●本刊評(píng)論員

聚焦PPP風(fēng)險(xiǎn) 直面待解難題

●本刊評(píng)論員

隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，重塑政府、以企業(yè)家精神改造政府成為很多國(guó)家政府改革的潮流。其中通過(guò)政府與社會(huì)資本合作，將市場(chǎng)、競(jìng)爭(zhēng)、消費(fèi)者導(dǎo)向、私人資本的專(zhuān)業(yè)能力和企業(yè)家精神引入到公共品和公共服務(wù)的PPP模式自上世紀(jì)末起得到了很大的發(fā)展。我國(guó)在上世紀(jì)90年代就開(kāi)始引進(jìn)PPP，近幾年更是得到中央和各級(jí)地方政府的高度重視。

我國(guó)新一輪改革強(qiáng)調(diào)國(guó)家治理能力的提升，注重轉(zhuǎn)變政府職能，更充分地發(fā)揮市場(chǎng)主體作用。順應(yīng)這一頂層設(shè)計(jì)，PPP更有用武之地。但是，其推廣過(guò)程中面臨的問(wèn)題，可能產(chǎn)生的各種風(fēng)險(xiǎn)，究竟能否更大地促進(jìn)財(cái)政績(jī)效，仍存在諸多難題待解。這不僅表現(xiàn)為政府和民間資本的互信不夠、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期不確定導(dǎo)致全國(guó)多數(shù)推介項(xiàng)目“叫好不叫座”，還表現(xiàn)為具體PPP項(xiàng)目失敗風(fēng)險(xiǎn)及其集中體現(xiàn)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的凸顯。跳出財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)來(lái)看待PPP，還有一些事關(guān)改革和國(guó)家治理的問(wèn)題需要厘清。

PPP的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)集中表現(xiàn)為項(xiàng)目效益不理想、項(xiàng)目失敗導(dǎo)致財(cái)政支出超能力、超預(yù)期，社會(huì)投資轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)以及項(xiàng)目周期內(nèi)產(chǎn)生的公共資金的浪費(fèi)和國(guó)有資產(chǎn)的流失，如果因此形成政府支付危機(jī)，還會(huì)產(chǎn)生政府信用危機(jī)。PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源，有政策風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力、信息不對(duì)稱(chēng)、管理能力不足導(dǎo)致?tīng)I(yíng)收下降或項(xiàng)目失敗，更多是來(lái)自政績(jī)驅(qū)動(dòng)下超范圍推行、項(xiàng)目本身的“假PPP”屬性、違規(guī)操作、違規(guī)擔(dān)保融資等。

跳出單純的財(cái)政功能，從體制改革、國(guó)家治理現(xiàn)代化的角度，也要防范PPP“幫倒忙”的風(fēng)險(xiǎn)。其中，有幾個(gè)理論和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題應(yīng)引起高度重視。第一，引入PPP，能否防范政府?dāng)U張頑疾，實(shí)現(xiàn)“更小的政府、更多治理和服務(wù)”？社會(huì)資本的進(jìn)入，更多地向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、更多的職能外包（市場(chǎng)化）必須與政府自身的改革、節(jié)省政府自我消耗式的財(cái)政開(kāi)支結(jié)合起來(lái)。否則，社會(huì)資本沒(méi)能置換出政府投入，實(shí)際使公共服務(wù)成本更高、機(jī)構(gòu)更臃腫，效能政府的目標(biāo)就會(huì)大打折扣。

第二，引入PPP，怎么防范政府卸責(zé)風(fēng)險(xiǎn)？PPP理應(yīng)改善公共品和公共服務(wù)供給，彌補(bǔ)短板，而非把政府應(yīng)盡的責(zé)任推向社會(huì)。PPP能干什么、不能干什么必須更加明確，有些地方居然將城市管理執(zhí)法“外包”，這是明顯的卸責(zé)行為。

第三，引入PPP，能否防范政府低效率風(fēng)險(xiǎn)？例如，一些PPP實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)，中標(biāo)者實(shí)際上形成壟斷，有成為“二政府”的風(fēng)險(xiǎn)，市場(chǎng)力量不僅得不到發(fā)揮，還可能制造更嚴(yán)重的低效率；很多PPP項(xiàng)目并不重視社會(huì)化營(yíng)運(yùn)，只是追求投資融的增長(zhǎng)，仍是“翻牌政府”。

第四，PPP能否節(jié)省整個(gè)社會(huì)的交易費(fèi)用，解決代理問(wèn)題，使政府、企業(yè)、公眾三贏？我們注意到一些地方政府推行PPP并非以降低行政成本為目的，而在部門(mén)利益、擴(kuò)權(quán)收費(fèi)、與企業(yè)合謀上打“小算盤(pán)”，除政府的代理風(fēng)險(xiǎn)外，還產(chǎn)生參與企業(yè)這一層次的代理風(fēng)險(xiǎn)。其結(jié)果是不僅未能降低公共服務(wù)成本和代理成本，還增加了公眾負(fù)擔(dān)。

PPP在我國(guó)正處于方興未艾的時(shí)代，其面臨的風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題也很多，如何更好地體現(xiàn)出在國(guó)家治理、公共服務(wù)、財(cái)政績(jī)效上的治本、治標(biāo)功能，頂層設(shè)計(jì)、微觀管理還有更多的改善空間。