陳少強　劉　薇

“PPP立法
——地方政府視角”專題研討會紀要

陳少強劉薇

2016年6月22日，中國財政科學研究院PPP立法研究課題組在北京召開“PPP立法——地方政府視角”專題研討會，會議圍繞PPP項目實施及地方對PPP立法和政策的建議等議題展開研討。會議由劉尚希院長主持，財政部條法司、預算司、資產(chǎn)管理司、金融司、PPP中心，山東、河南、陜西、內(nèi)蒙古、湖北、四川等六省市地方財政部門和財政部PPP中心相關人員，本院課題組以及部分新聞媒體共78人參會。

一、地方PPP運行的實踐

總體來看，各地在PPP項目入庫、項目落地、項目實施等方面取得積極進展，PPP工作階段性成果明顯。

截至2016年5月底，山東省納入省級項目庫的項目（同時報了財政部PPP中心項目庫）共1024個（其中已開工建設的項目94個），這些項目均為山東省重大的基礎設施和公共服務項目，項目總投資為9714億元。

目前河南省入庫的PPP項目共755個，總投資8770.17億元，其中落地的達到87個，總投資1700.52億元，落地率為11.52%，列入第二批全國示范項目的共41個，總投資達到349.92億元，落地率為40%。其中，洛陽市共有11個項目入選財政部第二批示范項目庫，總投資216.44億元，其中，已落地8個項目，總投資207.86億元，落地率為72.72%，2013年11月洛陽市被財政部確定為亞行PPP項目試點城市。

內(nèi)蒙古包頭市經(jīng)過三年的項目征集和遴選，建立了PPP項目儲備庫，已儲備項目136個，總投資約1676億元，涉及醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務、文化旅游、交通運輸、市政道路等多個領域。

四川省德陽市共儲備PPP項目177個，總投資1056.23億元，項目覆蓋基礎設施、公用事業(yè)、社會事業(yè)等重點領域，按投資額計算落地率為28.99%。

湖北省孝感市的文化中心和臨空區(qū)城市地下綜合管廊兩個項目入圍財政部第二批示范項目，其中，孝感市文化中心項目為存量轉化項目，項目采取“整體打捆+PPP”模式運作，建設運營期18年，目前項目主體工程已封頂，擬定于2017年下半年建成運營。

陜西省銅川市成立了PPP領導小組和PPP聯(lián)席會議制度，設立了PPP項目管理辦公室，明確了政府部門之間以及財政部門內(nèi)部之間的職責。銅川市是在陜西省啟動比較慢的情況下取得先機，在財政部第二批示范項目中陜西省總共只有5個，而銅川市就占了3個。目前，銅川市成立了政府引導基金，總規(guī)模100億元，60%用于PPP，40%用于產(chǎn)業(yè)基金。

二、地方PPP運行中面臨的問題及原因分析

本次研討會的重點內(nèi)容是地方PPP項目中存在的問題。在研討會上，來自一線的地方代表紛紛就PPP項目存在的問題提出了各自的看法。

（一）認識存在分歧

推進PPP規(guī)范發(fā)展的最大障礙是認識不統(tǒng)一，特別是政府部門內(nèi)部存在認識上的偏差。

在PPP的立法和政策層面，政府部門間的認識分歧突出反映在國家發(fā)展改革委和財政部各自牽頭的《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》與《政府和社會資本合作法》（征求意見稿）上。財政部官員認為，PPP是政府和社會資本之間的平等合作行為，解決的是公共產(chǎn)品提供問題，應該屬于民事范圍，特許經(jīng)營屬于行政范圍的行政賦權行為，這是有很大區(qū)別的。國家發(fā)展改革委牽頭的《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》與財政部積極推進的《政府和社會資本合作法》，是兩種制度體系，存在交叉和重復。

在地方政府內(nèi)部，部門之間也有一些分歧。例如，有的政府主管部門希望加快推進PPP項目，而財政部門則認為需要謹慎考慮財政承受能力和財政風險；有的行業(yè)主管部門習慣于主導和控制投資項目，擔心引進社會資本后會失去控制權。

