●陳淵鑫

新《預(yù)算法》部分重要條文的理解與適用

●陳淵鑫

“財(cái)政監(jiān)督常用法律法規(guī)的理解與適用”之一

編者按：作為財(cái)政管理的一項(xiàng)重要職能，財(cái)政監(jiān)督是國家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系的重要組成部分，貫穿于財(cái)政運(yùn)行的全過程，是懲治和預(yù)防腐敗的重要手段，具有治標(biāo)與治本的雙重功能。隨著依法治國和依法行政理念的進(jìn)一步深入，我國陸續(xù)制定了《行政處罰法》、《行政訴訟法》、《預(yù)算法》、《會計(jì)法》、《政府采購法》、《財(cái)政違法行為處罰處分條例》、《財(cái)政部門監(jiān)督辦法》等一系列法律法規(guī)，財(cái)政監(jiān)督工作基本上做到了“有法可依”。然而，我國尚未制定一部《財(cái)政監(jiān)督法》，沒有對財(cái)政監(jiān)督所涉及的實(shí)體問題和程序問題進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)范，財(cái)政監(jiān)督有關(guān)的法律依據(jù)散見于相關(guān)的單行法，對財(cái)政部門依法行使財(cái)政監(jiān)督檢查權(quán)帶來了一定的挑戰(zhàn)。法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威在于執(zhí)行到位。為保障財(cái)政部門依法行使財(cái)政監(jiān)督權(quán)，本刊特開設(shè)“財(cái)政監(jiān)督常用法律法規(guī)的理解與適用”專欄，對涉及財(cái)政監(jiān)督的常用法律法規(guī)進(jìn)行梳理，并結(jié)合財(cái)政監(jiān)督檢查實(shí)踐進(jìn)行系統(tǒng)解讀，以期進(jìn)一步指導(dǎo)財(cái)政監(jiān)督檢查工作。

預(yù)算法素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱。經(jīng)過十年的醞釀，歷經(jīng)四審，2014年8月31日，第十二屆全國人大常委會第十次會議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國預(yù)算法〉的決定》（以下簡稱“新《預(yù)算法》”），并自2015年1月1日起施行。新《預(yù)算法》包括總則、預(yù)算管理職權(quán)、預(yù)算收支范圍、預(yù)算編制、預(yù)算審查和批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、決算、監(jiān)督、法律責(zé)任、附則等11個(gè)章節(jié)，共計(jì)101條。其并不是實(shí)質(zhì)意義上的財(cái)政基本法，而是一部人大對政府預(yù)算行為進(jìn)行監(jiān)督、制約的法。其使政府由管理主體變?yōu)楣芾韺ο螅瑢?shí)現(xiàn)了從“幫助政府管錢袋子”的法律轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙?guī)范政府錢袋子”的法律。盡管，新《預(yù)算法》大部分內(nèi)容都體現(xiàn)了人大對政府預(yù)算的監(jiān)督，但其第88條授權(quán)條款以及第92-95條法律責(zé)任與財(cái)政監(jiān)督相關(guān)。為此，本文主要對此六個(gè)法條進(jìn)行重點(diǎn)解讀。

一、財(cái)政部門的預(yù)算監(jiān)督

法律條文：

第八十八條 各級政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查本級各部門及其所屬各單位預(yù)算的編制、執(zhí)行，并向本級政府和上一級政府財(cái)政部門報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況。

重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

新《預(yù)算法》第九章建立涵蓋人大監(jiān)督、政府監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和社會公眾監(jiān)督在內(nèi)的全方位、多層次的預(yù)算監(jiān)督制度體系。本條是關(guān)于財(cái)政部門預(yù)算監(jiān)督的規(guī)定，由原《預(yù)算法》第71條修訂而來。與原《預(yù)算法》相比，除監(jiān)督檢查預(yù)算執(zhí)行外，本條增加了各級政府財(cái)政部門對本級各部門及其所屬各單位預(yù)算的編制進(jìn)行監(jiān)督檢查的規(guī)定。

法諺曰：“法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”。對于行政部門而言，就是法無明文規(guī)定不可為，即行政部門只有在法律授權(quán)的范圍內(nèi)才可以行使行政職權(quán)。為此，本條具有授權(quán)條款的作用，即本條賦予了財(cái)政部門對本級各部門及所屬單位的預(yù)算編制、執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的權(quán)力。新《預(yù)算法》之所以作出此規(guī)定，主要在于財(cái)政部門作為政府實(shí)施財(cái)政管理的專業(yè)部門，其不僅具有較強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)性，而且其在整個(gè)預(yù)算管理過程中處于十分重要的地位。由此，新《預(yù)算法》從立法上賦予財(cái)政部門實(shí)施財(cái)政監(jiān)督權(quán)，有利于加強(qiáng)財(cái)政管理、保障國家財(cái)政資金安全規(guī)范有效使用、維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序。

從本條內(nèi)容看，財(cái)政監(jiān)督權(quán)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是預(yù)算編制；二是預(yù)算執(zhí)行。即財(cái)政部門根據(jù)新《預(yù)算法》第31-42條及第53-66條的規(guī)定，對部門預(yù)算編制的合法性、合規(guī)性和有效性進(jìn)行監(jiān)督檢查。此次新《預(yù)算法》賦予財(cái)政部門對部門預(yù)算編制進(jìn)行監(jiān)督檢查，體現(xiàn)了部門預(yù)算監(jiān)督關(guān)口前移的理念，有利于實(shí)現(xiàn)對部門預(yù)算的事前事中控制，完善部門預(yù)算管理的鏈條，形成完整、嚴(yán)密、科學(xué)、高效的管理體系。

