◎ 董 彪

?

權(quán)力結(jié)構(gòu)變遷下的城市社區(qū)治理問(wèn)題研究

◎ 董 彪

摘 要：創(chuàng)新城市社區(qū)治理體系是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。以“單位制”為基礎(chǔ)的城市社區(qū)類型解體后，取而代之以“街居制”為主導(dǎo)的城市社區(qū)類型，城市社區(qū)治理中的權(quán)力類型從單一轉(zhuǎn)向多元。如何在多元化的權(quán)力碰撞過(guò)程中實(shí)現(xiàn)善治目標(biāo)值得考慮。有必要對(duì)我國(guó)城市社區(qū)治理中行政權(quán)力的作用、社區(qū)自治的理想與現(xiàn)實(shí)、社會(huì)組織的定位、居民委員會(huì)的性質(zhì)進(jìn)行分析，就城市社區(qū)治理的法治路徑提出建議。

關(guān)鍵詞：城市社區(qū)治理 社區(qū)自治 社會(huì)組織 協(xié)同共治

社區(qū)是一定地域范圍內(nèi)的社會(huì)主體基于地緣關(guān)系或血緣關(guān)系聯(lián)合形成的社會(huì)共同體。它是構(gòu)成社會(huì)的基本組織元素，其發(fā)展與治理直接關(guān)系到社區(qū)居民利益、公眾利益以及社會(huì)整體發(fā)展。近年來(lái)，伴隨社會(huì)轉(zhuǎn)型、城市人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)變化以及城市居民社會(huì)認(rèn)知轉(zhuǎn)變，城市社區(qū)治理的權(quán)力類型和結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。在簡(jiǎn)政放權(quán)的社會(huì)背景下，如何定位行政權(quán)力在社區(qū)治理中的功能與界線，社區(qū)自治是否可能以及如何真正落實(shí)，社會(huì)組織參與社區(qū)治理的正當(dāng)性基礎(chǔ)以及未來(lái)發(fā)展方向，如何在法治思維的框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)的善治等問(wèn)題值得思考。

一、城市社區(qū)治理中權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化

我國(guó)城市社區(qū)治理權(quán)力結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了從單一化向多元化轉(zhuǎn)變的過(guò)程。以“單位制”為基礎(chǔ)的城市社區(qū)，行政權(quán)力以“單位”為依托進(jìn)行治理。“單位制”解體后，從單位分離出來(lái)的部分職能被“街、居”取代，單一化行政權(quán)力治理方式并未發(fā)生實(shí)質(zhì)變化。伴隨近年來(lái)社會(huì)主體權(quán)利意識(shí)提高，利益類型多樣化以及行政管理體制改革的發(fā)展變化，城市社區(qū)治理中的權(quán)力結(jié)構(gòu)復(fù)雜化，呈現(xiàn)出國(guó)家權(quán)力、社會(huì)權(quán)力、市場(chǎng)權(quán)力等多重權(quán)力類型。多樣化的權(quán)力類型在城市社區(qū)治理中相互交織、碰撞，孕育著新的權(quán)力結(jié)構(gòu)。

（一）“單位制”與權(quán)力一元化格局

“單位制”是指國(guó)家以“單位”為基本元素對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行分配和管理。“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)90%的城鎮(zhèn)人口屬于‘單位人’，其余的10%城鎮(zhèn)人口則工作和生活在街道居委會(huì)?！雹賳挝徊粌H承載著龐大的社會(huì)功能，還承載著部分行政功能。例如單位除了確定工資收入、住房、退休金、養(yǎng)老待遇等外，還對(duì)結(jié)婚許可、入黨等有決定權(quán)。行政權(quán)力經(jīng)由單位實(shí)現(xiàn)對(duì)“單位人”進(jìn)行治理。換言之，以“單位制”為基礎(chǔ)的社區(qū)管理方式“以單位作為社區(qū)治理的基本單元，其實(shí)質(zhì)內(nèi)容是所有權(quán)集中在一個(gè)行政權(quán)威上，治理的方式是單中心的或一元的管制與服務(wù)，由壟斷權(quán)威性資源與配置性資源而達(dá)到一個(gè)相對(duì)平衡的社會(huì)秩序?！雹?/p>

“單位制”為城市社區(qū)治理提供了強(qiáng)有力的組織保障，“發(fā)揮著政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)三位一體的功能，以行政性、封閉性、單一性為特征，構(gòu)成一個(gè)龐大而嚴(yán)密的社會(huì)組織體系”。③在治理過(guò)程中，直接與城市社區(qū)居民接觸的是單位，行政權(quán)力以隱形的方式間接發(fā)揮作用。

