●繆小林

防范地方債風(fēng)險(xiǎn)：構(gòu)建借、用、還相統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)制

●繆小林

防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，重點(diǎn)是要避免地方政府債務(wù)出現(xiàn)超常規(guī)增長(zhǎng)，核心在于規(guī)范債務(wù)舉借、債務(wù)使用和債務(wù)償還三個(gè)環(huán)節(jié)行為。本文構(gòu)建借、用、還相統(tǒng)一的地方政府債務(wù)監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)責(zé)任對(duì)債務(wù)管理主體權(quán)力的約束，包括構(gòu)建以地方政府為核心，上級(jí)政府、社會(huì)公眾和融資平臺(tái)為責(zé)任對(duì)象的債務(wù)行為控制程序和控制機(jī)制，分別就債務(wù)舉借、債務(wù)使用和債務(wù)償還行為環(huán)節(jié)，解決新增債務(wù)、無(wú)效債務(wù)和逾期債務(wù)膨脹問(wèn)題，系統(tǒng)防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

地方政府債務(wù) 風(fēng)險(xiǎn)防范監(jiān)管機(jī)制 借、用、還

2014年9月21日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）明確提出，建立借、用、還相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制。主要是針對(duì)地方政府債務(wù)不同環(huán)節(jié)進(jìn)行相關(guān)責(zé)任規(guī)定，以此促進(jìn)地方政府債務(wù)管理的規(guī)范性?？傮w上看，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為債務(wù)超常規(guī)增長(zhǎng)，包括新增債務(wù)、無(wú)效債務(wù)和逾期債務(wù)超常規(guī)增長(zhǎng)。進(jìn)一步從債務(wù)舉借、使用和償還的三個(gè)環(huán)節(jié)關(guān)系看：即便地方政府存在盲目擴(kuò)張債務(wù)行為，但如果債務(wù)使用有效并且按期償還，不會(huì)出現(xiàn)債務(wù)超常規(guī)增長(zhǎng)和風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題；即便存在盲目擴(kuò)張債務(wù)行為以及債務(wù)的無(wú)效使用，如果債務(wù)能夠按期償還，也不會(huì)出現(xiàn)債務(wù)超常規(guī)增長(zhǎng)和風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題?？梢?jiàn)，合理舉債、有效使用和按期償還，是防范我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的三個(gè)重要環(huán)節(jié)，解決新增債務(wù)膨脹問(wèn)題是基礎(chǔ)，解決無(wú)效債務(wù)膨脹問(wèn)題是重點(diǎn)，解決逾期債務(wù)膨脹問(wèn)題是關(guān)鍵。

一、債務(wù)舉借監(jiān)管機(jī)制：解決新增債務(wù)膨脹問(wèn)題

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)首先表現(xiàn)為新增債務(wù)的膨脹，這一行為是地方政府向金融機(jī)構(gòu)舉借債務(wù)過(guò)程中出現(xiàn)的非理性行為。地方政府之所以出現(xiàn)大量盲目舉債，很大程度上是因?yàn)榈胤秸e借債務(wù)的權(quán)力脫離責(zé)任約束，表現(xiàn)為代表地方政府的各部門(mén)無(wú)約束地向金融機(jī)構(gòu)舉債的過(guò)程，地方政府債務(wù)舉借監(jiān)管機(jī)制的核心是確定債務(wù)舉借過(guò)程中的責(zé)任約束機(jī)制。根據(jù)實(shí)際運(yùn)行需要，針對(duì)地方政府舉借債務(wù)的行為，主要構(gòu)建包括社會(huì)公眾、上級(jí)政府和融資平臺(tái)為監(jiān)管主體的責(zé)任制約體系。社會(huì)公眾主要對(duì)地方政府舉債的用途進(jìn)行通過(guò)與否的決策，并對(duì)債務(wù)預(yù)算支出計(jì)劃所涉及項(xiàng)目的優(yōu)先順序進(jìn)行判斷，形成基于公共服務(wù)需求偏好的債務(wù)規(guī)模及結(jié)構(gòu)預(yù)案；上級(jí)政府主要從承債能力的角度對(duì)地方政府舉借債務(wù)的規(guī)模及結(jié)構(gòu)進(jìn)行決策，其目的是保證債務(wù)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最優(yōu)促進(jìn)作用；融資平臺(tái)主要從償債能力的角度對(duì)地方政府舉借債務(wù)的規(guī)模及結(jié)構(gòu)進(jìn)行決策，保障地方政府有債務(wù)的償還能力。地方政府債務(wù)舉借過(guò)程中的責(zé)任約束機(jī)制，既需要能保證債務(wù)支出對(duì)居民公共服務(wù)需要的合意性，又需要能保證債務(wù)支出對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的有效性，還需要能保證債務(wù)支出按期償還的可行性。