對于此條文，在財(cái)政監(jiān)督檢查實(shí)踐中，財(cái)政監(jiān)督檢查人員需要注意兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是新《預(yù)算法》賦予財(cái)政部門預(yù)算方面的監(jiān)督檢查權(quán)只包括兩個(gè)方面，即預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行?，F(xiàn)行《財(cái)政部門監(jiān)督檢查辦法》第16條第2款規(guī)定：“財(cái)政部門依法對下列事項(xiàng)實(shí)施監(jiān)督：（二）預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整和決算情況”，其所規(guī)定的預(yù)算調(diào)整、決算的監(jiān)督檢查權(quán)與新《預(yù)算法》第88條的規(guī)定相沖突，屬于越權(quán)行為。根據(jù)《立法法》的有關(guān)規(guī)定，該規(guī)定涉嫌違憲，亟需加以修改。二是財(cái)政部門對預(yù)算編制、執(zhí)行監(jiān)督檢查的對象僅涉及本級政府部門及其所屬單位，不涉及下級政府部門。這主要基于我國現(xiàn)行《預(yù)算法》所實(shí)行的“一級政府一級預(yù)算”的預(yù)算體制。

二、預(yù)算一般違法行為之行政責(zé)任

法律條文：

第九十二條 各級政府及有關(guān)部門有下列行為之一的，責(zé)令改正，對負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員追究行政責(zé)任：

（一）未依照本法規(guī)定，編制、報(bào)送預(yù)算草案、預(yù)算調(diào)整方案、決算草案和部門預(yù)算、決算以及批復(fù)預(yù)算、決算的；

（二）違反本法規(guī)定，進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的；

（三）未依照本法規(guī)定對有關(guān)預(yù)算事項(xiàng)進(jìn)行公開和說明的；

（四）違反規(guī)定設(shè)立政府性基金項(xiàng)目和其他財(cái)政收入項(xiàng)目的；

（五）違反法律、法規(guī)規(guī)定使用預(yù)算預(yù)備費(fèi)、預(yù)算周轉(zhuǎn)金、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、超收收入的；

（六）違反本法規(guī)定開設(shè)財(cái)政專戶的。

重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

新《預(yù)算法》對預(yù)算編制、預(yù)算公開、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、決算等方面進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，屬于法律規(guī)則中的“行為模式”。一般而言，“行為模式”和“法律后果”兩者相互配合、相互制約。任何法律規(guī)則僅規(guī)定“行為模式”，沒有“法律后果”則無法發(fā)揮法律的強(qiáng)制性作用。為此，本條梳理了各級政府及有關(guān)部門違反預(yù)算管理權(quán)限、預(yù)算程序的六種具體違法行為，并對其承擔(dān)的法律責(zé)任進(jìn)行規(guī)定。

（一）各級政府及有關(guān)部門違反預(yù)算管理權(quán)限、預(yù)算程序等違法行為的法律責(zé)任

法律責(zé)任是指因違反法定義務(wù)或契約義務(wù)，或不當(dāng)行使法律權(quán)利、權(quán)力所產(chǎn)生的，由行為人承擔(dān)的不利后果。根據(jù)違法行為所違反的法律性質(zhì)，法律責(zé)任可以分為民事責(zé)任、行政責(zé)任、經(jīng)濟(jì)法責(zé)任、刑事責(zé)任、違憲責(zé)任和國家賠償責(zé)任。其中，行政責(zé)任是指行為人因違反行政法規(guī)定而應(yīng)承擔(dān)的一種不利法律后果。學(xué)理上，行政責(zé)任主要包括行政處分、行政處罰兩種形式。其中，行政處分包括警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等六種形式；行政處罰包括警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財(cái)物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照、行政拘留等八種形式。需要注意的是，本條僅規(guī)定對“直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員追究行政責(zé)任”，至于承擔(dān)何種行政責(zé)任則需要根據(jù)其他法律法規(guī)來確定，如《公務(wù)員法》、《公務(wù)員處分條例》、《監(jiān)察法》等。在財(cái)政行政處罰實(shí)踐中，大家還需要注意到財(cái)政部門僅具有行政處罰權(quán)，不具有行政處分的權(quán)力。如果在對財(cái)政違法行為作出行政處罰的同時(shí)，需要給予相關(guān)違法行為人行政處分的，必須移送監(jiān)察機(jī)關(guān)或任免機(jī)關(guān)，由其根據(jù)管理權(quán)限作出相應(yīng)的行政處分。

此外，本條還規(guī)定了“責(zé)令改正”的行政處理措施，即糾正違反預(yù)算管理的違法行為，其主要源于《行政處罰法》第23條規(guī)定的：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為”。即財(cái)政部門在追究有關(guān)行政違法行為當(dāng)事人行政責(zé)任時(shí)，必須首先對違法行為進(jìn)行糾正，以實(shí)現(xiàn)教育與處罰相結(jié)合的目的。

（二）預(yù)算一般違法行為的種類

1、未依照本法規(guī)定，編制、報(bào)送預(yù)算草案、預(yù)算調(diào)整方案、決算草案和部門預(yù)算、決算以及批復(fù)預(yù)算、決算。本項(xiàng)主要規(guī)定違反法定程序編制、報(bào)送預(yù)算草案、預(yù)算調(diào)整方案、決算草案和部門預(yù)算、決算以及批復(fù)預(yù)算、決算的情形。具體主要包括以下六種情形：

（1）違反預(yù)算草案編制的程序和具體要求。如新《預(yù)算法》第38條規(guī)定：“一般性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院規(guī)定的基本標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方法編制。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)分地區(qū)、分項(xiàng)目編制?！币虼?，如沒有按照上述規(guī)定對預(yù)算草案中轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行編制，則屬于本項(xiàng)規(guī)定的違法情形。

（2）違反預(yù)算草案報(bào)送的程序。如新《預(yù)算法》第44條規(guī)定了各級政府財(cái)政部門提交本級預(yù)算草案的初步方案的時(shí)限。但預(yù)算草案沒有按照規(guī)定時(shí)限提交的，則屬于本項(xiàng)規(guī)定的違法情形。

