■何玲

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我國(guó)殘疾人社會(huì)福利發(fā)展路徑和特點(diǎn)研究

■何玲

【摘要】根據(jù)我國(guó)殘疾人政策出臺(tái)的時(shí)間、數(shù)量和內(nèi)容，以1988年、2008年為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，將殘疾人福利政策發(fā)展分為平臺(tái)期、發(fā)展期和快速發(fā)展期。經(jīng)歷60多年的發(fā)展，我國(guó)殘疾人福利政策法律體系框架初步形成，殘疾人社會(huì)福利基本實(shí)現(xiàn)了從補(bǔ)缺型福利向制度型福利的初步轉(zhuǎn)變，由以往明顯的人道主義色彩與倫理道德型福利向國(guó)家責(zé)任、公民權(quán)利型福利體系轉(zhuǎn)型，殘疾人福利政策呈現(xiàn)體系化、制度化發(fā)展態(tài)勢(shì)，并逐步與國(guó)家頂層設(shè)計(jì)接軌。具體表現(xiàn)為殘疾人福利理念從“問題視角”向“優(yōu)勢(shì)視角”轉(zhuǎn)變，福利模式從“救助模式”向“賦權(quán)增能模式”轉(zhuǎn)變，福利服務(wù)內(nèi)容從“殘疾人為中心”向“環(huán)境為中心”拓展，服務(wù)形式從“碎片化”到“體系化”轉(zhuǎn)變，服務(wù)主體由國(guó)家支配向多元混合轉(zhuǎn)型的發(fā)展特點(diǎn)。

【關(guān)鍵詞】殘疾人；社會(huì)福利；政策發(fā)展；福利服務(wù)

作者單位：中國(guó)青年政治學(xué)院青少年工作系 北京 100089

殘疾人福利是衡量國(guó)家發(fā)展與社會(huì)文明進(jìn)步程度的重要指標(biāo)。作為社會(huì)福利制度與福利時(shí)代的重要內(nèi)容，殘疾人福利制度一直是我國(guó)福利制度的重要組成部分。當(dāng)前，殘疾人福利及殘疾人福利制度與政策在概念上沒有統(tǒng)一的界定，往往和殘疾人社會(huì)保障與公共服務(wù)等混雜在一起使用。在歐美國(guó)家及我國(guó)港臺(tái)地區(qū)，把由政府、社會(huì)組織等為主體的、旨在保障民眾基本生活、提高生活質(zhì)量的社會(huì)政策和社會(huì)制度統(tǒng)稱之為“社會(huì)福利”，是一種包括制度性的社會(huì)保障、福利性的各類津貼、專業(yè)性的社會(huì)工作、網(wǎng)絡(luò)化的社會(huì)服務(wù)、支持性的心理疏導(dǎo)等在內(nèi)的“大福利”概念[1]。廣義的殘疾人社會(huì)福利內(nèi)容包括以貨幣形式的社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助，也包括通過提供勞務(wù)、實(shí)物、機(jī)會(huì)和其他形式來滿足殘疾人社會(huì)需要的社會(huì)福利服務(wù)[2]。鑒于廣義社會(huì)福利是國(guó)際通用的概念與制度體系，本文采用廣義的殘疾人社會(huì)福利概念，對(duì)我國(guó)殘疾人社會(huì)福利進(jìn)行分析和討論。

1 殘疾人福利政策發(fā)展態(tài)勢(shì)

建國(guó)60多年來，黨和國(guó)家一直高度重視殘疾人福利的發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不同歷史時(shí)期出臺(tái)多個(gè)與殘疾人福利相關(guān)的政策。

不同學(xué)者從各自研究的角度進(jìn)行了探討，認(rèn)為我國(guó)殘疾人社會(huì)福利制度發(fā)展完成了從稅收優(yōu)惠向全面社會(huì)保障的轉(zhuǎn)變過程，經(jīng)歷了從“居養(yǎng)”到“參與”、從“人道主義”到“平等權(quán)利”、從“社會(huì)隔離”到“社會(huì)回歸”的轉(zhuǎn)變[2]。筆者在楊立雄[3]、劉繼同[4]、李迎生[5]等多人研究的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國(guó)殘疾人政策出臺(tái)的時(shí)間、數(shù)量、內(nèi)容和重大事件，以1988年、2008年為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，將殘疾人福利政策發(fā)展劃分為：

1.1 平臺(tái)期（1949～1987年）

殘疾人福利政策發(fā)展的筑底階段。建國(guó)初期殘疾人福利政策主要針對(duì)傷殘軍人的優(yōu)待，福利企業(yè)稅收減免和生產(chǎn)指導(dǎo)，屬于典型的殘缺補(bǔ)救型福利政策。文化大革命時(shí)期殘疾人福利制度基本停滯。改革開放以后，殘疾人的現(xiàn)實(shí)需求與西方福利理念開始融合醞釀。這一時(shí)期的殘疾人政策思想基礎(chǔ)為“仁政”，模式為“居養(yǎng)”，殘疾人被收養(yǎng)于福利機(jī)構(gòu)中，只能保障其基本生存，無法滿足其發(fā)展需要，保障效果不佳。1987年全國(guó)殘疾人調(diào)查顯示我國(guó)殘疾人保障水平較低，保障人數(shù)少，保障效果差?！熬羽B(yǎng)”政策直到1988 年以后才有所改變。

