■喬尚奎 孫慧峰 李坤

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加快構(gòu)建我國殘疾人康復(fù)服務(wù)體系的建議

■喬尚奎 孫慧峰 李坤

【摘要】近年來我國康復(fù)事業(yè)發(fā)展較快，但總體上還相對滯后，專業(yè)化、社會化程度不高，無法滿足人民群眾日益增長的康復(fù)服務(wù)需求?？祻?fù)是當(dāng)前民生領(lǐng)域亟待補(bǔ)上的一塊“短板”。目前我國康復(fù)事業(yè)發(fā)展的突出問題有機(jī)構(gòu)少、人才缺、服務(wù)供給能力差。制約康復(fù)事業(yè)發(fā)展的主要原因包括認(rèn)識不到位，投入不足，部門間缺少協(xié)調(diào)配合，從業(yè)人員評職稱難等。為此，國務(wù)院研究室與衛(wèi)生計(jì)生委、民政部、人社部、中國殘聯(lián)等部門相關(guān)同志和專家進(jìn)行了座談并開展調(diào)研，認(rèn)為康復(fù)具有促進(jìn)公眾健康和助推經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多重效應(yīng)，是彌補(bǔ)民生“短板”的重要內(nèi)容，建議進(jìn)一步健全部門間分工協(xié)作的康復(fù)工作機(jī)制；加快構(gòu)建多層次、多元化的康復(fù)服務(wù)體系；政府要切實(shí)履行好兜底責(zé)任；建立完善康復(fù)費(fèi)用的制度性保障。

【關(guān)鍵詞】殘疾人；康復(fù)；服務(wù)體系；建議

作者單位：國務(wù)院研究室社會司 北京 100017

引言

根據(jù)世界衛(wèi)生組織（WHO）的定義，康復(fù)是指綜合運(yùn)用醫(yī)學(xué)、教育、職業(yè)、社會、輔助技術(shù)等措施，對功能障礙人士進(jìn)行治療、訓(xùn)練和輔助，幫助他們恢復(fù)或者補(bǔ)償功能，增強(qiáng)生活自理和社會參與能力。目前國際上對“康復(fù)”的認(rèn)識，普遍是指涵蓋醫(yī)療康復(fù)、教育康復(fù)、職業(yè)康復(fù)、社會康復(fù)等在內(nèi)的“大康復(fù)”概念?？祻?fù)服務(wù)的對象主要是殘疾人群體，同時(shí)也包括慢性病患者和生活不能自理的老年人。

近年來我國康復(fù)事業(yè)發(fā)展較快，但總體上還相對滯后，專業(yè)化、社會化程度不高，無法滿足人民群眾日益增長的康復(fù)服務(wù)需求。特別是一些體制機(jī)制問題尚未得到解決，制約了我國康復(fù)服務(wù)體系建設(shè)。為此，國務(wù)院研究室與衛(wèi)生計(jì)生委、民政部、人社部、中國殘聯(lián)等部門同志和相關(guān)專家進(jìn)行了座談，并開展了調(diào)研，主要情況如下。

1 康復(fù)具有促進(jìn)公眾健康和助推經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多重效應(yīng)

預(yù)防、治療、康復(fù)是一個(gè)有機(jī)整體。預(yù)防是“治未病”，具有“一分投入，十分產(chǎn)出”之效。醫(yī)學(xué)治療是“治已病”，疾病已發(fā)生再干預(yù)，成本是最高的。而康復(fù)是治療的延伸，是“治病后”，即在醫(yī)療基礎(chǔ)上，進(jìn)一步通過各種措施恢復(fù)其工作能力、生活能力和融入社會的能力，從而提高其生活質(zhì)量?？祻?fù)同樣具有投入產(chǎn)出的放大效應(yīng)，大力發(fā)展康復(fù)事業(yè)不僅能有效改善公眾健康、增進(jìn)康復(fù)群體及其家庭的福祉，而且對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展也具有積極的促進(jìn)作用。

1.1 康復(fù)能降低殘疾的影響，提高殘疾人生活質(zhì)量

據(jù)專家測算，我國每年因出生缺陷、意外傷害、慢性病、職業(yè)病等因素新增的殘疾人有200～250萬，很多情況下，如果采取及時(shí)的早期治療和康復(fù)介入，能夠減少殘疾發(fā)生，或有效減輕殘疾程度。如我國每年發(fā)生腦卒中患者700多萬，通過康復(fù)醫(yī)療90%可以避免癱瘓?jiān)诖病Ｔ俦热?～6歲的聽力障礙兒童，通過手術(shù)植入人工耳蝸或適配助聽器，再經(jīng)過一段時(shí)間的專業(yè)聽力言語訓(xùn)練，大多數(shù)能恢復(fù)聽說功能，與其他兒童一樣進(jìn)入普通中小學(xué)學(xué)習(xí)?，F(xiàn)在許多專門的聾啞學(xué)校已招不到學(xué)生。

