●林 江 曹 越 王瓊瓊

加快財(cái)政監(jiān)督改革與創(chuàng)新促進(jìn)建立現(xiàn)代財(cái)政制度

●林 江 曹 越 王瓊瓊

財(cái)政監(jiān)督作為財(cái)政的重要職能之一，其發(fā)展?fàn)顩r直接關(guān)系到我國(guó)財(cái)政管理體制的改革與完善。“十三五”規(guī)劃建議指出，要深化財(cái)稅體制改革，建立現(xiàn)代財(cái)政制度。目前，我國(guó)財(cái)政監(jiān)督機(jī)制存在著法治化程度不足、方式較為單一、執(zhí)行過(guò)程不透明、監(jiān)管責(zé)任不明確等問(wèn)題。本文從建立現(xiàn)代財(cái)政制度的目標(biāo)出發(fā)，分析了當(dāng)前我國(guó)財(cái)政監(jiān)督機(jī)制中存在的問(wèn)題，探討了“十三五”時(shí)期我國(guó)財(cái)政監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建思路。

財(cái)政監(jiān)督 “十三五”規(guī)劃現(xiàn)代財(cái)政制度 財(cái)政管理體制

一、引言

十八屆五中全會(huì)審議通過(guò)的“十三五”規(guī)劃建議提出，要深化財(cái)稅體制改革，旨在以建立現(xiàn)代財(cái)政制度為目標(biāo)，完善政府預(yù)算體系，建立公開(kāi)透明的預(yù)算制度，通過(guò)結(jié)構(gòu)性改革，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，確保全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。隨著我國(guó)公共財(cái)政的發(fā)展以及現(xiàn)代財(cái)政制度概念的逐步清晰，財(cái)政監(jiān)督作為國(guó)家財(cái)政管理的重要內(nèi)容，在財(cái)政體制改革中的作用也日益凸顯。如何使財(cái)政監(jiān)督適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革，符合財(cái)稅體制改革的基本方向，使其成為現(xiàn)代財(cái)政制度建立的有效助力，是目前我國(guó)財(cái)政監(jiān)督工作的重中之重。

財(cái)政監(jiān)督是國(guó)家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能的重要組成部分，從內(nèi)容上看，它是對(duì)所有財(cái)政資金，包括財(cái)政收支、會(huì)計(jì)資料、國(guó)有資本金等的運(yùn)用過(guò)程及成效進(jìn)行的監(jiān)管；從覆蓋范圍上看，預(yù)算管理、國(guó)有資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理等都應(yīng)納入財(cái)政監(jiān)督的范圍；從監(jiān)督主體上看，主要包括財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)、人大以及社會(huì)公眾等；從功能上看，財(cái)政監(jiān)督主要是為了糾正預(yù)算活動(dòng)、財(cái)政收支活動(dòng)過(guò)程中出現(xiàn)的錯(cuò)誤和偏差，以確保財(cái)政資源配置職能和收入分配職能的良好實(shí)現(xiàn)。

建立現(xiàn)代財(cái)政制度，要從改進(jìn)預(yù)算管理制度，完善稅收制度，以及建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政制度這三方面入手。在此過(guò)程中所涉及的財(cái)政活動(dòng)的合法性、合理性、效率性、公平性等，都需要財(cái)政監(jiān)督部門(mén)進(jìn)行科學(xué)判斷和有效監(jiān)管。一方面，在當(dāng)前我國(guó)大力發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)逐步弱化，更多的是通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新等方式，為各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造良好的市場(chǎng)氛圍，解決市場(chǎng)失靈問(wèn)題。而加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，將有助于進(jìn)一步提高政府財(cái)政資源的利用效率，發(fā)揮政府對(duì)市場(chǎng)配置和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的引導(dǎo)作用。另一方面，加快財(cái)政監(jiān)督的改革與創(chuàng)新，是嚴(yán)肅財(cái)政紀(jì)律，維護(hù)市場(chǎng)秩序的必要途徑。近年來(lái)，我國(guó)雖嚴(yán)厲打擊財(cái)經(jīng)領(lǐng)域的違法違紀(jì)行為，但隨意突破財(cái)政預(yù)算，違規(guī)挪用財(cái)政資金，單位私設(shè)“小金庫(kù)”等行為仍時(shí)有發(fā)生，這在一定程度上與目前我國(guó)財(cái)政監(jiān)督機(jī)制不夠完善有關(guān)。因此，加快財(cái)政監(jiān)督改革的步伐，針對(duì)當(dāng)前我國(guó)財(cái)政監(jiān)督機(jī)制中存在的問(wèn)題，從法律配套、透明度強(qiáng)化、監(jiān)督手段、監(jiān)督質(zhì)量等方面加以創(chuàng)新和完善，是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的必要環(huán)節(jié)。