（二）“街居制”中行政權(quán)力的顯性與強(qiáng)化

“街居制”與“單位制”相對(duì)應(yīng)，是指通過(guò)街道辦事處和居民委員會(huì)對(duì)城市社區(qū)進(jìn)行治理。作為行政建制組織的街道辦事處和居民委員會(huì)扮演政府“腿”的角色，組織城市社區(qū)居民達(dá)到社會(huì)整合的目的?！敖志又啤痹恰皢挝恢啤钡难a(bǔ)充，主要對(duì)游離于單位以外的社會(huì)閑散人員、特殊利益群體進(jìn)行管理。市場(chǎng)化、商品化導(dǎo)向的住房制度改革使得單位在社會(huì)資源配置方面的作用收縮，城市居民的居住格局發(fā)生變化，即從以單位住宅為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨唐贩繛橹?，職住分離越來(lái)越普遍。社區(qū)居民之間的生活場(chǎng)景越來(lái)越傾向于沒(méi)有血緣關(guān)系、工作關(guān)系、隸屬關(guān)系的“陌生人社會(huì)”。單位功能回歸，從“大而全”轉(zhuǎn)向“專業(yè)化”，政治行政管理功能退化。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代作為行政權(quán)力有效傳導(dǎo)載體的“單位”在城市社區(qū)治理中的作用逐漸弱化，不再能夠繼續(xù)有效管理城市社區(qū)。

“街居制”的地緣結(jié)構(gòu)建立在行政區(qū)域劃分之上，不再以“單位”為基礎(chǔ)。行政權(quán)力不再經(jīng)由單位，而是通過(guò)街道辦事處或居民委員會(huì)，主導(dǎo)城市社區(qū)治理。行政權(quán)力顯性化，治理者與被治理者之間是命令與服從的行政關(guān)系。行政權(quán)力通過(guò)自上而下科層體系對(duì)社區(qū)進(jìn)行管理和控制。作為社區(qū)治理主體的基層行政機(jī)構(gòu)及其分支機(jī)構(gòu)往往組織嚴(yán)密、結(jié)構(gòu)完善、職能明確。城市社區(qū)治理是社會(huì)控制的手段，體現(xiàn)了秩序的法律價(jià)值。社區(qū)居民對(duì)社區(qū)是否具有認(rèn)同感和歸屬感并非其關(guān)注的重心。

（三）在他治與自治的空白地帶生成的社會(huì)權(quán)力

我國(guó)城市社區(qū)治理中的社會(huì)權(quán)力是在行政權(quán)力他治與居民自治的縫隙中生成的。伴隨全能政府向有限政府理念轉(zhuǎn)變，政府通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)，將行政權(quán)力下移。行政權(quán)力收縮后的領(lǐng)域卻并不必然能夠由社區(qū)居民自治來(lái)填補(bǔ)。這就出現(xiàn)了一定的空白地帶，需要社會(huì)組織介入。換言之，社會(huì)權(quán)力的出現(xiàn)在一定程度上有效彌補(bǔ)了政府治理與居民自治的不足。

一方面，社會(huì)組織能夠彌補(bǔ)行政權(quán)力無(wú)效率或低效率供給公共物品的不足。“傳統(tǒng)城市社區(qū)的公共服務(wù)主要由居委會(huì)行政化供給，公共服務(wù)的內(nèi)容包括社區(qū)秩序的維護(hù)、協(xié)助政府處理一些涉及社區(qū)的事務(wù)以及傳遞各種政務(wù)信息，服務(wù)內(nèi)容相當(dāng)有限。”④社會(huì)發(fā)展導(dǎo)致城市社區(qū)居民利益和需求倍增并趨于多元化。行政機(jī)構(gòu)有限供給公共服務(wù)的能力無(wú)法滿足社區(qū)居民的要求，需要通過(guò)向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的方式，引入專業(yè)化社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理。如照顧社區(qū)孤寡老人、教育外來(lái)務(wù)工人員子女、活躍社區(qū)文化等。另一方面，社會(huì)組織能夠彌補(bǔ)社區(qū)居民自治能力有限的缺陷。城市社區(qū)治理中居民的參與積極性不高，社區(qū)公共性認(rèn)同尚在形成過(guò)程中，共同決議形成的體制和機(jī)制缺失，資金及其他資源的配置缺乏規(guī)則性保障。這些都使得城市社區(qū)治理無(wú)法覆蓋權(quán)力退出后的領(lǐng)域，需要引入社會(huì)組織參與治理。

國(guó)外通常將參與社區(qū)治理的社會(huì)組織視為獨(dú)立于政府與市場(chǎng)的“第三部門(mén)”，并且從公民社會(huì)理論的視角進(jìn)行解讀。戈登·懷特認(rèn)為：“公民社會(huì)是國(guó)家和家庭之間的一個(gè)中介性的社團(tuán)領(lǐng)域，這一領(lǐng)域由同國(guó)家相分離的組織所占據(jù)，這些組織在同國(guó)家的關(guān)系上享有自由權(quán)并由社會(huì)成員自愿結(jié)合而形成以保護(hù)或增進(jìn)他們的利益或者價(jià)值。”⑤與此不同，在我國(guó)，社會(huì)權(quán)力參與城市社區(qū)治理的正當(dāng)性基礎(chǔ)普遍并非直接源于城市社區(qū)居民的權(quán)利，而是來(lái)自于行政權(quán)力。社會(huì)組織具有官方化或半官方化色彩。非營(yíng)利社會(huì)組織以非政府方式介入，提供部分原本應(yīng)由政府供給的公益服務(wù)時(shí)，為提高效率和執(zhí)行率，往往也明示或暗示其與行政機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。

