●夏 俊

緊抓“十三五”推動財政監(jiān)督新發(fā)展

●夏 俊

黨的十八屆五中全會提出了制定國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議，這是黨中央在全面建成小康社會的決勝階段，向全國各族人民展現(xiàn)的宏偉藍圖。財政監(jiān)督工作要在服務經濟社會發(fā)展中有新的更大作為，必須著眼“十三五”經濟社會發(fā)展全局，進一步強化全局意識、服務意識、創(chuàng)新意識、法治意識，抓住監(jiān)督工作重點，打牢持續(xù)發(fā)展基礎，努力開創(chuàng)財政監(jiān)督工作新局面。

“十三五”財政監(jiān)督 改革

一、強化“四個意識”，開辟思想認識新境界

站在“十三五”的起跑線上，開創(chuàng)財政監(jiān)督工作新局面，必須進一步強化全局意識、服務意識、創(chuàng)新意識、法治意識。全局是財政監(jiān)督牢牢把握的根本，服務是財政監(jiān)督始終堅守的責任，創(chuàng)新是財政監(jiān)督事業(yè)長青的動力，法治是財政監(jiān)督持續(xù)發(fā)展的保障。

（一）全局意識

不謀全局者，不足謀一域。財政監(jiān)督工作必須關注的全局主要有三個方面：

1、經濟社會發(fā)展全局。從新一屆黨中央的執(zhí)政理想看，就是實現(xiàn)“兩個一百年”的奮斗目標和中華民族偉大復興的“中國夢”；從現(xiàn)階段的任務看，就是全面建成小康社會；從具體的行動綱領看，就是 “五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局。財政監(jiān)督工作必須認清全局,自覺在全局下行動。

2、黨和國家的大政方針政策。黨的十八屆三中、四中、五中全會，分別就全面深化改革、依法治國和制定“十三五”規(guī)劃作出部署，推出了一系列治國理政的重大舉措，這些都是財政監(jiān)督的重要遵循。

3、財政工作的中心任務。財政監(jiān)督是財政工作的有機組成部分，必須將財政監(jiān)督工作放在財政工作的整體中加以謀劃，按照建立現(xiàn)代財政制度的要求進行一體化設計，防止財政監(jiān)督地位邊緣化、工作格式化、成果碎片化。

（二）服務意識

財政監(jiān)督有三個境界：第一個境界是查出了多少問題，第二個境界是挽回了多少財政資金損失，第三個境界是提出了多少有價值的政策建議并被成功采納。從最終效果看，第三個境界是財政監(jiān)督追求的理想境界。要達到這樣的境界，就必須強化服務意識，在提升服務上有新的作為。

1、服務財政資金績效。凡是有財政資金投入的項目都要科學設置績效指標并實行最嚴格的績效考核制度；凡是沒有達到績效標準的都要進行問責，通過強有力的績效監(jiān)督問責，保證財政資金的高效使用。

2、服務黨委政府決策?！笆濉币?guī)劃建議提出，落實重大決策社會穩(wěn)定風險評估制度。財政監(jiān)督要積極關注黨委政府重大決策部署的實施情況，選擇具有重大影響的關鍵項目進行跟蹤監(jiān)督和評價，及時為黨委政府提供決策咨詢。

3、服務人民群眾關切?！笆濉币?guī)劃建議明確，加強改進信訪和調解工作，有效預防和化解矛盾糾紛。隨著全面深化改革的推進，各種深層次矛盾不斷涌現(xiàn)，人民群眾民主意識不斷增強，涉及財經資金使用的信訪舉報日益增多，依法依規(guī)妥善處理人民群眾的重大關切，對于維護社會穩(wěn)定、發(fā)揮人民群眾的社會監(jiān)督作用具有重要意義，要將人民群眾反映問題的查究情況作為衡量財政監(jiān)督成效的重要指標之一。

（三）創(chuàng)新意識

堅持用創(chuàng)新的辦法解決財政監(jiān)督工作中遇到的矛盾和困難。

1、克服思維定勢。在財政監(jiān)督實踐中，有些人認為，財政監(jiān)督是專職監(jiān)督機構一家的事情，實際上是將監(jiān)督工作推到業(yè)務工作的對立面，造成了監(jiān)督機構孤軍奮戰(zhàn)的被動局面；還有人認為，財政監(jiān)督是財政部門的內部監(jiān)督，其法律地位不及審計，很難有大的作為，挫傷了監(jiān)督人員的工作積極性。必須克服上述慣性思維，將監(jiān)督責任落實到財政部門的各個業(yè)務關口，變孤軍奮戰(zhàn)為聯(lián)合作戰(zhàn)。要充分認清財政監(jiān)督與審計監(jiān)督的各自優(yōu)長，理清財政監(jiān)督與審計監(jiān)督的責任邊界，進一步發(fā)揮好財政監(jiān)督的特有優(yōu)勢。

