文宗瑜

以“理論僵化與思維固化”突圍而支持國資國企改革的繼續(xù)深化

文宗瑜

新一輪的國資國企改革啟動已經(jīng)兩年有余，就兩年多國資國企改革的實際進(jìn)展看，國資國企改革基本上是在“原地轉(zhuǎn)圈”，國資國企改革繼續(xù)深化的效應(yīng)沒有得到充分體現(xiàn)。國資國企改革“原地轉(zhuǎn)圈”的原因很多，其中原因之一是囿于國資國企的“理論僵化與思維固化”。為了充分發(fā)揮國資國企改革對中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的拉動作用，當(dāng)下應(yīng)該積極進(jìn)行深入的理論探討，打破“理論僵化”、沖破“思維固化”，從“理論僵化與思維固化”中突圍，為國資國企改革繼續(xù)深化提供支持。國資國企改革既涉及理論問題，也涉及法律問題，還涉及政策問題。理論是基礎(chǔ)，法律是保障，政策是推動。依賴政策推動國資國企改革的繼續(xù)深化，需要厘清相關(guān)理論；在國資國企改革相關(guān)理論問題的探討中，涉及所有制、公有制、混合所有制，國有企業(yè)、國有資產(chǎn)、國有資本，國資出售、國有股減持及私有化，國有資產(chǎn)流失與國有資本價值變化，國企經(jīng)營、國資管理“三分離”與“三分開”以及國家安全與國計民生的相關(guān)理論。本文依托理論探討及對應(yīng)問題的法律政策內(nèi)涵界定，糾正國資國企改革中的一些認(rèn)識誤區(qū)和觀念，按照中共中央十八屆三中全會確定的國資國企改革大方向，構(gòu)建三層次的國有資產(chǎn)管理及國有資本運營體系，解決好國資國企改革繼續(xù)深化的若干難點問題。

一、國資國企相關(guān)問題的理論分析

國資國企改革涉及所有制、公有制、混合所有制，國有企業(yè)、國有資產(chǎn)、國有資本，國資出售、國有股減持及私有化，國有資產(chǎn)流失與國有資本價值變化，國企經(jīng)營、國資管理“三分離”與“三分開”以及國家安全與國計民生的理論。理論分析以馬克思主義理論為基礎(chǔ)，以其他經(jīng)濟(jì)學(xué)原理為指導(dǎo)。

（一）所有制、公有制、混合所有制的理論分析

按生產(chǎn)資料歸屬主體不同，所有制可分為公有制與私有制。公有制經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)資料國有、集體所有，對其他所有制不具有排他性。生產(chǎn)資料的資本化、金融化、證券化推動了生產(chǎn)資料所有形式的創(chuàng)新?；旌纤兄剖巧a(chǎn)資料的混合所有，強調(diào)資本混合，資本混合不會動搖公有制經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性作用。

1.所有制按生產(chǎn)資料歸誰所有而區(qū)分公有與私有

馬克思主義關(guān)于所有制的理論是從生產(chǎn)資料歸誰所有的角度闡述公有與私有。馬克思認(rèn)為所有制是人們在生產(chǎn)過程中圍繞生產(chǎn)資料的占有和使用形成的人與人之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，生產(chǎn)資料（而非消費資料）的歸屬關(guān)系是最基本最重要的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。生產(chǎn)資料歸誰所有決定了不同所有制形式下經(jīng)濟(jì)關(guān)系的性質(zhì)和形式。根據(jù)生產(chǎn)資料歸屬主體的不同，所有制分為公有制和私有制，與這兩種生產(chǎn)資料所有制形式相對應(yīng)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，可劃分為公有制經(jīng)濟(jì)和私有制經(jīng)濟(jì)。但無論是公有制經(jīng)濟(jì)還是私有制經(jīng)濟(jì)，都離不開消費，都不否認(rèn)消費資料的私人占有和私人支配。

2.公有制從經(jīng)濟(jì)屬性強調(diào)公有制經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性作用

與生產(chǎn)資料公有具體表現(xiàn)為國有、集體所有及創(chuàng)新的所有形式相對應(yīng)而形成的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，稱之為公有制經(jīng)濟(jì)。我國社會主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制。從經(jīng)濟(jì)屬性上，社會主義公有制更強調(diào)公有制經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性作用。公有制經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)性作用對其他所有制經(jīng)濟(jì)不具有排他性，不論是憲法、法律還是政策文件中始終強調(diào)“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度”。在公有制經(jīng)濟(jì)與其他所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展中，生產(chǎn)資料公有制的具體形式會不斷發(fā)展，尤其是在生產(chǎn)資料由實物形態(tài)演化為資本化、金融化、證券化的條件下，生產(chǎn)資料的混合不僅成為可能，而且會形成趨勢。在某種意義上，“使股份制成為公有制經(jīng)濟(jì)的主要實現(xiàn)形式”，沒有改變公有制經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性作用。

3.混合所有制順應(yīng)所有制內(nèi)涵的變化而強調(diào)資本混合

與馬克思恩格斯時代、列寧時代以及中國的社會主義計劃經(jīng)濟(jì)時代相比，當(dāng)下生產(chǎn)資料的形態(tài)已發(fā)生了根本性變化。生產(chǎn)資料不再主要是實物形態(tài)，更多地表現(xiàn)為資本化、金融化、證券化。與生產(chǎn)資料的資本化、金融化、證券化相適應(yīng)，生產(chǎn)資料的國有、集體所有產(chǎn)生了創(chuàng)新的所有形式，這種創(chuàng)新的所有形式就是混合所有。生產(chǎn)資料的混合所有強調(diào)資本的混合。在經(jīng)濟(jì)全球化的大背景下，資本混合不僅體現(xiàn)為國有資本與非國有資本的混合，還體現(xiàn)為國有資本與外資資本的混合。

（二）國有企業(yè)、國有資產(chǎn)、國有資本的理論分析

國有企業(yè)占有使用歸國家所有的生產(chǎn)資料，是國有資產(chǎn)固化形態(tài)的載體。生產(chǎn)資料的資本化、金融化、證券化使國有企業(yè)占有使用的國有生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)化為國有資本，國有資產(chǎn)也由固化形態(tài)向價值形態(tài)轉(zhuǎn)變。與此相適應(yīng)，國有資產(chǎn)管理更多是管國有資本。

1.國有企業(yè)是國有資產(chǎn)固化形態(tài)的載體

國有企業(yè)是占有使用歸國家所有的生產(chǎn)資料而從事經(jīng)營并參與市場競爭的微觀經(jīng)濟(jì)主體，是國有資產(chǎn)固化形態(tài)的載體。“國有企業(yè)”是一個一般稱謂。國有企業(yè)按占有使用歸國家所有的生產(chǎn)資料的形式不同，可劃分為國有獨資企業(yè)、國有獨資公司、國有控股公司、國有參股公司。隨著生產(chǎn)資料的資本化、金融化、證券化程度的不斷提高，國有企業(yè)占有使用生產(chǎn)資料的形式不斷變化，與此相適應(yīng)，國有獨資企業(yè)、國有獨資公司越來越少，國有控股參股公司越來越多。