（一）舉債控制程序

地方政府舉借債務(wù)分別要針對(duì)社會(huì)公眾、上級(jí)政府和融資平臺(tái)進(jìn)行債務(wù)的審核和批準(zhǔn)，具體依次為：

首先，在地方政府決定舉借債務(wù)時(shí)，向社會(huì)公眾進(jìn)行情況通報(bào)和征求意見(jiàn)。實(shí)際上，代表地方政府履行舉借債務(wù)權(quán)力的是所轄具體職能部門(mén)和下級(jí)地方政府，因此，這些部門(mén)及政府需要對(duì)社會(huì)公眾進(jìn)行債務(wù)舉借情況聽(tīng)證，具體包括：一是通報(bào)部門(mén)及政府的財(cái)力收入、支出需求和債務(wù)需求的總體情況；二是通報(bào)自身財(cái)力支出涉及的公共服務(wù)項(xiàng)目情況；三是通報(bào)需要舉借債務(wù)進(jìn)行支出的公共服務(wù)項(xiàng)目情況。

其次，社會(huì)公眾根據(jù)地方政府所通報(bào)的情況，基于公共服務(wù)需求偏好作出債務(wù)舉借決策，并向地方政府相關(guān)部門(mén)進(jìn)行反饋，核心內(nèi)容包括：一是財(cái)政支出涉及的公共服務(wù)項(xiàng)目偏好優(yōu)先性排序；二是公共服務(wù)項(xiàng)目預(yù)算資金合理性和科學(xué)性審核；三是最終決定需要舉借債務(wù)的規(guī)模及項(xiàng)目結(jié)構(gòu)。

第三，地方政府將經(jīng)過(guò)社會(huì)公眾決策的債務(wù)規(guī)模及項(xiàng)目結(jié)構(gòu)情況，以及舉借債務(wù)的可行性分析等，向上級(jí)政府呈報(bào)待批。可行性分析重點(diǎn)內(nèi)容包括：一是新舉借債務(wù)對(duì)地方政府承債能力的威脅和影響；二是新舉借債務(wù)對(duì)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用等。

第四，上級(jí)政府根據(jù)地方政府上報(bào)的債務(wù)舉借可行性分析，并結(jié)合宏觀社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，對(duì)地方政府承債能力進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估，形成地方政府舉借債務(wù)的決策報(bào)告，主要包括：一是能夠舉借債務(wù)的規(guī)模；二是舉借債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)；三是舉借債務(wù)的償還責(zé)任結(jié)構(gòu)。

第五，地方政府將社會(huì)公眾的反饋材料、上級(jí)政府的決策材料、債務(wù)舉借的償還分析報(bào)告等，向融資平臺(tái)呈報(bào)，等待債務(wù)資金批復(fù)。債務(wù)償還分析報(bào)告的主要內(nèi)容包括：一是償債資金來(lái)源及可行性分析，包括有收益項(xiàng)目的收益分析；二是債務(wù)償還時(shí)間分布預(yù)算及可行性分析；三是債務(wù)償還的責(zé)任主體及上級(jí)政府授權(quán)書(shū)。

第六，融資平臺(tái)根據(jù)地方政府提供的債務(wù)舉借相關(guān)資料，并結(jié)合地方政府的信用水平、財(cái)力水平等，對(duì)地方政府的償債能力進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，形成地方政府舉借債務(wù)的融資批復(fù)，主要包括：一是允許給予融資的規(guī)模；二是允許給予融資的利率結(jié)構(gòu)。

（二）舉債控制機(jī)制

社會(huì)公眾、上級(jí)政府和融資平臺(tái)對(duì)地方政府舉借債務(wù)的責(zé)任制約，主要依賴于社會(huì)公眾與地方政府間的債務(wù)支出服務(wù)需求表達(dá)機(jī)制，上級(jí)政府與地方政府間的地方政府承債能力決策機(jī)制，融資平臺(tái)與地方政府間的地方政府債務(wù)融資決策機(jī)制。