（3）違反預(yù)算調(diào)整方案的編制和報(bào)送程序。在預(yù)算執(zhí)行中，各級政府對于必須進(jìn)行的預(yù)算調(diào)整，應(yīng)當(dāng)編制預(yù)算調(diào)整方案。關(guān)于報(bào)送程序，新《預(yù)算法》第69條規(guī)定了30日的時(shí)限。如違反時(shí)限規(guī)定提交預(yù)算調(diào)整方案初步方案，則屬于本項(xiàng)規(guī)定的違法情形。

（4）違反決算草案的編制要求和初步審查提交時(shí)限。新《預(yù)算法》第78條規(guī)定，各級財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在本級人民代表大會常務(wù)委員會舉行會議審查和批準(zhǔn)決算草案的30日前，提交決算草案初步方案，否則構(gòu)成本項(xiàng)規(guī)定的違法行為。

（5）違反部門預(yù)算、決算的編制、報(bào)送程序和要求。新《預(yù)算法》第33條第3款對政府收支分類科目、預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)和要求，以及績效目標(biāo)管理等方面進(jìn)行了明確。因此，各部門、各單位編制本部門、本單位預(yù)算，如違反上述要求，則構(gòu)成本項(xiàng)規(guī)定的違法行為。

（6）違反預(yù)算批復(fù)、決算的程序和要求。新《預(yù)算法》第52條規(guī)定，各級財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在本級人大批準(zhǔn)預(yù)算后20日內(nèi)向本級各部門批復(fù)預(yù)算；各部門應(yīng)當(dāng)在接到財(cái)政部門批復(fù)本部門預(yù)算后15日內(nèi)向所屬各單位批復(fù)預(yù)算。如未在上述規(guī)定的期限內(nèi)批復(fù)預(yù)算，即構(gòu)成本項(xiàng)規(guī)定的違法行為。

2、違法進(jìn)行預(yù)算調(diào)整。預(yù)算調(diào)整，是預(yù)算變更的一種情形，特指需要報(bào)本級人大常委會批準(zhǔn)的預(yù)算變更。新《預(yù)算法》第七章對預(yù)算調(diào)整的情形、程序以及預(yù)算調(diào)劑等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。因此，預(yù)算調(diào)整違反新《預(yù)算法》第67-73條規(guī)定，即構(gòu)成本違法行為。具體而言，主要包括兩種類型：

（1）符合法律規(guī)定的預(yù)算調(diào)整情形，但不履行報(bào)批程序，擅自進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的。新《預(yù)算法》第67條規(guī)定了預(yù)算執(zhí)行中需要進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的四種情形，即一是需要增加或者減少預(yù)算總支出的；二是需要調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的；三是需要調(diào)減預(yù)算安排的重點(diǎn)支出數(shù)額的；四是需要增加舉借債務(wù)數(shù)額的。同時(shí)，新《預(yù)算法》第70條規(guī)定，未經(jīng)本法第69條規(guī)定的程序，各級政府不得作出預(yù)算調(diào)整的決定。因此，在預(yù)算執(zhí)行中，一旦出現(xiàn)上述四種情形，政府首先要編制預(yù)算調(diào)整方案履行報(bào)批程序，未經(jīng)本級人大或其常委會審批的，不得進(jìn)行預(yù)算調(diào)整。未經(jīng)審查批準(zhǔn)，擅自調(diào)整預(yù)算的屬于本項(xiàng)規(guī)定的違法行為。

（2）屬于法律規(guī)定可以先安排支出后進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的情形，事后未列入預(yù)算調(diào)整方案的。新《預(yù)算法》第69條第2款規(guī)定，預(yù)算執(zhí)行中發(fā)生自然災(zāi)害等突發(fā)事件，預(yù)備費(fèi)不足支出的，各級政府可以先安排支出，屬于預(yù)算調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)列入預(yù)算調(diào)整方案。因此，因處理突發(fā)事件增加預(yù)算總支出的，如先行安排支出，其后未列入預(yù)算調(diào)整方案報(bào)批的，屬于本項(xiàng)規(guī)定的違法情形。

3、未依法對有關(guān)預(yù)算事項(xiàng)進(jìn)行公開和說明。預(yù)算公開是現(xiàn)代財(cái)政制度的基本特征，也是建設(shè)陽光政府、責(zé)任政府的必然要求。新《預(yù)算法》第14條對預(yù)算公開的范圍、公開的主體、公開的程序等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。各有關(guān)部門違反新《預(yù)算法》第14條之規(guī)定，即構(gòu)成本項(xiàng)違法行為。具體而言，違反預(yù)算公開的違法行為主要包括以下三種情形：

（1）未按照法律規(guī)定的時(shí)限公開?！额A(yù)算法》第14條規(guī)定，有關(guān)預(yù)算事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后20個(gè)自然日內(nèi)向社會公開，如果超過了這個(gè)時(shí)限要求，則構(gòu)成本項(xiàng)規(guī)定的違法情形。

（2）未按照法律規(guī)定的內(nèi)容公開。《預(yù)算法》第14條之規(guī)定，向社會公開的內(nèi)容包括四個(gè)方面：一是經(jīng)本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及報(bào)表；二是經(jīng)本級政府財(cái)政部門批復(fù)的部門預(yù)算、決算及報(bào)表；三是與預(yù)算有關(guān)的重要事項(xiàng)的說明；四是政府采購的有關(guān)情況。除涉及國家秘密外，上述事項(xiàng)都應(yīng)當(dāng)予以公開，不能遺漏，否則構(gòu)成違反本項(xiàng)規(guī)定的違法情形。

