費(fèi)上可給慈善組織予財(cái)政支持，必要時(shí)還可引入公益審計(jì)，以提升審計(jì)質(zhì)量。

其次要構(gòu)建透明廉潔的內(nèi)部環(huán)境，健全內(nèi)部治理機(jī)制，形成組織內(nèi)部的權(quán)力機(jī)關(guān)、經(jīng)營(yíng)決策機(jī)關(guān)、執(zhí)行管理機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)的相互制衡、權(quán)責(zé)明晰的治理架構(gòu)。如組織的財(cái)務(wù)情況要定期向理事會(huì)及會(huì)員代表大會(huì)報(bào)告，重大支出、接受捐贈(zèng)等重大財(cái)務(wù)活動(dòng)還要向社會(huì)公布，同時(shí)，建立和完善信息披露內(nèi)部管理制度，合理規(guī)范披露的內(nèi)容、方式、責(zé)任等，引入內(nèi)部責(zé)任追究制度，從而建立起慈善組織的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)抵御系統(tǒng)，提高內(nèi)部自律，為贏得社會(huì)的認(rèn)可與信任提供保障。壹基金在這方面就做得很好，公開透明，贏得了很高的公信力。

（二）保證所披露信息質(zhì)量

提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，加強(qiáng)和完善相關(guān)的配套措施，完善準(zhǔn)則體系。除了加強(qiáng)會(huì)計(jì)法律法規(guī)的建設(shè)外，還要與有關(guān)監(jiān)管部門多溝通交流。慈善組織的作假動(dòng)機(jī)，往往是管理層的意志。要減少這種現(xiàn)象就必須采取強(qiáng)有力的措施來增大慈善組織管理層會(huì)計(jì)信息質(zhì)量違約成本，迫使其承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。尤其要加大對(duì)會(huì)計(jì)處理的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)過程中虛假會(huì)計(jì)行為的打擊力度，而不是等問題暴露再去追究責(zé)任。

完善組織的內(nèi)控制度。合理有效的內(nèi)部控制能夠監(jiān)督和保證慈善組織內(nèi)部財(cái)務(wù)制度的有效運(yùn)行，從而能夠很好的反應(yīng)會(huì)計(jì)信息的本來面目及交易實(shí)質(zhì)，進(jìn)一步能夠提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量。將慈善組織的運(yùn)行流程和內(nèi)控制度有機(jī)結(jié)合起來，確保內(nèi)控制度有效執(zhí)行，加大慈善組織信息系統(tǒng)的建設(shè)和改造，減少人為操作，實(shí)現(xiàn)自動(dòng)控制。還要規(guī)范相關(guān)管理人員和會(huì)計(jì)人員的管理，增強(qiáng)其獨(dú)立性。

（三）建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制和監(jiān)督平臺(tái)

在慈善組織審計(jì)監(jiān)督機(jī)制中，信息作為審計(jì)監(jiān)督的基礎(chǔ)，也是各審計(jì)監(jiān)督主體發(fā)揮作用的平臺(tái)和渠道。慈善組織日?；顒?dòng)與管理的每個(gè)環(huán)節(jié)都會(huì)產(chǎn)生不對(duì)稱信息，慈善組織作為信息優(yōu)勢(shì)方掌握著比較全面完整的信息。因此，必須建立完善的信息披露制度，提高組織信息透明度，才能真正發(fā)揮審計(jì)的監(jiān)督作用。信息披露分為事務(wù)信息披露和財(cái)務(wù)信息披露，借助他們可以對(duì)慈善資金實(shí)施很好的審計(jì)監(jiān)督作用，慈善組織就可以通過善款使用追蹤和財(cái)務(wù)反饋機(jī)制來明確捐贈(zèng)物資的來龍去脈，也可以減少慈善組織內(nèi)部腐敗行為的發(fā)生。