二、當(dāng)前我國(guó)財(cái)政監(jiān)督存在的主要問(wèn)題

（一）財(cái)政監(jiān)督法治化程度不足

1、缺少完整的《財(cái)政監(jiān)督法》。目前，我國(guó)有關(guān)財(cái)政監(jiān)督的法律法規(guī)建設(shè)以管理辦法和條例居多，雖然分別對(duì)綜合制度、收入支出監(jiān)督、會(huì)計(jì)監(jiān)督、資產(chǎn)監(jiān)督等財(cái)政監(jiān)督內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，但大多以分散于其他法律法規(guī)中的形式出現(xiàn)，而缺少一部完整的、系統(tǒng)的《財(cái)政監(jiān)督法》。一方面，辦法和條例的權(quán)威性有限，對(duì)財(cái)政主體的約束力度不足，容易產(chǎn)生執(zhí)法不嚴(yán)、手段偏軟、懲處不到位等問(wèn)題，不利于財(cái)政監(jiān)督工作的深入展開(kāi)，影響財(cái)政監(jiān)督效力的充分發(fā)揮；另一方面，法律配套的不完善也意味著對(duì)財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)容、責(zé)任機(jī)制、財(cái)政主體間的聯(lián)系缺乏整體性的梳理和描述，繼而制約了財(cái)政監(jiān)督職能本身朝向規(guī)范化、系統(tǒng)化的方向邁進(jìn)。

2、執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象普遍存在，法治力度被弱化。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)財(cái)政監(jiān)督法律法規(guī)建設(shè)也在不斷完善，在一定程度上達(dá)到了“有法可依”，但在執(zhí)行過(guò)程中，“人治”大于法治的現(xiàn)象仍較為突出，特別是在懲處環(huán)節(jié)上，地方層面更為明顯。一些執(zhí)法者出于自身或部門(mén)利益考慮，無(wú)視國(guó)家法律法規(guī)，不僅削弱了財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法的剛性和力度，更使違法違紀(jì)問(wèn)題得到縱容，導(dǎo)致國(guó)家財(cái)產(chǎn)流失，影響了黨和政府的形象。

（二）監(jiān)督方式較為單一，手段較為落后

長(zhǎng)期以來(lái)，受財(cái)政監(jiān)督力量的限制以及監(jiān)督權(quán)限的影響，我國(guó)財(cái)政監(jiān)督方式較為單一。一是專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督和突擊性檢查較多，而日常監(jiān)督較少；二是以集中性和非連續(xù)性為特點(diǎn)的事后監(jiān)督較多，而預(yù)防性的事前、事中監(jiān)督較少；三是對(duì)公共收入的監(jiān)督較多，而對(duì)公共支出的流向、資金使用后的績(jī)效監(jiān)督較少；四是將重點(diǎn)放在財(cái)政資金使用單位的外部監(jiān)督上，而對(duì)財(cái)政部門(mén)內(nèi)部的管理和監(jiān)督較為薄弱。由于財(cái)政監(jiān)督方式的不規(guī)范，導(dǎo)致財(cái)政監(jiān)督工作的覆蓋范圍不夠全面，易出現(xiàn)監(jiān)督盲點(diǎn)和財(cái)政漏洞，為國(guó)家財(cái)政資金分配過(guò)程中的腐敗行為留下了隱患。