（3）屬于法律規(guī)定具有公開職責(zé)的部門不予公開有關(guān)預(yù)算事項(xiàng)的。新《預(yù)算法》第14條之規(guī)定，凡是使用財(cái)政資金的部門對各自應(yīng)當(dāng)公開的預(yù)算事項(xiàng)負(fù)有法定職責(zé)，無正當(dāng)理由拒不公開的，都構(gòu)成本項(xiàng)規(guī)定的違法情形。

4、違反規(guī)定設(shè)立政府性基金項(xiàng)目和其他財(cái)政收入項(xiàng)目。政府性基金，是指各級人民政府及其所屬部門根據(jù)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，為支持特定公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展，向公民、法人和其他組織無償征收的具有專項(xiàng)用途的財(cái)政資金。由此，設(shè)立政府性基金的法律依據(jù)只能是法律、行政法規(guī)，其他層級的文件比如地方性法規(guī)、部門規(guī)章以及其他各類規(guī)范性文件都不得在沒有法律和行政法規(guī)依據(jù)的情況下設(shè)立政府性基金項(xiàng)目。如某地方政府在沒有法律和行政法規(guī)的依據(jù)下，擅自出臺文件設(shè)立政府性基金項(xiàng)目，即使納入政府性基金預(yù)算管理，也屬于本項(xiàng)規(guī)定的違法情形。值得注意的是，在財(cái)政檢查實(shí)踐中判定本違法行為的依據(jù)是“是否設(shè)立政府性基金”，而不論是否已經(jīng)實(shí)際收取了資金。

5、違反法律、法規(guī)規(guī)定使用預(yù)算預(yù)備費(fèi)、預(yù)算周轉(zhuǎn)金、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、超收收入。

（1）關(guān)于違法使用預(yù)算預(yù)備費(fèi)的情形。預(yù)算預(yù)備費(fèi)，是指為解決預(yù)算執(zhí)行過程中臨時(shí)需要追加的支出而設(shè)置的不安排具體用途的專項(xiàng)基金。新《預(yù)算法》第40條規(guī)定了預(yù)備費(fèi)用使用的范圍，即當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理增加的支出及其他難以預(yù)見的開支。同時(shí)，新《預(yù)算法》第64條規(guī)定，各級預(yù)算預(yù)備費(fèi)的動(dòng)用方案，由本級政府財(cái)政部門提出，報(bào)本級政府決定。由此，如果超越法律規(guī)定的范圍使用預(yù)備費(fèi)，或未按程序動(dòng)用預(yù)備費(fèi)，都屬于本項(xiàng)規(guī)定的違法行為。

（2）關(guān)于違法違規(guī)使用預(yù)算周轉(zhuǎn)金的情形。預(yù)算周轉(zhuǎn)金，是指財(cái)政部門為調(diào)劑預(yù)算年度內(nèi)季節(jié)性收支差額，保證及時(shí)用款而設(shè)置的周轉(zhuǎn)基金，財(cái)政凈資產(chǎn)的構(gòu)成項(xiàng)目之一。新《預(yù)算法》第41條第1款規(guī)定了預(yù)算周轉(zhuǎn)金的唯一法定用途，即用于本級政府調(diào)節(jié)預(yù)算年度內(nèi)季節(jié)性收支差額；因此，如果改變預(yù)算周轉(zhuǎn)金的用途，將預(yù)算周轉(zhuǎn)金挪作他用或者跨年度使用，都屬于本項(xiàng)規(guī)定的違法情形。

（3）關(guān)于違法違規(guī)使用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的情形。預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，是指財(cái)政部門通過超收安排，用于彌補(bǔ)短收年份預(yù)算執(zhí)行的收支缺口，及視預(yù)算平衡情況，在安排年初預(yù)算時(shí)調(diào)入并安排使用的專用基金。新《預(yù)算法》第41條第2款規(guī)定預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金可以在編制下一年度預(yù)算時(shí)使用；同時(shí)，新《預(yù)算法》第67條規(guī)定，年度執(zhí)行中需要調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金必須按照法定程序進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，即要列入預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)經(jīng)同級人大常委會批準(zhǔn)。如某地一般公共預(yù)算出現(xiàn)短收的情況，未報(bào)經(jīng)本級人大常委會批準(zhǔn)，就擅自調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的行為，就屬于本項(xiàng)規(guī)定的違法情形。

（4）關(guān)于違法違規(guī)使用超收收入的情形。超收收入，是指財(cái)政收入超過年初預(yù)算的部分。新《預(yù)算法》規(guī)定超收收入的使用范圍，即用于沖減赤字或者補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。因此，當(dāng)年度一般公共預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)超收收入的情況，政府可以根據(jù)實(shí)際情況，在沖減赤字或者補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金二者中予以選擇，但不能做其他安排。如某地當(dāng)年直接使用超收收入安排預(yù)算支出的，則構(gòu)成本項(xiàng)規(guī)定的違法情形。

6、違反本法規(guī)定開設(shè)財(cái)政專戶。財(cái)政專戶是指財(cái)政部門為了履行財(cái)政管理職能，在銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)開設(shè)的用于管理核算特定專用資金的銀行結(jié)算賬戶。

新《預(yù)算法》第56條第2款規(guī)定，對于法律有明確規(guī)定或者經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的特定專用資金，可以依照國務(wù)院的規(guī)定設(shè)立財(cái)政專戶。即設(shè)立財(cái)政專戶條件比較苛刻，必須具備兩種條件之一：一是法律明確規(guī)定依法設(shè)立財(cái)政專戶，如根據(jù)《社會保險(xiǎn)法》規(guī)定，社會保險(xiǎn)基金存入財(cái)政專戶；二是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立財(cái)政專戶，2014年《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）規(guī)定，全面清理整頓財(cái)政專戶，各地一律不得新設(shè)專項(xiàng)支出財(cái)政專戶，除財(cái)政部審核并報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)予以保留的專戶外，其余專戶在2年內(nèi)逐步取消。為此，沒有法律規(guī)定擅自設(shè)立財(cái)政專戶或未經(jīng)財(cái)政部審批并報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)擅自保留財(cái)政專戶，都屬于本項(xiàng)規(guī)定的違法行為。