（四）我國(guó)當(dāng)前城市社區(qū)治理中的權(quán)力結(jié)構(gòu)

我國(guó)城市社區(qū)治理中的權(quán)力架構(gòu)經(jīng)歷著從單一化權(quán)力主體的平面縱向管理結(jié)構(gòu)向多元化權(quán)力主體的立體互動(dòng)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。以“單位制”為基礎(chǔ)的城市社區(qū)中單一化行政權(quán)力隱性運(yùn)行，即行政權(quán)力依托單位實(shí)現(xiàn)管理社區(qū)的目標(biāo)。行政權(quán)力通過(guò)單位對(duì)“單位人”進(jìn)行垂直管理?！皢挝恢啤苯怏w后出現(xiàn)的權(quán)力空白地帶由街道辦事處和居民委員會(huì)進(jìn)行填補(bǔ)。以“街居制”為基礎(chǔ)的城市社區(qū)治理仍然采用的是單一化行政權(quán)力模式。與“單位制”不同的是，此時(shí)行政權(quán)力顯性化并進(jìn)一步強(qiáng)化。伴隨社會(huì)轉(zhuǎn)型，我國(guó)城市社區(qū)治理中的權(quán)力類型呈現(xiàn)出多樣化的特征。行政權(quán)力在城市社區(qū)治理中運(yùn)行范圍和方式逐漸發(fā)生變化，城市社區(qū)治理的權(quán)力呈現(xiàn)出多元化特征?；鶎狱h組織代表的黨的執(zhí)政權(quán)力，街道及其他政府職能部門(mén)代表的政府行政權(quán)力，業(yè)主委員會(huì)及其他社區(qū)居民自治組織代表的社區(qū)自治權(quán)力，非營(yíng)利社會(huì)組織代表的社會(huì)權(quán)力在城市社區(qū)治理中并存并相互影響，形成立體互動(dòng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)狀態(tài)。這一權(quán)力架構(gòu)狀態(tài)處于動(dòng)態(tài)的發(fā)展演變過(guò)程中，受到社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化的影響，總體趨向于城市社區(qū)自治權(quán)力和社會(huì)權(quán)力的不斷發(fā)展壯大。

二、新型權(quán)力結(jié)構(gòu)體系下城市社區(qū)治理面臨的問(wèn)題

（一）行政權(quán)力在城市社區(qū)治理中的是與非

行政權(quán)力在我國(guó)城市社區(qū)治理中一直扮演極為重要的角色。危舊小區(qū)改造、社區(qū)老年人生活保障、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施改善等基本都是在行政權(quán)力的推動(dòng)和保障下完成的。行政權(quán)力在城市社區(qū)治理中的功績(jī)未能阻止對(duì)其的批判和質(zhì)疑。行政權(quán)力的無(wú)效率或低效率以及權(quán)力尋租與濫用等現(xiàn)象的存在使得行政權(quán)力主導(dǎo)的城市社區(qū)治理模式飽受詬病。城市社區(qū)治理中行政權(quán)力往往被認(rèn)為有過(guò)度之嫌，甚至被認(rèn)為是壓制社會(huì)自治的根源。

對(duì)權(quán)力的質(zhì)疑和對(duì)自治的向往，促使我國(guó)城市社區(qū)治理從他治走向自治。在簡(jiǎn)政放權(quán)的執(zhí)政理念下，行政機(jī)關(guān)將越來(lái)越多的社會(huì)事務(wù)交由社會(huì)、個(gè)體處理，行政權(quán)力處于克制與收縮的狀態(tài)，行政權(quán)力向社會(huì)權(quán)力轉(zhuǎn)移。這一轉(zhuǎn)變無(wú)疑具有進(jìn)步意義。問(wèn)題在于，行政權(quán)力收縮后，城市社區(qū)居民自治以及非營(yíng)利社會(huì)組織介入是否能夠有效彌補(bǔ)空白，保障城市社區(qū)居民的利益實(shí)現(xiàn)以及社區(qū)的秩序與安全？

（二）社區(qū)居民委員會(huì)性質(zhì)異化

城市社區(qū)居民委員會(huì)在法律性質(zhì)定位上應(yīng)當(dāng)為基層群眾自治組織。我國(guó)憲法第111條明確規(guī)定：城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。1953年中共中央提交的《關(guān)于城市街道辦事處、居民委員會(huì)組織和經(jīng)費(fèi)問(wèn)題的報(bào)告》中載明：“街道的居民委員會(huì)必須建立，它是群眾自治組織，不是政權(quán)組織，也不是政權(quán)組織在下面的腿。”1989年全國(guó)人大頒布的《城市居民委員會(huì)組織法》第2條中規(guī)定：“居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織?！?/p>