2.國有資產(chǎn)是經(jīng)濟(jì)權(quán)益歸國家所有的產(chǎn)權(quán)形式

國有資產(chǎn)是法律上確定為國家所有并能為國家提供經(jīng)濟(jì)和社會效益的各種經(jīng)濟(jì)資源的總和，是屬于國家所有的一切財產(chǎn)和財產(chǎn)權(quán)利的總稱。國有資產(chǎn)首先是資產(chǎn)，但不同于一般意義上的企業(yè)資產(chǎn)（所有者權(quán)益+負(fù)債），而是一種不包含負(fù)債的凈資產(chǎn)概念，體現(xiàn)為一種經(jīng)濟(jì)權(quán)益。這種經(jīng)濟(jì)權(quán)益在產(chǎn)權(quán)歸屬上應(yīng)依法確定為國家所有。我國國有資產(chǎn)規(guī)模龐大，種類繁多，大體上可以劃分為經(jīng)營性國有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)、金融性國有資產(chǎn)、資源性國有資產(chǎn)四大類。當(dāng)然，由于目前各類資產(chǎn)的管理體制尚處在改革過程中，行政事業(yè)單位未脫鉤經(jīng)濟(jì)實體中的國有權(quán)益，雖然屬于經(jīng)營性，卻仍劃歸在行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的范疇進(jìn)行統(tǒng)計和管理，金融性國有資產(chǎn)的全部和資源性國有資產(chǎn)中的很大一部分都屬于經(jīng)營性資產(chǎn)。所以從嚴(yán)格意義上講經(jīng)營性國有資產(chǎn)的規(guī)模和范圍是非常大的。與國企改革相關(guān)的國有資產(chǎn)管理改革主要是指經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理改革。

3.國有資本是國有資產(chǎn)資本化的價值形態(tài)

生產(chǎn)資料的資本化、金融化、證券化使國有企業(yè)占有使用的國有生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)化為國有資本，隨著更多的國有生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)化為國有資本，國有資產(chǎn)由固化形態(tài)向價值形態(tài)轉(zhuǎn)變，國有資本是國有資產(chǎn)資本化的價值形態(tài)。股份制公司是國有資產(chǎn)價值形態(tài)的重要載體。國有資產(chǎn)在股份制公司中的資本化使其轉(zhuǎn)為國有資本，國有資本更強調(diào)流動性。國有資產(chǎn)資本化的收益將會形成國有資產(chǎn)新的增量。隨著市場化進(jìn)程和國有資產(chǎn)資本化進(jìn)程的加快，傳統(tǒng)意義上的國有企業(yè)的內(nèi)涵正在發(fā)生重大變化，國資管理更強調(diào)與強化國有資本的思維和理念。

（三）國資出售、國有股減持及私有化的理論分析

在生產(chǎn)資料資本化、金融化、證券化條件下，私有化的內(nèi)涵尤其是政策內(nèi)涵發(fā)生了變化。因此，不能簡單把國有股減持等同國有經(jīng)濟(jì)私有化，也不能把國有資產(chǎn)出售與國有經(jīng)濟(jì)私有化劃等號。

1.國資出售是指通過國有企業(yè)出售與國有股減持而實現(xiàn)國有資本退出

國有資產(chǎn)出售既是國有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求，也是國有資本流動的要求。國有資產(chǎn)出售的方式包括國有企業(yè)出售和國有股權(quán)的減持。國有企業(yè)出售主要是指把一些經(jīng)營不善、資不抵債、低效無效運轉(zhuǎn)、產(chǎn)能過?；蚵浜螽a(chǎn)能的中小型國有企業(yè)整體出讓給其他經(jīng)濟(jì)組織或者個人的行為；國有股減持是國有控參股公司中國有股持股比例的降低或國有股的全部退出。包括國有企業(yè)出售與國有股減持的國有資產(chǎn)出售，可以實現(xiàn)國有資本的合理流動，提高國有資本的配置效率，優(yōu)化國有資本的布局結(jié)構(gòu)。

2.國有股減持是指國有控股參股公司的國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓

國有股減持體現(xiàn)為國有股在國有控參股公司股本中占比的下降，主要是指國有控參股公司尤其是處于競爭性領(lǐng)域或行業(yè)的國有控參股公司國有股份的回購和轉(zhuǎn)讓。國有股減持不會弱化公有制經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性作用或動搖公有制的制度基礎(chǔ)。相反，國有股的合理有序減持可以進(jìn)一步優(yōu)化國有企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)、形成股東間的有效制衡、完善公司治理機制、提高公司運營效率，在為社會資本釋放空間的同時保持了國有經(jīng)濟(jì)的實際控制力，進(jìn)一步優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)，提高國有資本的總體配置效率和質(zhì)量。

3.私有化在生產(chǎn)資料資本化、金融化、證券化條件下更多表現(xiàn)為國有股減持

私有化及私有制經(jīng)濟(jì)的本意主要是指生產(chǎn)資料歸私人所有。隨著生產(chǎn)資料資本化、金融化、證券化程度越來越高，私有化的內(nèi)涵尤其是私有化的政策內(nèi)涵發(fā)生了重要變化。市場經(jīng)濟(jì)條件下的私有化主要是通過國有股持股比例大幅降低甚至減到保留象征性“一股”而實現(xiàn)。例如英國二戰(zhàn)之后撒切爾夫人主導(dǎo)的私有化改革，主要是供電、供水、鐵路、煤礦、汽車等領(lǐng)域股份制公司國有股的減持；為了確保國家意志和戰(zhàn)略的實現(xiàn)，英國在這些領(lǐng)域的國有股減持到只保留“一股”并設(shè)為黃金股，所保留的黃金股具有相對特殊的權(quán)利。

生產(chǎn)資料資本化、金融化、證券化條件下，私有化更多地表現(xiàn)為國有股減持，但是不能簡單地把國有股減持等同于國有經(jīng)濟(jì)私有化，也不能把國有資產(chǎn)出售與國有經(jīng)濟(jì)私有化劃等號。如果把某些領(lǐng)域的國有資產(chǎn)出售視作國有經(jīng)濟(jì)私有化，意味著一些領(lǐng)域被多個自然人或多個自然人控制的家族終極所有。在當(dāng)下的中國，沒有什么自然人或自然人控制的家族買得下巨額的國有資產(chǎn)。除此之外，隨著未來遺產(chǎn)稅和資本利得稅的開征，即使有人買得起，他們也不愿花費巨額成本購買流動性較差的國有資產(chǎn)。在中國全面深化改革的大背景下，國有資產(chǎn)的適當(dāng)出售和國有股的合理減持可以促進(jìn)國有資本的流動，提高國有資本的配置效率，不應(yīng)該也不能將其視為私有化。

（四）國有資產(chǎn)流失與國有資本價值變化的理論分析

國有資產(chǎn)流失與國有資本價值變化存在區(qū)別。國有資產(chǎn)流失要追究當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任、刑事責(zé)任，國有資產(chǎn)價值波動不需要追究責(zé)任。