除此之外，我國(guó)財(cái)政監(jiān)督的信息化、網(wǎng)絡(luò)化程度偏低。財(cái)政信息化程度是衡量財(cái)政體制現(xiàn)代化水平的一個(gè)重要指標(biāo)。近年來(lái)，我國(guó)不斷加強(qiáng)財(cái)政的信息化建設(shè)。2013年的《財(cái)政信息化建設(shè)總體方案》明確提出將預(yù)算管理、國(guó)庫(kù)支付、會(huì)計(jì)核算、決算管理、收入管理、績(jī)效管理、債務(wù)管理、監(jiān)督管理、風(fēng)險(xiǎn)防控系統(tǒng)等納入財(cái)政信息化系統(tǒng)?！敖鹭?cái)工程”自投入使用以來(lái)，在促進(jìn)財(cái)政綜合管理工作方面也取得了卓越的成效；但由于缺少財(cái)政監(jiān)督的相關(guān)模塊，使得財(cái)政資金運(yùn)行實(shí)現(xiàn)信息化，而財(cái)政監(jiān)督工作仍停留在手動(dòng)化的水平。財(cái)政監(jiān)督部門(mén)與其他部門(mén)之間不能實(shí)行聯(lián)網(wǎng)，導(dǎo)致財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)難以獲取財(cái)政收支的動(dòng)態(tài)信息，信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題嚴(yán)重，致使財(cái)政監(jiān)督效率低下，監(jiān)督效果不甚理想。

（三）監(jiān)督過(guò)程不透明

財(cái)政監(jiān)督的透明度較低很大程度上與預(yù)算公開(kāi)機(jī)制不健全有關(guān)。目前，我國(guó)政府預(yù)算體制存在著法律建設(shè)不完善、預(yù)算公開(kāi)程度較低、預(yù)算監(jiān)督工作不到位等問(wèn)題。首先，雖然新《預(yù)算法》的頒布和實(shí)施對(duì)我國(guó)政府預(yù)算公開(kāi)工作起到一定的推動(dòng)作用，但由于新《預(yù)算法》中有關(guān)預(yù)算公開(kāi)的時(shí)間、范圍、程度等方面缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)，很多描述性詞匯如“應(yīng)當(dāng)”、“及時(shí)”、“重要”、“重點(diǎn)”等意義較為模糊，導(dǎo)致預(yù)算公開(kāi)程度缺乏明確的衡量標(biāo)準(zhǔn)，很大程度上削弱了新《預(yù)算法》的約束力。且新《預(yù)算法》規(guī)定公開(kāi)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整以及決算不包括涉及國(guó)家秘密的內(nèi)容，卻沒(méi)有明確哪些文件涉及國(guó)家機(jī)密，這不僅會(huì)影響人大代表及公眾行使知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，反而會(huì)使政府拒絕預(yù)算公開(kāi)有據(jù)可循，且不會(huì)受到任何處罰。其次，很多地方的預(yù)算公開(kāi)內(nèi)容不完整，僅公開(kāi)了公共預(yù)算的部分，政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算提及較少；且公開(kāi)的內(nèi)容較為籠統(tǒng)，沒(méi)有細(xì)化到具體項(xiàng)目和具體支出用途，很多地方預(yù)算公開(kāi)時(shí)缺乏對(duì)預(yù)算的詳細(xì)說(shuō)明，降低了預(yù)算公開(kāi)的可讀性。再次，我國(guó)的預(yù)算環(huán)節(jié)公開(kāi)程度較低，從編制、審批到執(zhí)行、審計(jì)，都沒(méi)有達(dá)到“參與式預(yù)算”的標(biāo)準(zhǔn)，部分環(huán)節(jié)存在走形式的現(xiàn)象；且我國(guó)預(yù)算運(yùn)行為先執(zhí)行后審批，這不僅使審批和監(jiān)督的作用大打折扣，同時(shí)有損政府預(yù)算及財(cái)政監(jiān)督的科學(xué)性和嚴(yán)肅性。