1.2 發(fā)展期（1988～2007年）

以1988年中國(guó)殘聯(lián)成立為標(biāo)志，其職能之一就是制定殘疾人社會(huì)政策。這段時(shí)期殘疾人政策以人道主義思想為主，以殘疾人自立為目標(biāo)，通過一系列傾斜性配置制度對(duì)殘疾人發(fā)揮庇護(hù)作用。政策內(nèi)容集中在特殊教育、康復(fù)、就業(yè)、福利行政和權(quán)益保障等方面：以就業(yè)為例，1990年《殘疾人保障法》第一次明確提出“國(guó)家保障殘疾人勞動(dòng)的權(quán)利”，2007年《殘疾人就業(yè)條例》進(jìn)一步規(guī)范了殘疾人就業(yè)行為，明確了政府和用工單位的職責(zé)，掃清了阻礙殘疾人就業(yè)的障礙，保障了殘疾人就業(yè)的優(yōu)先權(quán)，提升了殘疾人就業(yè)率。在特殊教育方面，1990年《殘疾人保障法》規(guī)定“國(guó)家保障殘疾人受教育的權(quán)利”，1994年《殘疾人教育條例》出臺(tái)，從法律上進(jìn)一步保障殘疾人平等受教育的權(quán)利，到2007年我國(guó)形成了學(xué)前教育、義務(wù)教育、高等特殊教育、職業(yè)教育、成人教育一體的殘疾人教育體系，保障了殘疾人平等接受教育的權(quán)利。在康復(fù)方面，中國(guó)殘聯(lián)成立后，從白內(nèi)障復(fù)明、小兒麻痹后遺癥矯治、聾兒聽力言語(yǔ)訓(xùn)練三項(xiàng)康復(fù)入手，逐步建立殘疾人康復(fù)制度。1988年《中國(guó)殘疾人事業(yè)五年工作綱要（1988年～1992年）》出臺(tái)，提出到2015年，實(shí)現(xiàn)殘疾人“人人享有康復(fù)服務(wù)”，2002年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)殘疾人康復(fù)工作意見的通知》推動(dòng)了殘疾人康復(fù)工作。2006年第二次全國(guó)殘疾人抽樣調(diào)查顯示，殘疾人社會(huì)福利政策在這段時(shí)期得到了一定程度的發(fā)展，殘疾人的保障水平有所提高。

1.3 快速發(fā)展期（2008年迄今）：這一時(shí)期國(guó)家密集出臺(tái)、頒布和實(shí)施了多項(xiàng)以社會(huì)權(quán)利為基礎(chǔ)，與殘疾人福利密切相關(guān)的重大政策決定，建立發(fā)展性社會(huì)政策，促進(jìn)殘疾人融入社會(huì)。以2008年《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》修訂后從立法層面對(duì)殘疾人社會(huì)權(quán)利進(jìn)行了傾斜性配置，聯(lián)合國(guó)《殘疾人權(quán)利公約》的簽署和被批準(zhǔn)使得殘疾人權(quán)益保障被納入國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃，《關(guān)于促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》以最高規(guī)格的文件形式就殘疾人社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)路徑加以規(guī)范為標(biāo)志，完成了對(duì)殘疾人權(quán)益的法律政策確認(rèn)，實(shí)現(xiàn)了殘疾人福利事業(yè)與黨和國(guó)家總體規(guī)劃的頂層對(duì)接，為加快建立現(xiàn)代殘疾人社會(huì)福利提供了保障[6]。在這些政策的作用下，殘疾人福利政策逐漸呈現(xiàn)體系化、制度化發(fā)展態(tài)勢(shì)。2010年《關(guān)于加快推進(jìn)殘疾人社會(huì)保障體系和服務(wù)體系建設(shè)指導(dǎo)意見的通知》詳細(xì)列出實(shí)現(xiàn)殘疾人社會(huì)權(quán)利的主要路徑，標(biāo)志著我國(guó)殘疾人社會(huì)福利的內(nèi)涵得到大幅拓展，殘疾人福利走上了社會(huì)福利保障與服務(wù)并重的發(fā)展道路。通過“兩個(gè)體系”建設(shè)和一系列“普惠”（如《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》）加 “特惠”（如《關(guān)于加快推進(jìn)殘疾人小康進(jìn)程的意見》、《關(guān)于全面建立困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼制度的意見》）政策，使殘疾人的生活、醫(yī)療、康復(fù)、教育、就業(yè)等基本需要得到制度性保障，全面推進(jìn)了我國(guó)殘疾人社會(huì)福利事業(yè)向制度型福利方向發(fā)展?？梢哉f，2008年以來是我國(guó)殘疾人生存和發(fā)展得到穩(wěn)定的制度性保障的重要和快速發(fā)展階段。

