宋斌文　張維錄

武漢市推進政府購買服務的探索與思考

宋斌文張維錄

推進政府購買服務是黨中央、國務院著眼于全局部署的一項重要改革舉措。中共十八屆三中全會提出：“加快事業(yè)單位分類改革，加大政府購買服務力度，推動公辦事業(yè)單位與主管部門理順關系和去行政化，并推進有條件的事業(yè)單位轉為企業(yè)或社會組織?！蔽錆h市財政局作為全市此項工作的牽頭單位，認真貫徹中央、省、市的決策部署，充分發(fā)揮財政部門牽頭作用，建立健全制度，理順工作機制，扎實推進政府購買服務工作。

一、完善政府購買服務制度與工作機制

（一）健全政府購買服務制度

根據(jù)中央、省等相關文件精神，2014年2月，市財政局會同市發(fā)改委，圍繞著政府購買服務涉及“誰來買”、“向誰買”、“買什么”、“怎么買”、“是否買得值”等五個方面制定政策文件。會同市國稅、地稅部門聯(lián)合印發(fā)《關于武漢市非營利組織免稅資格認定辦法》（武財稅〔2014〕71號），開展非營利組織免稅資格認定工作，落實稅收減免政策。2015年5月，在前期調查研究基礎上，市財政局印發(fā)《關于武漢市政府購買服務實施細則和指導目錄（試行）》（武財綜〔2015〕333號），對政府購買服務的主體、范圍、職責分工、工作程序、監(jiān)督管理等作了具體要求，便于市級各部門預算單位操作。為將政府購買服務工作向縱深推進，調動社會力量參與棚戶區(qū)改造工程，2016年4月，市財政局會同相關部門多次專題研究，頒布《武漢市政府購買棚改服務管理辦法（試行）》（武政〔2016〕5號）和《政府購買棚改服務工作程序（試行）》等文件。部分區(qū)根據(jù)本地實際情況，也相繼出臺本轄區(qū)政府購買服務實施意見和指導目錄。

（二）厘清工作機制

經過兩年多的探索實踐，全市政府購買服務工作在市人民政府統(tǒng)一領導下，形成了由市財政局牽頭，各相關行業(yè)主管部門協(xié)同，職能部門履職，監(jiān)督機關保障的工作格局。財政部門是政府購買服務的牽頭部門，要研究制定政府購買服務實施細則，指導市直單位、各區(qū)開展政府購買服務，牽頭做好政府購買服務的資金管理、監(jiān)督檢查和績效評價等工作。部門預算單位是政府購買服務的責任主體（即購買主體），負責政府購買服務具體組織實施，主要包括編報本單位年度政府購買服務預算、依法確定購買方式、選擇承接主體、簽訂購買合同、跟蹤履約情況、組織檢查驗收、開展績效評價、辦理資金支付及其他相關事項。明確財政部門與部門預算單位的關系以后，厘清政府購買服務不是財政局購買服務，其主體責任是部門預算單位。在推進政府購買服務過程中，財政部門與各部門預算單位各負其責，各司其職，相互配合，共同實施。

在市財政局內部，綜合處牽頭，負責政府購買服務制度建設、宣傳政府購買服務政策等；政府采購辦負責政府購買服務項目采購監(jiān)管；績效評價處負責績效評價工作；部門預算歸口處室負責監(jiān)督指導購買主體編制政府購買服務預算、審核購買主體申報的購買服務項目計劃等。在市財政局內部明確綜合處與業(yè)務處室的關系以后，厘清局機關內部政府購買服務不是綜合處購買服務，其主體責任是各業(yè)務處室，綜合處只不過起著牽頭作用。由于局內部沒有改變現(xiàn)有處室的職責分工，綜合處不陷于具體的審批工作中，可集中精力做好制度設計、政策宣傳等工作，業(yè)務處室結合自身工作特點協(xié)同推進政府購買服務，有利于形成合力，齊抓共管，整體推進。