（四）監(jiān)督責(zé)任不明確

1、監(jiān)督職能定位不夠明確。目前，我國(guó)財(cái)政監(jiān)督存在著多個(gè)監(jiān)督主體，且各個(gè)監(jiān)督主體在財(cái)政監(jiān)督工作中的地位趨于平行。每個(gè)監(jiān)督主體分別依照各自對(duì)應(yīng)的法律法規(guī)，對(duì)監(jiān)督對(duì)象實(shí)行財(cái)政監(jiān)督，而這些法律法規(guī)在財(cái)政監(jiān)督責(zé)任范圍的劃分上，存在著重疊交叉的情況，繼而導(dǎo)致各監(jiān)督主體的職能定位、責(zé)任落實(shí)不明確。從理論上講，財(cái)政監(jiān)督應(yīng)屬于財(cái)政管理的控制環(huán)節(jié)，其覆蓋范圍涉及財(cái)政工作的各個(gè)方面，具有很強(qiáng)的綜合性。只有明確各個(gè)監(jiān)督主體的職能定位，站在一定的高度上對(duì)財(cái)政監(jiān)督工作進(jìn)行把關(guān)，才能使其更好地服務(wù)于深化財(cái)稅體制改革，為建立現(xiàn)代財(cái)政制度提供有效的助力。然而，當(dāng)前的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制無(wú)法達(dá)到這一要求，很多地方的財(cái)政監(jiān)督部門(mén)更多的是針對(duì)某個(gè)事項(xiàng)的檢查，而缺乏整體監(jiān)督的責(zé)任分工意識(shí)，限制了財(cái)政監(jiān)督在財(cái)稅改革中所起的推動(dòng)作用。

2、違法違紀(jì)責(zé)任追究機(jī)制不完善。十八屆三中全會(huì)提出，要落實(shí)主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任，這不僅是加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)的要求，也是完善財(cái)政監(jiān)督機(jī)制的要求。事實(shí)上，許多違紀(jì)違法案件與財(cái)政監(jiān)督部門(mén)缺乏責(zé)任意識(shí)、疏于管理有很大關(guān)系。然而，現(xiàn)有的《財(cái)政違法行為處罰處分條例》主要針對(duì)的是違法行為的主體，而忽視了財(cái)政監(jiān)督責(zé)任的相關(guān)追究，且處罰的整體力度偏弱，條例的威懾力有限，不利于加強(qiáng)財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督管理，樹(shù)立財(cái)政監(jiān)督責(zé)任意識(shí)。

三、加快財(cái)政監(jiān)督改革與創(chuàng)新，促進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政制度的建立

（一）完善法律配套建設(shè)，構(gòu)建法治化財(cái)政監(jiān)督體系

財(cái)政監(jiān)督是保證財(cái)政各項(xiàng)職能順利實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是糾正現(xiàn)代財(cái)政制度建立過(guò)程中出現(xiàn)錯(cuò)誤和偏差的重要手段，是維護(hù)財(cái)經(jīng)法紀(jì)嚴(yán)肅性的有力工具。由于財(cái)政監(jiān)督涉及財(cái)政活動(dòng)的方方面面，其順利開(kāi)展必然要以“有法可依，有法必依”作為前提。雖然我國(guó)財(cái)政監(jiān)督經(jīng)過(guò)多年的不懈努力，已初步形成了一個(gè)流暢運(yùn)轉(zhuǎn)的完整體系，但與其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)相比，在法治化建設(shè)方面仍較為欠缺。在這方面，可以借鑒國(guó)外很多國(guó)家在財(cái)政監(jiān)督法治化建設(shè)方面的經(jīng)驗(yàn)。