1.國有資產(chǎn)流失是指因主觀故意或“尋租”而違法操作所導(dǎo)致的國有產(chǎn)權(quán)權(quán)益損失或減少

國有資產(chǎn)流失體現(xiàn)為實物形態(tài)資產(chǎn)和價值形態(tài)國有資本對應(yīng)的國有股權(quán)權(quán)益的不當(dāng)損失或減少；市場經(jīng)濟(jì)條件下，直接對實物資產(chǎn)的非法侵占相對較少，經(jīng)營性國有資產(chǎn)的流失更多地體現(xiàn)為國有股權(quán)權(quán)益的不當(dāng)損失或減少，其形式更加多樣、手段更加隱蔽。如何準(zhǔn)確定位國有資產(chǎn)流失，關(guān)鍵要看造成流失的原因。國有資產(chǎn)不當(dāng)損失或減少是指當(dāng)事人（國有資產(chǎn)管理者、國有資本運營者、國有企業(yè)經(jīng)營者等）因主觀故意或“尋租”違法違規(guī)而導(dǎo)致的國有資產(chǎn)流失，其中既包括嚴(yán)重不作為（例如瀆職、疏于監(jiān)管、治理經(jīng)營不善）而致，也包括權(quán)錢交易或“尋租”驅(qū)動的亂作為胡作為而致，既有違反程序法而致，也有違反實體法而致。一些巨額國有資產(chǎn)流失案件的發(fā)生往往是以上兩種原因和情形交織。因不可抗力（自然不可抗力、政治不可抗力）、經(jīng)濟(jì)周期波動等非主觀因素所造成的國有資產(chǎn)實物資產(chǎn)的損失減少或國有股權(quán)權(quán)益的減少不能定性為國有資產(chǎn)流失，不追究經(jīng)濟(jì)責(zé)任或刑事責(zé)任。

2.國有資本價值變化是指由于國有股權(quán)價格波動而導(dǎo)致的國有資本價值增減

國有資本價值變化不等于國有資產(chǎn)流失。國有資本價值變化主要是指國有股價格波動而引起的國有資本價值的增加或減少。在經(jīng)濟(jì)周期波動和股市周期波動大背景下非主觀原因所造成的國有股價格的正常變化不屬于國有資產(chǎn)流失。但是，借股市周期波動之際而惡意操縱股市造成的國有資本價值的劇烈波動應(yīng)當(dāng)視為國有資產(chǎn)流失。國有企業(yè)依法合規(guī)通過資本市場的證券交易或產(chǎn)權(quán)交易、以市場公允價格處置企業(yè)資產(chǎn)，屬于國有資本形態(tài)的轉(zhuǎn)換，不屬于國有資產(chǎn)流失。需要說明的是，市場公允價值的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是以交易事項發(fā)生時的市場公允價值為判斷標(biāo)準(zhǔn)，而非以當(dāng)下的公允價值標(biāo)準(zhǔn)去對比之前的交易價格。

（五）國企經(jīng)營、國資管理“三分離”與“三分開”的理論分析

如果政府主體和市場主體邊界不清，必然導(dǎo)致政、資、企權(quán)責(zé)利相互交叉。這既不利于國有資本宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)，也不利于國有資本微觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實現(xiàn)。因此，國企經(jīng)營、國資管理應(yīng)以資本為紐帶實現(xiàn)縱向權(quán)能“三分離”基礎(chǔ)上的橫向管理職能的“三分開”，繼而為國有資產(chǎn)管理體制的系統(tǒng)性重構(gòu)創(chuàng)造條件。

1.國企經(jīng)營及國企改制所要求的“三分離”理論分析

國有企業(yè)經(jīng)營及國有企業(yè)改制應(yīng)當(dāng)充分尊重市場規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律，實現(xiàn)國有資產(chǎn)所有權(quán)權(quán)能的縱向“三分離”。國有資產(chǎn)所有權(quán)人通過讓渡國有資產(chǎn)的占有使用權(quán)可以更好地實現(xiàn)國有資產(chǎn)的價值。國有資產(chǎn)通過出資、讓渡占有使用權(quán)而形成了企業(yè)的法人財產(chǎn)。國有資產(chǎn)所有權(quán)人對國有資產(chǎn)所有權(quán)的行使轉(zhuǎn)化為對國有資本所有權(quán)的行使，具體體現(xiàn)為其對所出資企業(yè)的股權(quán)以及與之對應(yīng)的表決權(quán)和分紅權(quán)。對于企業(yè)而言便擁有了基于出資人出資而形成的企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)和企業(yè)經(jīng)營權(quán)。所謂“三分離”就是指資本所有權(quán)與法人財產(chǎn)權(quán)的分離、法人財產(chǎn)權(quán)與企業(yè)經(jīng)營權(quán)的分離、資本所有權(quán)與企業(yè)經(jīng)營權(quán)的分離。具體而言，出資人不能基于出資隨意處置企業(yè)的法人財產(chǎn)，不能直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營權(quán)的行使。企業(yè)經(jīng)理層不能隨意處置企業(yè)法人財產(chǎn)，股東會或股東大會、董事會、經(jīng)理層的權(quán)責(zé)利應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《公司法》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行安排并行使，股東會或股東大會不能直接干預(yù)經(jīng)理層相對獨立的經(jīng)營權(quán)，不能直接聘任或解聘經(jīng)理人員或干涉經(jīng)營決策，而應(yīng)通過中間層的董事會聘用經(jīng)理人員。經(jīng)理層對董事會負(fù)責(zé)，董事會對股東會或股東大會負(fù)責(zé)。

2.國資管理及改革所要求的“三分開”理論分析

國有資產(chǎn)管理及其改革的推進(jìn)應(yīng)統(tǒng)籌考慮國有資本的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和社會使命，建立既符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律，又能服務(wù)于我國戰(zhàn)略大局的以管資本為主、橫向管理職能“三分開”的國有資產(chǎn)管理新體制。橫向管理職能“三分開”是指國有資產(chǎn)管理、國有資本運營、國有企業(yè)經(jīng)營相互分權(quán)制衡。具體而言就是要實現(xiàn)政府國資管理與國有企業(yè)經(jīng)營相分開的“政企分開”、政府國資管理與國有資本運營相分開的“政資分開”、國有資本運營與國有企業(yè)經(jīng)營相分開的“資企分開”。政府一旦授權(quán)專業(yè)運營機構(gòu)進(jìn)行國有資本的投資運營便不能隨意處置投資運營機構(gòu)的法人財產(chǎn)，不能直接干預(yù)資本運營機構(gòu)的投資運營行為，更不能越過投資運營機構(gòu)直接處置國有資本出資企業(yè)的法人財產(chǎn)和參與、干涉企業(yè)的具體經(jīng)營。國有資本投資運營機構(gòu)也不能基于出資關(guān)系而直接處置所出資企業(yè)的法人財產(chǎn)或直接參與、干涉企業(yè)的日常經(jīng)營。

（六）國家安全與國計民生的理論分析

新中國成立以來經(jīng)濟(jì)社會的高速發(fā)展，尤其是改革開放以來市場化改革的推進(jìn)和國內(nèi)國際形勢的深刻變化賦予了國家安全與國計民生新的內(nèi)涵。隨著國家安全和國計民生內(nèi)涵的變化，傳統(tǒng)的國有經(jīng)濟(jì)布局思路應(yīng)著眼于國家安全和國計民生二者內(nèi)涵的動態(tài)變化以及市場配置資源能力的提升。