這一基本性質(zhì)定位在法律規(guī)范中并未一以貫之，在實(shí)踐中更是出現(xiàn)異化。一方面，我國(guó)《憲法》及其他相關(guān)法律法規(guī)將居民委員會(huì)定性為社區(qū)自治組織后，對(duì)其機(jī)構(gòu)設(shè)置、功能定位的規(guī)定明顯具有濃厚的行政權(quán)力色彩；另一方面，“社區(qū)居委會(huì)名為自治組織，實(shí)際上仍然被上級(jí)行政機(jī)關(guān)當(dāng)作他們的‘腿’和下屬機(jī)構(gòu)。特別是隨著基層治理體制改革，街道辦事處內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整、合并以及社區(qū)范圍擴(kuò)大以后，社區(qū)的工作量大增，承擔(dān)了很多干不了、干不好、不該干的工作?！雹逓楦淖兙游瘯?huì)性質(zhì)異化的狀況，部分地區(qū)試行“站居分離”，社區(qū)公共服務(wù)站提供政務(wù)服務(wù)，居委會(huì)負(fù)責(zé)社區(qū)自治，從而改變政社合一的狀況，實(shí)現(xiàn)政社分離。但是，部分“站居分離”流于形式，實(shí)質(zhì)上站居混同，即社區(qū)公共服務(wù)站與居委會(huì)人財(cái)物混同，“一套班子兩塊牌子”，“合署辦公”。

（三）城市社區(qū)自治的理想與現(xiàn)實(shí)

自由歷來(lái)為人們所追求和向往。體現(xiàn)自由價(jià)值的社區(qū)自治通常被認(rèn)為是社區(qū)治理最優(yōu)化的理想狀態(tài)。實(shí)踐中，城市社區(qū)自治的狀態(tài)卻是“理想很豐滿，現(xiàn)實(shí)很骨感”。行政權(quán)力退出后是否必然帶來(lái)社區(qū)自治的繁榮？雖然不少學(xué)者和實(shí)務(wù)工作者主張城市社區(qū)自治，但是就如何自治以及通過(guò)何種實(shí)體或程序有效保障實(shí)現(xiàn)自治，并未提出有效的解決方案。城市社區(qū)自治仍處于看上去很美的狀態(tài)，并未成為社會(huì)生活中常態(tài)性的實(shí)踐。

城市社區(qū)居民參與社區(qū)治理的積極性與主動(dòng)性尚未達(dá)到社區(qū)自治的要求。社區(qū)應(yīng)當(dāng)是居民有機(jī)團(tuán)結(jié)的利益共同體?！叭藗?cè)谏鐓^(qū)里與同伴一起，從出生之時(shí)起，就休戚與共，同甘共苦。”⑦出于對(duì)自身及共同體利益的關(guān)注，城市社區(qū)居民理論上具有參與社區(qū)治理的意愿。城市社區(qū)治理的實(shí)踐卻恰恰相反，即多數(shù)居民并不熱衷于城市社區(qū)治理。究其原因主要有：利益共同體意識(shí)淡薄，存在“事不關(guān)己、高高掛起”的心理；不愿支付時(shí)間、精力、經(jīng)濟(jì)成本，存在“搭便車(chē)”的心理；不愿拋頭露面，沾染是非；理性意識(shí)和制度保障的缺失，導(dǎo)致集體行為困境極易產(chǎn)生等。

城市社區(qū)居民參與社區(qū)治理實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治的積極性也受到政府行政權(quán)力的影響。部分社區(qū)自治的實(shí)踐遭到地方政府的不當(dāng)干預(yù)，這在一定程度上挫傷了城市社區(qū)居民自治的積極性。如“在許多業(yè)主維權(quán)行動(dòng)中，業(yè)主委員會(huì)擔(dān)當(dāng)了發(fā)起、組織和領(lǐng)導(dǎo)作用，也進(jìn)一步強(qiáng)化了地方政府對(duì)于業(yè)主委員會(huì)的提防心理，因此它們被排除在社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)之外，甚至在其成立過(guò)程中面臨重重障礙。”⑧這就影響了城市社區(qū)自治的進(jìn)程。

城市社區(qū)自治出現(xiàn)變形，名不副實(shí)的情形普遍存在。一方面，城市社區(qū)自治異化為社會(huì)組織參與治理。不少學(xué)者或?qū)崉?wù)工作者將政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)模式下社會(huì)組織的介入理解為城市社區(qū)自治。誠(chéng)然社會(huì)組織參與城市社區(qū)自治從長(zhǎng)遠(yuǎn)而言對(duì)社區(qū)自治有推動(dòng)作用。但是，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)中社會(huì)組織的參與仍然是自上而下的結(jié)果，只是行政權(quán)力運(yùn)行的方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變?？紤]到社會(huì)組織參與城市社區(qū)治理的正當(dāng)性基礎(chǔ)及在參與治理過(guò)程中的角色、作用，不能將社會(huì)組織參與和社區(qū)自治混為一談。另一方面，城市社區(qū)自治異化為精英治理模式。多數(shù)城市社區(qū)居民不愿參與城市社區(qū)治理，使得社區(qū)居民集體意志成為少數(shù)參與治理的社區(qū)居民意思表示的結(jié)果。