2、緊跟改革大勢。積極關注各個行業(yè)、各個領域的重大改革，深入研究改革給財政監(jiān)督帶來的具體影響，并在第一時間作出反應。根據(jù)改革任務列出監(jiān)督清單，隨著改革進程調整監(jiān)督重點，做到改革推進到哪里，財政監(jiān)督就跟進到哪里。

3、創(chuàng)新監(jiān)督方式。要根據(jù)經濟社會發(fā)展的新常態(tài)、全面深化改革的新要求、監(jiān)督對象的新變化，及時調整完善財政監(jiān)督的制度機制和方式方法，綜合運用經濟的、行政的、法律的手段，最大限度提高財政監(jiān)督的效率效能。

（四）法治意識

黨的十八屆四中全會提出了依法治國的總方略，建設法治國家已經成為黨治國理政的根本理念，崇尚法治已日益成為廣大人民群眾的共識。財政監(jiān)督的法治意識是其有效履行職能的內在要求：第一，財政監(jiān)督屬于行政執(zhí)法行為，財政監(jiān)督檢查的每一個環(huán)節(jié)都必須依法依規(guī)實施，不能以言代法、權大壓法和徇私枉法，財政部門作出的行政處理決定具有法律效力，必須在規(guī)定的時間內堅決落實，非經法定程序不得更改。第二，財政監(jiān)督在推進法治政府建設中應有所作為。要按照 “政府行為法無授權不可為”的思路，加強對政府部門相關財權行使的監(jiān)督，特別是對無預算開支、自立開支標準等行為，要上升到違法的層面堅決予以查究。要以貫徹落實《預算法》為抓手，加強對預算編制流程、執(zhí)行過程和預決算公開規(guī)程的監(jiān)督，嚴肅查處預算不細、執(zhí)行不真、公開不實的問題。

二、抓住“五大重點”，實現(xiàn)監(jiān)督工作新突破

解析“十三五”規(guī)劃任務，財政監(jiān)督要在服務經濟社會發(fā)展全局中有新的更大作為，必須緊緊抓住“五大重點”。

（一）經濟社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略及重點工程

主要有三類：一是國家戰(zhàn)略類，主要包括“一帶一路”戰(zhàn)略、自貿區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略、網絡強國和國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，等等。二是重點工程類，主要包括重大公共設施和基礎設施工程、城市地下管網改造工程、國際大科學計劃和大科學工程、工業(yè)強基工程、智能制造工程，等等。三是社會民生類，主要包括持續(xù)增加城鄉(xiāng)居民收入、促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)、推進新一輪脫貧幫扶工作、提高社會事業(yè)發(fā)展水平、建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度，等等。這些重大戰(zhàn)略和重點工程事關經濟社會發(fā)展全局，是全面建成小康社會的龍頭工程，是“十三五”規(guī)劃的關鍵所在，也是財政監(jiān)督的重中之重。財政監(jiān)督要積極適應國家發(fā)展戰(zhàn)略的需要，及時調整工作思路和工作重點，選擇一批財政資金投入大、社會資本參與度高、對區(qū)域經濟社會發(fā)展具有重大影響的項目實施全程跟進與重點監(jiān)督，并視情況將監(jiān)督結果向全社會公開，形成財政監(jiān)督的強大威懾力，為國家戰(zhàn)略的落地生根創(chuàng)造健康環(huán)境，為“十三五”規(guī)劃的順利實施護航助力。

（二）全面深化改革的重大政策舉措

黨的十八屆三中全會對全面深化改革作出了總體部署。兩年來，各個行業(yè)、各個領域的改革有序推進，改革的紅利正在逐步釋放，同時改革已經進入深水區(qū)，繼續(xù)向前邁進的步伐將更加艱難。財政監(jiān)督要著力在兩個方面為全面深化改革提供服務。一是財政監(jiān)督作為內部監(jiān)督，對全面深化財稅體制改革具有直接的推動作用。要圍繞2020年前基本建立現(xiàn)代財政制度的目標，按照“十三五”規(guī)劃明確的財稅體制改革路線圖和時間節(jié)點，搞好財政監(jiān)督與深化財稅體制改革總體方案確定改革項目的對接，保障各項政策措施落到實處，取得實效。二是財政監(jiān)督要在保障其他相關改革，特別是經濟結構調整改革中發(fā)揮重要作用。深化經濟結構調整特別是供給側改革，是一場深刻的產業(yè)革命和消費革命，是貫穿“十三五”規(guī)劃的重大改革舉措，其成功與否，直接影響全面建成小康社會的進程。財政監(jiān)督要堅決貫徹國家關于經濟結構調整的相關政策，在促進淘汰落后產能、創(chuàng)建新生業(yè)態(tài)、支持消費升級等相關政策落實上精準發(fā)力，使財政政策的擴張性與抑制性措施得到落實，切實發(fā)揮財政在經濟結構調整中的杠桿作用。

