■張蕾

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以需為本的殘疾人社會(huì)保障：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)實(shí)踐*

■張蕾

【摘要】文章梳理了發(fā)達(dá)國(guó)家在殘疾人社會(huì)保障的理念、手段、責(zé)任主體、操作執(zhí)行和法律保障的成功經(jīng)驗(yàn)，探討了我國(guó)當(dāng)前建設(shè)殘疾人社會(huì)保障制度存在的理念、現(xiàn)實(shí)和制度困境，利用發(fā)達(dá)國(guó)家成功經(jīng)驗(yàn)帶給我們的啟示對(duì)建立我國(guó)殘疾人社會(huì)保障制度提出了初步政策設(shè)計(jì)：即轉(zhuǎn)變保障理念重新審視殘疾人社會(huì)保障建立的各項(xiàng)目標(biāo)，將信息化平臺(tái)建設(shè)和管理作為社會(huì)保障的執(zhí)行基礎(chǔ)，建立多元化責(zé)任主體協(xié)作管理機(jī)制，實(shí)行“按需保障”為社會(huì)保障制度建設(shè)尋找突破口，構(gòu)建殘疾人權(quán)益保障的法律體系，保障殘疾人獲益的實(shí)際效果。

【關(guān)鍵詞】殘疾人；社會(huì)保障；國(guó)際經(jīng)驗(yàn)；中國(guó)實(shí)踐

作者單位：北京大學(xué)人口研究所 北京 100871

據(jù)世界衛(wèi)生組織發(fā)布的《世界殘疾報(bào)告》估計(jì)，全世界至少有15%的人口存在不同形式的殘疾，其中約80%生活在教育、培訓(xùn)和就業(yè)機(jī)會(huì)匱乏的發(fā)展中國(guó)家[1]。保障殘疾人的基本權(quán)利，使其享有社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的成果和資源是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的應(yīng)有之義。龐大的殘疾人數(shù)量帶來(lái)日益旺盛的社會(huì)保障需求，需求的多元化對(duì)社會(huì)保障體系提出了新挑戰(zhàn)。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)保障制度尚不完善，存在著覆蓋面低、制度建設(shè)不健全、配套公共服務(wù)缺失等問(wèn)題，以“人”為單位提供社會(huì)保障服務(wù)無(wú)法從根本上滿(mǎn)足殘疾人的實(shí)際需求。從中國(guó)殘疾人事業(yè)“十二五”時(shí)期的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，殘疾人社會(huì)保障的完善仍將是“十三五”規(guī)劃中殘疾人事業(yè)發(fā)展的重大問(wèn)題之一。本文嘗試從梳理國(guó)際殘疾人社會(huì)保障和福利制度經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，解決以下三個(gè)問(wèn)題：第一，國(guó)際社會(huì)實(shí)現(xiàn)殘疾人社會(huì)保障的理論基礎(chǔ)和實(shí)現(xiàn)手段分別是什么？ 第二，殘疾人社會(huì)保障制度在我國(guó)的構(gòu)建過(guò)程中存在哪些困境？ 第三，如何將國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和理念植入我國(guó)殘疾人社會(huì)保障體系發(fā)展的政策思路中？

1 殘疾人社會(huì)保障的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

1.1 殘疾人社會(huì)保障的理論基礎(chǔ)及發(fā)展階段

大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家的殘疾人社會(huì)保障制度發(fā)展大都經(jīng)歷了建立、緩慢發(fā)展、快速發(fā)展、改革這四個(gè)階段，每個(gè)階段都與經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境改變之下人們的訴求變化相適應(yīng)。同時(shí)，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)和民眾對(duì)社會(huì)保障制度的實(shí)際需求，積極采取有效措施，主動(dòng)推進(jìn)社會(huì)保障制度的建設(shè)和發(fā)展。

第一階段，殘疾人社會(huì)保障制度的萌芽階段（1601年～19世紀(jì)中）。其標(biāo)志性事件是1601年出臺(tái)的英國(guó)伊莉莎白《濟(jì)貧法》，這一法律的頒布使英國(guó)成為首個(gè)將殘疾人作為救濟(jì)對(duì)象正式納入保障體系的國(guó)家，但是17、18世紀(jì)興起的殘疾人院、瘋?cè)嗽旱?，在給殘疾人提供了基本社會(huì)條件的同時(shí)，也把他們與正常社會(huì)隔離，避免他們“破壞”其他人的生活秩序。

第二階段，社會(huì)保障制度緩慢而曲折的發(fā)展階段（19世紀(jì)末～20世紀(jì)初）。19世紀(jì)末達(dá)爾文生物進(jìn)化論的觀點(diǎn)被引入到社會(huì)領(lǐng)域， “物競(jìng)天擇，適者生存”的理念甚至成為美國(guó)慈善組織的指導(dǎo)思想[2]，認(rèn)為針對(duì)殘疾人的政策重點(diǎn)不應(yīng)在于對(duì)殘疾人救濟(jì)，而在于限制他們婚姻生育的權(quán)利，從而達(dá)到節(jié)約社會(huì)資源、節(jié)省社會(huì)成本的目的。與此同時(shí)，殘疾人社會(huì)保障體系在北歐國(guó)家快速建立和發(fā)展起來(lái)，以瑞典為例，瑞典從1891年即開(kāi)始實(shí)行“自愿性疾病保險(xiǎn)計(jì)劃”，將殘疾人群體作為貧困群體的重要組成部分納入“計(jì)劃”當(dāng)中；德意志帝國(guó)議會(huì)1883年批準(zhǔn)頒布世界上第一部社會(huì)保險(xiǎn)法《疾病保險(xiǎn)法》，1884年和1889年又相繼頒布了《工傷事故保險(xiǎn)法》和《老年與傷殘強(qiáng)制保險(xiǎn)法》[3]。