當(dāng)前我國(guó)殘疾人社會(huì)福利政策已經(jīng)形成了以《中華人民共和國(guó)憲法》為基礎(chǔ)，以《殘疾人保障法》為核心，以《殘疾人就業(yè)條例》、《關(guān)于促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》等作為具體領(lǐng)域政策的體系，涉及殘疾人權(quán)益保障的法律50多部、保障殘疾人權(quán)益的專門性法規(guī)100余部以及大量的各部委、各省、自治區(qū)、直轄市的殘疾人保障法實(shí)施辦法，殘疾人權(quán)益的地方法規(guī)和政策。政策內(nèi)容涵蓋殘疾人康復(fù)醫(yī)療、勞動(dòng)就業(yè)、特殊教育、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利服務(wù)、無障礙設(shè)施等多個(gè)領(lǐng)域。以上種種表明：我國(guó)殘疾人福利制度框架、政策體系初步形成，殘疾人福利制度框架與福利服務(wù)體系的輪廓清晰可見。我國(guó)殘疾人社會(huì)福利已經(jīng)基本完成從補(bǔ)缺型福利向制度型福利的初步轉(zhuǎn)變，正在逐步建立與中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平相適應(yīng)的現(xiàn)代殘疾人福利制度。

2 殘疾人社會(huì)福利發(fā)展特點(diǎn)

盡管我國(guó)殘疾人福利政策與福利服務(wù)體系有60年的歷史，但長(zhǎng)期以來，殘疾人福利問題“隱藏和埋沒”在“生活困難和職工救濟(jì)”服務(wù)活動(dòng)中，殘疾是“個(gè)人麻煩”，殘疾人福利長(zhǎng)期沒有成為“獨(dú)立性”和“全國(guó)性”的社會(huì)福利政策議題。經(jīng)過多年的不懈努力，關(guān)于殘疾人福利理念、福利模式、福利服務(wù)形式等方面開始發(fā)生了可喜的轉(zhuǎn)變，反映出我國(guó)當(dāng)下殘疾人福利的倫理道德、價(jià)值觀念基礎(chǔ)與理論基礎(chǔ)發(fā)生了重大結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變，呈現(xiàn)出殘疾人福利發(fā)展的中國(guó)特色。

2.1 福利理念從“問題視角”向“優(yōu)勢(shì)視角”轉(zhuǎn)變

“問題視角”是以殘疾人本身的劣勢(shì)或缺陷為認(rèn)知?dú)埣踩烁＠某霭l(fā)點(diǎn)，把關(guān)注點(diǎn)聚焦在殘疾人所面臨的問題和困難上而開展的殘疾人福利。在問題視角下，殘疾人的理想追求、生活目標(biāo)、人生價(jià)值等各種因素往往被掩蓋，代之的是“機(jī)體殘疾”、“行為偏差”、“家庭累贅”、“社會(huì)負(fù)擔(dān)”等社會(huì)偏見，并漸漸凝固和結(jié)構(gòu)化。問題視角加劇了殘疾人對(duì)自身的悲觀和失望，并使得殘疾人福利服務(wù)提供者無法真正滿足殘疾人的需要。問題視角的思維模式在一定程度上形成了助人者與受助者之間的不平等，在“問題視角”下，受助者沒有辦法“保全面子”或“提升自尊”。

“優(yōu)勢(shì)視角”則是一種關(guān)注人的內(nèi)在力量和優(yōu)勢(shì)資源的視角，把人們及其環(huán)境中的優(yōu)勢(shì)和資源作為社會(huì)福利助人過程中所關(guān)注的焦點(diǎn)。優(yōu)勢(shì)視角認(rèn)為每個(gè)人都有自己解決問題的力量和資源，并且具有在困難環(huán)境中生存下來的抗逆力，即便是處在困境中倍受壓迫和折磨的個(gè)體，也具有以前未曾意識(shí)到的、與生俱來的潛能優(yōu)勢(shì)。優(yōu)勢(shì)視角強(qiáng)調(diào)關(guān)注殘疾人的優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)調(diào)對(duì)殘疾人的尊重，有助于殘疾人對(duì)自身前景的樂觀預(yù)期和展望，激發(fā)其在困境中奮斗的信心。同時(shí)，優(yōu)勢(shì)視角模式拉近了受助者與社會(huì)工作者之間的距離。受助者與社會(huì)工作者之間的平等有利于從殘疾人的真實(shí)需要出發(fā)來制定各項(xiàng)殘疾人的政策和福利，從而使涉及到殘疾人的政策、措施能真正解決殘疾人的問題。

優(yōu)勢(shì)視角為殘疾人工作提供了全新的“助人自助”、“能力提升”等基本理念。通過強(qiáng)化、調(diào)動(dòng)殘疾人積極性、發(fā)揮其潛能，使殘疾人的功能喪失減低到最低程度，最大限度地提高殘疾人的生理功能；增進(jìn)殘疾人對(duì)于困難情境的自我處理和自我照顧能力以及向他人傾訴和溝通的能力；通過職業(yè)培訓(xùn)、評(píng)估等專業(yè)手段提高殘疾人職業(yè)適應(yīng)能力。在我國(guó)，除了采取“按比例就業(yè)、集中就業(yè)與分散就業(yè)”三種模式相結(jié)合的就業(yè)保障模式解決殘疾人的就業(yè)需要外，對(duì)殘疾人就業(yè)和創(chuàng)業(yè)采取政府補(bǔ)貼、稅收減免、小額貸款等扶助性政策。