二、主要做法

（一）緊扣民生，制定政策

武漢市按照“民生優(yōu)先、突出重點、先易后難”原則，選取公共文化、公共體育、殘疾人服務、醫(yī)療衛(wèi)生、社會救助、法律援助、社工服務等涉及廣大民眾的民生事項納入政府購買服務范圍。制定《關于加快推進政府向社會力量購買服務的意見（試行）》（武政辦〔2014〕24號）、《關于武漢市非營利組織免稅資格認定辦法》（武財稅〔2014〕71號）、《武漢市政府購買服務實施細則和指導目錄（試行）》（武財綜〔2015〕333號）等文件，推動此項工作快速開展。

（二）以預算為抓手

從2015年起，武漢市將市直部門預算和專項資金預算編制工作統(tǒng)一部署，堅持“先有預算、后有購買”的原則，按照應編盡編、應購盡購的要求，兼顧實際需求與財力狀況，依據(jù)政府購買服務指導目錄認真審核，按規(guī)定編制政府購買服務預算，納入部門預算和專項資金預算統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌安排。

（三）堅持示范引領

市直部門率先示范，政府購買服務在民政、體育等部門先行試點，以“一級做給一級看”的模式帶動各區(qū)實施。如：市體育局為減少暑期中小學生到江河湖泊游泳溺水事故發(fā)生，豐富中小學生體育生活，從2009年開始嘗試以政府購買服務的方式，為本市中小學生提供暑期游泳免費服務活動。經過數(shù)年探索與實踐，此項活動深受社會各界的歡迎。數(shù)年來市民政局在政府購買服務方面不僅建章立制，而且逐年加大購買金額。2014年該局購買社會組織服務金額達1493.6萬元，其中購買民辦養(yǎng)老機構服務達798萬元，占比為53%。全市民辦養(yǎng)老機構近150個，政府按床位給予補貼，發(fā)揮了社會力量的作用，有效緩解養(yǎng)老資源短缺的問題。

（四）強化宣傳指導

政府購買服務是一項全新的工作，為將此項工作做到家喻戶曉，該局多措并舉：一是在市財政局門戶網站上開辟“政府向社會力量購買服務”專欄，加大政策宣傳力度。二是為便于相關部門熟知政府購買服務的政策，將國務院、財政部和省政府、省財政廳、市的政府購買服務相關政策文件匯編成冊，發(fā)放到市直各部門和全市財政系統(tǒng)，供相關人員業(yè)務參考。三是積極開展業(yè)務培訓，有重點、有針對性地強化政府購買服務專題培訓，加強政策解讀，努力統(tǒng)一思想，提高認識。

三、存在的主要困難和問題

（一）政府購買服務改革與事業(yè)單位分類改革銜接不緊

政府購買服務改革是將公共服務由“政府提供、事業(yè)單位承擔”，向“政府提供、社會力量承擔”的根本性轉變。這自然觸犯編制機構等既有利益，一些事業(yè)單位的主管領導出于各種考慮，沒有推進政府購買服務改革的動力?？傮w而言，財政部門在推進此項工作時猶如“剃頭挑子一頭熱”，在孤軍奮戰(zhàn)中蹣跚前行，其他協(xié)同部門如編辦、工商等單位未制定相應的配套政策，大多數(shù)部門預算單位消極配合，只有武漢經濟開發(fā)區(qū)和東湖新技術開發(fā)區(qū)因沒有事業(yè)單位的羈絆，在購買服務方面成效較好。

（二）認識有誤區(qū)

由于政府購買服務是個新生事物，在實際工作中，因政策宣傳未到位，很多部門（單位）的財務人員甚至領導干部將政府購買服務等同于政府采購，導致在推進中產生一些偏差。有的單位為解決編制內人員不足問題，對一些公共管理和服務的項目，大量采取“政府買崗”形式操作，如各種類型的協(xié)管員崗位。“政府買崗”對彌補政府在某些公共管理與服務領域力量不足起到一定的作用，但這種政府直接“養(yǎng)人養(yǎng)機構”的思路，既抑制社會力量參與，又增加財政供養(yǎng)負擔。值得警惕的是，目前該市政府購買服務指導目錄中大部分項目已由現(xiàn)有的事業(yè)單位承擔，由于事業(yè)單位改革相對滯后，財政部門缺乏推動同級部門單位開展政府購買服務工作的有力手段，稍有不慎會出現(xiàn)養(yǎng)人和養(yǎng)事“兩頭占”的問題。