第三階段，現(xiàn)代殘疾人社會(huì)保障制度全面建立（20世紀(jì)20年代～60年代）。隨著西方經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“黃金時(shí)代”，各國(guó)社會(huì)在這一時(shí)期明確將殘疾人納入到保障范圍之內(nèi)，并給予更多關(guān)注。如美國(guó)1935年推出《社會(huì)保險(xiǎn)法》，設(shè)計(jì)了一系列制度來(lái)保障老年人、盲人和殘疾兒童的福利；20世紀(jì)60年代，“瑞典模式”的高福利社會(huì)保障制度已基本形成[4，5]。

第四階段，改革時(shí)期（20世紀(jì)70年代至今）。從上世紀(jì)70年代開(kāi)始，國(guó)際社會(huì)開(kāi)始在全球倡導(dǎo)殘疾人保障的重要性，聯(lián)合國(guó)及有關(guān)國(guó)際會(huì)議先后通過(guò)了多個(gè)有關(guān)殘疾人的重要文件，其中1971年的《智力遲鈍者權(quán)利宣言》和1975年的《殘疾人權(quán)利宣言》是聯(lián)合國(guó)最早具體規(guī)定殘疾人權(quán)利原則的國(guó)際文件[6，7]，從“解決貧困群體的生存困境”到“關(guān)注殘疾人群體的保障情況”，再到“關(guān)注殘疾人群體的權(quán)利維護(hù)”，國(guó)際社會(huì)對(duì)于殘疾人群體的關(guān)注不斷提高，關(guān)注角度也越來(lái)越廣，著眼于與殘疾人生存、生活相關(guān)的各個(gè)方面。這一時(shí)期發(fā)達(dá)國(guó)家“高福利”社會(huì)保障下的負(fù)面效應(yīng)也開(kāi)始顯現(xiàn)，與國(guó)際社會(huì)對(duì)于殘疾人權(quán)利維護(hù)的理念一起成為促進(jìn)殘疾人社會(huì)保障制度改革的推動(dòng)力。

1.2 發(fā)達(dá)國(guó)家殘疾人社會(huì)保障制度的特點(diǎn)

19世紀(jì)以來(lái)，各國(guó)根據(jù)其歷史、政治、經(jīng)濟(jì)和文化等特征，建立了適合本國(guó)的社會(huì)保障制度，其中對(duì)于殘疾人的保障在制度上差別較大，但縱觀世界殘疾人社會(huì)保障制度較完善的國(guó)家，都具備以下特點(diǎn)。

1.2.1 保障理念：從“慈善救濟(jì)”到“平權(quán)發(fā)展”全面轉(zhuǎn)變。各國(guó)殘疾人社會(huì)保障制度的發(fā)展歷程都經(jīng)歷了從施舍慈善到維護(hù)公民權(quán)利、保障個(gè)人發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)融合的過(guò)程，理念的變化對(duì)殘疾人保障和福利制度設(shè)計(jì)與實(shí)施提出了新的要求，這既是提高對(duì)殘疾人人權(quán)認(rèn)識(shí)的關(guān)鍵步驟，同時(shí)也是殘疾人保障模式轉(zhuǎn)變的理論基礎(chǔ)。在《世界人權(quán)宣言》的第二十六條“社會(huì)福利權(quán)”中，特別提出了“在遭遇殘疾的情況下，有權(quán)享有保障”的內(nèi)容。這說(shuō)明國(guó)際社會(huì)已意識(shí)到殘疾人在經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中的不利地位和特殊困難，必須要采取有效的措施才能賦予他們享有社會(huì)保障和維持滿(mǎn)意生活的權(quán)利[8]。

1.2.2 保障手段：以殘疾人實(shí)際需求為本設(shè)計(jì)救助、補(bǔ)貼與服務(wù)提供模式。發(fā)達(dá)國(guó)家殘疾人社會(huì)保障的基本內(nèi)容包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和社會(huì)福利。由于殘疾人生理特征的特殊性和多樣性，其實(shí)際需求也非常多元化。發(fā)達(dá)國(guó)家為保障殘疾人的基本生存和發(fā)展所提供的各類(lèi)救助、補(bǔ)貼和服務(wù)形式更為個(gè)性化、人性化和細(xì)致化。

首先，保障內(nèi)容以殘疾人自身、殘疾人家庭為對(duì)象分層按需給予幫扶。保障制度的設(shè)計(jì)遵守補(bǔ)償原則和主流化原則。補(bǔ)償原則為大多數(shù)歐洲福利國(guó)家所選擇，如英國(guó)、瑞典、挪威等。以瑞典為例，殘疾人除可享受醫(yī)療保險(xiǎn)、疾病保險(xiǎn)、住房維修和改造、教育保障等普適性社會(huì)保障之外，還可以獲得特別社會(huì)保障；如殘疾護(hù)理補(bǔ)貼和汽車(chē)補(bǔ)貼；在一些家庭補(bǔ)助項(xiàng)目中，包括了父母雙親保險(xiǎn)[5]。主流化原則意味著各個(gè)國(guó)家的公共部門(mén)要將殘疾人的特殊需求納入到政策制定和實(shí)施的過(guò)程中，并在消除殘疾人融入社會(huì)的障礙和不足方面做出努力，即意味著殘疾人能進(jìn)入勞務(wù)市場(chǎng)， 能接受教育，能享受健康護(hù)理，享受文化資源，進(jìn)行體育活動(dòng)。