（三）人民群眾的重大關切

十八屆五中全會關于制定“十三五”規(guī)劃必須遵循的原則中第一條就是堅持人民主體地位，強調必須堅持以人為中心的發(fā)展思想，把增進人民福祉、促進人的全面發(fā)展作為發(fā)展的出發(fā)點和落腳點，堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由全體人民共享。積極回應人民群眾的重大關切，既是對人民群眾主體地位的尊重，也是調動人民群眾參與改革、推動發(fā)展的重要手段。在這方面，財政監(jiān)督要著力做好三項工作：一是要主動向人民群眾宣傳財政政策和財經紀律，特別是與人民群眾生產生活密切相關的財政資金的安排使用，要向社會公布資金來源、政策依據(jù)、申報流程和使用規(guī)定，消除人民群眾的疑慮。二是以貫徹落實新《預算法》為抓手，在預決算公開中充分發(fā)揮社會監(jiān)督的基礎性作用，對涉及民生的重大支出，實行從項目立項、采購招標、資金支出到決算的全過程公開。三是高度重視人民群眾的信訪舉報。縣以上財政部門設置專門的網絡受理平臺和舉報電話，并向社會公布，對人民群眾反映的有關財政資金使用方面的問題逐一登記、限時處理，凡是不涉及保密事項的處理結果，全部在媒體上予以公布。

（四）違反財經紀律的重點問題

最近召開的中央政治局會議，在研究部署2016年黨風廉政建設和反腐敗工作時強調：以黨章為根本遵循、以黨紀為基本準繩，全面加強紀律建設，健全黨內法規(guī)制度，完善黨內監(jiān)督體系，保持堅強政治定力，強化管黨治黨責任，深化標本兼治，鍥而不舍落實中央八項規(guī)定精神。從中央紀委近一段時間曝光的黨員領導干部違反中央八項規(guī)定的行為看，違紀問題在一些領域仍呈易發(fā)高發(fā)的趨勢。財政監(jiān)督要深入研究新常態(tài)下違反中央八項規(guī)定問題的新特點，以嚴肅財經紀律為抓手，加大源頭治理和處理處罰力度。

1、嚴格經費申報。對專項資金的申報程序和使用范圍實施最嚴格的監(jiān)管，切斷權力尋租的鏈條，沒有了利益輸送，吃請送禮問題不禁即止。

2、嚴格財務管理。嚴格執(zhí)行《會計法》及行業(yè)會計制度、會計準則，提高預決算和會計信息質量，規(guī)范相關信息披露，打擊會計造假，整飭市場秩序，使?jié)撘?guī)則和暗箱操作無藏身之地。

3、嚴格責任追究。凡是無預算開支、超標準開支、巧立名目開支，一律界定為違反《預算法》和財經紀律的行為，并依據(jù)中央“八項規(guī)定”給予嚴厲處罰。

（五）財政“兩個安全”的重點環(huán)節(jié)

既然財政監(jiān)督作為財政部門的內部監(jiān)督，那么保障財政資金和財政干部“兩個安全”，就是財政監(jiān)督的分內職責、基礎工作。從財政工作的內在特點和資金運行的潛在風險看，保障財政“兩個安全”應著重從三個方面入手：

1、嚴格內控制度。對權力的監(jiān)督只有觸及核心的權力才能奏效，要按照“決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調”的要求，綜合運用不相容崗位（職責）分離控制、授權控制、歸口管理、流程控制、信息系統(tǒng)管理控制等方法進行風險防控，把監(jiān)督根植到權力行使和資金運行的各個關鍵環(huán)節(jié)。

2、嚴格預算管理。進一步清理財政存量資金，理清政府總賬、部門分賬，取消單位處室小賬，將所有的財政資金都納入一個盤子安排、一張表反映、一本賬核算，防止在陳年舊賬和“小家務”中設埋伏，規(guī)避監(jiān)督。