我國(guó)殘疾人福利政策正在建立優(yōu)勢(shì)視角下“積極性”福利政策框架。隨著從“問題視角”向“優(yōu)勢(shì)視角”的思路轉(zhuǎn)變，越來越多的機(jī)構(gòu)和組織開始注重殘疾人內(nèi)在力量的開發(fā)，通過代償性的訓(xùn)練，在一定程度上彌補(bǔ)功能的缺失，發(fā)揮殘疾人的優(yōu)勢(shì)，為殘疾人進(jìn)一步接受教育和積極參加社會(huì)活動(dòng)，發(fā)揮作用提供基礎(chǔ)。過去“問題視角”下的殘疾人福利注重對(duì)殘疾人進(jìn)行生活救助，當(dāng)下由“問題視角”向“優(yōu)勢(shì)視角”理念的轉(zhuǎn)換，實(shí)踐中不僅注重“生活救助”，更有針對(duì)性地開展“能力提升”和“就業(yè)支持”，有利于發(fā)展殘疾人事業(yè)，提高殘疾人福利。

2.2 福利模式從“救助模式”向“賦權(quán)增能模式”轉(zhuǎn)變

福利理念從“問題視角”向“優(yōu)勢(shì)視角”轉(zhuǎn)變必然帶來福利模式的轉(zhuǎn)變。關(guān)于什么是殘疾以及如何對(duì)待殘疾人，到目前為止有若干個(gè)模式。近年來，殘疾的“人權(quán)模式”已經(jīng)超越了殘疾的“醫(yī)學(xué)模式”“慈善模式”“經(jīng)濟(jì)模式”“社會(huì)模式”而發(fā)展成為殘疾的重要模式[7]。

傳統(tǒng)醫(yī)療模式下，殘疾被看作是人的缺陷，殘疾人是一個(gè)被動(dòng)的、病態(tài)的、不能獨(dú)立的、需要醫(yī)療和救濟(jì)的群體，是個(gè)體的殘疾導(dǎo)致了正常生活或活動(dòng)的障礙，因此個(gè)體要為殘疾負(fù)責(zé)。處理殘疾的辦法是“救助模式”——供養(yǎng)或者通過醫(yī)療手段或者輔助醫(yī)療方法及器具來解決病者困難。

“人權(quán)模式”（Human rights model）是《殘疾人權(quán)利公約》所采納的模式?！豆s》支持殘疾的“社會(huì)模式”，并在“社會(huì)模式”的基礎(chǔ)上明確地指出殘疾問題是一個(gè)人權(quán)問題?！豆s》認(rèn)為，殘疾人首先是一個(gè)人，一個(gè)與其他人平等的人，一個(gè)與其他人一樣享有全部人權(quán)的人。殘疾人享有固有的生命、自由和尊嚴(yán)?！稓埣踩藱?quán)利公約》提出的殘疾人權(quán)利保障的“人權(quán)模式”肯定了殘疾模式的轉(zhuǎn)換，確立了殘疾人的人權(quán)主體地位，具有十分重要的意義。

“賦權(quán)增能”就是在“人權(quán)模式”的基礎(chǔ)上鼓勵(lì)殘疾人“自我決定”的一種全新方式，重在通過“賦權(quán)增能”實(shí)現(xiàn)促進(jìn)殘疾人成長(zhǎng)的目的?！百x權(quán)增能”不僅是“我給你權(quán)力”，更是“我相信你有能力，藉由更多機(jī)制的協(xié)助，引發(fā)更多的能力”。由于殘疾人“賦權(quán)增能”的社會(huì)模式要求通過法律、政策、意識(shí)、行為等的改變而改變社會(huì)結(jié)構(gòu)，所以這個(gè)模式又被稱為殘疾的“社會(huì)—政治模式”。

作為《殘疾人權(quán)利公約》的締約國(guó)，我國(guó)在法律和福利實(shí)踐中采納《殘疾人權(quán)利公約》的“人權(quán)模式”，為增加殘疾人的適應(yīng)社會(huì)生活的能力，保障殘疾人受教育權(quán)利，針對(duì)我國(guó)特殊教育整體水平不高，2014年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《特殊教育提升計(jì)劃》，從教育規(guī)劃、義務(wù)教育、教育資助、教育機(jī)構(gòu)、教育環(huán)境五個(gè)方面進(jìn)行殘疾人教育的統(tǒng)籌安排，對(duì)殘疾人享受與健全人平等教育機(jī)會(huì)的權(quán)利進(jìn)行了制度保障。該計(jì)劃對(duì)新形勢(shì)下特殊教育改革發(fā)展做了全面部署，努力提高殘疾人受教育機(jī)會(huì)，達(dá)到“賦權(quán)增能”的作用，在實(shí)踐中針對(duì)殘疾兒童大力鼓勵(lì)“全納教育”，隨班就讀；對(duì)殘疾人進(jìn)行職業(yè)教育，鼓勵(lì)殘疾人和健全人共同就業(yè)等，在一定程度上顯現(xiàn)出我國(guó)殘疾人福利向“賦權(quán)增能模式”的轉(zhuǎn)變。

2.3 福利服務(wù)從“殘疾人為中心”向“環(huán)境為中心”拓展

殘疾的社會(huì)模式認(rèn)為“損傷”(impairment)與“殘疾”(disability)是不同的，損傷本身不是殘疾，社會(huì)不能容納這種損傷、歧視具有這種損傷的人才構(gòu)成殘疾[8]。而且在很多情況下，殘疾人所面臨的障礙不是由損傷帶來的，而是由社會(huì)的消極觀念意識(shí)和社會(huì)物質(zhì)障礙帶來的。真正把殘疾人置于不利地位的是社會(huì)對(duì)殘疾人的反應(yīng)，是社會(huì)未能有效地包容人與人之間在身體、精神和智力等方面的差異。按照殘疾的“社會(huì)模式”思維，殘疾人從本質(zhì)上來看不是因?yàn)槠渥陨頎顩r而成為殘疾人，而是我們這個(gè)社會(huì)的生活方式、生產(chǎn)方式、社會(huì)結(jié)構(gòu)、思維觀念等使他們成為殘疾人。