（四）非營(yíng)利社會(huì)組織在城市社區(qū)治理中的定位

城市社區(qū)治理中的非營(yíng)利社會(huì)組織通常在理論上被定位為與政府和市場(chǎng)相并列的“第三領(lǐng)域”。理論和實(shí)務(wù)工作者往往基于非營(yíng)利社會(huì)組織的非行政化、專業(yè)化、中立性、非營(yíng)利性等特征，將其視為城市社區(qū)治理去行政化、實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治的希望。近年來(lái)，非營(yíng)利社會(huì)組織參與城市社區(qū)治理的深度和廣度不斷增加，為提升社區(qū)居民參與治理的能力、改善城市社區(qū)環(huán)境、轉(zhuǎn)變政府職能作出了貢獻(xiàn)。但是，我國(guó)的非營(yíng)利社會(huì)組織與“理想型構(gòu)”的“獨(dú)立第三領(lǐng)域”差距甚遠(yuǎn)，其在城市社區(qū)治理過(guò)程中存在一定的依附性，且作用有限。

1.作為獨(dú)立第三方參與治理的非營(yíng)利社會(huì)組織是否可能

（1）純粹第三方非營(yíng)利社會(huì)組織參與城市社區(qū)治理的正當(dāng)性質(zhì)疑

環(huán)保組織、殘障人士組織等非營(yíng)利社會(huì)組織參與社區(qū)治理的目的在于防范私人利益妨害公共利益，保障特殊群體的利益。在部分國(guó)家或地區(qū)，他們往往以公益代言人的身份參與治理，獨(dú)立于代表國(guó)家利益的行政機(jī)構(gòu)和代表個(gè)人利益的社區(qū)居民。在我國(guó)，非營(yíng)利社會(huì)組織具有公益性特征，但是，能否作為公益代言人直接參與城市社區(qū)治理則不無(wú)疑問(wèn)。在傳統(tǒng)文化和現(xiàn)有制度的共同作用下，人們傾向于將國(guó)家機(jī)關(guān)而不是非營(yíng)利社會(huì)組織作為公益代言人。非營(yíng)利社會(huì)組織參與城市社區(qū)治理缺乏明確的制度保障，存在身份合法性危機(jī)。

（2）“政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)”中非營(yíng)利社會(huì)組織的依附性

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是指政府通過(guò)招標(biāo)、委托等方式將原本應(yīng)由自身承擔(dān)的公共服務(wù)供給義務(wù)轉(zhuǎn)移至非政府組織或個(gè)人。公共服務(wù)供給模式的轉(zhuǎn)變，有利于提高服務(wù)質(zhì)量和財(cái)政資金的使用效率，滿足不同類型主體多層次、專業(yè)化、個(gè)性化需求。目前政府通過(guò)向非營(yíng)利社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)治理城市社區(qū)的現(xiàn)象并不鮮見(jiàn)，如政府出資由非營(yíng)利社會(huì)組織引導(dǎo)、組織社區(qū)居民整治和改造小區(qū)環(huán)境。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的模式中，非營(yíng)利社會(huì)組織參與治理得到了政府允許或支持，往往不存在身份合法性危機(jī)。非營(yíng)利社會(huì)組織的行為因打上政府的印記，具有準(zhǔn)行政行為的性質(zhì)，通常能夠得到居民的認(rèn)同和配合。這一方面解決了非營(yíng)利社會(huì)組織參與城市社區(qū)治理的身份合法性危機(jī)，另一方面使得非營(yíng)利社會(huì)組織在治理過(guò)程中對(duì)行政權(quán)力產(chǎn)生了一定的依附性和依賴性。雖然非營(yíng)利社會(huì)組織并非政府的分支機(jī)構(gòu)，但是由于其參與城市社區(qū)治理的資格是政府賦予的，而且活動(dòng)資金來(lái)源于政府，事實(shí)上是政府行為的延伸，受到政府主觀意愿的影響。換言之，非營(yíng)利社會(huì)組織基于“政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)”取得參與城市社區(qū)治理的資格，作為賣(mài)方在供給公共服務(wù)的目的、方式、范圍等方面受到買(mǎi)方即政府的影響或控制。非營(yíng)利社會(huì)組織并非獨(dú)立于政府和市場(chǎng)的“第三領(lǐng)域”，而是政府的延伸和擴(kuò)展。

2．社會(huì)組織的獨(dú)立性與有效監(jiān)管

鼓勵(lì)非營(yíng)利社會(huì)組織發(fā)展與對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)管之間并不矛盾。從理論上而言，非營(yíng)利社會(huì)組織作為獨(dú)立的主體應(yīng)當(dāng)是大公無(wú)私的，不同于趨利避害的理性人。但是，這種理想型構(gòu)在現(xiàn)實(shí)生活中卻遭遇挑戰(zhàn)。非營(yíng)利社會(huì)組織及工作人員基于自身生存和發(fā)展的需要，為獲取資金以及其他方面的支持，可能偏離法律和道德的界線，在城市社區(qū)治理過(guò)程中謀求不當(dāng)利益。例如，某些非營(yíng)利社會(huì)組織披著“人權(quán)”、“環(huán)保”等外衣，在治理過(guò)程中煽動(dòng)社會(huì)公眾，行謀求不當(dāng)政治利益或商業(yè)利益之實(shí)。又如，“政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)”過(guò)程中少數(shù)行政機(jī)關(guān)或個(gè)人進(jìn)行權(quán)力尋租，與社會(huì)組織串通，使得社會(huì)組織以及少數(shù)機(jī)構(gòu)或個(gè)人獲取不當(dāng)利益，而政府財(cái)政支出與所應(yīng)提供的公共服務(wù)之間差距甚遠(yuǎn)。