1.國家安全的內(nèi)涵及演變

市場經(jīng)濟(jì)條件下的國家安全內(nèi)涵與計劃經(jīng)濟(jì)條件下的國家安全內(nèi)涵完全不同。當(dāng)前我國國家安全的內(nèi)涵和外延比歷史上任何時候都要豐富，時空領(lǐng)域比歷史上任何時候都要寬廣，內(nèi)外因素比歷史上任何時候都要復(fù)雜。傳統(tǒng)政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會安全的內(nèi)涵和外延不斷擴大，非傳統(tǒng)科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全的威脅與日俱增。隨著生產(chǎn)資料資本化、金融化、證券化程度的不斷提高，國家安全由對國有企業(yè)的依賴轉(zhuǎn)變?yōu)閷匈Y本及國有資本流動的更強依賴。因此，要從國有資本流動及國有資本活力、影響力、控制力角度，強化國有資本對國家安全的支持支撐。

2.國計民生的內(nèi)涵及演變

國計民生的內(nèi)涵是不斷變化的。隨著國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和國際消費結(jié)構(gòu)、消費模式以及國際市場供給結(jié)構(gòu)的變化，國計民生的內(nèi)涵在悄然發(fā)生變化，國計民生的供給模式也在不斷創(chuàng)新發(fā)展。計劃經(jīng)濟(jì)時期，溫飽問題是最大的民生，知識經(jīng)濟(jì)、市場經(jīng)濟(jì)、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)、經(jīng)濟(jì)金融化條件下吃飯問題不再是最大的民生問題，知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、私人財產(chǎn)權(quán)保護(hù)、個人隱私保護(hù)、教育均等化、醫(yī)療資源均等化、養(yǎng)老保障、文化消費成為新的民生熱點。市場經(jīng)濟(jì)條件下，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給模式也在由政府及國企主導(dǎo)型向市場供給為主、政府彌補市場不足的模式演進(jìn)。為此，國有資本在國計民生相關(guān)領(lǐng)域的布局應(yīng)當(dāng)適時引入市場機制，以參股或控股形式為主，保留少量獨資企業(yè)或獨資公司，既可以推行投資主體多元化，也可以通過PPP、政府購買服務(wù)、委托代理等方式，鼓勵非國有企業(yè)參與經(jīng)營。

二、國資國企相關(guān)問題的法律政策內(nèi)涵及理論思考

國資國企改革必然觸及全民所有與國家所有、國有資產(chǎn)所有權(quán)與國有資本授權(quán)經(jīng)營、國有資產(chǎn)管理、國有資本運營與國有企業(yè)經(jīng)營、國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整與國有資本流動、混合所有制經(jīng)濟(jì)與混合所有制企業(yè)、國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革與國有企業(yè)管理改革等問題的法律規(guī)定與政策要求。在法律政策內(nèi)涵的界定上，相關(guān)政策要以法律為依據(jù)，改革要于法有據(jù)。

（一）全民所有與國家所有的法律政策內(nèi)涵及理論思考

在《憲法》、《物權(quán)法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)法》及相關(guān)部門法和國有資產(chǎn)管理的行政法規(guī)、部門規(guī)章中都明確規(guī)定國有資產(chǎn)歸國家所有即全民所有。國家所有是全民所有在法律上的表現(xiàn)，國家代表全民行使所有權(quán)。國家是一個抽象的法律政治范疇，需要有一個能夠代表國家為全民行使國有資產(chǎn)所有權(quán)各項權(quán)能的主體，這一主體就是各級人民政府。

1.全民所有是指國有資產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)利歸全體人民所有的終極產(chǎn)權(quán)形式

在我國立法和實踐中，通常會把國有財產(chǎn)等同于國有資產(chǎn)，把國有財產(chǎn)的財產(chǎn)權(quán)等同于國有財產(chǎn)的所有權(quán)。財產(chǎn)權(quán)屬于經(jīng)濟(jì)范疇，所有權(quán)屬于法律范疇。全民所有是基于國有資產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)歸屬的公共屬性而產(chǎn)生，屬于經(jīng)濟(jì)范疇。全民所有具體體現(xiàn)為全體人民（排除了被剝奪政治權(quán)利的人和敵對分子）對國有資產(chǎn)享有占有、使用、收益、處分的權(quán)利，全體人民享有國有資產(chǎn)的終極財產(chǎn)權(quán)。

2.國家所有是指國家代表全體人民行使國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的法律規(guī)定

一切國有財產(chǎn)屬于以國家為代表的全體人民所有，全體人民對國有資產(chǎn)的終極財產(chǎn)權(quán)是通過國家所有的形式得以實現(xiàn)的。我國相關(guān)法律規(guī)定：“屬于國家所有的財產(chǎn)，屬于國家所有即全民所有”，“國有資產(chǎn)屬于國家所有即全民所有”。國家所有權(quán)是全民所有制在法律上的表現(xiàn)，是中華人民共和國享有的對國有財產(chǎn)的占有、使用、收益、處分的權(quán)利，其權(quán)利主體是代表全體人民利益和意志的國家。一切全民所有制財產(chǎn)，不管是由國家直接占有，還是由國家機關(guān)、企事業(yè)單位、集體占有，都是國家所有權(quán)統(tǒng)一的客體?！稇椃ā罚?004年修訂）第十二條規(guī)定：“社會主義的公共財產(chǎn)神圣不可侵犯。國家保護(hù)社會主義的公共財產(chǎn)。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財產(chǎn)?！?/p>

3.各級政府分別代表國家行使國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)權(quán)利

國家是全民意志和財產(chǎn)權(quán)利的代表，但國家是一個抽象的法律范疇與政治范疇，需要有一個能代表國家為全民而實現(xiàn)國有財產(chǎn)各項權(quán)能的主體。我國相關(guān)法律規(guī)定：“國務(wù)院代表國家行使國有資產(chǎn)所有權(quán)”，“國務(wù)院和地方人民政府依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，分別代表國家對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)，享有出資人權(quán)益。關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的大型國家出資企業(yè)，重要基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等領(lǐng)域的國家出資企業(yè)，由國務(wù)院代表國家履行出資人職責(zé)；其他的國家出資企業(yè)，由地方人民政府代表國家履行出資人職責(zé)”，包括中央政府和地方政府在內(nèi)的各級政府成為代表國家行使國有資產(chǎn)各項產(chǎn)權(quán)權(quán)利的行政主體。

（二）國有資產(chǎn)所有權(quán)與國有資本授權(quán)經(jīng)營的法律政策內(nèi)涵及理論思考

國有資產(chǎn)所有權(quán)歸全民所有，但國有產(chǎn)權(quán)權(quán)益由各級人民政府代為行使。而政府的“公共屬性”決定了其不具備直接運營國有資本的主體條件和專業(yè)能力。為此，需要授權(quán)市場化的專業(yè)機構(gòu)或?qū)I(yè)公司進(jìn)行國有資本的專業(yè)化運營。

1.國有資產(chǎn)所有權(quán)歸全民所有但由各級政府分別代表國家行使產(chǎn)權(quán)