殘疾社會(huì)模式顛覆了傳統(tǒng)殘疾觀，認(rèn)為殘疾現(xiàn)象的本質(zhì)是“社會(huì)問題”與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，而非錯(cuò)誤地認(rèn)為是“個(gè)人倒霉”與“個(gè)人麻煩”，一定程度上擴(kuò)展了福利服務(wù)的外延，即不僅僅局限于個(gè)體功能障礙，而是要求社會(huì)觀念和態(tài)度、建筑環(huán)境、教育、健康、社會(huì)照顧、醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)保障和福利、休閑、政治生活有所改變。20世紀(jì)70年代后，殘疾人福利領(lǐng)域開始引入環(huán)境因素的觀點(diǎn)，它在解決、分析問題方面不僅關(guān)注殘疾人本人，而且還關(guān)注殘疾人環(huán)境中的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、互動(dòng)情況和社會(huì)變化等因素[9]。尤其在20世紀(jì)90年代后，殘疾人生活方式出現(xiàn)變化，從以機(jī)構(gòu)為中心轉(zhuǎn)變到以社區(qū)（家庭）為中心，強(qiáng)調(diào)社區(qū)（家庭）參與的社區(qū)（家庭）輔助模式、社區(qū)（家庭）合作模式、生態(tài)學(xué)結(jié)構(gòu)主義等新理念，導(dǎo)致從“以殘疾本人為中心”到“以殘疾人社區(qū)（家庭）為中心”的轉(zhuǎn)型。

我國(guó)殘疾人福利服務(wù)以前多“以殘疾本人為中心”，為個(gè)人不幸實(shí)施補(bǔ)救性服務(wù)，現(xiàn)在開始向“環(huán)境為中心”拓展，關(guān)注影響殘疾人發(fā)展的環(huán)境。開始“以殘疾人社區(qū)（家庭）為中心” 采取社區(qū)照顧方式?！稓埣踩吮Ｕ戏ā窂?qiáng)調(diào)積極發(fā)展以“社區(qū)為基礎(chǔ)、康復(fù)機(jī)構(gòu)為主干、家庭為依托”的康復(fù)模式。與傳統(tǒng)思路不同，這種服務(wù)模式不要求殘疾人改變自己來適應(yīng)已有的社區(qū)環(huán)境和服務(wù)模式；而是要求社區(qū)調(diào)整環(huán)境和服務(wù)，排除障礙來滿足殘疾人的需要。中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》提出“大力開展社區(qū)康復(fù)，推進(jìn)康復(fù)進(jìn)社區(qū)、服務(wù)到家庭”。指出“社區(qū)康復(fù)是以社區(qū)為平臺(tái)開展殘疾人康復(fù)的一項(xiàng)工作，是國(guó)際上開展殘疾人康復(fù)服務(wù)的主要形式”，也是實(shí)現(xiàn)殘疾人“人人享有康復(fù)服務(wù)”目標(biāo)的重要手段和途徑。我國(guó)系統(tǒng)開展無障礙環(huán)境建設(shè)改造市、縣數(shù)由2010年的726個(gè)提高到2012年的1084個(gè)。截止2013年底，全國(guó)901個(gè)市轄區(qū)和2014個(gè)縣（市）開展了社區(qū)康復(fù)工作，累計(jì)已建社區(qū)康復(fù)站的社區(qū)總數(shù)21.4萬個(gè)，配備37.9萬名社區(qū)康復(fù)協(xié)調(diào)員。隨著社區(qū)服務(wù)開展，社區(qū)服務(wù)覆蓋率自2007年的14.3%上升到2013年的44.3%。與此同時(shí)，自2007年以來，殘疾人接受過康復(fù)服務(wù)比例呈逐年上升趨勢(shì)，2013年至少接受過一項(xiàng)康復(fù)服務(wù)的比例為58.3%。這表明不斷寬松的社會(huì)環(huán)境，不僅有利于殘疾人減少限制，低成本便捷地獲得相關(guān)福利服務(wù)，也有利于有效整合社區(qū)內(nèi)衛(wèi)生、教育、社會(huì)服務(wù)、就業(yè)和社區(qū)活動(dòng)等資源，為殘疾人提供融合發(fā)展的機(jī)會(huì)和條件，提升殘疾人參與社會(huì)的能力，政府與社會(huì)提供福利服務(wù)的能力有所提高，殘疾人受益面擴(kuò)大。