1、加快財(cái)政監(jiān)督的立法步伐，將財(cái)政監(jiān)督工作納入法治化軌道。通過(guò)立法的形式對(duì)財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)容、范圍、主體、職責(zé)權(quán)限等作出明確規(guī)定，一方面能夠提升財(cái)政監(jiān)督的法律層次和權(quán)威性，保障財(cái)政監(jiān)督工作的順利進(jìn)行；另一方面有助于規(guī)范化、系統(tǒng)化財(cái)政監(jiān)督的工作內(nèi)容和工作程序。

2、對(duì)現(xiàn)有的財(cái)政監(jiān)督法律法規(guī)進(jìn)行梳理和完善。我國(guó)有關(guān)財(cái)政監(jiān)督的法律法規(guī)內(nèi)容繁雜，形式分散，財(cái)政監(jiān)督的依據(jù)散見(jiàn)于《會(huì)計(jì)法》、《預(yù)算法》等法律中，由于缺乏全面系統(tǒng)的《財(cái)政監(jiān)督法》作為總體依據(jù)，部分法規(guī)條款之間還存在著內(nèi)容重復(fù)或機(jī)制脫節(jié)等現(xiàn)象，降低了相關(guān)法規(guī)的可操作性。因此，要對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)中不符合我國(guó)財(cái)政體制改革大方向的地方及時(shí)予以修正；對(duì)內(nèi)涵外延界定不清、可操作性不強(qiáng)的部分，要進(jìn)行修訂和完善，避免執(zhí)行時(shí)出現(xiàn)矛盾和困難。

3、加大財(cái)政監(jiān)督的執(zhí)法力度，強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督法治教育。針對(duì)財(cái)政監(jiān)督執(zhí)行過(guò)程中“人治”大于法治的不良現(xiàn)象，要秉持不隱忍、不縱容的態(tài)度，對(duì)一切違紀(jì)行為給予應(yīng)有的處罰，如有重大違紀(jì)違法行為，要對(duì)其責(zé)任者進(jìn)行依法從嚴(yán)從重處理，切實(shí)做到執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。

（二）提高監(jiān)督透明度，建立陽(yáng)光型財(cái)政監(jiān)督體制

深化財(cái)稅體制改革，要求建立全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度，這也是現(xiàn)代財(cái)政制度得以建立的一個(gè)重要標(biāo)志?！笆濉睍r(shí)期，我國(guó)的財(cái)政監(jiān)督改革應(yīng)以提高財(cái)政透明度，構(gòu)建陽(yáng)光財(cái)政體制為目標(biāo)，充分發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督對(duì)預(yù)算改革的引導(dǎo)和促進(jìn)作用。

1、加強(qiáng)對(duì)預(yù)算各個(gè)環(huán)節(jié)公開(kāi)程度的監(jiān)督。明確提出“參與式預(yù)算”的要求，確保從預(yù)算編制到預(yù)算審計(jì)，再到預(yù)算績(jī)效評(píng)估，都是建立在充分聽(tīng)取人大及公眾的意見(jiàn)和建議的基礎(chǔ)上，同時(shí)督促地方政府建立多樣化的預(yù)算公開(kāi)渠道，包括網(wǎng)絡(luò)公示、聽(tīng)證會(huì)、問(wèn)卷調(diào)查等多種形式，讓公眾有更多的機(jī)會(huì)、更大的積極性來(lái)參與到預(yù)算管理中，使預(yù)算能充分體現(xiàn)不同人群的利益要求，實(shí)現(xiàn)公平和效率的目標(biāo)。