1、社會(huì)公眾：債務(wù)支出需求表達(dá)決策機(jī)制。該機(jī)制主要目的是對(duì)地方政府債務(wù)支出項(xiàng)目結(jié)構(gòu)的合理性進(jìn)行決策，其實(shí)施主體是社會(huì)公眾，社會(huì)公眾需要得到上級(jí)政府允許的法律上的獨(dú)立性授權(quán)，獨(dú)立于地方政府相關(guān)職能部門(mén)或政府。核心內(nèi)容包括：一是建立部門(mén)收支審核機(jī)制，社會(huì)公眾要對(duì)政府部門(mén)的收支運(yùn)行進(jìn)行真實(shí)性和合理性審核，全面掌握部門(mén)財(cái)務(wù)信息；二是建立支出偏好表達(dá)機(jī)制，要將所有受益主體對(duì)支出項(xiàng)目的偏好信息進(jìn)行匯總和處理，形成絕大多數(shù)人贊同的支出項(xiàng)目組合方案；三是建立項(xiàng)目預(yù)算評(píng)估機(jī)制，重點(diǎn)對(duì)每個(gè)項(xiàng)目預(yù)算支出的合理性進(jìn)行評(píng)估，可以由工會(huì)組織實(shí)施，也可以由工會(huì)委托第三方實(shí)施。

2、上級(jí)政府：地方政府承債能力決策機(jī)制。該機(jī)制主要是從宏觀視角判斷地方政府可以承受的債務(wù)規(guī)模及期限結(jié)構(gòu)，實(shí)施主體是中央政府所屬的地方政府債務(wù)管理部門(mén)。實(shí)際上就是從最優(yōu)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的視角判斷地方政府債務(wù)最優(yōu)區(qū)間。核心內(nèi)容包括：一是構(gòu)建信息收集系統(tǒng)，主要從不同渠道收集各地方政府債務(wù)相關(guān)的各類(lèi)數(shù)據(jù)資料，并歸類(lèi)整理入庫(kù)；二是構(gòu)建債務(wù)測(cè)算系統(tǒng)，核心是建立地方政府債務(wù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般均衡模型，包括各類(lèi)傳導(dǎo)變量，通過(guò)編程和軟件計(jì)算地方政府承債能力水平、新增債務(wù)規(guī)模、新增債務(wù)期限結(jié)構(gòu)等；三是構(gòu)建決策指導(dǎo)系統(tǒng)，根據(jù)測(cè)算得到的地方政府承債能力結(jié)果，除了公布允許舉借的債務(wù)規(guī)模外，分別對(duì)各地方政府提出指導(dǎo)性意見(jiàn)，也包括由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)債務(wù)責(zé)任的決策等。

3、融資平臺(tái)：地方政府債務(wù)融資決策機(jī)制。在上級(jí)政府批復(fù)地方政府債務(wù)舉借數(shù)量后，地方政府如果各自向銀行等債權(quán)人融資，由于地方政府對(duì)所轄范圍內(nèi)的銀行等金融機(jī)構(gòu)擁有絕對(duì)的行政干預(yù)權(quán)力及利益外溢，以銀行為代表的債權(quán)人往往僅會(huì)考慮政府信用給予放貸，從而出現(xiàn)債權(quán)人對(duì)地方政府舉債的軟約束，最終導(dǎo)致地方政府舉借債務(wù)規(guī)模超過(guò)最優(yōu)數(shù)量。因此，需要重新構(gòu)建地方政府債務(wù)融資決策機(jī)制，該機(jī)制重點(diǎn)解決地方政府與金融機(jī)構(gòu)間的獨(dú)立性問(wèn)題。核心內(nèi)容包括：一是組建獨(dú)立的債務(wù)融資平臺(tái)。重新組建地方政府融資平臺(tái)，要保持與地方政府及相關(guān)部門(mén)獨(dú)立，一方面，該融資平臺(tái)由中央政府通過(guò)法律授權(quán)建立，兼有地方政府債務(wù)融資管理職能；另一方面，該融資平臺(tái)按照市場(chǎng)運(yùn)作模式，為地方政府融資，遵循市場(chǎng)化原則。二是構(gòu)建融資平臺(tái)的債務(wù)決策系統(tǒng)。主要通過(guò)信息收集對(duì)地方政府債務(wù)償還能力定期檢測(cè)和發(fā)布，包括信用等級(jí)、財(cái)力水平等，最終形成授予地方政府融資的批復(fù)。三是構(gòu)建融資平臺(tái)的債務(wù)融資機(jī)制，除了銀行貸款外，進(jìn)行各類(lèi)金融產(chǎn)品創(chuàng)新，包括發(fā)行地方政府債券等。