1.2 康復(fù)能提高工作能力，增加社會勞動力供給

通過職業(yè)康復(fù)讓勞動者重返工作崗位，對個(gè)人和社會都具有積極意義。特別是，近年來我國勞動適齡人口開始下降，老齡化程度不斷加深，勞動力資源顯得更加寶貴。如被視為“喪失勞動能力”的盲人，經(jīng)過系統(tǒng)的職業(yè)康復(fù)訓(xùn)練后就業(yè)率可達(dá)90%。此外，我國每年認(rèn)定的工傷人員有100萬左右，其中一半以上經(jīng)過康復(fù)可以重返工作崗位。

1.3 康復(fù)能降低經(jīng)濟(jì)社會成本，節(jié)約公共衛(wèi)生資源

據(jù)專家測算，花1元錢用于康復(fù)，其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會效益是投入的十倍、甚至百倍。根據(jù)原衛(wèi)生部一項(xiàng)研究報(bào)告，我國每年新增先天性心臟病和唐氏綜合征患兒約15萬例，這部分群體全生命周期的總經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)超過250億元，很多家庭會因此而致貧。如果這些患兒能夠得到及時(shí)有效的康復(fù)治療和訓(xùn)練，其生命周期的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)將顯著降低，大大減輕家庭和社會壓力。

1.4 康復(fù)蘊(yùn)含著新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，能有效擴(kuò)大內(nèi)需

目前我國康復(fù)產(chǎn)業(yè)的潛在市場需求巨大。我國有8500萬殘疾人，2.12億老年人口，其中失能老人3500萬，80歲以上高齡老人2400萬，這些群體對康復(fù)服務(wù)、康復(fù)輔具有巨大的需求。據(jù)測算，僅輪椅、拐杖、普及型假肢、矯形器等基本輔具，國內(nèi)的總需求量就高達(dá)6億件，市場規(guī)模超過1萬億元。隨著康復(fù)醫(yī)療技術(shù)的大量應(yīng)用，到2020年其潛在市場規(guī)模將達(dá)到2.5萬億元，可創(chuàng)造100多萬個(gè)就業(yè)崗位。同時(shí)，很多康復(fù)輔具技術(shù)含量很高，如人工耳蝸、仿生假肢、可以“爬樓越障”的自動輪椅等，屬于高科技產(chǎn)業(yè)，發(fā)展的前景也十分廣闊。

2 康復(fù)是當(dāng)前民生領(lǐng)域亟待補(bǔ)上的一塊“短板”

目前看，我國康復(fù)事業(yè)發(fā)展的突出問題是：機(jī)構(gòu)少、人才缺、服務(wù)供給能力差。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國綜合醫(yī)院中設(shè)有康復(fù)醫(yī)學(xué)科的不足四分之一。30%左右的省市級醫(yī)院和60%的縣級醫(yī)院不具備早期康復(fù)服務(wù)能力。我國每10萬人口僅擁有9.8名專業(yè)康復(fù)人才，不足發(fā)達(dá)國家平均水平的1/10。據(jù)調(diào)查，我國殘疾人中約60%有康復(fù)服務(wù)需求，但真正得到康復(fù)服務(wù)的只有18%，大量康復(fù)需求得不到有效滿足。制約康復(fù)事業(yè)發(fā)展的主要原因如下。

2.1 認(rèn)識不到位，沒有樹立“大康復(fù)”的理念

許多人將康復(fù)等同于醫(yī)療康復(fù)，現(xiàn)行的一些法律法規(guī)和政策文件也將康復(fù)解釋為醫(yī)療康復(fù)，這使得康復(fù)更多依附于醫(yī)療服務(wù)，影響了其綜合發(fā)展。國外一般都把康復(fù)和醫(yī)療結(jié)合起來，相互配合，相互轉(zhuǎn)介，但我國仍然是偏重于治療而忽視康復(fù)。比如精神衛(wèi)生防治方面，一些經(jīng)過急性期治療、病情穩(wěn)定的精神病人出院后，由于缺乏社區(qū)康復(fù)的銜接，時(shí)隔不久又舊病復(fù)發(fā)重新進(jìn)入醫(yī)院治療，如此反復(fù)，出現(xiàn)“旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象，既浪費(fèi)大量醫(yī)療資源，也給患者、家庭和社會造成嚴(yán)重傷害。