2、促進(jìn)預(yù)算的完整公開(kāi)和細(xì)化公開(kāi)。預(yù)算公開(kāi)的完整性要求政府部門(mén)在預(yù)算編制的過(guò)程中將所有與政府有關(guān)的收支納入編制范圍，包括公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算，甚至還應(yīng)包括資產(chǎn)負(fù)債等內(nèi)容。“三公”經(jīng)費(fèi)也應(yīng)在預(yù)算編制中單獨(dú)列出。預(yù)算公開(kāi)的具體性要求政府細(xì)化預(yù)算公開(kāi)的內(nèi)容，盡量做到按功能分類(lèi)編制到目，按經(jīng)濟(jì)分類(lèi)編制到款，還可以考慮將總數(shù)轉(zhuǎn)化為人均數(shù)，在保留預(yù)算信息真實(shí)、完整的基礎(chǔ)上，對(duì)公開(kāi)預(yù)算信息進(jìn)行適當(dāng)?shù)奶幚?，增加有關(guān)預(yù)算信息的詳細(xì)說(shuō)明，便于人大及公眾更直觀(guān)、更準(zhǔn)確地理解政府預(yù)算。

3、監(jiān)督政府預(yù)算編制向績(jī)效預(yù)算的方向發(fā)展。對(duì)于年度變動(dòng)較大的項(xiàng)目，要采取零基預(yù)算的方法，仔細(xì)考量資金使用的效率，對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果展開(kāi)績(jī)效評(píng)估，增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性和有效性。除此之外，財(cái)政監(jiān)督本身也要遵循公開(kāi)、透明的原則，監(jiān)督部門(mén)應(yīng)及時(shí)公布財(cái)政監(jiān)督的有關(guān)信息，包括監(jiān)督流程、監(jiān)督內(nèi)容以及監(jiān)督結(jié)果，以便接受其他部門(mén)和社會(huì)公眾的監(jiān)督。

（三）創(chuàng)新監(jiān)督手段，建立動(dòng)態(tài)化財(cái)政監(jiān)督管理機(jī)制

1、充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)作為財(cái)政監(jiān)督的重要手段。在“金財(cái)工程”的基礎(chǔ)上，通過(guò)開(kāi)發(fā)財(cái)政監(jiān)督相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)模塊和應(yīng)用軟件，形成財(cái)政監(jiān)督部門(mén)與監(jiān)督對(duì)象之間的信息網(wǎng)絡(luò)共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金運(yùn)行的全程實(shí)時(shí)監(jiān)控，逐步建立起財(cái)政收入從征收、申報(bào)到撥付、使用，再到績(jī)效、反饋的全程跟蹤監(jiān)督機(jī)制。同時(shí)，要鼓勵(lì)“金財(cái)工程”與“金稅工程”、“金盾工程”之間的有效對(duì)接，做到數(shù)據(jù)資料一次錄入，重復(fù)使用，多方共享，將所有與財(cái)稅、政務(wù)相關(guān)的信息納入一個(gè)總的信息網(wǎng)絡(luò)中。這樣一方面可以為財(cái)政監(jiān)控提供便利，降低監(jiān)督成本，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的時(shí)效性，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)化財(cái)政監(jiān)督管理機(jī)制；另一方面，有助于降低財(cái)政監(jiān)督部門(mén)與監(jiān)督對(duì)象之間的信息不對(duì)稱(chēng)水平。王奎泉（2015）通過(guò)博弈分析證明，在不完全信息條件下，監(jiān)督部門(mén)的監(jiān)督成本上升，造成支出部門(mén)選擇違規(guī)的概率增加，財(cái)政監(jiān)督的有效性降低。監(jiān)督主體與客體之間建立起信息聯(lián)網(wǎng)共享機(jī)制，將有效解決兩者之間的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，限制監(jiān)督對(duì)象的博弈空間，減少其違規(guī)的動(dòng)機(jī)，有利于財(cái)政監(jiān)督有效性的提高。