其次，殘疾人及其家庭利益和公共福利的獲得與證件登記和信息管理緊密相連。如美國(guó)社會(huì)保障局針對(duì)個(gè)人發(fā)行社會(huì)保障號(hào)(Social Security Number，簡(jiǎn)稱(chēng)SSN)，由其負(fù)責(zé)管理，居民終身使用。社會(huì)保障號(hào)“記錄公民身份及日常生活的微觀信息，與福利享有緊密相連[4]。

1.2.3 多元化保障制度的責(zé)任主體。各國(guó)在殘疾人社會(huì)保障和社會(huì)福利的發(fā)展進(jìn)程中都經(jīng)歷了責(zé)任主體的變化，目前發(fā)達(dá)國(guó)家較為普遍采用的管理與組織體系如下：

（1）中央政府與地方各級(jí)政府之間的合作模式，包括聯(lián)邦政府與各州政府之間的合作模式。例如瑞典的中央政府主要負(fù)責(zé)殘疾人保障制度的立法及養(yǎng)老保障，而衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)主要由省一級(jí)政務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)，市級(jí)政府則直接負(fù)責(zé)為殘疾人提供各種福利服務(wù)，各級(jí)政府在殘疾人社會(huì)保障方面的職能十分明確[5]。美國(guó)殘疾人社會(huì)福利項(xiàng)目中的現(xiàn)金給付項(xiàng)目由聯(lián)邦和州政府聯(lián)合管理，而利益轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目中的免費(fèi)醫(yī)療救助項(xiàng)目則由各州自行管理[9]。

（2）政府部門(mén)（包括中央政府和各地方政府）和公立社會(huì)組織之間的合作模式。例如韓國(guó)的社會(huì)保障事業(yè)涉及多個(gè)部門(mén)，在實(shí)際工作中，政府部門(mén)需要借助公團(tuán)或公社執(zhí)行專(zhuān)門(mén)業(yè)務(wù)，政府部門(mén)的工作主要集中于相關(guān)政策方針和執(zhí)行規(guī)則的制定等原則性層面[10]。

（3）政府與私營(yíng)機(jī)構(gòu)合作的管理模式。私營(yíng)機(jī)構(gòu)的引入更為靈活的解決了殘疾人的實(shí)際問(wèn)題[11]。智利采取公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)相結(jié)合的模式適當(dāng)提高了整個(gè)社會(huì)保障體系的效率，如職業(yè)年金和強(qiáng)制性個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄的養(yǎng)老基金大多選擇私人管理，事實(shí)證明，私人管理的年金收益率很高，從而使得基金能夠?qū)崿F(xiàn)增值的目的[12]。

（4）非政府組織的管理模式。澳大利亞與殘疾人社會(huì)服務(wù)相關(guān)的非政府組織包括全國(guó)性或地區(qū)性的殘疾人聯(lián)合會(huì)，如澳大利亞聯(lián)邦殘疾人聯(lián)合會(huì)；殘疾人代言或維權(quán)組織，如澳大利亞人權(quán)委員會(huì)；專(zhuān)業(yè)性的促進(jìn)就業(yè)服務(wù)組織，如澳大利亞的脊髓損傷協(xié)會(huì)，專(zhuān)門(mén)提供就業(yè)信息；專(zhuān)業(yè)性的信息服務(wù)機(jī)構(gòu)，如新南威爾士州輔助器具信息服務(wù)中心，專(zhuān)門(mén)為殘疾人提供免費(fèi)的輔助器具信息服務(wù)[13]。

1.2.4 保障制度的執(zhí)行：標(biāo)準(zhǔn)清晰嚴(yán)格、操作程序規(guī)范。多數(shù)國(guó)家對(duì)于各種福利和保障性服務(wù)的申請(qǐng)者均設(shè)計(jì)了一套可及、嚴(yán)格、定期的資格審定程序，一方面能夠保障有需求的殘障人士滿(mǎn)足其自身需要，有針對(duì)性的提供和發(fā)放福利；同時(shí)另一方面，標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格性也對(duì)福利的發(fā)放有所限制，避免了重復(fù)和無(wú)效的提供。審核評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)包括：（1）致殘?jiān)颍好绹?guó)和澳大利亞殘疾人能否享有特殊的社會(huì)保險(xiǎn)取決于其致殘?jiān)?，如工傷保險(xiǎn)、傷殘退伍軍人保險(xiǎn)等。（2）收入水平：美國(guó)的補(bǔ)充保障收入計(jì)劃（Supplemental Security Income，SSI）和澳大利亞的殘疾人收入補(bǔ)貼等都建立在殘疾人有一定工作收入的基礎(chǔ)上；另外，工傷保險(xiǎn)的受益程度也與殘疾人的收入相關(guān)，政府規(guī)定的工傷保險(xiǎn)金額往往是殘疾人工傷之前收入的一定比例。（3）殘疾類(lèi)別和等級(jí)：以殘疾人的殘疾種類(lèi)和等級(jí)判定其保障內(nèi)容時(shí)，要求醫(yī)療機(jī)構(gòu)或其它專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)進(jìn)行核實(shí)和鑒定，進(jìn)而決定該類(lèi)殘疾人群體所應(yīng)享受的補(bǔ)貼水平。（4）個(gè)體需求：盡管從整體上看，殘疾人享有的社會(huì)保障和福利具有一致性，但是從群體內(nèi)部來(lái)看，個(gè)體之間所享有的補(bǔ)貼水平基于實(shí)際需求存在較大的差異[14]。（5）同類(lèi)保障具有互斥性：有些國(guó)家規(guī)定當(dāng)殘疾人享有某項(xiàng)保障性補(bǔ)貼或服務(wù)時(shí)，就不再享有與其保障內(nèi)容相同的其它補(bǔ)貼。另外一些國(guó)家規(guī)定殘疾人只能享受普適性保障和專(zhuān)項(xiàng)保障中的一種。