從法律上看，國有資產(chǎn)的終極所有權(quán)歸全民所有，國務(wù)院代表全民意志行使全民所有權(quán)，各級政府代表國家具體實現(xiàn)全民所有權(quán)的各項權(quán)能。國有資產(chǎn)的權(quán)益應(yīng)當(dāng)歸全民所有。各級人民政府雖然代表人民行使國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，但是不享有國有資產(chǎn)的終極收益權(quán)，更不能隨意處置、侵占國有資產(chǎn)及國有權(quán)益。

2.國有資本授權(quán)經(jīng)營是按“政資分開”的要求由政府把國有資本運營權(quán)授給專業(yè)機構(gòu)或?qū)I(yè)公司

政府的公共目標(biāo)屬性決定了應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格劃清其與市場的邊界，政府的行政管理要與具體的資本運營和生產(chǎn)經(jīng)營活動相互分開。根據(jù)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論，政府可以通過授權(quán)把其掌握的一些經(jīng)濟(jì)性職能轉(zhuǎn)交給具備條件的市場主體。中共中央十八屆三中全會《決定》明確提出了“國有資本授權(quán)經(jīng)營”的要求。國有資本授權(quán)經(jīng)營就是在國有資產(chǎn)管理的政府行政層次與國有企業(yè)的經(jīng)營層次之間架起一座資本紐帶連接的橋梁，政府按照“政資分開”的要求，把國有資本運營權(quán)授給專業(yè)機構(gòu)或?qū)I(yè)公司，通過設(shè)立或組建國有資本運營公司和國有資本投資公司（以下簡稱“國有資本運營公司和投資公司”），搭建國有資本運營的專業(yè)化市場化平臺。

（三）國有資產(chǎn)管理、國有資本運營與國有企業(yè)經(jīng)營的法律政策內(nèi)涵及理論思考

國有資產(chǎn)管理、國有資本運營、國有企業(yè)經(jīng)營是國有資產(chǎn)管理體制的三個有機組成部分或以產(chǎn)權(quán)紐帶連接的三個層次。但是，國有資產(chǎn)管理、國有資本運營、國有企業(yè)經(jīng)營要相互分開。

1.國有資產(chǎn)管理是指政府對國有資本運營、國有資產(chǎn)保值增值行使的行政權(quán)力

國有資產(chǎn)管理是政府代表國家所行使的行政權(quán)力。政府的國有資產(chǎn)管理職能體現(xiàn)在兩個方面，一是作為政府出資人對國有資本運營公司和投資公司行使股東權(quán)利；二是作為宏觀管理部門，負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)管理的宏觀規(guī)劃、法律法規(guī)及政策制定、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)及考核辦法制定以及對經(jīng)營性國有資產(chǎn)的集中統(tǒng)一監(jiān)管問題。但是，不能把政府履行出資人職責(zé)與行使政府監(jiān)管職能混為一體。

2.國有資本運營是指專業(yè)機構(gòu)或?qū)I(yè)公司所從事的國有資本專業(yè)化市場化運作

國有資本運營屬于國有資產(chǎn)管理體制中的中觀層次，是指經(jīng)政府授權(quán)的專業(yè)機構(gòu)或?qū)I(yè)公司在授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行國有資本的專業(yè)化市場化運作。國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)依法對從事資本運營的專業(yè)機構(gòu)或?qū)I(yè)公司進(jìn)行監(jiān)督。以國有資本運營公司和投資公司為代表的專業(yè)機構(gòu)或?qū)I(yè)公司作為國有資本市場化運作的專業(yè)平臺，依法自主開展國有資本運營，對所出資企業(yè)行使股東職責(zé)，按照責(zé)權(quán)對應(yīng)原則承擔(dān)國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任。

3.國有企業(yè)經(jīng)營是指國有企業(yè)依法獨立經(jīng)營和公平參與市場競爭的活動

國有企業(yè)經(jīng)營是國有資產(chǎn)管理目標(biāo)和國有資本出資人產(chǎn)權(quán)得以實現(xiàn)的微觀基礎(chǔ)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，國有企業(yè)不再是享受政府特權(quán)、壟斷資源的行政化色彩濃厚的組織形式。國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)成為與非國有企業(yè)機會平等、待遇平等的真正意義上的市場主體而依法獨立進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營。政府出資人和監(jiān)管部門不再直接參與甚至干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營。

（四）國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整與國有資本流動的法律內(nèi)涵及理論思考

國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整主要依賴國有企業(yè)分布及國有資產(chǎn)處置而推進(jìn)。在生產(chǎn)資料資本化、金融化、證券化條件下，國有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)的調(diào)整更多依賴國有資本流動而實現(xiàn)。如何提高國有資本流動性是國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整能否推進(jìn)的關(guān)鍵。

1.國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整是指國有經(jīng)濟(jì)在不同區(qū)域不同產(chǎn)業(yè)中的經(jīng)濟(jì)總量占比調(diào)整

國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是指國有經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)總量中的占比，宏觀層面表現(xiàn)為國有經(jīng)濟(jì)在不同區(qū)域、不同領(lǐng)域、不同產(chǎn)業(yè)、不同行業(yè)中的分布及在該領(lǐng)域、行業(yè)或產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)總量中所占的比重，還表現(xiàn)為國有經(jīng)濟(jì)在中央和地方政府中的分布及在本級次經(jīng)濟(jì)總量中的占比；微觀層面體現(xiàn)為企業(yè)中國有股持股比例的安排和企業(yè)組織規(guī)模的選擇。國有經(jīng)濟(jì)布局的調(diào)整相應(yīng)地體現(xiàn)為國有經(jīng)濟(jì)在不同區(qū)域、領(lǐng)域、行業(yè)、產(chǎn)業(yè)、政府級次、企業(yè)內(nèi)部股權(quán)安排及組織規(guī)模的總體調(diào)整和產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整、同級或跨政府級次的結(jié)構(gòu)調(diào)整、同一區(qū)域或跨區(qū)域的結(jié)構(gòu)調(diào)整、企業(yè)內(nèi)部股權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、企業(yè)組織規(guī)模的調(diào)整等。

2.國有資本流動是指國有資本在不同區(qū)域（包括國別）不同產(chǎn)業(yè)和國有非國有公司之間的流動

國有資本的流動性更高更強。國有資本的流動是指國有資本依托市場化手段而進(jìn)行的跨區(qū)域、跨國別、跨領(lǐng)域、跨產(chǎn)業(yè)、跨行業(yè)的流動，以及在國有企業(yè)與非國有企業(yè)之間的流動。國有資本的流動性越強，越能契合市場發(fā)展的動態(tài)需求，國有資本的進(jìn)退就更為靈活。

（五）混合所有制經(jīng)濟(jì)與混合所有制企業(yè)的法律政策內(nèi)涵及理論思考

混合所有制是生產(chǎn)資料資本化、金融化、證券化形態(tài)下的資本混合?；旌纤兄平?jīng)濟(jì)強調(diào)單一所有制領(lǐng)域向外資民資開放，混合所有制企業(yè)強調(diào)外資民資可以參與國有企業(yè)改制并允許其控參股甚至絕對控股。無論是發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)還是發(fā)展混合所有制企業(yè)，都是為了實現(xiàn)資本混合，提高國有資本及全社會所有資本的配置效率。