2、建立財(cái)政信息數(shù)據(jù)庫(kù)，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)分析在財(cái)政監(jiān)督管理中的作用。以財(cái)政績(jī)效監(jiān)督為例，近年來(lái)我國(guó)不斷推進(jìn)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作，通過(guò)設(shè)立評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，量化指標(biāo)的方法對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。而目前我國(guó)的財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)大多遵循構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)，采集支出相關(guān)數(shù)據(jù)，進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，得出評(píng)價(jià)結(jié)果，提交評(píng)價(jià)報(bào)告的流程。雖然基本達(dá)到了績(jī)效評(píng)價(jià)的目的和要求，但評(píng)價(jià)過(guò)程中涉及的評(píng)價(jià)指標(biāo)構(gòu)建以及數(shù)據(jù)的搜集和分析工作多由人工手動(dòng)完成，效率低下；且當(dāng)支出項(xiàng)目較多時(shí)，經(jīng)常要就同一流程進(jìn)行重復(fù)工作，容易導(dǎo)致財(cái)政資源的浪費(fèi)。因此，需要建立相應(yīng)的數(shù)據(jù)庫(kù)，將各個(gè)項(xiàng)目的數(shù)據(jù)信息和通用指標(biāo)統(tǒng)一匯總，這樣不僅有助于減少重復(fù)性工作，降低績(jī)效評(píng)價(jià)成本，同時(shí)也為財(cái)政信息的實(shí)時(shí)錄入提供了渠道，為前期和中期績(jī)效監(jiān)督創(chuàng)造了條件。

此外，財(cái)政信息數(shù)據(jù)庫(kù)的建立有助于定量分析在財(cái)政監(jiān)督中的運(yùn)用，通過(guò)全面覆蓋財(cái)政資金的管理、使用、監(jiān)督及績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)信息，可以滿(mǎn)足宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)、預(yù)決算管理、政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)集中收付等多方面的需求，使財(cái)政監(jiān)督機(jī)制實(shí)現(xiàn)向業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、流程規(guī)范化和操作智能化的方向發(fā)展。

（四）轉(zhuǎn)變監(jiān)督模式，構(gòu)建自下而上的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制

目前我國(guó)財(cái)政監(jiān)督遵循自上而下的監(jiān)督模式，財(cái)政監(jiān)督部門(mén)對(duì)本級(jí)各部門(mén)以及下一級(jí)的財(cái)政執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。這種監(jiān)督模式雖更為直觀(guān)，易于執(zhí)行，但容易導(dǎo)致重頂層、輕基層的弊端，使財(cái)政政策在基層的實(shí)施效果得不到充分保障。深化財(cái)稅改革，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，強(qiáng)調(diào)合理調(diào)整中央與地方之間的事權(quán)劃分，適當(dāng)下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，以解決我國(guó)現(xiàn)有財(cái)稅體制中財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的現(xiàn)象?；鶎迂?cái)政在今后的經(jīng)濟(jì)體制改革和財(cái)稅體制改革中將發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。隨著財(cái)政資金向基層的傾斜力度加大，財(cái)政監(jiān)督作為保障財(cái)稅改革順利進(jìn)行的重要手段，同樣需要將更多的注意力放在基層建設(shè)上，著力解決基層財(cái)政中財(cái)務(wù)公開(kāi)不到位、資金管理混亂、私設(shè)“小金庫(kù)”、監(jiān)督管理走形式等問(wèn)題。通過(guò)加強(qiáng)宣傳和培訓(xùn)，在基層樹(shù)立起良好的財(cái)政監(jiān)督意識(shí)，促進(jìn)基層財(cái)政部門(mén)轉(zhuǎn)變觀(guān)念，不僅做到自我約束、自我監(jiān)督，還應(yīng)充分利用自身與地方發(fā)展緊密聯(lián)系的特點(diǎn)，為上級(jí)財(cái)政監(jiān)督機(jī)制的建立健全提供創(chuàng)新思路。這樣一方面可以打通財(cái)政自下而上的監(jiān)督渠道，達(dá)到充分發(fā)揮基層財(cái)政監(jiān)督作用的目的；另一方面有助于實(shí)現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督的全面覆蓋，確保財(cái)政政策在基層末端的執(zhí)行效果以及財(cái)稅體制改革的不斷深入。

（五）加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的全面性、連續(xù)性，提高財(cái)政監(jiān)督質(zhì)量

