■/趙文宇

地方政府融資平臺的風險評估及轉(zhuǎn)型發(fā)展

■/趙文宇

地方政府融資平臺作為我國特有的投融資機制，在我國經(jīng)濟的快速發(fā)展過程中起了非常重要的作用。但是，地方政府融資平臺在發(fā)展中也存在很多風險因素，如若處理不好極易引起區(qū)域內(nèi)財政金融的系統(tǒng)性風險。伴隨著我國改革的不斷深化，地方政府融資平臺的轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為必然。本文通過分析地方政府融資平臺的風險形式及其影響因素，為融資平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展提供合理化建議。

融資平臺風險評估轉(zhuǎn)型發(fā)展

地方政府融資平臺是我國歷史時代的產(chǎn)物，它的出現(xiàn)為緩解我國地方政府財政資金短缺，促進地方經(jīng)濟發(fā)展起到過非常積極的作用。2008年全球金融危機爆發(fā)后，我國政府推行的四萬億計劃更是使融資平臺呈井噴式發(fā)展，在融資平臺數(shù)量和貸款余額飛速增長的同時，債務規(guī)模和融資平臺風險也在不斷擴大。近年來，伴隨著經(jīng)濟環(huán)境的惡化、地方債務危機的凸顯以及相關(guān)政策的變動，地方政策融資平臺的風險性也日益受到關(guān)注。地方政府財稅體制、債務體制改革的不斷深化對地方政府融資平臺進行風險評估，成功實現(xiàn)其轉(zhuǎn)型發(fā)展具有十分重要的意義。

一、地方政府融資平臺的風險分析

（一）財政風險

我國地方政府融資平臺是由當?shù)卣l(fā)起設(shè)立的，二者之間存在財政擔保關(guān)系，因此，一旦融資平臺無法通過自身經(jīng)營來償還債務時，政府就必須通過財政收入償還債務，導致財政風險出現(xiàn)。現(xiàn)階段，盡管通過一系列經(jīng)濟、政策手段對地方政府融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模加以控制，但債務規(guī)模數(shù)量依然較大，同時經(jīng)濟下行的壓力導致地方政府財政收入的增長率在下降，融資平臺的債務規(guī)模在地方政府總體債務的比例維持在較高的水平，這無疑加劇了地方政府的財政負擔，加劇財政風險水平。

（二）信貸風險

現(xiàn)階段，融資平臺的主要融資渠道是銀行貸款和城投債，其中銀行貸款所占比例較大。融資平臺獲取的資金主要是用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這些工程往往建設(shè)周期長，回款速度較慢，資金利用率低，投資收益較差。這種情況下，融資平臺的貸款多為長期貸款，這就增加了銀行等金融機構(gòu)的流動性風險，而大規(guī)模的集中信貸也增加了違約風險的可能性。同時，部分融資平臺擔保行為極不規(guī)范，有些甚至違規(guī)發(fā)行債券。很多地方政府為了套取銀行貸款設(shè)置多個融資平臺，很多平臺已無法達到融資的要求，擴大了融資平臺的信貸風險。

（三）監(jiān)管風險

現(xiàn)階段，我國地方債務狀況極不透明，尤其是地方融資平臺由于其自身獨特的屬性使得其融資規(guī)模和債務水平都極為隱蔽，加上地方政府對于融資平臺的債務管理缺乏預警機制和風控措施，地方政府與金融機構(gòu)之間存在嚴重的信息不對稱現(xiàn)象，使得金融監(jiān)管機構(gòu)無法對融資平臺的融資過程實現(xiàn)有效監(jiān)督。銀行無法對融資平臺的償債能力、信用水平和財務狀況實現(xiàn)科學合理的估算，對潛在的融資風險和違約風險無法量化分析。而融資平臺自身的融資運營不透明，很多項目甚至沒有公開財務報表，因此，監(jiān)管機構(gòu)對于資金的用途、信貸的水平、債務償還狀況缺乏清晰的了解，對于融資平臺的債務風險無法有效監(jiān)管，造成監(jiān)管風險擴大。