2.4 福利服務(wù)形式從“碎片化”到“體系化”的轉(zhuǎn)變

以前的殘疾人福利服務(wù)方式主要是以服務(wù)提供者為中心，所以服務(wù)形式是碎片化的。因?yàn)榉稚⒃诟鱾€(gè)地方的機(jī)構(gòu)存在浪費(fèi)殘疾人及家庭交通費(fèi)用和時(shí)間的問題，使殘疾人感到給各類服務(wù)機(jī)構(gòu)提供信息重復(fù)與繁瑣，服務(wù)的絕對(duì)不足令人感到需求不能滿足，所以服務(wù)效果也是差強(qiáng)人意的。在這方面，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家制度化、系統(tǒng)性的病殘預(yù)防實(shí)踐模式說明病殘傷害預(yù)防的最有效方法是社會(huì)福利制度化和社會(huì)福利一體化，為我國(guó)殘疾人福利服務(wù)提供了很好的借鑒作用。

碎片化服務(wù)效果不好主要原因包括機(jī)構(gòu)之間信息溝通不流暢、提供的服務(wù)雷同或不足、機(jī)構(gòu)各掃門前雪、態(tài)度不友好和機(jī)構(gòu)主導(dǎo)服務(wù)等問題。碎片化服務(wù)針對(duì)殘疾人的問題和提供相應(yīng)服務(wù)的設(shè)計(jì)很少考慮殘疾人的感受，較少關(guān)注影響殘疾人的家庭和社會(huì)環(huán)境，并且不關(guān)注預(yù)防問題，這種服務(wù)不能較好地為殘疾人家庭提供預(yù)防和康復(fù)服務(wù)。

系統(tǒng)的觀念，體系化的設(shè)計(jì)，一體化服務(wù)的出現(xiàn)很自然地產(chǎn)生并滿足殘疾人需求的變化。以殘疾兒童服務(wù)為例，為解決碎片化和效率低下問題并強(qiáng)調(diào)適當(dāng)服務(wù)傳遞體系的背景下，一站式購(gòu)買服務(wù)模式應(yīng)運(yùn)而生，它不僅為殘疾兒童，也為撫養(yǎng)者提供所需的保健、精神健康、教育、康復(fù)等綜合性服務(wù)，注重殘疾兒童家庭能力的建設(shè)，通過對(duì)撫養(yǎng)者進(jìn)行心理疏導(dǎo)、康復(fù)指導(dǎo)等系列培訓(xùn)，提高殘疾兒童家庭抗逆力和實(shí)際看護(hù)康復(fù)能力，創(chuàng)建和諧積極的家庭氛圍，直接間接使殘疾兒童受益。

社區(qū)（家庭）支持模式強(qiáng)調(diào)環(huán)境綜合性干預(yù)的必要性，強(qiáng)調(diào)支持服務(wù)是一體化的服務(wù)、以家庭需求為中心的服務(wù)、以社區(qū)內(nèi)正式和非正式支持體系為基礎(chǔ)的服務(wù)。社區(qū)（家庭）支持模式是在殘疾人的教育、醫(yī)療、福利機(jī)構(gòu)服務(wù)的碎片化問題逐漸突出的過程中，其“綜合服務(wù)新模式”的重要性被進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)。社區(qū)康復(fù)服務(wù)模式顛覆了傳統(tǒng)的以醫(yī)療機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)的康復(fù)服務(wù)觀念，我國(guó)多地如深圳市龍崗區(qū)遵循國(guó)際社區(qū)康復(fù)原則，按照《社區(qū)康復(fù)指南》要求開展殘疾人社區(qū)康復(fù)（CBR）試點(diǎn)工作，突破了長(zhǎng)期以來的以醫(yī)學(xué)康復(fù)為主的單一模式，對(duì)多領(lǐng)域（健康、教育、謀生、社會(huì)賦能）服務(wù)模式進(jìn)行了有益探索，積累了一定經(jīng)驗(yàn)，體現(xiàn)了中國(guó)殘疾人體系化福利服務(wù)特色[10]。

2.5 福利服務(wù)主體由國(guó)家支配型向多元混合型轉(zhuǎn)型

中國(guó)正式和官方的殘疾人福利政策實(shí)踐與服務(wù)體系建設(shè)是改革開放以來的事情，在此之前，我國(guó)殘疾人福利服務(wù)主體主要由國(guó)家支配。改革開放以后，1983-1992年聯(lián)合國(guó)殘疾人十年活動(dòng)的全球性推廣和國(guó)際社會(huì)尤其是西方福利國(guó)家殘疾人福利制度廣泛多樣，福利主體上由國(guó)家支配型向多元混合型轉(zhuǎn)型的深刻影響，是中國(guó)殘疾人福利事業(yè)發(fā)展重要?jiǎng)右蚝屯苿?dòng)力量[4]。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，國(guó)家包辦福利的功能日益弱化，而殘疾人對(duì)社會(huì)福利的需求總量日益增長(zhǎng)，需求的個(gè)性化、多元化發(fā)展趨向日益明顯。面對(duì)新的形勢(shì)，原有的單純依靠國(guó)家支持和配置殘疾人社會(huì)福利資源并供給福利服務(wù)的單一福利主體模式顯然無法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求，依靠國(guó)家、市場(chǎng)和非營(yíng)利組織多形式、多渠道、多層次發(fā)展殘疾人社會(huì)福利事業(yè)的多元化混合模式已成為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的客觀必然選擇。