二、使用監(jiān)管機(jī)制：解決無(wú)效債務(wù)膨脹問(wèn)題

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，核心表現(xiàn)為債務(wù)資金在使用環(huán)節(jié)的無(wú)效浪費(fèi)，這種行為往往是因?yàn)榈胤秸鲇谧非蠖唐谀繕?biāo)而盲目擴(kuò)大債務(wù)資金的投入，屬于債務(wù)使用過(guò)程中的非理性行為。地方政府債務(wù)使用監(jiān)管機(jī)制的核心也是要確定債務(wù)使用過(guò)程中的責(zé)任約束。根據(jù)實(shí)際運(yùn)行需要，針對(duì)地方政府使用債務(wù)的行為，主要構(gòu)建包括社會(huì)公眾和上級(jí)政府為監(jiān)管主體的責(zé)任制約體系。其中：社會(huì)公眾主要履行內(nèi)部制約職能，上級(jí)政府主要履行外部制約職能，兩者同時(shí)從事前和事后兩方面對(duì)地方政府債務(wù)使用行為進(jìn)行約束控制。地方政府債務(wù)使用過(guò)程中的責(zé)任約束機(jī)制，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)債務(wù)資金的效率提升，社會(huì)公眾實(shí)施約束的重點(diǎn)在事前行為，上級(jí)政府實(shí)施約束的重點(diǎn)在事后行為。

（一）用債務(wù)控制程序

地方政府使用債務(wù)分別要針對(duì)上級(jí)政府和社會(huì)公眾進(jìn)行的債務(wù)使用控制監(jiān)管，具體依次為：首先，地方政府在獲得融資批準(zhǔn)后，根據(jù)債務(wù)舉借中社會(huì)公眾、上級(jí)政府和融資平臺(tái)的批復(fù)指示，調(diào)整、完善和細(xì)化債務(wù)支出計(jì)劃，重點(diǎn)按照債務(wù)支出項(xiàng)目進(jìn)程進(jìn)行支出預(yù)算，并明確每一筆預(yù)算資金的依據(jù)和使用實(shí)施方案。地方政府將債務(wù)支出計(jì)劃上報(bào)社會(huì)公眾和上級(jí)政府。其次，社會(huì)公眾針對(duì)地方政府上報(bào)的債務(wù)支出計(jì)劃，通過(guò)預(yù)算評(píng)估的審核及上級(jí)政府反饋的意見(jiàn)和信息，向地方政府下達(dá)債務(wù)支出計(jì)劃意見(jiàn)。經(jīng)過(guò)調(diào)整修改并最終經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)后，社會(huì)公眾將通過(guò)債務(wù)資金使用約束機(jī)制，約束地方政府使用債務(wù)的行為，督促地方政府按規(guī)劃安排使用債務(wù)。再者，地方政府定期向上級(jí)政府和社會(huì)公眾提交債務(wù)資金自評(píng)報(bào)告，自評(píng)報(bào)告要著重對(duì)債務(wù)資金管理和債務(wù)資金使用情況進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，以及對(duì)債務(wù)支出項(xiàng)目資金結(jié)余和超預(yù)算進(jìn)行情況說(shuō)明。最后，上級(jí)政府針對(duì)地方政府提交的債務(wù)資金使用自評(píng)報(bào)告，結(jié)合社會(huì)公眾提供的意見(jiàn)和信息，向地方政府提出批復(fù)意見(jiàn)，包括表?yè)P(yáng)和批評(píng)意見(jiàn)的通報(bào)。該過(guò)程需要上級(jí)政府通過(guò)債務(wù)資金效率監(jiān)測(cè)機(jī)制對(duì)地方政府債務(wù)使用作出評(píng)判來(lái)完成。

（二）用債控制機(jī)制

上級(jí)政府和社會(huì)公眾對(duì)地方政府使用債務(wù)的行為約束，關(guān)鍵取決于兩個(gè)重點(diǎn)：以社會(huì)公眾為主體構(gòu)建的債務(wù)資金使用約束機(jī)制，屬于事前監(jiān)管行為；以上級(jí)政府為主體構(gòu)建的債務(wù)資金效率監(jiān)測(cè)機(jī)制，屬于事后監(jiān)管行為。