（四）經(jīng)營風險

地方政府融資平臺的經(jīng)營風險主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面是由融資平臺的管理體制造成的。融資平臺名義上雖為企業(yè)，但卻缺乏現(xiàn)代企業(yè)管理所需要的法人治理結(jié)構(gòu)，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不夠明晰。盡管融資平臺也具備董事會、監(jiān)事會等所必須的企業(yè)管理結(jié)構(gòu)，但管理人員多為地方政府任命和管理，很多人并不具備企業(yè)管理經(jīng)驗和融資風險防范意識，缺乏決策的科學性，行政色彩過于濃厚，造成融資平臺的項目多數(shù)具有政府背景，政治效益遠超經(jīng)濟效益，資本運營的過程中更多考慮政績因素，而忽略了平臺經(jīng)營健康運營和地方經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，預算約束不強，資金使用效率低下。另一方面，由于地方融資平臺承擔的多為政府工程和項目，工程長、資金回流慢，公司缺乏充足的現(xiàn)金流，平臺收益率低，經(jīng)營模式也沒有完全按照市場經(jīng)濟模式的要求，“造血功能”不足，缺乏必要的自身償債能力，經(jīng)營風險極高。一旦出現(xiàn)問題也勢必由政府買單，造成極大的經(jīng)濟損失。

（五）政策風險

由于地方政府融資平臺的性質(zhì)及運營特點，政策變化對平臺的發(fā)展起著非常重要的作用。近年來，中央政府以及各地方政府已經(jīng)開始出臺一系列措施，針對緩解地方債務壓力、融資平臺轉(zhuǎn)型等方面做出諸多規(guī)定。比較典型的包括：2016年1月11日財政部發(fā)布《對地方政府債務實行限額管理的實施意見》，對地方政府債務總限額以及債務余額實行限額管理，將取消地方融資平臺公司的政府融資職能；2015年國辦發(fā)40號文對融資平臺公司在建項目后續(xù)融資做出重要規(guī)定和要求；2014年國務院43號文更是明確指出“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務”，這些都對融資平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展產(chǎn)生重要影響。另外，財政政策、貨幣政策、土地政策等的變動都會給融資平臺的發(fā)展帶來極大的不確定性。盡管政策變化對于緩解地方政府債務壓力、規(guī)范融資平臺發(fā)展具有積極的作用，但一些規(guī)定造成融資平臺乃至地方政府資金鏈條的斷裂，影響在建項目的進度?？紤]到我國經(jīng)濟下行壓力的增大以及競爭環(huán)境的日趨激烈，融資平臺受政策變化的影響必將更加明顯，政策風險日益凸顯。

二、地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展對策

（一）找準自身定位

現(xiàn)階段，我國各地方政府債務狀況各不相同，平臺發(fā)展水平也有較大差異。一些經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)已經(jīng)告別了過去“大城建”時代，一些融資平臺也開始自身的轉(zhuǎn)型，并已經(jīng)具備了一定的市場競爭力。在這種情況下，融資平臺在轉(zhuǎn)型的過程中一定要科學合理界定融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展方向和功能定位，當?shù)卣矐Y(jié)合自身發(fā)展狀況和平臺發(fā)展水平對平臺的轉(zhuǎn)型實施差別化政策。在去政府融資功能的背景下，地方融資平臺應更多的以普通企業(yè)的身份參與到城市建設(shè)中來。融資平臺應更多的參與到民生工程的建設(shè)中來，多途徑的開發(fā)地方公共資源，積極參與公益性國有資產(chǎn)的管理。對于承擔的公益型的業(yè)務，可與社會資本積極結(jié)合，大力發(fā)展PPP模式，實現(xiàn)向公司方向的轉(zhuǎn)型。融資平臺可根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的實際情況為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供支持，成立專項資金鼓勵創(chuàng)新，扶持當?shù)刂еa(chǎn)業(yè)的發(fā)展，成為當?shù)卣嵘?jīng)濟發(fā)展水平的重要途徑。推動自身平臺的市場化建設(shè)，盡快實現(xiàn)盈虧自負，本著“只減不增”的原則消除地方政府債務水平，降低當?shù)刎斦L險。

（二）加強與金融機構(gòu)的合作

由于銀行貸款依然是融資平臺資金的主要來源，因此融資平臺在轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程中必須加強與銀行的合作。銀行等金融機構(gòu)在融資平臺轉(zhuǎn)型的過程中應積極發(fā)揮作用。融資平臺應盡可能公開自身的財務狀況信息，主動加強與金融機構(gòu)的聯(lián)系。銀行等機構(gòu)應通過放貸審查和審慎監(jiān)管等方式加強對融資平臺財務狀況的監(jiān)控，通過加強對融資平臺運營狀況和償債能力的分析，充分了解不同階段融資平臺的財務狀況和風險承受能力，對融資平臺的放貸條件進行充分的評估，監(jiān)督平臺公司項目的完成水平，保證融資公司在合理運用資金和財務狀況健康的情況下才能獲取銀行貸款，并嚴格限制融資平臺的融資數(shù)額和融資期限，一方面加強融資平臺的融資能力建設(shè)，另一方面將信貸風險水平降到最低，提高貸款的安全性。