1.混合所有制經(jīng)濟(jì)是指單一所有制領(lǐng)域向外資、民資開放而實現(xiàn)公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)的混合

《憲法》及政策已明確：公有制經(jīng)濟(jì)和私有制經(jīng)濟(jì)都是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，都是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)。國有企業(yè)和非國有企業(yè)是地位平等的市場競爭主體，國有資本和非國有資本應(yīng)當(dāng)公平參與市場競爭。國有經(jīng)濟(jì)活力的提升需要一個由集體經(jīng)濟(jì)、民營經(jīng)濟(jì)、外資經(jīng)濟(jì)共同構(gòu)成的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。混合所有制在宏觀層面體現(xiàn)為發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，主要是解決單一所有制領(lǐng)域向民資外資開放的問題，單一國有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域（石油、天然氣、電力、鐵路、電信等領(lǐng)域）要向民資、外資開放，要允許民資、外資進(jìn)入這些領(lǐng)域設(shè)立公司而從事經(jīng)營。

2.混合所有制企業(yè)是指國有企業(yè)引入非公有資本并允許非公有資本控參股

與發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，要加大發(fā)展混合所有制企業(yè)的力度。混合所有制改革在微觀層面表現(xiàn)為國有企業(yè)引入非公有資本并允許非公有資本控參股甚至絕對控股而發(fā)展混合所有制企業(yè)。換言之，混合所有制企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)是國有資本、集體資本與社會資本（含民營資本和外資資本）交叉持股的結(jié)構(gòu)形態(tài)。

（六）國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革與國有企業(yè)管理改革的法律政策內(nèi)涵及理論思考

國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革要觸及所有權(quán)并實現(xiàn)所有權(quán)創(chuàng)新，集中表現(xiàn)為國有企業(yè)通過產(chǎn)權(quán)改革實現(xiàn)資本混合；國有企業(yè)管理改革更多表現(xiàn)為管理體制、管理模式、管理方式等內(nèi)容的改革。國有企業(yè)管理改革不等同于國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革，在兩個改革上，要明確強調(diào)國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革可以為國有企業(yè)管理改革創(chuàng)造條件并推動國有企業(yè)管理改革的深化。

1.國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革是指國有企業(yè)引入非公有資本而實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化或發(fā)展為混合所有制企業(yè)

產(chǎn)權(quán)制度改革是國企改革的核心，要求實現(xiàn)從經(jīng)營權(quán)改革向所有權(quán)改革轉(zhuǎn)變，具體而言就是國有企業(yè)引入非公有資本而實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化或發(fā)展為混合所有制企業(yè)。產(chǎn)權(quán)多元化既可以是不同法人主體的國有企業(yè)共同出資形成的產(chǎn)權(quán)多元化，也可以是不同所有制形式的資本的交叉持股而形成的混合所有制企業(yè)?；旌纤兄聘母锔鼜娬{(diào)公有資本與非公有資本的混合，混合所有制企業(yè)集中體現(xiàn)在引入非公有資本，在發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革中，國有資本可以退出，也可以轉(zhuǎn)為優(yōu)先股，在少數(shù)特定領(lǐng)域還可以探索建立國家特殊管理股制度。

2.國有企業(yè)管理改革是指國有企業(yè)管理體制、管理機制、管理方式及建立董事會等方面的改革

國有企業(yè)管理改革主要是指國有企業(yè)管理體制、管理機制、管理方式及建立董事會等方面的改革，其改革包括：一是進(jìn)一步健全公司法人治理結(jié)構(gòu)，重點推進(jìn)董事會建設(shè)，加大外部董事隊伍建設(shè)，充分發(fā)揮外部董事的監(jiān)督作用；二是建立企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員分類分層管理制度，取消行政職務(wù)，探索市場化人才尤其是職業(yè)經(jīng)理人的選聘機制，建立企業(yè)內(nèi)部人員的有效流動機制；三是創(chuàng)新與企業(yè)長期業(yè)績掛鉤的薪酬體系，探索混合所有制企業(yè)員工持股和管理層技術(shù)骨干股權(quán)激勵制度。國有企業(yè)管理改革不能替代國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革，而且，國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革可以為國有企業(yè)管理改革創(chuàng)造條件并提供支持。

三、國有企業(yè)改革中需要糾正的一些認(rèn)識誤區(qū)和觀念

在國資國企改革推進(jìn)中，尤其是國有企業(yè)改革推進(jìn)中有很多認(rèn)識誤區(qū)。與這些認(rèn)識誤區(qū)相對應(yīng)的主張和觀點，導(dǎo)致了國企改革的“原地轉(zhuǎn)圈”。這些觀點和主張的提出從本質(zhì)上看是源于對重大理論問題缺乏正確認(rèn)識和共識，而一旦認(rèn)識出現(xiàn)模糊甚至偏離方向，勢必會對改革形成掣肘。必須要糾正國有企業(yè)改革中一些認(rèn)識誤區(qū)并達(dá)成理論上的共識，為國有企業(yè)改革掃清障礙，樹立道路自信、理論自信、制度自信，更加堅定改革的目標(biāo)與方向。

（一）國有企業(yè)是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的重要基礎(chǔ)

政府依賴國有企業(yè)的經(jīng)營來鞏固國有經(jīng)濟(jì)的地位，通過控制國有企業(yè)來發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用，繼而鞏固公有制的主體地位。政府認(rèn)為管好國有企業(yè)就控制住了國民經(jīng)濟(jì)命脈，甚至出現(xiàn)了“國有企業(yè)執(zhí)政基礎(chǔ)說”，認(rèn)為國有企業(yè)是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的重要基礎(chǔ)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，國有企業(yè)作為市場競爭主體之一，必須同時尊重市場規(guī)律和企業(yè)自身發(fā)展規(guī)律并統(tǒng)籌兼顧社會發(fā)展規(guī)律。這意味著國有企業(yè)的發(fā)展不受制于執(zhí)政黨的主觀意志和政府的行政管制。簡單地把國有企業(yè)定位為黨的重要執(zhí)政基礎(chǔ)，極易導(dǎo)致將執(zhí)政黨意志強加于國有企業(yè)，會破壞市場公平競爭秩序、淡化全民意志。當(dāng)下，許多國有企業(yè)虧損嚴(yán)重，少數(shù)大型特大型央企已近資不抵債；如果說國有企業(yè)是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的重要基礎(chǔ)，那么大型特大型國有企業(yè)的經(jīng)營困境是否說明中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)由此動搖？事實上，所有制形式的創(chuàng)新使得公有制的主體地位更多通過國有資本的流動性得到鞏固，因此，黨的執(zhí)政基礎(chǔ)與國有企業(yè)的經(jīng)營狀況、規(guī)模大小等并無必然關(guān)系，而群眾基礎(chǔ)、組織基礎(chǔ)與理論基礎(chǔ)才是共產(chǎn)黨最重要的執(zhí)政基礎(chǔ)。