1、社會(huì)公眾：債務(wù)資金使用約束機(jī)制。該機(jī)制主要在事前對(duì)地方政府使用債務(wù)行為進(jìn)行約束，保證地方政府按照計(jì)劃使用債務(wù)，核心是避免債務(wù)使用過(guò)程中地方政府出現(xiàn)逆向選擇行為。實(shí)施主體為社會(huì)公眾，重點(diǎn)對(duì)該機(jī)制進(jìn)行監(jiān)察實(shí)施，上級(jí)政府通過(guò)意見(jiàn)和信息支撐進(jìn)行協(xié)同。由于這種行為往往產(chǎn)生于信息不對(duì)稱(chēng)導(dǎo)致地方政府機(jī)會(huì)主義加劇，因此，重點(diǎn)需要圍繞債務(wù)資金使用過(guò)程中的信息隱瞞進(jìn)行制約。核心內(nèi)容包括：一是建立嚴(yán)格的債務(wù)支出預(yù)算計(jì)劃，該計(jì)劃由地方政府提出和社會(huì)公眾評(píng)估審查并修正，這是進(jìn)行債務(wù)資金使用行為約束的前提性依據(jù)；二是建立嚴(yán)格的會(huì)計(jì)審核制度，在居民債務(wù)資金使用過(guò)程中，除了要按照計(jì)劃實(shí)施外，每一筆經(jīng)費(fèi)支出均要說(shuō)明具體用途和支出依據(jù)，并需要由不同利益主體進(jìn)行會(huì)簽；三是完善政府采購(gòu)招標(biāo)機(jī)制，為了避免經(jīng)銷(xiāo)商與債務(wù)使用主體的勾結(jié)尋租，涉及債務(wù)支出的任何商品均需要采用競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)的方式進(jìn)行；四是強(qiáng)化國(guó)庫(kù)集中收付制度，凡是涉及債務(wù)支出的資金一律納入國(guó)庫(kù)單一賬戶體系管理，即債務(wù)收入直接繳入國(guó)庫(kù)或財(cái)政專(zhuān)戶，債務(wù)支出通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶體系支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位。

2、上級(jí)政府：債務(wù)資金效率監(jiān)測(cè)機(jī)制。該機(jī)制主要從事后對(duì)地方政府使用債務(wù)的行為結(jié)果進(jìn)行評(píng)估考核，以此督促地方政府修正和改進(jìn)債務(wù)支出行為。實(shí)施主體是上級(jí)政府，重點(diǎn)是建立債務(wù)資金效率考評(píng)機(jī)制，社會(huì)公眾提供意見(jiàn)和信息支撐。債務(wù)資金效率監(jiān)測(cè)的主要內(nèi)容包括：一是針對(duì)債務(wù)資金管理建立考評(píng)機(jī)制，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)債務(wù)資金在整個(gè)使用流程中的規(guī)范性，包括制度建設(shè)、規(guī)則制定、流程規(guī)范等各方面；二是針對(duì)計(jì)劃規(guī)定的產(chǎn)出建立考評(píng)機(jī)制，嚴(yán)格按照債務(wù)支出計(jì)劃項(xiàng)目的目標(biāo)，核實(shí)債務(wù)項(xiàng)目完成是否達(dá)到“按時(shí)、保質(zhì)和保量”要求；三是針對(duì)債務(wù)支出的成效建立考評(píng)機(jī)制，即從投入—產(chǎn)出的角度考查債務(wù)使用主體的資金使用效率，重點(diǎn)需要構(gòu)建與債務(wù)支出相關(guān)的產(chǎn)出指標(biāo)體系，以實(shí)現(xiàn)資金配置效率最大化為目標(biāo)。

三、債務(wù)償還監(jiān)管機(jī)制：解決逾期債務(wù)膨脹問(wèn)題

即便地方政府新增債務(wù)和無(wú)效債務(wù)均已得到解決，但如果地方政府不履行其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的償還責(zé)任，債務(wù)依然會(huì)出現(xiàn)超常規(guī)增長(zhǎng)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)暴露。地方政府之所以不愿意償還債務(wù)，是因?yàn)槿狈?duì)債務(wù)償還責(zé)任的規(guī)定和約束，在局部或個(gè)體利益存在的前提下，都希望本應(yīng)用于償還債務(wù)的資金用于任職期限內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在此情況下，地方政府償還債務(wù)就演化為可以償還也可以不償還的肆意格局，現(xiàn)實(shí)中往往是通過(guò)舉借新債來(lái)償還舊債。同債務(wù)舉借和債務(wù)使用一樣，地方政府債務(wù)償還監(jiān)管機(jī)制的核心也是要確定債務(wù)償還過(guò)程中的責(zé)任約束機(jī)制。針對(duì)地方政府償還債務(wù)行為，主要構(gòu)建包括上級(jí)政府、融資平臺(tái)和社會(huì)公眾為主要監(jiān)管主體的責(zé)任制約體系。其中：上級(jí)政府主要針對(duì)其確定的償還責(zé)任主體及償還計(jì)劃履行進(jìn)行情況監(jiān)管考核，核心是認(rèn)定誰(shuí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)償還責(zé)任；融資平臺(tái)主要針對(duì)債務(wù)償還的實(shí)際情況確定地方政府的信用等級(jí)，所得出的信用等級(jí)信息將通過(guò)向融資平臺(tái)的債務(wù)融資機(jī)制傳遞進(jìn)而決定其以后的融資能力；社會(huì)公眾主要圍繞建立和完善準(zhǔn)備金制度進(jìn)行監(jiān)管，減少到期違約風(fēng)險(xiǎn)對(duì)財(cái)政正常運(yùn)行的沖擊。