2.2 投入不足，康復(fù)費(fèi)用缺少制度性保障

發(fā)達(dá)國家大多將康復(fù)的費(fèi)用納入醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷，或者建立專門的護(hù)理保險(xiǎn)制度來為康復(fù)提供資金支持，但我國僅把運(yùn)動療法等9項(xiàng)醫(yī)療康復(fù)項(xiàng)目納入基本醫(yī)療保險(xiǎn)，絕大多數(shù)康復(fù)服務(wù)還需自費(fèi)。對低收入群體等特殊困難人群，雖有一些財(cái)政或彩票公益金支持的康復(fù)服務(wù)項(xiàng)目，但投入總量不足，滿足不了需求，而且由于部門分割和資金渠道不同，也存在重復(fù)浪費(fèi)、實(shí)施效率不高等問題。

2.3 部門間缺少協(xié)調(diào)配合，形不成合力

從政府角度看，衛(wèi)生、民政、教育、人社、殘聯(lián)等部門都擁有一整套康復(fù)的機(jī)構(gòu)、人員和資金投入，這種“各自為陣”的管理模式導(dǎo)致部門之間缺少銜接配合，制約了“大康復(fù)”的發(fā)展。此外在輔助器具管理等方面，還存在部門之間職能交叉、多頭管理的問題。

2.4 評職稱難，不利于吸引專業(yè)人才從事康復(fù)工作

康復(fù)領(lǐng)域包括多門類的專業(yè)技術(shù)人員，但卻沒有專門的職稱序列，而是統(tǒng)一歸入技師序列參加職稱考試和評定，不利于康復(fù)專業(yè)人員的職業(yè)發(fā)展和專業(yè)化水平提高。還有一些康復(fù)工作，比如對孤獨(dú)癥兒童、精神和智力障礙者等群體的康復(fù)，綜合性強(qiáng)，與傳統(tǒng)的醫(yī)療、衛(wèi)生和工程技術(shù)等崗位有較大差異，從業(yè)人員難以通過委托評審獲得職稱。

3 政策建議

加快發(fā)展現(xiàn)代康復(fù)服務(wù)事業(yè)是利國利民的一件大事，也是彌補(bǔ)民生“短板”的重要內(nèi)容，必須理清思路、完善政策、深入推進(jìn)。為此，提出如下建議。

3.1 進(jìn)一步健全部門間分工協(xié)作的康復(fù)工作機(jī)制

樹立“大康復(fù)”的理念，突破部門局限，從全局高度來謀劃和發(fā)展康復(fù)事業(yè)。首先要理順康復(fù)領(lǐng)域的部門分工，建議按照專業(yè)歸口、一件事情由一個(gè)部門主管的原則，明確各相關(guān)部門在康復(fù)領(lǐng)域的職責(zé)。在合理分工的基礎(chǔ)上，探索建立部門間協(xié)作制度，加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)，形成工作合力。

3.2 加快構(gòu)建多層次、多元化的康復(fù)服務(wù)體系

3.2.1 健全“機(jī)構(gòu)為骨干，社區(qū)為基礎(chǔ)，家庭為依托”的康復(fù)服務(wù)體系。大力發(fā)展專業(yè)康復(fù)機(jī)構(gòu)，將康復(fù)機(jī)構(gòu)建設(shè)優(yōu)先納入城鄉(xiāng)公益性建設(shè)規(guī)劃。支持康復(fù)醫(yī)院建設(shè)，鼓勵(lì)綜合醫(yī)院設(shè)立康復(fù)科。鼓勵(lì)機(jī)構(gòu)進(jìn)入社區(qū)、進(jìn)入家庭提供上門的康復(fù)服務(wù)。鼓勵(lì)家庭成員之間互相提供康復(fù)服務(wù)，政府要為他們提供便利條件和必要支持。

3.2.2 積極引導(dǎo)社會力量投資興辦康復(fù)機(jī)構(gòu)，在準(zhǔn)入、執(zhí)業(yè)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、職稱評定等方面與公辦康復(fù)機(jī)構(gòu)一視同仁。為支持鼓勵(lì)發(fā)展非營利性康復(fù)機(jī)構(gòu)，要研究制定和落實(shí)用地、稅收優(yōu)惠、收費(fèi)減免、運(yùn)營補(bǔ)貼等方面扶持政策。

3.3 政府要切實(shí)履行好兜底責(zé)任，為殘疾人等弱勢群體提供均等化的基本康復(fù)服務(wù)

3.3.1 保障人人享有基本康復(fù)。目前我國納入基本公共服務(wù)的康復(fù)項(xiàng)目只有0～6歲殘疾兒童搶救性康復(fù)這一項(xiàng)，建議在“十三五”期間將基本康復(fù)納入基本公共服務(wù)范圍，合理確定基本康復(fù)項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。