（三）完善平臺監(jiān)管體制

面對融資平臺日益累積的風險，完善的平臺監(jiān)管體制必不可少。一方面，政府應加強對融資平臺的監(jiān)管力度，改善現(xiàn)有的平臺監(jiān)管模式。政府應根據(jù)融資平臺的特點制定有針對性的措施，政府應對融資平臺的債務水平保持全面的了解，實現(xiàn)對融資項目從立項到實施乃至結(jié)項全過程的動態(tài)監(jiān)管，構(gòu)建事前預防、事中監(jiān)管和事后考核的全方位、多層次的監(jiān)管體系。建立約束性強的預算管理制度，構(gòu)建完善的預警平臺對融資平臺的財務風險狀況進行科學的管理和有效的控制。融資平臺也應構(gòu)建完善的內(nèi)部風險控制指標體系，加強自身財務信息的披露，提高自身財務信息的透明度，鼓勵更多的專業(yè)人士和社會力量參與到融資平臺的監(jiān)管中。

（四）完善公司內(nèi)部治理

融資平臺在積極向市場化轉(zhuǎn)型的過程中，必須完善自身內(nèi)部經(jīng)營管理機制。長期以來，我國地方融資平臺政府色彩相對濃厚，政府指令在平臺日常經(jīng)營過程中影響較大。在這種情況下，如何構(gòu)建適合市場發(fā)展的管理結(jié)構(gòu)和運營模式對于融資平臺的轉(zhuǎn)型尤為重要。首先，融資平臺應打破以往與政府的緊密聯(lián)系，加快去行政化的進程，構(gòu)建符合現(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和管理體系，真正實現(xiàn)政企分離，保持融資平臺的獨立性。其次，融資平臺應加強自身的管理水平。融資平臺應按照市場經(jīng)濟的要求完善自身管理體制，構(gòu)建符合市場化要求的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。聘請專業(yè)的管理人員已改善公司內(nèi)部的管理水平。不斷提高自身戰(zhàn)略規(guī)劃、資源整合、集團管理、風險控制的水平和能力。最后，融資平臺應加強自身資本運營的能力。融資平臺應充分利用自身優(yōu)勢，積極與政府展開合作，開發(fā)效益好、安全水平高的項目。平臺應積極拓寬融資渠道，加強與金融機構(gòu)的合作，提高直接融資比例，不斷優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)。完善內(nèi)部預算管理體制和財務管理制度，構(gòu)建科學的財務指標，提高資產(chǎn)流動性，保證平臺現(xiàn)金流安全，提高平臺償債能力和盈利水平，實現(xiàn)資本增值。

（五）加強政策扶持

政府部門應根據(jù)最新的政策要求并結(jié)合當?shù)厝谫Y平臺的發(fā)展現(xiàn)狀制定相應的措施，形成科學的平臺扶持模式，通過政策、財政資金等多種方式助力融資平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展。融資平臺也應加強對政策的學習和研究，積極制定本公司戰(zhàn)略目標的轉(zhuǎn)型發(fā)展規(guī)劃，根據(jù)政策要求開展各項業(yè)務，保證融資平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展與國家、地方發(fā)展目標和政策要求保持一致。

［1］林曉君.地方政府融資平臺的風險評估〔D〕.復旦大學，2011.

［2］王喜梅.地方政府融資平臺的風險評估與轉(zhuǎn)型發(fā)展——以四川省為例〔J〕.西南金融，2015（9）

［3］劉成茵.地方政府融資平臺風險及控制機制研究〔D〕.山東大學，2015.

［4］阮佩婷.地方政府融資平臺債務風險評估及對策研究——基于中部某國家級高新區(qū)的實證分析〔J〕.財政研究，2013（4）.

［5］姚鳳閣，溫紅梅.地方政府融資平臺的風險防范與規(guī)范發(fā)展〔J〕.財政研究，2013（10）.

◇作者信息：深圳市特區(qū)建設(shè)發(fā)展集團有限公司

◇責任編輯：閆樹北

◇責任校對：閆樹北

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1004-6070（2016）05-0069-03