政府之間對PPP的認識也不完全一致。中央政府認為，PPP是供給側改革和推動政府治理的有力手段，而相當一部分的地方政府則認為PPP的主要動機是融資，PPP模式更容易被理解為投資刺激供給的政策工具。

（二）PPP項目落地慢

地方的同志普遍反映，PPP項目落地率不高。究其原因，主要有：

1.法規(guī)政策方面的原因

一是法規(guī)政策依據(jù)不足。缺少高層次的PPP立法，PPP項目產(chǎn)權歸屬不明晰等是PPP項目進度緩慢的根本原因。

二是法規(guī)政策之間缺乏協(xié)調(diào)。沒有形成系統(tǒng)完整的PPP政策體系，難以發(fā)揮政策合力。在土地政策方面，受限于國有資產(chǎn)的管理規(guī)定，社會資本即便中標，也必須按照土地管理的規(guī)定程序，項目公司一般無法自行取得土地的使用權。在招標采購方面，財政部雖然出臺了競爭性磋商等采購政策加快推進PPP項目，但由于PPP項目多為固定資產(chǎn)投資項目，地方政府多數(shù)項目采用了招投標法，因而中標的社會資本不一定有建設資質(zhì)和能力，存在著二次招標的問題。在金融政策方面，商業(yè)銀行對PPP項目的信貸政策比較謹慎，融資渠道有待進一步創(chuàng)新，金融監(jiān)管機制也與PPP管理機制不匹配。在財政支出政策方面，PPP項目支出涉及長期財政補貼，而我國還沒有出臺PPP項目預算管理的相關政策，也未建立上級財政對下級財政的結算扣款機制，無法約束地方政府在項目周期內(nèi)按照合同約定付費。在稅收政策方面，PPP項目在執(zhí)行過程中由于融資的需要發(fā)生產(chǎn)權的轉移，會造成重復征稅的問題。

三是政策之間存在沖突。山東省的代表指出，當前投資專項債基金利率很低，極大地影響了地方和社會資本參與PPP的積極性。國家出臺了對棚戶區(qū)、城中村等等優(yōu)惠的開發(fā)性貸款政策，只要是國家發(fā)展改革委批復的項目，財政部就往里面大量貼息，這些項目利率低、期限長、撥款快、規(guī)模大，很適合地方政府的融資需求。2016年以來，這類政策性貸款對山東省PPP市場沖擊非常大，原來一些項目已入了PPP項目庫，但由于地方政府拿到了國家的貸款優(yōu)惠政策，因而就棄用了PPP方式而采取開發(fā)性貸款融資方式，金融政策對PPP運行的擠出效應近期尤其值得關注。

四是地方對PPP政策理解不夠。在政策層面，由于PPP是一項新事物，地方政府普遍反映對PPP的政策尺度不好把握。山東省的代表提出了收益分配機制缺失的問題，即到目前為止所有的文件都強調(diào)了讓社會資本取得合理的收益，但具體合理收益率的范圍是什么，國家對此沒有指導性的意見，各地都是根據(jù)市場的情況談，SPV公司募集了資金成本高的資金，地方不清楚是在這個基礎上加一定利潤，還是在整個投資規(guī)模上再加利潤，合理的投資利潤到底是多大的利潤，是制定統(tǒng)一的政策指導意見還是分門別類出臺指導性政策？包頭市有關部門對國際醫(yī)院的PPP模式選擇上花了近兩年時間，最終決定采用BOO模式，延遲了PPP建設開工時間。孝感市的代表則認為，PPP涵蓋多個領域，專業(yè)性很強，國家關于PPP土地、稅收、財政支持等方面的政策尚未明確，地方對相關政策吃不準，害怕承擔政策風險。此外，孝感市的代表還提出，地方對如何用好政府引導基金和進行市場化管理等政策問題也把握不好，期待著國家給予政策指導。

2.程序方面的原因

按照財政部操作指南規(guī)定，PPP操作步驟分為5個階段（項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行和項目移交）和19個步驟（項目發(fā)起、項目篩選、物有所值評價、財政承受能力認證、管理架構組建、實施方案編制、實施方案審核、資格預審、采購文件編制、響應文件評審、談判與合同簽署、項目公司設立、融資管理、績效監(jiān)測與支付、中期評估、移交準備、性能測試、資產(chǎn)交割、績效評價），推進PPP項目的手續(xù)多，程序復雜，談判時間長，不少地方嫌PPP項目操作麻煩。與之相比，傳統(tǒng)的投融資方式（如地方融資平臺、地方債、企業(yè)債等）因操作簡單、決策快、效率高而受到地方青睞。