這就需要對(duì)非營(yíng)利社會(huì)組織進(jìn)行有效監(jiān)管，主要包括以下方面：第一，主體資格監(jiān)管。參與城市社區(qū)治理的非營(yíng)利社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)依法設(shè)立并登記。第二，參與城市社區(qū)治理的行為能力以及正當(dāng)性基礎(chǔ)監(jiān)管。擁有合法主體身份，并不意味著其必然有權(quán)參與治理。取得參與治理的行為能力應(yīng)當(dāng)具有正當(dāng)性權(quán)源基礎(chǔ)。這一正當(dāng)性權(quán)源基礎(chǔ)要么來(lái)源于法律法規(guī)的直接規(guī)定，要么來(lái)源于相關(guān)主體（如行政機(jī)關(guān)、城市社區(qū)居民）授權(quán)。第三，參與城市社區(qū)治理過(guò)程中的行為監(jiān)管。非營(yíng)利社會(huì)組織參與城市社區(qū)治理中享有行為自由的權(quán)利，但是自由的范圍是有限度的。非營(yíng)利社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)在法律法規(guī)以及道德限定的范圍內(nèi)運(yùn)營(yíng)，接受相關(guān)部門(mén)的監(jiān)督和檢查。

三、城市社區(qū)治理的法治路徑

（一）城市社區(qū)治理相關(guān)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)

城市化、工業(yè)化快速發(fā)展使得我國(guó)城市社區(qū)的規(guī)模及結(jié)構(gòu)，居民的社會(huì)心理和法律意識(shí)，行政機(jī)關(guān)的職能定位等發(fā)生了翻天覆地的變化。適應(yīng)早期城市化要求的《居民委員會(huì)組織法》以及其他社區(qū)治理的相關(guān)法律制度明顯滯后于城市社區(qū)的發(fā)展與實(shí)踐，不能滿足社會(huì)生活的新需求。此外，我國(guó)《居民委員會(huì)組織法》以及其他社區(qū)治理相關(guān)法律制度的規(guī)定相對(duì)原則、抽象，不適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)城市社區(qū)專業(yè)化、精細(xì)化治理的要求。

為彌補(bǔ)或緩解上述缺陷，國(guó)家通過(guò)印發(fā)通知、制定相關(guān)辦法以及試點(diǎn)等方式對(duì)居民委員會(huì)的職能進(jìn)行調(diào)整，創(chuàng)新城市社區(qū)治理模式，適應(yīng)城市社區(qū)發(fā)展的需要。如民政部印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)工作的意見(jiàn)》，民政部、中央組織部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步開(kāi)展社區(qū)減負(fù)工作的通知》等。但是，這也產(chǎn)生了新的問(wèn)題：第一，通知、辦法作為規(guī)范性文件具有一定的約束力，但是，其效力層級(jí)較低，且缺乏穩(wěn)定性。第二，城市社區(qū)治理試點(diǎn)地區(qū)結(jié)合本地特色創(chuàng)新性地構(gòu)建了諸多治理模式，推動(dòng)了社區(qū)治理的理論和實(shí)踐發(fā)展，但是，其負(fù)面效應(yīng)也隨之顯現(xiàn)，即在一定程度上造成了法治的不統(tǒng)一，有損于法律的權(quán)威性。有必要根據(jù)城市社區(qū)的現(xiàn)狀，結(jié)合已有的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，制定新的《居民委員會(huì)組織法》以及其他城市社區(qū)治理配套法律法規(guī)，如居住權(quán)利法、家庭寵物限養(yǎng)法、社區(qū)停車(chē)管理法、社區(qū)噪音防治法等。