信息披露和審計(jì)監(jiān)督平臺(tái)的建設(shè)要利用好網(wǎng)絡(luò)、媒體等現(xiàn)代化信息平臺(tái)，利用好第三方機(jī)構(gòu)。例如，以中民慈善捐助信息中心、基金會(huì)中心網(wǎng)等慈善信息搜集、披露組織的成立標(biāo)志著中國(guó)慈善公益組織信息公開化建設(shè)的開端，中民慈善捐助信息中心定期發(fā)布捐贈(zèng)信息，為公眾提供數(shù)據(jù)查詢，服務(wù)，推進(jìn)了慈善信息公開化建設(shè)步伐，基金會(huì)中心網(wǎng)在其網(wǎng)站上公布其會(huì)員單位的收支明細(xì)賬目、項(xiàng)目財(cái)務(wù)信息，目前已采集了2000多家的基金會(huì)名錄和比較完整的基礎(chǔ)信息（99％），采集的基金會(huì)財(cái)務(wù)信息和年報(bào)均超過80％。

（四）構(gòu)建和完善審計(jì)監(jiān)督體系

建立政府審計(jì)為主導(dǎo)、慈善機(jī)構(gòu)內(nèi)部審計(jì)為基礎(chǔ)、注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)為輔助的全方位、多角度的慈善資金審計(jì)監(jiān)督體系。政府審計(jì)機(jī)關(guān)要注重審計(jì)調(diào)查的深入，做好慈善資金專項(xiàng)審計(jì)的質(zhì)量控制，積極向社會(huì)公眾披露相關(guān)審計(jì)監(jiān)督信息。審計(jì)機(jī)關(guān)還應(yīng)實(shí)行事前、事中、事后審計(jì)監(jiān)督全方位的審計(jì)監(jiān)督模式，對(duì)慈善資金的籌集及其使用全過程進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督通過對(duì)慈善組織的年度財(cái)務(wù)報(bào)表編制的監(jiān)督，并將監(jiān)督的結(jié)果向監(jiān)事會(huì)等監(jiān)督機(jī)構(gòu)報(bào)告，通過對(duì)慈善資金日常的持續(xù)審計(jì)監(jiān)督，可有效預(yù)防慈善資金舞弊和提高慈善資金的使用效率，發(fā)揮免疫作用。對(duì)于注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)，屬于第三方評(píng)估的引入，會(huì)計(jì)事務(wù)所可以對(duì)慈善組織一年的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行抽査，判斷慈善組織的慈善項(xiàng)目是否具有社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益，并公布審計(jì)結(jié)果。內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督掌握的第一手監(jiān)督信息，可以為注冊(cè)會(huì)計(jì)師和政府審計(jì)部門提供非常便利的渠道和平臺(tái)，為慈善資金的外部監(jiān)督提供服務(wù)。

［1］李忠亮.我國(guó)慈善資金審計(jì)監(jiān)督法律制度研究〔D〕.安徽大學(xué)，2013.

［2］孫春菊.我國(guó)慈善組織審計(jì)監(jiān)督機(jī)制研究〔D〕.浙江工商大學(xué)，2012.

［3］史偉建.我國(guó)慈善機(jī)構(gòu)監(jiān)督模式研究〔D〕.蘭州大學(xué)，2014.

［4］辛悅.慈善組織信息披露與審計(jì)監(jiān)督——由“郭美美”等系列危機(jī)事件引發(fā)的思考〔J〕.綠色財(cái)會(huì)，2012（3）.

［5］劉亞莉，解露莎.慈善組織性質(zhì)、治理特征與財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)〔J〕.中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師，2014（3）.

［6］王名，賈西津.中國(guó)NG0的發(fā)展分析〔J〕.管理世界，2002（8）.

◇作者信息：中國(guó)海洋大學(xué)管理學(xué)院

中國(guó)企業(yè)營(yíng)運(yùn)資金管理中心

◇責(zé)任編輯：閆樹北

◇責(zé)任校對(duì)：閆樹北

F239.43

A

1004-6070（2016）07-0066-03