（二）國有企業(yè)是社會主義公有制的基石

生產(chǎn)資料公有具體表現(xiàn)為國有、集體所有及混合所有，相應(yīng)地，公有制經(jīng)濟(jì)包含國有經(jīng)濟(jì)、集體經(jīng)濟(jì)和混合所有制經(jīng)濟(jì)。國有經(jīng)濟(jì)在社會主義公有制經(jīng)濟(jì)中主導(dǎo)作用的發(fā)揮對其他所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不具有天然或法定的排他性。不能簡單地把集體企業(yè)、混合所有制企業(yè)排除在外，認(rèn)為國有企業(yè)是社會主義公有制的基石。除此以外，隨著生產(chǎn)資料資本化、金融化、證券化進(jìn)程的推進(jìn)，公有制經(jīng)濟(jì)的實現(xiàn)形式更加多元，股份制公司和混合所有制企業(yè)也是社會主義公有制經(jīng)濟(jì)的重要載體。

（三）國有企業(yè)是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的第一主體

有觀點認(rèn)為國有企業(yè)是我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要標(biāo)志和支柱，國有企業(yè)決定社會主義市場經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)，因此是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的“第一主體”。這是對社會主義市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)理解的誤區(qū)。社會主義市場經(jīng)濟(jì)保障一切市場主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利，非公有制與公有制地位平等，非公有制經(jīng)濟(jì)和公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展受到同等保護(hù)；具體到微觀的企業(yè)層面，國有企業(yè)作為國有資產(chǎn)固化形態(tài)的載體，與民營企業(yè)等非公有制企業(yè)均是平等的市場主體，不應(yīng)厚此薄彼，不能由于公有制為主的基本經(jīng)濟(jì)制度的規(guī)定而忽略了市場經(jīng)濟(jì)的基本要求。

（四）某些領(lǐng)域國企經(jīng)營或壟斷經(jīng)營可以充分保障國家安全

某些領(lǐng)域國企壟斷經(jīng)營可以充分保障國家安全是基于國家安全等同于國有企業(yè)的控制力、管住了國有企業(yè)就控制住了國民經(jīng)濟(jì)命脈這樣的邏輯前提。在生產(chǎn)資料資本化、金融化、證券化的條件下，國家安全對國有企業(yè)的依賴逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閷匈Y本的依賴，更強調(diào)通過國有資本流動及國有資本的活力、影響力、控制力強化國有資本對國家安全的支持支撐。此外，國家安全還要靠完善的法律體系和國防制度作保障，不能把國家安全與國有企業(yè)的規(guī)模和控制力等同，不能靠國有企業(yè)的壟斷和國有資產(chǎn)規(guī)模增長來維護(hù)國家安全。

（五）國有企業(yè)所在領(lǐng)域向民資外資開放會導(dǎo)致國資流失

國有企業(yè)向民資外資開放不意味著把國企全部賣給民資外資，而是通過引入競爭機制，實現(xiàn)國有資本與非國有資本的交叉持股，繼而完善國有企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)并倒逼國有企業(yè)自身管理改革。如此一來，國有企業(yè)向民資外資開放不僅不會造成國資流失，反而會提高國有資本資源配置和運行效率，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。不可否認(rèn)，在國企向民資外資開放的過程中會因為體制機制缺陷和監(jiān)管漏洞導(dǎo)致一些國資流失的現(xiàn)象，然而引入外資民資不是造成國資流失的直接原因，體制機制不健全、監(jiān)管缺位、主觀故意才是國資流失的根源。防止國有資產(chǎn)流失的關(guān)鍵不是限制國有企業(yè)所在領(lǐng)域?qū)γ褓Y外資開放，而是要通過不斷完善會計制度、健全法律體系并加強內(nèi)外部監(jiān)管來做到對國有資產(chǎn)流失的有效防范。

（六）國有企業(yè)要實行分類管理并分類推進(jìn)改革

在國有企業(yè)改革過程中，一直存在一種觀點，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對國有企業(yè)進(jìn)行分類管理并分類推進(jìn)改革。而且，近期出臺的國資國企改革的相關(guān)文件中也多次提到對國有企業(yè)進(jìn)行功能界定和分類的思路。分類的本意是想通過對國有企業(yè)所處領(lǐng)域、所處行業(yè)的類別進(jìn)行區(qū)分并進(jìn)行分類改革，避免“一刀切”的改革模式下影響國有企業(yè)戰(zhàn)略功能、社會功能的實現(xiàn)，其出發(fā)點是好的。但是，分類管理和分類改革思路極容易導(dǎo)致實踐操作中對政策的誤讀和誤解，導(dǎo)致相關(guān)部門借分類之名而行強化部門行政權(quán)力之實，最終導(dǎo)致分類之后仍然是繼續(xù)管企業(yè)、管企業(yè)資產(chǎn)，使“管資本”落為空談。尤其是實行混合所有制改革以后，單一所有制領(lǐng)域在內(nèi)的絕大多數(shù)國有企業(yè)都要實行產(chǎn)權(quán)多元化改革，非公有資本在國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化改革中可以參股甚至控股，保留下來的國有獨資企業(yè)和獨資公司將越來越少，由此分類管理很可能演變成對混合所有制企業(yè)的分類管理。

四、國資國企改革繼續(xù)深化要解決的若干難點問題

深化國資國企改革可以為其他經(jīng)濟(jì)體制改革打開突破口，為社會體制改革創(chuàng)造支持條件。在國資國企改革的政策已經(jīng)明確、頂層設(shè)計的框架已經(jīng)清晰的條件下，國資國企改革繼續(xù)深化要想方設(shè)法把若干難點問題解決好。

（一）國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革及國有資本運營權(quán)授給誰

國有資產(chǎn)管理體制改革的核心是產(chǎn)權(quán)制度，現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度是現(xiàn)代企業(yè)制度的基礎(chǔ)。各級政府是國有資本的所有權(quán)代表，政資分離、政企分離，決定了政府不得直接從事國有資本的運營、國有企業(yè)的經(jīng)營，因此，要推進(jìn)國有資本的授權(quán)經(jīng)營體制改革。在已經(jīng)明確了將國有資本運營權(quán)授權(quán)給國有資本運營公司和投資公司，還需要解決國有資本授權(quán)的程序、步驟及配套的制度等一系列問題。在國有資本授權(quán)的程序上，應(yīng)實行直接授權(quán)，由政府直接把國有資本運營權(quán)授給國有資本運營公司和投資公司，打造“小行政管理機構(gòu)、大資本運營市場”的以管資本為核心的新國資監(jiān)管模式。如果實行委托授權(quán)而委托國資管理機構(gòu)授權(quán)的“間接授權(quán)”，不僅與轉(zhuǎn)變政府職能改革相沖突，而且與使市場在資源配置中起決定性作用大改革方向相矛盾。