1.2.5 保障制度的支撐：完備的法律制度提供巨大支持。發(fā)達(dá)國(guó)家殘疾人社會(huì)保障制度的發(fā)展與完善過(guò)程實(shí)際上就是殘疾人權(quán)益保障法立法與完善的過(guò)程。上世紀(jì)60年代以前，殘疾人社會(huì)保障的相關(guān)法律主要以保障因工致殘或戰(zhàn)爭(zhēng)致殘者及其家庭的權(quán)益為主，如《殘疾人撫恤金和養(yǎng)老金條例》（澳大利亞，1908），《工傷保險(xiǎn)法》（智利，1916），《社會(huì)保障法》（美國(guó)，1935），《產(chǎn)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償保險(xiǎn)法》（韓國(guó)，1963），《社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約》（國(guó)際勞工組織，1952）等。隨著人們對(duì)于社會(huì)保障體系的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步深化，殘疾保險(xiǎn)也被納入社會(huì)保險(xiǎn)之中，且在社會(huì)救助中增加了專(zhuān)門(mén)針對(duì)殘疾人的救助。到了20世紀(jì)七八十年代，補(bǔ)充性保障收入的設(shè)置使殘疾人保障制度基本定型，如《身心殘疾者福利法》（韓國(guó)，1981）、《社會(huì)服務(wù)法案》（瑞典，1982）、《殘疾人服務(wù)法案》（澳大利亞，1986）、《老年和殘障健康保險(xiǎn)大病保險(xiǎn)法》（美國(guó)，1988）等。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，世界各國(guó)已經(jīng)要求全社會(huì)尊重殘疾人，保護(hù)殘疾人的基本權(quán)利，如《殘疾人法案》（美國(guó)，1990）、《殘障歧視法案》（澳大利亞，1992）、《障礙者基本法》(日本，1993)、《殘疾人融入社會(huì)法》（智利，1994）等，為殘疾人充分融入社會(huì)掃除了障礙。

綜上發(fā)達(dá)國(guó)家殘疾人社會(huì)保障制度發(fā)展和有效執(zhí)行的經(jīng)驗(yàn)，可以將其保障制度的內(nèi)容和運(yùn)行總結(jié)為：基于“賦予殘疾人享有社會(huì)保障并參與社會(huì)的權(quán)利”理念，政府、公立社會(huì)組織、私營(yíng)機(jī)構(gòu)和非政府組織通過(guò)立法以“社會(huì)救助”和“社會(huì)保險(xiǎn)”的形式達(dá)到保障殘疾人及其家庭的最低生活和發(fā)展的目的，并通過(guò)提供“以需為本”的社會(huì)服務(wù)加強(qiáng)對(duì)殘疾人權(quán)利的保障。在此框架下，整個(gè)社會(huì)保障制度的執(zhí)行實(shí)施均以真實(shí)且動(dòng)態(tài)更新的殘疾人信息數(shù)據(jù)庫(kù)為基礎(chǔ)，不斷進(jìn)行嚴(yán)格的資格審查，有序供給相關(guān)保障金或服務(wù)，通過(guò)保障金的及時(shí)發(fā)放和服務(wù)的有效供給進(jìn)一步促使殘疾人主動(dòng)申報(bào)信息，最終實(shí)現(xiàn)整個(gè)框架的良性運(yùn)行。

圖1　殘疾人社會(huì)保障制度良性運(yùn)行的理論框架

2 殘疾人社會(huì)保障的中國(guó)實(shí)踐

2.1 中國(guó)殘疾人社會(huì)保障的發(fā)展

我國(guó)的殘疾人社會(huì)保障制度構(gòu)建起步較晚，雖有“先天不足”，但經(jīng)歷了21世紀(jì)以來(lái)殘疾人社會(huì)福利、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)優(yōu)撫和安置等各項(xiàng)不同性質(zhì)、作用和形式的社會(huì)保障制度的快速發(fā)展，殘疾人社會(huì)保障體系已初具規(guī)模。

2.1.1 社會(huì)救助方面，提出了“8+1”的社會(huì)救助體系框架，包括最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時(shí)救助等八項(xiàng)制度。對(duì)符合城鄉(xiāng)低保條件的殘疾人應(yīng)保盡保，在助學(xué)、住房、醫(yī)療、就業(yè)等專(zhuān)項(xiàng)救助領(lǐng)域發(fā)揮為殘疾人“兜底線、救急難”的作用。

2.1.2 社會(huì)保險(xiǎn)方面，殘疾人養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)五個(gè)主要險(xiǎn)種的規(guī)定與普通人基本相同。政府對(duì)符合條件的貧困殘疾人參加社會(huì)保險(xiǎn)按規(guī)定給予補(bǔ)貼，部分地方政府對(duì)殘疾人個(gè)體就業(yè)參保養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)給予補(bǔ)貼等特別支持。城鎮(zhèn)的各類(lèi)社會(huì)保險(xiǎn)制度建立比較早，且體系相對(duì)完善、覆蓋面較廣；而農(nóng)村近幾年新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度發(fā)展迅速。