（三）政府購買服務的邊界有不斷擴大的傾向

政府購買服務是政府向社會力量購買公共服務的簡稱，按照國辦發(fā)[2013]96號文要求，政府購買服務內容是部分公共服務事項，應突出公共性、公益性，而作為維持政府自身運轉和履職所需的輔助性事項，如后勤管理等不應納入政府購買服務范圍。然而隨著形勢的變化，政府購買服務的邊界有不斷擴大的趨勢，將政府購買服務變成筐，什么東西都往里面裝，最為典型的是當前為解決城市棚戶區(qū)改造工程的融資問題所采取的政府購買服務。

（四）其他原因

在推進政府購買服務過程中，存在政府購買服務預算編制粗糙、監(jiān)管滯后、績效評價薄弱等問題。此外，武漢社會組織發(fā)育不足，對民辦社會組織的扶持不充分，購買方式不規(guī)范，競爭機制不足等，亦是推進此項工作進度低于預期的重要原因。

四、對策建議

（一）建立強有力推進機制

鑒于政府購買服務的艱巨性、重要性和緊迫性，應在中央層面成立推進政府購買服務領導小組（以下簡稱領導小組）。建議由常務副總理任組長，分管副秘書長任副組長，財政部、編辦、發(fā)改委、監(jiān)察部、民政部、工商總局、審計署等部門主要領導為成員。下設辦公室，由財政部牽頭，抽調專人負責日常工作。領導小組負責定期召開協(xié)調會，統(tǒng)籌推動全國政府購買服務；研究制訂涉及全局性和綜合性的政策制度；協(xié)調有關部門制定相關配套辦法；研究確定全國政府購買服務的重點，統(tǒng)一實施步驟等。

（二）加大政策宣傳力度

通過報刊媒體等進行宣傳，讓廣大民眾知曉。應有針對性地深化政府購買服務專題培訓，加強政策解讀和宣傳引導，明確政府購買服務的邊界，全面準確地理解政策精髓。強化對財政財務人員的培訓，讓其準確掌握政府購買服務政策。編撰易學易記易懂的《政府購買服務工作手冊》，讓相關人員掌握政府購買服務操作流程。

（三）加快事業(yè)單位分類改革，推動社會組織發(fā)展壯大

實踐表明，事業(yè)單位改革是關系到政府購買服務成敗的關鍵，如果事業(yè)單位改革不到位，推動政府購買服務預期效果會大打折扣。故財政部門應加強與編制部門的協(xié)同性，做好政府購買服務與事業(yè)單位改革的聯(lián)動性，出臺具體配套舉措。今后凡屬新增或臨時性、階段性的公共服務事項，且屬于政府職責范圍、適合社會力量承擔的，不再增加新的機構和財政供養(yǎng)人員，均納入政府購買服務范圍。同時，針對武漢市社會組織數(shù)量偏少且普遍弱小的狀況，應大力發(fā)展社會組織孵化基地，增強社會組織“自我造血”功能。

（四）規(guī)范政府購買服務方式和行為

應減少以委托購買方式實施的存量項目，提高競爭性購買比重。對新增政府購買服務項目，應以競爭性方式購買。同時，規(guī)范“政府買崗”行為。

（五）進一步完善政府購買服務指導性目錄

政府購買服務指導性目錄是購買主體編制本部門（系統(tǒng)）政府購買服務預算的依據(jù)。針對以往編制指導性目錄可操作性不強的問題，應明確由購買主體會同同級財政部門制定本部門（系統(tǒng)）政府購買服務指導目錄，其根據(jù)工作實際需要，經財政部門同意，可動態(tài)調整目錄。指導性目錄應分為三級，各購買主體應結合本部門（系統(tǒng)）具體支出項目的特點，進一步細化第三級目錄，增強可操作性。

（六）財政部門內部分工應做適當調整

預算是財政部門推進政府購買服務的有力抓手，而目前由綜合司（處）牽頭推進此項工作的確有些力不從心，建議財政部門內部調整分工，由預算司（處）牽頭推進此項工作較合適。

作者單位：湖北省武漢市財政局湖北省武漢市江夏區(qū)財政局

（責任編輯：董麗娟）