1984年3月15日，中國(guó)殘疾人福利基金會(huì)成立，遵循“取之于社會(huì)，用之于殘疾人事業(yè)”的原則，截至2013年12月，30年來累計(jì)籌集款物53億元人民幣，以“集善工程”為品牌，倡導(dǎo)、推行開展“扶殘助學(xué)春雨行動(dòng)”、“啟明行動(dòng)”、“助聽行動(dòng)”、“助行行動(dòng)”、“助困行動(dòng)”、“信息無障礙行動(dòng)”等1000多個(gè)旨在幫扶殘疾人的公益項(xiàng)目，促進(jìn)了殘疾人康復(fù)、教育、就業(yè)、文化、體育等事業(yè)的發(fā)展，使上千萬殘疾人受益。此外，還有諸多民間基金、團(tuán)體、協(xié)會(huì)、個(gè)人也在開展殘疾人幫扶工作。

1988年中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)成立，標(biāo)志著“正式、官方和全國(guó)性”殘疾人工作組織體系、福利政策框架、康復(fù)工作隊(duì)伍和社會(huì)服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)運(yùn)而生。中國(guó)殘聯(lián)著力培育專門協(xié)會(huì)，積極支持協(xié)會(huì)工作，協(xié)會(huì)堅(jiān)持“殘聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)、部門配合、協(xié)會(huì)參與”的工作機(jī)制，兩者形成良性互動(dòng)，推動(dòng)創(chuàng)新，得到殘疾人和社會(huì)的好評(píng)。目前全國(guó)市區(qū)（縣）兩級(jí)殘聯(lián)已建立專門協(xié)會(huì)1.5萬個(gè)，占應(yīng)建的94%，4000多個(gè)協(xié)會(huì)進(jìn)行了社團(tuán)登記，占28%。各級(jí)殘聯(lián)駐會(huì)的盲人、聾人理事增加了28%。

2010年中央文明辦、中殘聯(lián)將每年7月6日設(shè)為“志愿助殘陽(yáng)光行動(dòng)”主題活動(dòng)日，帶動(dòng)全國(guó)的志愿助殘工作，把志愿助殘行動(dòng)納入各地創(chuàng)建文明城市的指標(biāo)考核體系。計(jì)劃用4年左右的時(shí)間，組織建立5萬支基層志愿服務(wù)團(tuán)隊(duì)，與持殘疾人證的465萬余名殘疾青少年及其家庭建立結(jié)對(duì)服務(wù)關(guān)系。從上面的介紹可以看到，我國(guó)殘疾人福利服務(wù)主體由國(guó)家支配型逐漸向多元混合型發(fā)展。

綜上所述，可以總結(jié)我國(guó)殘疾人社會(huì)福利正在經(jīng)歷以下變化：

第一，在福利理念上，由舊殘疾人觀向新殘疾人觀轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)的舊殘疾人觀是問題視角，認(rèn)為殘疾人是一個(gè)被動(dòng)、病態(tài)且不能獨(dú)立的群體，不能正常參與社會(huì)活動(dòng)，主張殘疾人社會(huì)福利應(yīng)以維持和改善殘疾人的生存狀況為基本目標(biāo)。新世紀(jì)以來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，物質(zhì)財(cái)富的積累和思想文化的進(jìn)步逐步推動(dòng)殘疾人福利理念由舊殘疾人觀向新殘疾人觀轉(zhuǎn)型。新殘疾人觀認(rèn)為殘疾是固有的社會(huì)現(xiàn)象，殘疾人是人類社會(huì)多元生態(tài)的表現(xiàn)形式之一，是社會(huì)大系統(tǒng)中不可分割的有機(jī)組成部分。殘疾人是平等的權(quán)利主體，殘疾人具有參與社會(huì)生活的權(quán)利和能力，社會(huì)應(yīng)為其“平等參與”創(chuàng)造制度的、物質(zhì)的、環(huán)境的條件。與新殘疾人觀對(duì)應(yīng)的是殘疾人社會(huì)福利的優(yōu)勢(shì)視角，即社會(huì)參與模式與潛能發(fā)展模式。新的殘疾人觀的確立推動(dòng)我國(guó)殘疾人社會(huì)福利的根本轉(zhuǎn)型。

第二，在新的福利理念下，福利模式也相應(yīng)的從“救助模式”向“賦權(quán)增能模式”轉(zhuǎn)變。福利目標(biāo)上，由滿足基本生存型向社會(huì)發(fā)展型轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)殘疾人社會(huì)福利立足于解決殘疾人的基本生活問題。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和殘疾人生活水平的提高，殘疾人作為有獨(dú)立人格和社會(huì)價(jià)值的公民，他們的需求層次也出現(xiàn)較大變化，正在由保障基本生活權(quán)益向多層次的社會(huì)發(fā)展權(quán)益轉(zhuǎn)變。殘疾人社會(huì)需求的日益多樣化正推動(dòng)殘疾人社會(huì)福利由基本生存型向社會(huì)發(fā)展型轉(zhuǎn)變。這就要求在提高生活質(zhì)量的同時(shí)，針對(duì)殘疾人社會(huì)發(fā)展的各個(gè)需求層面來設(shè)計(jì)社會(huì)福利制度，注重開發(fā)殘疾人的自身潛能，逐步提升殘疾人福利制度發(fā)展水平。