三、預(yù)算執(zhí)行違法行為之行政責(zé)任

法律條文：

第九十三條 各級政府及有關(guān)部門、單位有下列行為之一的，責(zé)令改正，對負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予降級、撤職、開除的處分：

（一）未將所有政府收入和支出列入預(yù)算或者虛列收入和支出的；

（二）違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，多征、提前征收或者減征、免征、緩征應(yīng)征預(yù)算收入的；

（三）截留、占用、挪用或者拖欠應(yīng)當(dāng)上繳國庫的預(yù)算收入的；

（四）違反本法規(guī)定，改變預(yù)算支出用途的；

（五）擅自改變上級政府專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金用途的；

（六）違反本法規(guī)定撥付預(yù)算支出資金，辦理預(yù)算收入收納、劃分、留解、退付，或者違反本法規(guī)定凍結(jié)、動(dòng)用國庫庫款或者以其他方式支配已入國庫庫款的。

重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條規(guī)定了單位在預(yù)算執(zhí)行過程中虛增、虛假收支，違規(guī)征收預(yù)算收入、截留預(yù)算收入等6種違法行為的法律責(zé)任。對于此類違法行為，不涉及行政處罰，僅涉及行政處分，并且明確了行政處分的具體種類，即降級、撤職、開除。下面將對這6種具體違法行為進(jìn)行分析：

（一）未將所有政府收入和支出列入預(yù)算或者虛列收入和支出

本項(xiàng)規(guī)定了違反預(yù)算完整性、真實(shí)性的情形。政府的收入和支出全部納入預(yù)算，實(shí)行全口徑預(yù)算，是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的基本要求之一。新《預(yù)算法》第4條規(guī)定，政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算；第36條規(guī)定，各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)依照本法規(guī)定，將所有政府收入全部列入預(yù)算，不得隱瞞、少列；第57條規(guī)定，各級政府、各部門、各單位的支出必須按照預(yù)算執(zhí)行，不得虛假列支。因此，如果隱藏政府收入或支出未將其列入預(yù)算，或者采用空轉(zhuǎn)等方式虛列收入和支出，都屬于本項(xiàng)規(guī)定的違法行為。

（二）違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，多征、提前征收或者減征、免征、緩征應(yīng)征預(yù)算收入

本項(xiàng)主要是針對預(yù)算收入征收環(huán)節(jié)的違法行為。新《預(yù)算法》第55條第1款明確了預(yù)算收入征收的具體要求，即預(yù)算收入征收部門和單位，必須依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，及時(shí)、足額征收應(yīng)征的預(yù)算收入。不得違反法律行政法規(guī)規(guī)定，多征、提前征收或者減征、免征、緩征應(yīng)征的預(yù)算收入，不得截留、占用或者挪用預(yù)算收入。因此，在預(yù)算收入的征收上，應(yīng)做到依法征收、應(yīng)收盡收，既不能“寅吃卯糧”收過頭稅，也不能應(yīng)征不征，搞所謂的“藏富于民”，擅自減稅、免稅或暫緩征稅等。任何違法人為調(diào)節(jié)預(yù)算收入征收的行為，都屬于本項(xiàng)規(guī)定的違法行為。

（三）截留、占用、挪用或者拖欠應(yīng)當(dāng)上繳國庫的預(yù)算收入

本項(xiàng)主要針對政府收入上繳環(huán)節(jié)的違法行為。新《預(yù)算法》第56條第1款明確規(guī)定，政府的全部收入應(yīng)當(dāng)上繳國家金庫，任何部門、單位和個(gè)人不得截留、占用、挪用或者拖欠。對于本項(xiàng)規(guī)定的違法行為而言，首先必須發(fā)生在政府收入上繳入庫環(huán)節(jié)，其次是在政府收入上繳入庫環(huán)節(jié)存在“截留、占用、挪用、拖欠”中的一種或多種違法行為。如執(zhí)收、執(zhí)罰部門和單位將收費(fèi)基金、罰沒收入截留、占用，擅自直接用作辦公經(jīng)費(fèi)、發(fā)放職工獎(jiǎng)金和福利以及其他支出等。

（四）違反本法規(guī)定，改變預(yù)算支出用途

本項(xiàng)主要針對預(yù)算“硬約束”要求的違法行為。新《預(yù)算法》第63條規(guī)定，各部門、各單位不得擅自改變預(yù)算支出的用途。因此，預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)按照本級人大或者其常委會依法批準(zhǔn)及本級政府財(cái)政部門依法批復(fù)的科目、用途執(zhí)行，不得擅自改變資金用途。如果各部門、各單位未經(jīng)批準(zhǔn)或未經(jīng)法定程序，超越自身職權(quán)改變資金用途，則構(gòu)成本項(xiàng)規(guī)定的違法情形。

（五）擅自改變上級政府專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金用途

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，是指上級政府為實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo)補(bǔ)助給下級政府的專項(xiàng)支出。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金一般都有特定用途。各部門、各單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照相應(yīng)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法規(guī)定的要求，?？顚Ｓ?，不得擅自改變專項(xiàng)資金的用途，否則構(gòu)成本項(xiàng)規(guī)定的違法情形。

（六）違反本法規(guī)定撥付預(yù)算支出資金，辦理預(yù)算收入收納、劃分、留解、退付，或者違反本法規(guī)定凍結(jié)、動(dòng)用國庫庫款或者以其他方式支配已入國庫庫款