加快財(cái)政監(jiān)督改革與創(chuàng)新，不僅需要加大財(cái)政監(jiān)督的力度，更要提高財(cái)政監(jiān)督的質(zhì)量和有效性。針對(duì)現(xiàn)階段的不足，應(yīng)從財(cái)政監(jiān)督的全面性、連續(xù)性入手，構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度框架下財(cái)政監(jiān)督管理的新機(jī)制。

1、堅(jiān)持宏觀(guān)監(jiān)督與微觀(guān)監(jiān)督相結(jié)合。財(cái)政微觀(guān)工作涉及財(cái)政管理的方方面面，是財(cái)政管理的基礎(chǔ)內(nèi)容，加強(qiáng)財(cái)政微觀(guān)監(jiān)督，有利于使財(cái)政管理向科學(xué)化、精細(xì)化方向發(fā)展。與此同時(shí)，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立以及政府職能的轉(zhuǎn)變，國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理主要采取宏觀(guān)調(diào)控的方式，因此，財(cái)政的宏觀(guān)監(jiān)督也應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮財(cái)政對(duì)資源配置和市場(chǎng)發(fā)展的引導(dǎo)作用，通過(guò)對(duì)財(cái)政的整體運(yùn)行情況進(jìn)行分析和監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)和解決改革過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題。

2、堅(jiān)持日常監(jiān)督與重點(diǎn)監(jiān)督相結(jié)合。不僅要加強(qiáng)重點(diǎn)項(xiàng)目的專(zhuān)項(xiàng)檢查，針對(duì)財(cái)政活動(dòng)中問(wèn)題較為突出的環(huán)節(jié)進(jìn)行跟蹤和管理，建立長(zhǎng)效監(jiān)督機(jī)制，更要著眼于財(cái)政活動(dòng)的全過(guò)程，通過(guò)經(jīng)常性、不定期的檢查，以及事前、事中、事后的全程監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)財(cái)政執(zhí)行過(guò)程中不合理的地方，避免財(cái)政管理出現(xiàn)遺漏、盲點(diǎn)，構(gòu)建全面性、連續(xù)性的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制。

3、堅(jiān)持內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合。我國(guó)財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制起步較晚，對(duì)于內(nèi)部監(jiān)督重要性的認(rèn)識(shí)還不充分，法規(guī)建設(shè)滯后，僅有《財(cái)政部門(mén)內(nèi)部監(jiān)督檢查暫行辦法》，隊(duì)伍建設(shè)也較為薄弱，導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)行要求無(wú)法得到充分滿(mǎn)足。因此，可以考慮設(shè)立專(zhuān)門(mén)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，賦予其充分的權(quán)限和獨(dú)立性，并加強(qiáng)宣傳和培訓(xùn)，在各級(jí)財(cái)政部門(mén)樹(shù)立自我監(jiān)督意識(shí)；同時(shí)加快財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督相關(guān)法規(guī)的完善步伐，切實(shí)防范內(nèi)部違紀(jì)違法事件的發(fā)生。

四、結(jié)論

深化財(cái)稅體制改革，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，是我國(guó)“十三五”時(shí)期完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要目標(biāo)之一。在實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)過(guò)程中，財(cái)政監(jiān)督的作用不容忽視。本文針對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段財(cái)政監(jiān)督在法治建設(shè)、方式選擇、責(zé)任機(jī)制、公開(kāi)程度等方面存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析，并提出要完善法律配套建設(shè)，構(gòu)建法治化財(cái)政監(jiān)督體系，提高監(jiān)督透明度，建立陽(yáng)光型財(cái)政監(jiān)督體制，創(chuàng)新監(jiān)督手段，建立動(dòng)態(tài)化財(cái)政監(jiān)督管理機(jī)制，轉(zhuǎn)變監(jiān)督模式，構(gòu)建自下而上的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的全面性、連續(xù)性，提高財(cái)政監(jiān)督質(zhì)量。

（作者單位：中山大學(xué)嶺南學(xué)院）

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