3.能力方面的原因

PPP相關主體（政府、社會資本、中介機構）對PPP認識不夠，導致PPP項目運行難以執(zhí)行。比如，政府實施機構的專業(yè)力量不足，目前大多由行業(yè)主管部門作為實施機構，具體人員從各個處室臨時抽調(diào)人員組成，沒有項目管理經(jīng)驗，對PPP的流程也不熟悉。社會資本方多數(shù)是施工承包企業(yè)，重建設，輕管理，對后期運營服務不愿做出深層次的考量，不習慣于全生命周期管理。一些中介機構在論證上走形式，將PPP的風險掩蓋到后面環(huán)節(jié)。

（三）民營資本參與度不高

從地方PPP實際落地的情況看，國有資本特別是中央國有企業(yè)對民營資本的擠出效益明顯，其中一個關鍵性要素是民營企業(yè)對地方政府的信用缺乏信心，擔心沒有完善的法律保障民營企業(yè)的合法權益；從地方政府的角度看，也擔心難以保證長時間的代際的公平。這樣，社會資本參與中就出現(xiàn)了國有資本熱、民營資本冷，叫好不叫座的現(xiàn)象。

三、PPP規(guī)范運行的相關建議

針對PPP運行中的思想認識不統(tǒng)一、落地難、民營企業(yè)參與度不高等問題，與會代表獻計獻策，提出了許多有益的建議。概括起來，可以分為三類建議。

（一）凝聚立法共識

健全的法律制度環(huán)境是PPP模式賴以生存的基礎，也是增強投資者信心、降低項目風險的有效措施。要站在整個國家依法治國的高度完善社會主義法制體系，要考慮政府授權的行為，要解決市場準入行為，制定統(tǒng)一的PPP法。

1.制定統(tǒng)一的PPP法，不能二法并行

應當有一個上位法，從更高層面來統(tǒng)攬其他方面相關的法律法規(guī)。PPP法的定位就是解決政府和社會資本平等合作的問題，特許經(jīng)營法應該解決行政授權的問題，不存在特許經(jīng)營和PPP交叉的問題。從法理上講，PPP是政府和社會資本的平等合作行為，解決公共產(chǎn)品提供的問題，應該屬于民事范圍的，而特許經(jīng)營屬于行政范圍的，二者之間有很大區(qū)別。

2.明確PPP立法的關鍵內(nèi)容

（1）法律屬性

PPP立法需要解決政府在民事合同和行政管理合同的角色定位，明確政府在不同的領域如何履行行政權力和非行政的權力，履行行政權力時如何管理，承擔哪些責任和義務，履行非行政權力的時候，作為特殊的民事主體應該按照什么原則、怎樣的要求訂立合同。

（2）法律邊界

一是處理好PPP項目融資、政府支出和政府債務邊界問題。包括明確如下事項：PPP項目融資是屬于政府債務還是企業(yè)債務？政府未來補助或者可行性缺口支出統(tǒng)計為一般預算支出、政府債務還是政府性債務？結合政府會計準則如何定義政府債務和支出風險？

二是控制權問題。處理好政府與社會資本的控制權問題。項目公司中政府占多大的股權比例，應是雙方協(xié)商的問題，不應該統(tǒng)一規(guī)定。在社會資本進行控股的情況下，要考慮對于公益性項目特別是涉及廣大人民群眾生命健康的純公益性項目，要發(fā)揮政府的管制、監(jiān)管職能，構建一套機制讓社會資本提供的公共產(chǎn)品和服務是安全有效的。

三是明確PPP項目的產(chǎn)權制度。PPP項目產(chǎn)權歸投資者所有還是歸國有需要在法律中明確。所有權和經(jīng)營權兩權是一體的還是分離的？如果分離的情況下，所有權維護公共利益，出于提供公共產(chǎn)品的需要保留國有的成分，那么在兩權分離的情況下經(jīng)營權是否可以流轉？