本項(xiàng)主要規(guī)定了預(yù)算執(zhí)行中可能出現(xiàn)的國庫資金支付和國庫資金管理方面的違法行為。具體主要包括以下三種情形：

1、違反本法規(guī)定撥付預(yù)算資金。本項(xiàng)是關(guān)于預(yù)算資金支出管理方面的違法行為。新《預(yù)算法》第57條第1款規(guī)定：“各級政府財(cái)政部門必須依照法律、行政法規(guī)和國務(wù)院財(cái)政部門的規(guī)定，及時(shí)、足額地?fù)芨额A(yù)算支出資金，加強(qiáng)對預(yù)算支出的管理和監(jiān)督”。因此，各部門在撥付預(yù)算支出資金時(shí)，應(yīng)當(dāng)依照預(yù)算和用款計(jì)劃規(guī)定的金額、渠道、科目、時(shí)間等，審核撥付財(cái)政資金。如果違反上述規(guī)定，無預(yù)算撥款、超預(yù)算撥款，滯撥、多撥、少撥預(yù)算資金，均構(gòu)成本項(xiàng)規(guī)定的違法情形。

2、違反本法規(guī)定辦理預(yù)算收入收納、劃分、留解、退付。新《預(yù)算法》第59條第3款規(guī)定，各級國庫應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，及時(shí)準(zhǔn)確地辦理預(yù)算收入的收納、劃分、留解、退付和預(yù)算支出的撥付。因此，中國人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確及時(shí)地收納各項(xiàng)預(yù)算收入，按照財(cái)政管理體制規(guī)定的預(yù)算收入級次和財(cái)政部門核定的分成留解比例，正確、及時(shí)地辦理各級財(cái)政收入的劃分和留解。如混淆收入級次劃中央收入為地方收入、劃上級收入為下級收入、擅自變更財(cái)政部門規(guī)定的留解比例等行為，均構(gòu)成本項(xiàng)規(guī)定的違法情形。

同時(shí)，新《預(yù)算法》第60條規(guī)定，已經(jīng)繳入國庫的資金，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定或者國務(wù)院的決定需要退付的，各級政府財(cái)政部門或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理退付。按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)由財(cái)政支出安排的事項(xiàng)，不得用退庫處理。目前在稅款退庫實(shí)際工作中，出口退稅、稅務(wù)部門辦理的“先征后退”退稅，除“先征后退”外的減免退稅、預(yù)繳稅款造成的匯算和結(jié)算退稅、技術(shù)性差錯(cuò)造成的誤收退稅以及其他原因造成的多繳退稅和各種多繳退稅的應(yīng)付利息退稅等，凡涉及退中央預(yù)算收入和中央與地方預(yù)算共享收入的，暫授權(quán)稅務(wù)機(jī)關(guān)審批辦理。上述退稅以外的其他退稅，稅務(wù)機(jī)關(guān)必須有財(cái)政部門的明確授權(quán)才能審批辦理。

3、違法凍結(jié)、動(dòng)用國庫庫款或者以其他方式支配已入國庫庫款。國庫庫款支配權(quán)包括庫款的支撥權(quán)、調(diào)度權(quán)和退庫權(quán)。根《預(yù)算法》第59條第4款規(guī)定，各級國庫庫款的支配權(quán)屬于本級政府財(cái)政部門。除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，未經(jīng)本級政府財(cái)政部門同意，任何部門、單位和個(gè)人都無權(quán)凍結(jié)、動(dòng)用國庫庫款或者以其他方式支配已入國庫的庫款。該款包含了兩層含義，一是各級政府、各部門、司法機(jī)關(guān)均不得超越法律規(guī)定擅自凍結(jié)、動(dòng)用國庫庫款。中國人民銀行作為中央國庫的經(jīng)理機(jī)構(gòu)，也只能根據(jù)國家法律規(guī)定辦理庫款的收納、劃分、留解，根據(jù)財(cái)政部門的支付令辦理庫款支撥，否則是本項(xiàng)規(guī)定的違法情形。二是在“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定”的情況下，可以依照法律、行政法規(guī)規(guī)定依法支配國庫庫款。如《預(yù)算法》第59條第五款規(guī)定，各級政府按照國務(wù)院的規(guī)定完善國庫現(xiàn)金管理，合理調(diào)節(jié)國庫資金余額。

四、違法舉債、挪用重點(diǎn)支出資金、違法興建樓堂館所行為之行政責(zé)任

法律條文：

第九十四條 各級政府、各部門、各單位違反本法規(guī)定舉借債務(wù)或者為他人債務(wù)提供擔(dān)保，或者挪用重點(diǎn)支出資金，或者在預(yù)算之外及超預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)樓堂館所的，責(zé)令改正，對負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予撤職、開除的處分。

重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于各級政府、各部門、各單位違法舉債、違法擔(dān)保、挪用重點(diǎn)支出資金和在預(yù)算之外及超標(biāo)建設(shè)樓堂館所四類違法行為承擔(dān)法律責(zé)任的規(guī)定。除責(zé)令改正外，需要對負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予撤職、開除處分。下面分別對這四類違法情形進(jìn)行分析：

（一）違反本法規(guī)定舉借債務(wù)

新《預(yù)算法》第34條、35條分別對中央債務(wù)和地方債務(wù)管理進(jìn)行了明確規(guī)定。尤其是第35條按照疏堵結(jié)合的思路，賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限。第35條明確規(guī)定了地方政府債務(wù)的舉債主體、舉債方式、舉債規(guī)模、舉債用途和舉債程序，并堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債。由此，地方政府舉債必須按照新《預(yù)算法》第35條的規(guī)定舉借債務(wù)，否則構(gòu)成本條規(guī)定的違法情形。如舉債方式只能是政府債券的形式，銀行借款、融資租賃等方式都是違法的；舉債用途只能用于公益性資本支出，不得以支持公益性事業(yè)發(fā)展名義舉借債務(wù)用于經(jīng)常性支出。