2.1.3 社會(huì)福利方面，逐步建立對(duì)殘疾人的康復(fù)、教育、就業(yè)、托養(yǎng)以及社會(huì)服務(wù)等較高層次需求的制度性保障。如逐步提高對(duì)低收入殘疾人生活救助水平實(shí)施生活補(bǔ)貼、護(hù)理補(bǔ)貼；有條件的地方對(duì)重度殘疾人適配基本型輔助器具、殘疾人家居環(huán)境無(wú)障礙建設(shè)和改造、日間照料、護(hù)理、居家服務(wù)給予政府補(bǔ)貼。實(shí)施養(yǎng)育、康復(fù)、教育、就業(yè)、住房相配套的孤殘兒童綜合性福利政策；支持對(duì)0～6歲殘疾兒童免費(fèi)實(shí)施搶救性康復(fù)。改善精神病人福利機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施條件；落實(shí)殘疾人個(gè)人所得稅減免政策；對(duì)無(wú)民事行為能力或者限制民事行為能力的殘疾人實(shí)行財(cái)產(chǎn)信托等保護(hù)措施；對(duì)傷病殘軍人等進(jìn)行優(yōu)撫安置工作等。

2.2 殘疾人社會(huì)保障的困境

2.2.1 理念困境：我國(guó)在殘疾保障模式的理念傳遞過(guò)程中存在著斷層，即中央與地方理念傳遞的斷層、各部門(mén)之間的認(rèn)識(shí)斷層，政府宣傳與社會(huì)大眾接納的斷層。

從本世紀(jì)初開(kāi)始，關(guān)于殘疾人社會(huì)保障制度的建設(shè)與改革在學(xué)術(shù)界展開(kāi)了轟轟烈烈的討論，從保障國(guó)民現(xiàn)實(shí)的物質(zhì)利益跨入了從人道主義視角關(guān)注和保障殘疾人權(quán)益的規(guī)范命題研究階段。這些討論大大推動(dòng)了相關(guān)政策的制定，中共中央于2008年出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展意見(jiàn)》，緊接著在2010年出臺(tái)了《中國(guó)殘疾人“十二五”發(fā)展綱要》，中國(guó)殘聯(lián)2015年發(fā)布了《關(guān)于貫徹落實(shí)〈關(guān)于加強(qiáng)殘疾人社會(huì)救助工作的意見(jiàn)〉的通知》，指明了殘疾人社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的新方向和新目標(biāo)，對(duì)殘疾人社會(huì)保障建設(shè)做了指導(dǎo)性說(shuō)明。可以說(shuō)，以尊重殘疾人的尊嚴(yán)和維護(hù)其權(quán)利為社會(huì)保障制度建設(shè)的根本出發(fā)點(diǎn)的理念已經(jīng)為決策層所接納，并積極向下部署推廣。但是地方?jīng)Q策過(guò)程中對(duì)于殘疾理念的理解和考慮、對(duì)于殘疾人尊嚴(yán)的保護(hù)則遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后，各種偏見(jiàn)和制度性歧視嚴(yán)重影響到殘疾人的保障效果。甚至在有些地區(qū)，即使相關(guān)部門(mén)做出了大力宣傳這一理念的舉措，群眾的接納程度也不高。究其原因，一是在保障提供過(guò)程中缺乏部門(mén)間共同參與的機(jī)制，導(dǎo)致涉及社會(huì)保障的多頭執(zhí)行主體對(duì)理念內(nèi)容和目標(biāo)知之甚少，甚至一無(wú)所知，接受和認(rèn)同的優(yōu)先級(jí)別不夠；二是理念推廣過(guò)程中宣傳執(zhí)行者自身對(duì)于這一理念認(rèn)識(shí)不夠，不能有效地承擔(dān)起連接政策和大眾的橋梁作用。三是這一理念的提出雖已通過(guò)立法加以保護(hù)，但貫徹執(zhí)行力度不夠，群眾難以看到理念推廣后的實(shí)質(zhì)性變化，導(dǎo)致接納程度低。

2.2.2 現(xiàn)實(shí)困境：龐大的社會(huì)保障需求帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)

（1）殘疾人保障需求龐大，需求與保障的獲得不對(duì)等。中國(guó)在2006年即已擁有8300萬(wàn)的龐大殘疾人口[15]，呈現(xiàn)出殘疾人口老齡化、農(nóng)村和重度殘疾人居多、文盲殘疾人居多的特點(diǎn)。此外，殘疾程度越高，對(duì)保障的需求比例也越高。

（2）貧困殘疾人最低生活保障不足。我國(guó)現(xiàn)有貧困殘疾人1500萬(wàn)，而享受最低生活保障的殘疾人口為594萬(wàn)，覆蓋率不足40%[16]。

（3）“發(fā)展型”社會(huì)保險(xiǎn)參與率低。據(jù)2014年全國(guó)殘疾人監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，16歲及以上城鎮(zhèn)職工和居民至少一項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)參保率雖分別達(dá)98%和95%，但高參保率主要集中在養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)兩個(gè)險(xiǎn)種，城鎮(zhèn)職工失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)參保率分別僅為13.8%，12.3%和10.8。盡管農(nóng)村殘疾人中參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的比例不斷上升，由2007的84.4%上升到2014的97.3%，但社會(huì)保險(xiǎn)的參與率仍舊維持在較低的水平。