（二）城市社區(qū)的軟法之治

傳統(tǒng)中國(guó)奉行“國(guó)權(quán)不下縣”的原則，將鄉(xiāng)村社會(huì)交由族長(zhǎng)、鄉(xiāng)紳、保甲等依村規(guī)民約等進(jìn)行治理。國(guó)家正式法律制度并不延伸至基層社會(huì)。熟人社會(huì)向陌生人社會(huì)轉(zhuǎn)變過(guò)程中，建立在血緣或地緣關(guān)系基礎(chǔ)上的村規(guī)民約等軟法的約束力日漸削弱。以國(guó)家強(qiáng)制力保障的法律法規(guī)在城市社區(qū)治理中的作用增強(qiáng)。但這并未完全否定軟法之治在城市社區(qū)治理中的作用。相對(duì)而言，“硬法”雖有責(zé)任明晰、指向明確、程序規(guī)范、救濟(jì)保障有力的特征，但是，也具有耗費(fèi)時(shí)間、精力、金錢(qián)以及惡化鄰里關(guān)系等不利之處。城市社區(qū)居民往往因地緣關(guān)系上的相對(duì)穩(wěn)定性，傾向于“據(jù)理力爭(zhēng)”而非“依法辦事”，更不愿意通過(guò)訴訟方式解決糾紛，這就為軟法之治預(yù)留了空間。目前，我國(guó)應(yīng)當(dāng)加大軟法之治的力度。一方面，利用軟法是社區(qū)居民集體意志結(jié)晶的特點(diǎn)增強(qiáng)居民的認(rèn)同感，將部分社區(qū)內(nèi)的矛盾糾紛消弭在萌芽狀態(tài)，防范于未然。另一方面，通過(guò)非訴方式化解矛盾糾紛節(jié)約社會(huì)資源，避免訟累，改善鄰里關(guān)系。

城市社區(qū)中典型的軟法之治是社區(qū)居民依共同形成的自治公約進(jìn)行社區(qū)治理。由于我國(guó)社區(qū)自治能力仍處于相對(duì)匱乏的狀態(tài)，軟法之治的形態(tài)發(fā)生了一定的變化。第一，借助非營(yíng)利社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)軟法之治。非營(yíng)利社會(huì)組織在城市社區(qū)治理如小區(qū)環(huán)境治理過(guò)程中，借助其專業(yè)優(yōu)勢(shì)引導(dǎo)居民共同參與，形成一致意見(jiàn)。第二，市場(chǎng)化力量如物業(yè)管理主導(dǎo)的軟法之治。如物業(yè)管理公司頒布《住宅安全管理?xiàng)l例》等對(duì)小區(qū)內(nèi)住宅裝修、寵物喂養(yǎng)、房屋租賃等進(jìn)行規(guī)定，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理。值得注意的是，軟法之治過(guò)程中應(yīng)當(dāng)關(guān)注軟法與硬法以及公序良俗等之間的關(guān)系。軟法之治不能成為剝奪社區(qū)居民權(quán)益的借口。物業(yè)管理公司頒布《住宅安全管理?xiàng)l例》應(yīng)當(dāng)是建立在社區(qū)居民集體意愿基礎(chǔ)上的。倘若管理?xiàng)l例是物業(yè)公司單方意愿，則可能構(gòu)成對(duì)社區(qū)居民合法權(quán)益的不當(dāng)侵害。

（三）城市社區(qū)治理相關(guān)制度設(shè)計(jì)的具體建議

第一，社區(qū)居委會(huì)功能定位回歸。改變社區(qū)居委會(huì)人員自上而下的任命的方式，剪斷社區(qū)居委會(huì)與行政權(quán)力之間的“臍帶”，讓居委會(huì)真正成為社區(qū)自治的組織。作為居民集體意志代表的社區(qū)居委會(huì)應(yīng)當(dāng)致力于社區(qū)自治，而非忙于行政事務(wù)。社區(qū)居委會(huì)與社區(qū)工作站實(shí)質(zhì)分離，在人財(cái)物上相互獨(dú)立。由社區(qū)居民對(duì)居委會(huì)進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，取消政府對(duì)居委會(huì)的考核。

第二，行政權(quán)力管理與社區(qū)自治有機(jī)銜接、良性互動(dòng)。提高社區(qū)居民參與社區(qū)治理的積極性、主動(dòng)性，擴(kuò)大社區(qū)自治的范圍。行政權(quán)力有效補(bǔ)充社區(qū)自治的空白地帶。行政權(quán)力介入城市社區(qū)治理應(yīng)當(dāng)具有正當(dāng)性基礎(chǔ)，將關(guān)注的重心置于老舊社區(qū)改造、特殊群體利益保護(hù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、安全保障等方面。

第三，鼓勵(lì)專業(yè)性社會(huì)組織參與社區(qū)治理，國(guó)家給予其相應(yīng)的政策和資金支持。明確社會(huì)組織的法律性質(zhì)及其在城市社區(qū)治理中的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。避免社會(huì)組織行政化。拓寬社會(huì)組織參與城市社區(qū)治理的途徑，創(chuàng)新“自下而上”的社區(qū)治理模式。通過(guò)社會(huì)組織參與提升社區(qū)居民參與治理的意識(shí)和能力。

第四，設(shè)定多元化社區(qū)治理目標(biāo)。城市社區(qū)治理是整體社會(huì)治理中的一環(huán)，不僅承載著改善社區(qū)居民福利的任務(wù)，還需要維護(hù)社區(qū)穩(wěn)定，避免治理過(guò)程中產(chǎn)生“外部性效應(yīng)”。單一以社區(qū)居民福利最大化為目標(biāo)的城市社區(qū)治理存在忽視社會(huì)整體利益、國(guó)家利益、其他社區(qū)居民利益之嫌。“創(chuàng)新社會(huì)治理，必須著眼于最廣大人民的根本利益，最大限度地增加和諧因素，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展的活力，提高社會(huì)的治理水平，維護(hù)國(guó)家安全，確保人民安居樂(lè)業(yè)社會(huì)安定有序?！雹?/p>