3.3.2 加大政府購買服務(wù)力度。研究制定政府購買康復(fù)服務(wù)有關(guān)政策，通過購買服務(wù)培育一批專業(yè)康復(fù)機(jī)構(gòu)和社會組織，為重度殘疾人、失能老人等特殊困難群體提供康復(fù)護(hù)理、居家照料等服務(wù)。

3.3.3 建立針對特殊困難群體的補(bǔ)貼和救助制度。盡快出臺重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼和貧困殘疾人生活補(bǔ)貼制度，逐步提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。借鑒推廣北京、上海等地“無障礙進(jìn)家庭”、“輔具適配幸福工程”經(jīng)驗(yàn)，為貧困殘疾人及家庭提供無障礙改造和輔具適配專項(xiàng)補(bǔ)貼。為0～6歲殘疾兒童提供免費(fèi)手術(shù)、輔助器具配置和康復(fù)訓(xùn)練等服務(wù)。推動重性精神病人實(shí)現(xiàn)免費(fèi)服藥，加快完善對特困殘疾人的醫(yī)療及康復(fù)救助政策。

3.4 建立完善康復(fù)費(fèi)用的制度性保障

3.4.1 要將與治療密切相關(guān)的康復(fù)服務(wù)納入基本醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷范圍。在目前已將運(yùn)動療法、偏癱肢體康復(fù)訓(xùn)練等9項(xiàng)醫(yī)療康復(fù)項(xiàng)目納入醫(yī)保的基礎(chǔ)上，下一步應(yīng)逐步增加納入報(bào)銷范圍的康復(fù)服務(wù)項(xiàng)目，并提高實(shí)際報(bào)銷水平。

3.4.2 探索建立護(hù)理保險(xiǎn)制度。建議有關(guān)部門借鑒德國、日本等國家的經(jīng)驗(yàn)，研究制定在我國推出護(hù)理保險(xiǎn)的可行方案。

3.4.3 鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)創(chuàng)新，設(shè)立康復(fù)服務(wù)保險(xiǎn)項(xiàng)目。

3.5 加強(qiáng)康復(fù)專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)

3.5.1 建立高等教育、職業(yè)教育互為補(bǔ)充、協(xié)調(diào)發(fā)展的康復(fù)學(xué)科教育體系，鼓勵(lì)和支持各院校設(shè)置康復(fù)專業(yè)或開設(shè)相關(guān)課程，加大對康復(fù)急需人才的培養(yǎng)力度。

3.5.2 建立康復(fù)行業(yè)培訓(xùn)體系，推進(jìn)康復(fù)領(lǐng)域?qū)I(yè)人員持續(xù)接受專業(yè)教育，不斷提高服務(wù)水平。

3.5.3 完善康復(fù)專業(yè)技術(shù)人員職稱評定和職業(yè)能力水平評價(jià)體系，暢通晉升通道，擴(kuò)展職業(yè)空間，吸引更多人才從事康復(fù)事業(yè)。同時(shí)要建立動態(tài)的職業(yè)資格管理機(jī)制，適時(shí)新增康復(fù)領(lǐng)域?qū)I(yè)人員的職業(yè)資格類別，以更好地適應(yīng)康復(fù)事業(yè)發(fā)展需要。

Suggestions for Accelerating the Construction of Disabled People's Rehabilitation Service System

QIAO Shang-kui,SUN Hui-feng,LI Kun

【Abstracts】In recent years China Rehabilitation Service develops very quickly, but on the whole still lags behind.The social and professional level is not high, unable to meet the people's increasing demand for rehabilitation services .Rehabilitation is a "short board" needed to make up for the current livelihood areas .The current outstanding problems in the development of Chinese rehabilitation career are: fewer agencies, talent shortage, poor service supply capacity.The main factors of restricting the development of rehabilitation career include: inadequate awareness ; insufficient investment; lack of coordination between departments; difficulty in personnel assessment.Experts and staff from Research Office of the State Council and the National Health and Family Planning Commission the Ministry of Civil Affairs, the Ministry of Human Resources and Social Security, China Federation of the Disabled and other departments had a discussion and research.Therefore,rehabilitation has multiple effects in promoting public health and economic development boost, is an important content to compensate for the livelihood of the "short board", Suggestions are offered to further improve the inter departmental coordination mechanism of rehabilitation division; accelerate the establishment of a multi-level, diversified rehabilitation service system; the government should earnestly fulfill the fallback responsibility; establish and improve the system of guarantee for the rehabilitation costs.

【Key words】The disabled; Rehabilitation; Service system; Suggestion

作者簡介：喬尚奎 國務(wù)院研究室社會司司長；孫慧峰 國務(wù)院研究室社會司處長；李坤 國務(wù)院研究室社會司副處長

[中圖分類號]C913.69

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]2095-0810(2016)21-0051-03