3、嚴格預算立項。打破既得利益對財政資金的綁架，收縮專項資金規(guī)模，提高一般轉移支付的比重，堅決打擊違規(guī)騙取財政資金行為。

三、完善“三項措施”，構筑持續(xù)發(fā)展新臺階

圓滿完成“十三五”規(guī)劃賦予的財政監(jiān)督任務，必須抓住機遇，探索前行，凝聚力量，攻堅克難。

（一）內部共管

打破財政部門內部業(yè)務上切塊分割、流程上平行運行的格局，形成相互配合、交叉監(jiān)管的合力。一是在力量整合上，按照大部門制的要求，對財政部門內設的綜合監(jiān)管部門，包括績效、采購和監(jiān)督，進行力量整合，通過聯(lián)合執(zhí)法、信息共享、結果互認的方式，形成監(jiān)督的合力。二是在職能劃分上，在不改變財政部門內設機構的情況下，嘗試將各個業(yè)務處室的預算審核職能由目前按政府部門屬性劃分改為按經濟性質劃分，即將每一個政府部門的全部經費按經濟性質分解由財政部門若干個處室共同管理。同時，對財政資金運行流程實行分段授權，其核心是綜合監(jiān)督可以介入財政資金運行的實質性環(huán)節(jié)，比如，財監(jiān)機構可以對預算流程的合規(guī)性和基礎信息的真實性進行審查，從而形成預算、國庫、績效、采購、專職監(jiān)督機構和相關業(yè)務處室共同參與的網格式監(jiān)管格局。三是在成果應用上，按照責任分工，組織、督促相關處室對財政監(jiān)督檢查結果進行跟蹤落實，定期對財政監(jiān)督檢查跟蹤落實情況進行匯總分析，并將分析結果在一定范圍公布，把監(jiān)督檢查結果作為完善政策制度、調整預算安排、改進財政管理的重要依據(jù)。

（二）各方聯(lián)管

1、加強財政監(jiān)督與審計監(jiān)督、紀檢監(jiān)察的協(xié)調配合。通過任務劃分、交叉授權、聯(lián)合執(zhí)法的方式，實現(xiàn)財政監(jiān)督機構與審計部門和財政部駐各地專員辦的監(jiān)督力量整合，打通社會監(jiān)督，做實人大監(jiān)督，構建人大頂層監(jiān)督、審計獨立監(jiān)督、財政嵌入監(jiān)督、紀檢監(jiān)察監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督“五位一體”的監(jiān)督體系，建立財政監(jiān)管信息交流與成果共享機制，形成聯(lián)防聯(lián)治的高壓態(tài)勢。

2、建立財政監(jiān)督結果公告制度。引入政策執(zhí)行情況第三方評估，主動接受社會監(jiān)督，將財政監(jiān)督的各項功能融入到社會治理體系。采用政府網站、報刊、廣播、電視、專欄、宣傳冊、電子顯示屏、新聞發(fā)布會等多種方式，實現(xiàn)對全體社會成員的全覆蓋，使各個社會群體的人員都能夠通過自己喜愛的方式便捷地參與監(jiān)督。

3、探索派駐財務總監(jiān)制。積極探索在財務支出規(guī)模較大的高校、醫(yī)院和國有大中型企業(yè)配備財務總監(jiān)，在國家、省和區(qū)域重大建設項目中派駐財政監(jiān)察組，將財政監(jiān)督從政府部門延伸到國有企事業(yè)單位、社會經濟組織和重大項目。

（三）科學施管

1、制度一體化。按照《預算法》的最新規(guī)定修訂或重構預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的相關制度，對財政管理制度和財政監(jiān)督制度進行一體化設計，業(yè)務流程一體化運行，構建覆蓋政府性資金運行全過程的制度體系，形成監(jiān)督與業(yè)務的無縫銜接。

2、手段信息化。構建財政大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，綜合集成預決算信息、會計核算信息和經濟運行信息，通過云計算下的動態(tài)監(jiān)控、數(shù)據(jù)分析和疑點篩查等信息管理手段，打造財政監(jiān)督信息化新模式。

3、隊伍專業(yè)化。建議制定財政監(jiān)督干部“十三五”國培計劃，組織財政監(jiān)督機構領導和業(yè)務骨干就全面深化改革、“十三五”規(guī)劃等對財政監(jiān)督工作的影響進行專題研討，提高理論思維層次和工作謀劃能力。按照專業(yè)化的要求，組織建設施工技術、網絡信息技術和財務分析技術分級分類培訓，努力鍛造一支政治素質強、政策水平高、業(yè)務技能精、作風紀律嚴的財政監(jiān)督隊伍，切實肩負起時代賦予的重大使命。

（作者單位：江蘇省財政廳監(jiān)督檢查局）

中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議[S].新華社，2015-11-5。