（4）殘疾人救助需求水平高。在殘疾人家庭的救助需求中，生活救助和醫(yī)療救助一直是最迫切的需求。2014年度，城鎮(zhèn)殘疾人家庭中49.9%有醫(yī)療救助需求，40.3%有生活救助需求；農(nóng)村殘疾人家庭中67.1%有生活救助需求，59.9%有醫(yī)療救助需求。

2.2.3 制度困境：現(xiàn)有殘疾人社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)存在缺陷。我國(guó)的社會(huì)保障制度落后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平是毋庸置疑的事實(shí)，社會(huì)保障內(nèi)容中，如社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置、社會(huì)救助和住房保障等都將殘疾人納入了保障范疇。但相較于普適性的保障內(nèi)容和原則，殘疾人社會(huì)保障體系和服務(wù)體系的建設(shè)本身存在著嚴(yán)重的問(wèn)題。

（1）與殘疾人社會(huì)保障相關(guān)的各項(xiàng)制度缺乏整體規(guī)劃。除國(guó)務(wù)院殘疾人工作委員會(huì)這一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)外，具體的執(zhí)行部門(mén)有民政部門(mén)、勞動(dòng)和社會(huì)保障部門(mén)、衛(wèi)生部門(mén)、教育部門(mén)、司法部門(mén)、建設(shè)部門(mén)和扶貧辦等，另外殘聯(lián)系統(tǒng)也承擔(dān)著不少職責(zé)。目前尚未有良好的協(xié)調(diào)機(jī)制，特別是在地方政府和基層政府層面，加上地區(qū)的差異性和地域行政分割的影響，殘疾人享受協(xié)調(diào)統(tǒng)一的社會(huì)福利和保障服務(wù)非常困難，必須有創(chuàng)新性的思維和理論模式來(lái)解決這一問(wèn)題。

（2）“經(jīng)濟(jì)保障”難以到位，“服務(wù)保障”嚴(yán)重缺失。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)殘疾人的專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政投入并沒(méi)有體現(xiàn)出“人多投入多”的特點(diǎn)?！敖?jīng)濟(jì)保障”難以到位與我國(guó)殘疾人社會(huì)保障籌資渠道密切相關(guān)，目前我國(guó)仍以政府財(cái)政投入為首要資金來(lái)源，輔之以社會(huì)自籌和福利彩票的部分投入。由于社會(huì)慈善事業(yè)發(fā)展緩慢、企業(yè)社會(huì)責(zé)任心不強(qiáng)等原因，從其他渠道積累的社會(huì)保障資金較少，致使政府財(cái)政壓力日益加大，殘疾人社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展困難重重。由于“經(jīng)濟(jì)保障”不足，殘疾人對(duì)救助性、現(xiàn)金式社會(huì)保障的依賴(lài)程度較高，貧困現(xiàn)象嚴(yán)重。殘疾人收入的主要部分被用來(lái)保障基本生活和醫(yī)療康復(fù)，極少有“閑錢(qián)”能夠用于個(gè)人或家庭的發(fā)展，很容易陷入一個(gè)“殘貧交加”的惡性循環(huán)。

（3）殘疾人社會(huì)保障制度的設(shè)計(jì)仍顯粗糙，不能夠體現(xiàn)“以需為本”的保障和服務(wù)理念。我國(guó)面向殘疾人提供的保險(xiǎn)形式主要有社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，殘疾人專(zhuān)項(xiàng)保險(xiǎn)有工傷保險(xiǎn)。相較之下，工傷保險(xiǎn)制度發(fā)展相對(duì)完善，在醫(yī)療待遇、工資待遇、傷殘待遇、死亡待遇幾個(gè)方面為殘疾人提供了扶持，但將未曾工作的殘疾人和因先天性疾病、遺傳病、后天慢性病或意外傷害等其他原因致殘的殘疾人排除在外。很多保障服務(wù)提供和殘疾人實(shí)際需求之間最大的矛盾在于殘疾人的特殊困難被普遍化和平均化，現(xiàn)有針對(duì)殘疾人的社會(huì)保障和服務(wù)體系缺乏有針對(duì)性的內(nèi)容和措施的設(shè)計(jì)，缺乏專(zhuān)業(yè)人員的配備。

（4）殘疾人電子信息登記系統(tǒng)建設(shè)尚不完善，難以有效的服務(wù)于社會(huì)保障的實(shí)施。目前中國(guó)殘疾人電子信息登記系統(tǒng)建設(shè)并不完善。殘疾人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)可以被視作殘疾人群體電子信息登記的平臺(tái)，所有數(shù)據(jù)庫(kù)中的成年殘疾人都持有殘疾人證，但目前持有二代殘疾人證的比例約為30%。殘疾人人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)這一電子信息登記系統(tǒng)正在面向全體殘疾人逐步推廣，但在利用電子信息系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)據(jù)收集的過(guò)程中存在不少問(wèn)題和挑戰(zhàn)：一是部門(mén)分管的電子信息登記系統(tǒng)存在交叉和分割，涉殘各個(gè)部門(mén)在為殘疾人提供保障和服務(wù)的過(guò)程中，都是根據(jù)本部門(mén)的職能和需要各自開(kāi)展信息系統(tǒng)的建設(shè)進(jìn)行數(shù)據(jù)采集，部門(mén)之間的合作和共享缺少統(tǒng)籌規(guī)劃。二是信息統(tǒng)計(jì)員的培訓(xùn)和技術(shù)滯后。開(kāi)展殘疾統(tǒng)計(jì)的調(diào)查員多半是基層社區(qū)和村級(jí)干部，其中多半學(xué)歷不高，對(duì)于許多指標(biāo)和問(wèn)題的理解本身就可能有偏差。三是農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)的殘疾人電子信息采集服務(wù)可及性差。殘疾人電子信息采集服務(wù)可及性也看作方便性，包括可供操作的硬件設(shè)施，有效的電子信息采集系統(tǒng)，還包括地理位置上的接近，心理上的認(rèn)可程度，以及經(jīng)濟(jì)上的可負(fù)擔(dān)性等。由于農(nóng)村和較為偏遠(yuǎn)的地區(qū)，基層電子信息采集服務(wù)硬件配備缺失，造成殘疾人證辦理手續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)，由此產(chǎn)生的醫(yī)學(xué)鑒定和材料準(zhǔn)備費(fèi)用、交通費(fèi)用、家人陪同損失的時(shí)間和收入成為電子信息采集服務(wù)可及性不高的原因。