四是其他主體之間的邊界。在PPP立法的過程中，要特別關注厘清以下邊界關系：政府和社會資本之間的關系，政府和SPV公司之間的關系，多個社會資本之間的關系，不同層次的政府間的關系，社會資本、項目公司、項目貸款人和投資人之間的融資關系，項目公司與二級服務商之間的關系，項目公司在設施使用過程中的行政管理關系以及項目各方與社會公眾的關系。

（3）相關法律的協(xié)調(diào)

進一步完善PPP項目相關法律細則，做好PPP法律的頂層設計。針對當前《政府采購法》和《招投標法》在PPP項目實施中有關規(guī)定不一致的問題，PPP立法需要在兩部法律之間作出取舍，對PPP模式的適用法律予以明晰，妥善化解爭議。

考慮設立例外條款，解決二次招標的問題，比如組團參與PPP合作項目，成員里或者特殊項目公司的母公司都具備了工程建設的條件，那二次招標的問題就可以解決了。

（二）提高政策水平

建立系統(tǒng)完整的政策體系，發(fā)揮政策的合力。加快完善政策扶持體系，進一步完善財稅政策、金融政策、土地政策、環(huán)境政策，使之協(xié)調(diào)有效。

完善相關財政制度，包括政府預算管理體制、資產(chǎn)管理體制、政府會計制度等。盡快出臺PPP預算管理辦法，對列入預算的PPP項目明確操作程序。加快出臺PPP相關稅收優(yōu)惠政策。

完善相關金融配套政策，進行相關金融政策改革，鼓勵金融機構創(chuàng)新設計金融產(chǎn)品，更好地支持PPP項目運作。

（三）加強能力建設

PPP模式操作復雜，需要懂經(jīng)濟、法律、財務、合同管理和專業(yè)技術等各方面的人才，為此要加強復合型、開拓型人才的培養(yǎng)，增強私營企業(yè)或外商的投資信心，確保項目立項、簽約、實施能夠高效率的完成。

加強能力建設，深化項目管理。進一步細化部門的職責分工，重視專業(yè)隊伍建設，深化項目管理。政府部門作為PPP模式的一方，其管理方式和運行機制要適應這種變化。對建設項目，應注重采用合同管理這種與市場經(jīng)濟要求相適應、符合國際通行做法的經(jīng)濟手段。通過合同管理，控制工程質(zhì)量、進度和投資規(guī)模，達到投資效益和社會效益最優(yōu)。當經(jīng)濟活動各方出現(xiàn)問題或糾紛時，主要依靠經(jīng)濟或法律手段而不是行政干預來解決。增強服務意識，建立各相關部門之間并聯(lián)式的項目管理模式，超前做好項目選址、投融資方案、規(guī)劃設計條件、土地供應方等方面的工作，對項目起導向作用。

建立穩(wěn)定的長期的PPP項目管理機構，避免分散各行業(yè)的工作缺乏統(tǒng)籌考慮，更主要是避免政府重視項目前期運作，而在以后運營階段疏于管理，或隨著時間的推移，當事人員調(diào)離，出現(xiàn)管理缺位。

建立PPP項目進出機制和后期防范機制。示范項目的績效考核與財政補助資金掛鉤，研究建立考核體系，可進可退，推動地方政府對項目進行合理論證，做好做實PPP項目的前期準備、科學設計和采購實施等基礎工作。加強PPP運營方面的考察研究，因地因時制宜，建立科學合理的調(diào)價機制和賠償機制，轉變社會資本方理念，使其積極主動地長期參與政府項目建設。完善收益的分享機制、社會資本的退出機制和退出渠道。

建立行之有效的監(jiān)管體系。政府要確立一套良好的審計、監(jiān)督體系和方法，對建設項目實施全過程監(jiān)控，確保PPP模式能夠健康有效地應用實施。

出臺PPP項目的相關標準。盡快制定咨詢機構的資質(zhì)認定、收費標準及選用PPP咨詢機構相關辦法，規(guī)范咨詢中介市場。

作者單位：中國財政科學研究院

（責任編輯：董麗娟）