（二）國資管理與國有資本運營和國有企業(yè)經(jīng)營之間的產(chǎn)權(quán)紐帶如何連接

政府把國有資本經(jīng)營權(quán)直接授給國有資本運營和投資公司，可以實現(xiàn)以產(chǎn)權(quán)紐帶連接國資管理、國有資本運營、國有企業(yè)經(jīng)營三個主體，從而構(gòu)建起三層次的國有資產(chǎn)管理及國有資本運營體系：第一個層次為國資管理的行政層次，該層次的主體為國資管理機構(gòu)，主要履行行政管理職能；第二個層次為國有資本的產(chǎn)權(quán)層次，該層次的主體為國有資本運營公司和投資公司，主要是被授權(quán)從事國有資本的專業(yè)運營；第三個層次為國有企業(yè)或國有公司的經(jīng)營層次，該層次的主體是要進(jìn)行混合所有制改革的國有企業(yè)或國有公司，主要是通過改革改制而更有效地增加利潤與創(chuàng)造價值。

（三）國有資產(chǎn)管理機構(gòu)如何“瘦身”及職能轉(zhuǎn)變

在推動授權(quán)經(jīng)營體制改革所構(gòu)建的三層次國有資產(chǎn)管理及國有資本運營體系中，國有資產(chǎn)管理機構(gòu)的“瘦身”及職能轉(zhuǎn)變，要解決兩方面的自身問題：一是國資管理機構(gòu)如何從管人管事管資產(chǎn)中擺脫出來；二是國資管理機構(gòu)的產(chǎn)權(quán)代表職能如何剝離。國資管理機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變是指國資管理機構(gòu)不再履行行政管理與產(chǎn)權(quán)代表的雙重職能，而只履行行政管理職能。國資管理機構(gòu)應(yīng)通過機構(gòu)調(diào)整“瘦身”，由大機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)樾C構(gòu)，按照“小行政管理機構(gòu)，大資本運營市場”的模式構(gòu)建國有資產(chǎn)管理及國有資本運營體系的第一個層次。在改革推進(jìn)的設(shè)計上，可以考慮分兩步走：第一步是過渡階段，在此階段國資管理機構(gòu)不進(jìn)行調(diào)整或不進(jìn)行大調(diào)整；第二步是調(diào)整階段，在2017年中共十九大后新一輪大力度的政府機構(gòu)改革中進(jìn)行國資管理機構(gòu)的調(diào)整，設(shè)立新的國資管理機構(gòu)。

（四）國有企業(yè)分類管理的偽命題如何打破

國有企業(yè)分類管理的主張如果轉(zhuǎn)變?yōu)閲Y管理政策，甚至給其穿上“改革外衣”，把其當(dāng)作國資管理改革的措施，會嚴(yán)重阻礙國有資產(chǎn)管理體制改革深化。因此，要打破國有企業(yè)分類管理這一偽命題。打破這一偽命題也很簡單，就是按照中共中央十八屆三中全會決議中以管資本為主的要求，積極推進(jìn)國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革、加快混合所有制改革進(jìn)程。在發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革大力度推進(jìn)后，剩下的少數(shù)國有企業(yè)主要集中在“負(fù)面清單”范圍內(nèi)、公用事業(yè)及公共領(lǐng)域，對剩下的少數(shù)國有企業(yè)不可能是分類管理，而要探索監(jiān)督成本更低、效率更高的監(jiān)管模式。

（五）國有資本運營公司和投資公司如何設(shè)立或組建及其職能

國有資本運營公司和投資公司作為專業(yè)化與市場化的國有資本運營平臺，可以用新設(shè)方式組建國有資本運營公司、用重組方式組建國有資本投資公司。所謂新設(shè)是指各級政府通過國有資本經(jīng)營預(yù)算支出的出資設(shè)立國有資本運營公司；所謂重組是指依托現(xiàn)有條件成熟的國有企業(yè)集團(tuán)，通過資產(chǎn)重組和少量國有資本增量注入而組建國有資本投資公司。國有資本運營公司在職能上可定位于純資本運營，是專業(yè)化的國有資本運營公司，可以跨所有制、跨區(qū)域甚至跨國界從事國有資本運營；國有資本投資公司在職能上定位于產(chǎn)業(yè)投資的國有股權(quán)經(jīng)營，其依托產(chǎn)業(yè)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)競爭力提升，在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中發(fā)揮國有資本控制力、影響力及帶動力的作用。在國有資本運營公司和投資公司設(shè)立及運營過程中，應(yīng)取消行政級別，并實現(xiàn)其財務(wù)信息的公開透明。

（六）單一所有制領(lǐng)域加大發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)力度及“負(fù)面清單”

混合所有制改革的重點是單一所有制領(lǐng)域，改革的難點是對非公有資本加大開放力度，改革的著力點是如何打破壟斷及國資絕對控制領(lǐng)域的單一所有制，這些領(lǐng)域是純粹的國有經(jīng)濟(jì)，通過這些單一所有制領(lǐng)域向非公有資本的部分或全部開放，加大這些領(lǐng)域混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的力度。非公有資本進(jìn)入單一所有制領(lǐng)域如石油石化、電信、電網(wǎng)電力、煙草、鐵路等壟斷領(lǐng)域，既可以是入股參股甚至控股這些領(lǐng)域的國有企業(yè)，也可以是單獨設(shè)立公司進(jìn)行經(jīng)營。為此，必須加快“負(fù)面清單”出臺。

（七）產(chǎn)能嚴(yán)重過剩領(lǐng)域國有企業(yè)的重組重整及發(fā)展為混合所有制企業(yè)

發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革允許絕大多數(shù)國有企業(yè)可以通過改制引入非公有資本，但是，產(chǎn)能嚴(yán)重過剩領(lǐng)域的大型國有企業(yè)在當(dāng)下不宜采取單純引入非公有資本的形式而發(fā)展混合所有制，要積極探索如何實現(xiàn)削減產(chǎn)能與混合所有制改革的對接。這些領(lǐng)域的大型國有企業(yè)不應(yīng)是簡單的搞混合所有制改革，而要把混合所有制改革與重組重整相結(jié)合。把混合所有制改革與重組重整相結(jié)合，有利于通過發(fā)展混合所有制企業(yè)的改革支持經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)升級。

（八）混合所有制改革后保留的少數(shù)國有企業(yè)或國有公司如何監(jiān)管

混合所有制改革的不斷推進(jìn)，會大大減少國有企業(yè)數(shù)量，如果混合所有制改革比較徹底，剩下的國有企業(yè)或國有公司數(shù)量會相當(dāng)少。這些剩下的國有企業(yè)或國有公司不是實施分類管理，而是探索新的監(jiān)管模式：第一種情況是競爭或充分競爭領(lǐng)域受各種因素影響不能改制的國有企業(yè)，可通過產(chǎn)權(quán)紐帶連接而由國有資本運營公司和投資公司進(jìn)行監(jiān)管；第二種情況是“負(fù)面清單”范圍內(nèi)的國有企業(yè)，可實行一家企業(yè)一部立法的單獨立法模式，通過立法規(guī)定其國有資本出資方式及經(jīng)營模式、限定其經(jīng)營范圍及邊界；第三種情況是公用事業(yè)及公共領(lǐng)域的國有企業(yè)或國有公司，可嘗試特許經(jīng)營權(quán)模式，通過特許經(jīng)營法的立法，使其依法獲取特許經(jīng)營權(quán)而實行特許經(jīng)營。

作者單位：中國財政科學(xué)研究院

（責(zé)任編輯：董麗娟）