3 加強(qiáng)殘疾人社會(huì)保障的政策思路

社會(huì)保障的目的在于使人們獲得較高的生活質(zhì)量、接受良好的教育、享受安全及時(shí)的衛(wèi)生保健服務(wù)、按需利用文化資源、自由進(jìn)入勞務(wù)市場(chǎng)，當(dāng)然對(duì)于本身已處于弱勢(shì)條件的殘疾人，社會(huì)保障還有通過(guò)收入的再分配使其獲得救助和補(bǔ)償?shù)墓δ?。?duì)于在中國(guó)這個(gè)人口老齡化程度不斷加深，殘疾人口逼近一億的國(guó)家來(lái)說(shuō)，建立一個(gè)完善的社會(huì)保障制度和服務(wù)體系挑戰(zhàn)重重。本文借鑒前述國(guó)際經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)殘疾人社會(huì)保障制度的建設(shè)提出以下建議。

3.1 轉(zhuǎn)變保障理念重新審視殘疾人社會(huì)保障建立的各項(xiàng)目標(biāo)

理念的更新與目標(biāo)的科學(xué)合理設(shè)定要遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于制度本身的設(shè)計(jì)，因此我國(guó)應(yīng)盡快建立一套以培養(yǎng)殘疾人自理和參與社會(huì)能力為目標(biāo)的社會(huì)保障和服務(wù)體系，將為殘疾人“創(chuàng)造機(jī)會(huì)”視作社會(huì)保障的核心目標(biāo)，將幫助殘疾人徹底擺脫貧困作為社會(huì)保障的階段目標(biāo)，將保障殘疾人的基本生存權(quán)和自我發(fā)展權(quán)作為社會(huì)保障制度建設(shè)的長(zhǎng)期目標(biāo)。中央和地方在制定目標(biāo)的過(guò)程中應(yīng)切實(shí)注意兩個(gè)關(guān)鍵。第一，殘疾人社會(huì)保障制度的建立，是要在本質(zhì)上解決殘疾人社會(huì)保障水平低、社會(huì)保障制度不完善、殘疾人需求不能得到滿(mǎn)足的問(wèn)題；第二，建立和完善殘疾人社會(huì)保障制度，需要與我國(guó)或當(dāng)?shù)噩F(xiàn)階段社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。

3.2 將信息化平臺(tái)建設(shè)和管理作為社會(huì)保障的執(zhí)行基礎(chǔ)

電子信息化平臺(tái)建設(shè)對(duì)于殘疾人社會(huì)保障工作具有重要的推進(jìn)作用。首先，完善的電子信息能夠?yàn)檎咧贫ㄕ咛峁└鼮槿娴男畔?，為政策建議提供明確的方向和指導(dǎo)，能夠增加財(cái)政預(yù)算的準(zhǔn)確性，保證殘疾人相關(guān)政策的資金供給和實(shí)施。其次，殘疾人事業(yè)有其特殊性，其中，殘疾補(bǔ)貼及扶助政策的實(shí)施需要民政部、殘聯(lián)、衛(wèi)生部及教育部等多部門(mén)合作完成。殘疾人電子信息系統(tǒng)能夠大幅提升各部門(mén)信息交換的準(zhǔn)確性和及時(shí)性，為各部門(mén)合作搭建良好的信息平臺(tái)。因此，可以借鑒美國(guó)社會(huì)保障號(hào)的管理方式為每一位殘疾人建立電子檔案，已經(jīng)診斷為殘疾人的需主動(dòng)向有關(guān)部門(mén)進(jìn)行檔案登記及更新個(gè)人信息，內(nèi)容應(yīng)當(dāng)詳細(xì)提供其殘疾類(lèi)別、社會(huì)經(jīng)濟(jì)特征、家庭社會(huì)經(jīng)濟(jì)特征等內(nèi)容，電子化檔案的收集、保管、分析都應(yīng)當(dāng)有專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，信息登記完成后每一位殘疾人將獲得一個(gè)印有社會(huì)保障號(hào)的殘疾人證，這個(gè)號(hào)碼將作為殘疾人申請(qǐng)保障金或保障性服務(wù)的唯一標(biāo)識(shí)，也是保障殘疾人及其家庭利益和公共福利的重要依據(jù)。在農(nóng)村地區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，政府應(yīng)從財(cái)政上給予大力支持，幫助這些地區(qū)完善殘疾人個(gè)人和家庭信息檔案的建立和更新。在信息數(shù)據(jù)庫(kù)中建立誠(chéng)信評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)于“造假”騙領(lǐng)保障的行為應(yīng)當(dāng)同時(shí)對(duì)信息管理機(jī)構(gòu)和個(gè)人進(jìn)行問(wèn)責(zé)。