（二）違反本法規(guī)定為他人債務(wù)提供擔(dān)保

新《預(yù)算法》第35條第4款規(guī)定：“除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。”依現(xiàn)行法律而言，“除法律另有規(guī)定外”中的“法律”主要是指擔(dān)保法。《擔(dān)保法》第8條規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國政府或者國際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外”。因此，除經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國政府或者世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行等國際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。為此，政府部門任何違反《擔(dān)保法》所實(shí)施的擔(dān)保行為，都構(gòu)成本條規(guī)定的違法情形。

（三）違法挪用重點(diǎn)支出資金

新《預(yù)算法》第37條第3款規(guī)定：“各級一般公共預(yù)算支出的編制，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧，在保證基本公共服務(wù)合理需要的前提下，優(yōu)先安排國家確定的重點(diǎn)支出?！币虼?，對重點(diǎn)支出要根據(jù)推進(jìn)改革的需要和確需保障的內(nèi)容統(tǒng)籌安排，優(yōu)先保障。各級政府、各單位、各部門以及個(gè)人均無權(quán)挪用重點(diǎn)支出資金。這里所說的挪用重點(diǎn)支出資金，主要是指未經(jīng)合法程序批準(zhǔn)，將重點(diǎn)支出資金非法調(diào)撥，使用于其他方面。

（四）違反本法規(guī)定在預(yù)算之外及超預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)樓堂館所

新《預(yù)算法》第37條第2款規(guī)定：“各級預(yù)算支出的編制，應(yīng)當(dāng)貫徹勤儉節(jié)約的原則，嚴(yán)格控制各部門、各單位的機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和樓堂館所等基本建設(shè)支出?！边@與2013年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》的精神相一致，在樓堂館所項(xiàng)目建設(shè)上要求各部門、各單位堅(jiān)持勤儉節(jié)約、反對鋪張浪費(fèi)。黨政機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)按照樸素、實(shí)用、安全、節(jié)能的原則，嚴(yán)格按照預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。凡在預(yù)算之外及超預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)樓堂館所的，都屬于本條規(guī)定的違法行為，要嚴(yán)厲追究相應(yīng)的法律責(zé)任。

五、擅自改變預(yù)算收入上繳方式、騙取預(yù)算資金、違法開支等違法行為之行政責(zé)任

法律條文：

第九十五條 各級政府有關(guān)部門、單位及其工作人員有下列行為之一的，責(zé)令改正，追回騙取、使用的資金，有違法所得的沒收違法所得，對單位給予警告或者通報(bào)批評；對負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分：

（一）違反法律、法規(guī)的規(guī)定，改變預(yù)算收入上繳方式的；

（二）以虛報(bào)、冒領(lǐng)等手段騙取預(yù)算資金的；

（三）違反規(guī)定擴(kuò)大開支范圍、提高開支標(biāo)準(zhǔn)的；

（四）其他違反財(cái)政管理規(guī)定的行為。

重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于各級政府有關(guān)部門、單位及其工作人員騙取財(cái)政資金等違法行為對單位以及負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員追究責(zé)任的規(guī)定。值得注意的是，本條與九十二條、九十三條、九十四條有一些區(qū)別，主要體現(xiàn)在違法主體上，前三條規(guī)定的違法主體都是單位，本條的違法主體不僅包括單位，還包括個(gè)人，即各級政府有關(guān)部門、單位的工作人員。下面分別對四種具體違法情形予以分析：

（一）違反法律、法規(guī)的規(guī)定，改變預(yù)算收入上繳方式

一般而言，預(yù)算收入收繳方式分為直接繳庫和集中匯繳兩種，并相應(yīng)適用不同的程序。直接繳庫的稅收收入由納稅人或稅務(wù)代理人提出納稅申請，經(jīng)征收機(jī)關(guān)審核無誤后，由納稅人通過開戶銀行將稅款繳入國庫單一賬戶。直接繳庫的其他收入，比照上述程序繳入國庫單一賬戶或依法存入依法設(shè)立的財(cái)政專戶。小額零散稅收和法律另有規(guī)定的應(yīng)繳收入適用集中匯繳方式，由征收機(jī)關(guān)于收繳收入當(dāng)日匯總繳入國庫單一賬戶。如果違反上述程序，擅自改變預(yù)算收入上繳方式，如將應(yīng)當(dāng)納入國庫核算的財(cái)政收入放在財(cái)政專戶核算的行為，則構(gòu)成本項(xiàng)規(guī)定的違法情形。

（二）以虛報(bào)、冒領(lǐng)等手段騙取預(yù)算資金

以虛報(bào)、冒領(lǐng)等手段騙取財(cái)政資金的行為，是指采用虛構(gòu)事實(shí)或者歪曲事實(shí)等手段，非法謀取不應(yīng)當(dāng)?shù)玫降呢?cái)政資金。主要包括虛增財(cái)政支出數(shù)多領(lǐng)財(cái)政資金、虛報(bào)人員數(shù)目多得財(cái)政人員經(jīng)費(fèi)、多報(bào)預(yù)算所屬單位數(shù)目騙取財(cái)政資金、虛報(bào)專門事項(xiàng)冒領(lǐng)或者多領(lǐng)財(cái)政專項(xiàng)資金、虛報(bào)政策性事項(xiàng)多領(lǐng)財(cái)政補(bǔ)貼資金以及編造特定事項(xiàng)或者偽造資料，騙取財(cái)政貼息資金等行為。如實(shí)際受災(zāi)地區(qū)僅10個(gè)縣，受災(zāi)人口5萬名，上報(bào)的情況卻是受災(zāi)地區(qū)是20個(gè)縣，受災(zāi)人員10萬名，利用虛假或不實(shí)的資料冒領(lǐng)或多領(lǐng)財(cái)政資金。

（三）違反規(guī)定擴(kuò)大開支范圍、提高開支標(biāo)準(zhǔn)