第三，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展，殘疾人對(duì)社會(huì)福利的需求總量日益增長(zhǎng)，需求的個(gè)性化、多元化發(fā)展趨向日益明顯。面對(duì)新的形勢(shì)，我國(guó)殘疾人福利服務(wù)一改過去單一模式。服務(wù)的內(nèi)容不僅關(guān)注殘疾人本身，還關(guān)注影響殘疾人發(fā)展的環(huán)境因素，從“殘疾人為中心”向“環(huán)境為中心”拓展，服務(wù)形式從“碎片化”到“體系化”的轉(zhuǎn)變，解決了效率低下和服務(wù)傳遞問題；服務(wù)的主體由國(guó)家支配型向多元混合型轉(zhuǎn)型。

3 殘疾人社會(huì)福利發(fā)展的效果與建議

結(jié)合國(guó)家統(tǒng)計(jì)局小康監(jiān)測(cè)報(bào)告數(shù)據(jù)，我們不難發(fā)現(xiàn)，隨著殘疾人福利制度的快速發(fā)展，近年來殘疾人福利狀況取得了顯著的成就。全國(guó)殘疾人狀況及小康進(jìn)程監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，殘疾人生存狀況指數(shù)由2007年的51.2%上升到2013年的75.7%，提高了24.5個(gè)百分點(diǎn)。2013年數(shù)據(jù)顯示，在監(jiān)測(cè)的17項(xiàng)指標(biāo)中有11項(xiàng)指標(biāo)指數(shù)有所提高。這些提高說明伴隨國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和殘疾人專項(xiàng)社會(huì)保障制度建設(shè)實(shí)現(xiàn)突破，殘疾人生活得到較大的改善，殘疾人康復(fù)、教育、就業(yè)、扶貧、托養(yǎng)、文化體育和無障礙等基本公共服務(wù)能力顯著提升，逐步走上制度化、標(biāo)準(zhǔn)化和專業(yè)化的軌道[11]。

筆者進(jìn)一步分析2007～2013年殘疾人監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，盡管縱向比較殘疾人生活狀況2013年比2007年有了很大提高；但橫向比較就會(huì)發(fā)現(xiàn)，殘疾人生活水平普遍低于同期全國(guó)人民的生活水平；趨勢(shì)比較也顯示殘疾人小康發(fā)展速度總體上還是低于全國(guó)人民小康發(fā)展的平均速度。因此，目前來看殘疾人仍然是最困難、最需要幫助的特殊群體，距離“殘疾人與全國(guó)人民同步小康”的戰(zhàn)略目標(biāo)還有一定距離。即盡管目前殘疾人福利保持著良好的發(fā)展勢(shì)頭，但是距離殘疾人的需求還存在一定差距。

我國(guó)殘疾人社會(huì)福利正面臨戰(zhàn)略性與結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型，僅靠一項(xiàng)或幾項(xiàng)惠殘福利政策措施難以解決問題，無法實(shí)現(xiàn)殘疾人與全國(guó)人民同步小康的戰(zhàn)略部署。必須客觀面對(duì)當(dāng)前殘疾人社會(huì)福利發(fā)展存在的問題，充分認(rèn)識(shí)殘疾人福利制度建設(shè)的緊迫性和科學(xué)性，確立與國(guó)情相適應(yīng)的發(fā)展戰(zhàn)略，從積極福利視角，在價(jià)值理念、制度設(shè)計(jì)、政策制定等方面，加快殘疾人由“生存型”保障到“發(fā)展型”福利轉(zhuǎn)變的進(jìn)程，通過推進(jìn)殘疾人社會(huì)福利的理念，構(gòu)建以需求為導(dǎo)向的殘疾人社會(huì)福利體系，推進(jìn)殘疾人社會(huì)福利的均等化，發(fā)展政府、非營(yíng)利組織與市場(chǎng)合作協(xié)商的社會(huì)福利供給模式[12]，變“事后型”、“補(bǔ)救型”、“消極型”的殘疾人社會(huì)保障制度，為“事先型”、“預(yù)防型”、“積極型”的殘疾人社會(huì)福利體系。大力發(fā)展農(nóng)村和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)殘疾人社會(huì)福利，以更大的力度、更多的投入和更加周到細(xì)致的制度安排來推進(jìn)殘疾人事業(yè)的發(fā)展，逐步構(gòu)建有中國(guó)特色的殘疾人社會(huì)福利體系，努力提升殘疾人的社會(huì)福利水平。

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Research on Development Features and Path Selection of Disabled People’s Social Welfare in China

HE Ling

【Abstract】According to the issuing time, amount and content of the policy on people with disabilities in China, the development of the welfare policy is divided into three stages: the platform period (1949-1987), the development period (1988-2008) and the rapid development period (2008 till now).After more than 60-year historical development, the framework of law system and social welfare policy of people with disabilities has been set up in China and almost completed the transformation from residual welfare to institutional welfare.The welfare system has transformed from humanitarian and ethical perspective to state responsibility and citizen’s right perspective and becomes systematic, institutionalized, keeping on the pace with the national top-level design development trend.The view of “disability” has shifted from the problems perspective to advantages perspective and the welfare model has changed from assistance mode to empowerment mode; Welfare services have expanded from the disabled people to the environment, from fragmentation to systematization and welfare service principal has shifted from state control to multivariate mixed provider.

【Key words】People with disabilities; Social welfare; Policy development; Welfare services

作者簡(jiǎn)介：何玲 博士 副研究員；研究方向：福利政策研究

[中圖分類號(hào)]C913.69

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]2095-0810(2016)21-0023-06