第五，建立“以社區(qū)黨組織為核心、以社區(qū)自治組織為主體、以社區(qū)專業(yè)性服務(wù)機(jī)構(gòu)為依托，社區(qū)群團(tuán)組織、社會(huì)組織和駐社區(qū)單位密切配合，社區(qū)居民廣泛參與其中”⑩的城市社區(qū)治理組織體系。明晰不同類型社區(qū)治理主體的權(quán)責(zé)體系。強(qiáng)調(diào)黨在城市社區(qū)治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位。明確政府作為“立法者”、“引領(lǐng)者”、“管理者”的多重角色，以及在不同角色中的職責(zé)。厘清社區(qū)居委會(huì)與業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司等之間的關(guān)系以及各自的正當(dāng)性權(quán)源基礎(chǔ)及職責(zé)。

第六，改變目前社區(qū)公共事務(wù)議題形成機(jī)制、利益代表機(jī)制、決議形成與執(zhí)行機(jī)制。建立自下而上的公共事務(wù)提取機(jī)制，將關(guān)注的重心置于城市社區(qū)居民的現(xiàn)實(shí)需要。建立多元化的利益代表機(jī)制，使得公共利益、社區(qū)居民利益、特殊群體利益等在治理中都能得到體現(xiàn)。突破集體行動(dòng)困境，建立決議形成及執(zhí)行機(jī)制。圍繞利益表達(dá)、利益整合、利益實(shí)現(xiàn)、利益救濟(jì)設(shè)計(jì)城市社區(qū)協(xié)同共治的程序。

四、結(jié)論

創(chuàng)新城市社區(qū)治理是“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重要環(huán)節(jié)。社會(huì)類型不同，城市社區(qū)治理的權(quán)力類型和結(jié)構(gòu)有所差異。以“單位制”和“街居制”為基礎(chǔ)的社會(huì)治理都體現(xiàn)了單一行政權(quán)力縱向治理的特征。這一權(quán)力結(jié)構(gòu)隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型以及行政體制改革發(fā)生變化。目前，我國(guó)城市社區(qū)治理呈現(xiàn)出國(guó)家權(quán)力、自治權(quán)力以及社會(huì)權(quán)力并存且相互影響、此消彼長(zhǎng)的狀態(tài)。行政權(quán)力在我國(guó)城市社區(qū)治理過(guò)程中起到了并將繼續(xù)起到重要作用。城市社區(qū)自治是社區(qū)治理的方向，但面臨著諸多障礙。應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識(shí)社會(huì)組織的作用，重新定位社區(qū)居民委員會(huì)，綜合運(yùn)用軟法與硬法，實(shí)現(xiàn)協(xié)同共治。

注釋：

①龔維斌.依法推進(jìn)城市社區(qū)治理創(chuàng)新.行政管理改革,2015(3):67.

②③周慶智.基于公民權(quán)利的城市社區(qū)治理建構(gòu)——對(duì)深圳市南山區(qū)“單位制式”治理的制度分析.學(xué)習(xí)與探討,2015(3):55.

④陳天祥.擺脫管控型的城市社區(qū)治理模式.國(guó)家治理,2015(9):30.

⑤(英)戈登·懷特.公民社會(huì)、民主化和發(fā)展：廓清分析的范圍.公民社會(huì)與第三部門(mén).社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2000:64.

⑥龔維斌.依法推進(jìn)城市社區(qū)治理創(chuàng)新.行政管理改革,2015(3):69.

⑦滕尼斯.共同體與社會(huì).商務(wù)印書(shū)館,1999:3.

⑧陸家喜.反思中國(guó)城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)——基于合作治理的理論視角.武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）,2015(1):74.

⑨中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆三中全會(huì)第三次會(huì)議文件匯編.人民日?qǐng)?bào)出版社,2013.

⑩陸家喜.反思中國(guó)城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)——基于合作治理的理論視角.武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）,2015(1):72.

（責(zé)任編輯：盧小文）

The Problems and Solutions of Urban Community Governance under the New Power Structure System

Dong Biao

Abstract:The innovation of city community governance system is an important component to promote national governance systems and governance capacity modernization. Replacing the “unit system” as the carrier of administrative management in the urban communities is the neighborhood committees. With the reform of administrative system, the development of public awareness of the rights and social organization, and the type of urban community governance in China has gradually become diversified. How can we achieve the goal of city community governance with the collisions of diversified powers? It is necessary to analyze the role of administrative power, the ideal and the reality of community autonomy, the position of social organization, and the nature of residents committees. Suggestions concerning urban community governance by law are also proposed.

Keywords:urban community governance; power structure; community autonomy; social organization; collaborative governance

【中圖分類號(hào)】D669.3

doi:10.3969/j.issn.1674-7178.2016.02.009

【基金項(xiàng)目】國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)保障視角下的土地征收補(bǔ)償制度研究”（12CFX079）階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：董彪，北京工商大學(xué)法學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)樯鐓^(qū)治理、民商法學(xué)。