國家機(jī)關(guān)財(cái)政資金支出的開支范圍，包括開支對象和開支事項(xiàng)兩個(gè)方面。開支標(biāo)準(zhǔn)是對支出事項(xiàng)資金數(shù)目的限制。對于財(cái)政資金的開支范圍和開支標(biāo)準(zhǔn)的控制，也是國家機(jī)關(guān)財(cái)政支出管理的重要組成部分。違法行為的具體表現(xiàn)形主要包括以下兩種：

1、擴(kuò)大財(cái)政支出核算內(nèi)容。每項(xiàng)財(cái)政預(yù)算資金支出科目或?qū)ｍ?xiàng)財(cái)政資金的核算內(nèi)容是有明確規(guī)定的，如違反規(guī)定擅自超出核算內(nèi)容支出財(cái)政資金，是擴(kuò)大財(cái)政資金支出范圍的行為。

2、擅自增加補(bǔ)貼，提高財(cái)政資金支出標(biāo)準(zhǔn)。國家機(jī)關(guān)公務(wù)員的工資、津貼、獎(jiǎng)金以及辦公費(fèi)、差旅費(fèi)、會議費(fèi)等，都有嚴(yán)格的開支標(biāo)準(zhǔn)限制。如果違反規(guī)定，擅自提高開支標(biāo)準(zhǔn)，造成增加財(cái)政預(yù)算資金支出的行為，都是本項(xiàng)規(guī)定的違法行為。

（四）其他違反財(cái)政管理規(guī)定的行為

本項(xiàng)是兜底條款，防止出現(xiàn)掛一漏萬的情況，除上述三項(xiàng)列舉的具體違法情形外，規(guī)定了其他違反財(cái)政法律、法規(guī)、規(guī)章等管理規(guī)定的行為，根據(jù)本條的規(guī)定予以追究相應(yīng)法律責(zé)任。

六、預(yù)算違法行為處罰之法律協(xié)調(diào)及預(yù)算犯罪之刑事責(zé)任規(guī)定

法律條文：

第九十六條 本法第九十二條、第九十三條、第九十四條、第九十五條所列違法行為，其他法律對其處理、處罰另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條主要涉及預(yù)算違法行為法律適用及刑事責(zé)任的追究兩個(gè)方面。下面分別對這兩個(gè)方面的內(nèi)容予以分析：

（一）預(yù)算違法行為法律適用

新《預(yù)算法》第92-95條采取列舉的方式，列舉了20多種常見的預(yù)算違法行為。由于預(yù)算管理涉及范圍非常廣，如稅收征收、政府采購、國庫管理、會計(jì)管理等都會與預(yù)算管理直接相關(guān)，為此，在實(shí)踐中將會出現(xiàn)《預(yù)算法》與其他具體單行法之間的沖突。因此，為與其他法律相銜接，本條明確采取特別法優(yōu)于一般法的規(guī)則，即如新《預(yù)算法》第92-95條采取列舉的違法行為與在《稅收征收管理法》、《政府采購法》、《會計(jì)法》等專門法律規(guī)定的處理處罰措施不一致的，優(yōu)先適用有關(guān)專門法律。

（二）預(yù)算犯罪的刑事責(zé)任

如果新《預(yù)算法》第92-95條采取列舉的預(yù)算違法行為，情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，則需要由司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。如違法挪用應(yīng)當(dāng)上繳國庫的預(yù)算收入、違法挪用國庫庫款或者重點(diǎn)支出資金，如果將上述資金歸個(gè)人使用，進(jìn)行非法活動(dòng)的、挪用數(shù)額較大進(jìn)行營利活動(dòng)的或者挪用數(shù)額較大超過3個(gè)月未還的，就構(gòu)成了刑法第384條規(guī)定的“挪用公款罪”，處五年以下有期徒刑或者拘役，情節(jié)嚴(yán)重的，除五年以上有期徒刑。挪用公款數(shù)額巨大不退還的，處十年以上有期徒刑或者無期徒刑。

在財(cái)政監(jiān)督檢查實(shí)踐中需要注意的是，一旦發(fā)現(xiàn)預(yù)算違法行為涉及犯罪，財(cái)政部門必須依據(jù)《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（中華人民共和國國務(wù)院令第310號）的有關(guān)規(guī)定，移送司法機(jī)關(guān)。財(cái)政檢查人員發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的預(yù)算違法行為不移交司法機(jī)關(guān)，情節(jié)嚴(yán)重的，則構(gòu)成《刑法》第402條規(guī)定的徇私舞弊不移交刑事案件罪。根據(jù)最高人民檢察院《關(guān)于人民檢察院直接受理立案偵查案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（試行）》的有關(guān)規(guī)定，涉嫌下列情形之一的，應(yīng)予立案：（1）對依法可能判處3年以上有期徒刑、無期徒刑、死刑的犯罪法案件不移交的；（2）3次以上不移交犯罪案件，或者一次不移交犯罪案件涉及3名以上犯罪嫌疑人的；（3）司法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)并提出意見后，無正當(dāng)理由仍然不予移交的；（4）以罰代刑，放縱犯罪嫌疑人，致使犯罪嫌疑人繼續(xù)進(jìn)行違法犯罪活動(dòng)的；（5）行政執(zhí)法部門主管領(lǐng)導(dǎo)阻止移交的；（6）隱瞞、毀滅證據(jù)，偽造材料，改變刑事案件性質(zhì)的；（7）直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員為牟取本單位私利而不移交刑事案件，情節(jié)嚴(yán)重的；（8）其他情節(jié)嚴(yán)重的情形。

（作者系曲阜師范大學(xué)法學(xué)院教師、武漢大學(xué)法學(xué)院法學(xué)博士，曾在山東省日照市財(cái)政局監(jiān)督科、財(cái)政部監(jiān)督檢查局、中央治理小金庫工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室工作或借調(diào)）