3.3 建立多元化責(zé)任主體協(xié)作管理機(jī)制，并實(shí)行“按需保障”為社會(huì)保障制度建設(shè)尋找突破口

我國(guó)殘疾人的生理和社會(huì)經(jīng)濟(jì)特征的異質(zhì)性較強(qiáng)，因此，要求公共服務(wù)部門(mén)在每一項(xiàng)公共決策上都要考慮到殘疾人的特殊需求，這樣才能把保障殘疾權(quán)利的理念貫穿于各個(gè)領(lǐng)域和各項(xiàng)工作中。對(duì)殘疾人實(shí)行“按需保障”所產(chǎn)生的公共成本較高，單純依靠國(guó)家政府的力量，難以建立和維持高保障水平，必然會(huì)造成政府負(fù)擔(dān)過(guò)重的后果。我們可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家成功實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際國(guó)情，首先，以殘疾人的實(shí)際需求為調(diào)節(jié)杠桿，建立以政府為主導(dǎo)的多元化保障主體機(jī)制，積極引入民間慈善團(tuán)體、民間非政府組織和私營(yíng)機(jī)構(gòu)，提高保障供給主體的競(jìng)爭(zhēng)力，加強(qiáng)保障執(zhí)行的社會(huì)監(jiān)督，提升保障供給的效率；其次，盡早建立以保障殘疾人權(quán)利為導(dǎo)向的部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，降低因政策沖突導(dǎo)致的保障低效；第三，政府在非政府組織和私營(yíng)機(jī)構(gòu)的服務(wù)提供過(guò)程中充當(dāng)引導(dǎo)和監(jiān)督的責(zé)任，避免出現(xiàn)政府的干預(yù)行為；最后，所有社會(huì)保障供給部門(mén)的工作人員，包括政府官員都應(yīng)當(dāng)接受有關(guān)殘疾問(wèn)題的培訓(xùn)，堅(jiān)決避免在決策或服務(wù)提供過(guò)程中出現(xiàn)有辱殘疾人人格和尊嚴(yán)的事情發(fā)生。只有真正建立多元化責(zé)任主體，才能充分利用全社會(huì)力量，為殘疾人構(gòu)建完備的社會(huì)保障和福利體系。

3.4 構(gòu)建殘疾人權(quán)益保障的法律體系保障殘疾人獲益的實(shí)際效果

2008年4月24日，第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議修訂了《殘疾人保障法》，使其成為維護(hù)殘疾人權(quán)益最有力的武器。但相對(duì)于立法的與時(shí)俱進(jìn)，很多地方還缺乏與之相應(yīng)的實(shí)施辦法， 保障法作為法律的權(quán)威性和有效性尚未充分顯示出來(lái)。我們首先要看到我國(guó)在殘疾人立法和發(fā)達(dá)國(guó)家之間的差距，如無(wú)障礙設(shè)施，在公共盲道建設(shè)與法律保障等方面差強(qiáng)人意，而北歐國(guó)家立法已經(jīng)涉及殘疾人家庭中浴室、臥室內(nèi)的無(wú)障礙設(shè)施。因此需要，一是進(jìn)一步增強(qiáng)法規(guī)政策的有效性、權(quán)威性，減少殘疾人保障的隨機(jī)性和不穩(wěn)定性；二是立法需考慮多元化責(zé)任主體問(wèn)責(zé)，建立完善的殘疾人執(zhí)法機(jī)制，保障殘疾人在權(quán)益受到侵犯時(shí)能得到專(zhuān)業(yè)有效的援助；三是明確界定一般法律法規(guī)與殘疾人專(zhuān)門(mén)法之間的關(guān)系，保證殘疾人專(zhuān)門(mén)法的效力高于一般法。

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Needs-based Social Security for Persons with Disabilities: International Experience and Application in China

ZHANG Lei

【Abstract】The article reviewed the successful experience of the concept, means, main subjects of responsibility, execution and legal protectionof social security for persons with disabilities (PWDs) in developed countries, and explored the idea, plight, challenges and institutional dilemmas of China's current social security system for PWDs.It made the preliminary design of policies for China’s social security building for PWDs by applying the successful experience learned from developed countries: to re-examine the goals of social security for PWDs by changing the ideas; design of policies for China’s social security building for PWDs by applying the successful experience learned from developed countries: to re-examine the goals ofsocial security for PWDs bychangingtheideas;to make the construction and management of information technology platform as the basement of social security execution; to find a breakthrough for the development of current social security system by establishing a multiple-subject of responsibility cooperative management mechanism and implementingthe principleof "demand-basedsecurity"; and to guarantee the actual effects gained from social security by buildingthe legislation system on the protection of PWDs’equity.

【Key words】Persons with disabilities; Social security; International experience; Application in China

作者簡(jiǎn)介：張蕾 副教授；研究方向：健康管理與政策分析、弱勢(shì)人群服務(wù)與保障

*基金項(xiàng)目：北京市“青年英才計(jì)劃”中國(guó)殘疾老年人貧困現(xiàn)狀及貧困風(fēng)險(xiǎn)研究(YETP0041)；中國(guó)分區(qū)域殘疾人口需求與服務(wù)利用研究（09CRK007）

[中圖分類(lèi)號(hào)]C913.69

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]2095-0810(2016)21-0016-07