（一）償債控制機(jī)制

地方政府償還債務(wù)分別要針對(duì)上級(jí)政府、融資平臺(tái)和社會(huì)公眾進(jìn)行監(jiān)管責(zé)任控制設(shè)計(jì)，具體依次為：首先，在上級(jí)政府明確債務(wù)償還責(zé)任主體以后，承擔(dān)償還責(zé)任的地方政府要定期向上級(jí)政府上報(bào)債務(wù)償還規(guī)劃和實(shí)際履行的償還情況，包括償債時(shí)間安排、償債資金來(lái)源、償還遇到的問(wèn)題等。其次，待上級(jí)政府核實(shí)債務(wù)償還規(guī)劃和實(shí)際履行情況，并與融資平臺(tái)進(jìn)行信息溝通后，基于系統(tǒng)評(píng)估得出地方政府履行償債責(zé)任的情況反饋，包括基本評(píng)價(jià)、問(wèn)題說(shuō)明、責(zé)任追究等。再者，地方政府按照償債計(jì)劃以及和融資平臺(tái)的協(xié)議，在規(guī)定時(shí)間向融資平臺(tái)進(jìn)行債務(wù)償還，或者進(jìn)行相關(guān)情況說(shuō)明。第四，融資平臺(tái)對(duì)應(yīng)該歸還的債務(wù)情況向地方政府進(jìn)行事前通報(bào)，除此之外，融資平臺(tái)對(duì)地方政府實(shí)施的償還債務(wù)行為進(jìn)行審查，并在與上級(jí)政府進(jìn)行信息溝通后，綜合形成各地方政府的信用等級(jí)報(bào)告，向地方政府通報(bào)。第五，地方政府按照準(zhǔn)備金制度要求，定期向社會(huì)公眾指定的管理部門(mén)提取債務(wù)償還準(zhǔn)備金，以及需要說(shuō)明的情況。第六，社會(huì)公眾在得到上級(jí)政府和融資平臺(tái)的信息反饋后，通過(guò)調(diào)整償還債務(wù)準(zhǔn)備金提取方案，向地方政府傳達(dá)并要求履行。

（二）償債控制機(jī)制

要真正對(duì)地方政府償還債務(wù)行為形成監(jiān)管，關(guān)鍵是要構(gòu)建分別與上級(jí)政府相關(guān)的債務(wù)償還責(zé)任計(jì)劃履行評(píng)估機(jī)制、與融資平臺(tái)相關(guān)的債務(wù)償還違約信用等級(jí)評(píng)估機(jī)制、與社會(huì)公眾相關(guān)的債務(wù)償還準(zhǔn)備金制度。

1、上級(jí)政府：債務(wù)償還責(zé)任計(jì)劃履行評(píng)估機(jī)制。該機(jī)制主要是發(fā)揮上級(jí)政府對(duì)地方政府償還債務(wù)的監(jiān)管和約束作用，屬于行政管理手段，重點(diǎn)是要認(rèn)定每一筆債務(wù)的償債主體，即由哪一屆政府主體和由什么資金來(lái)源償還，避免各級(jí)政府推卸債務(wù)責(zé)任。核心內(nèi)容主要是建立對(duì)地方政府償債計(jì)劃和履行償債的審核與評(píng)估，對(duì)地方政府償債行為得出不同程度的評(píng)價(jià)結(jié)果，針對(duì)出現(xiàn)與計(jì)劃不吻合的債務(wù)償還要進(jìn)行督促糾正。

2、融資平臺(tái)：債務(wù)償還違約信用等級(jí)評(píng)估機(jī)制。該機(jī)制主要是發(fā)揮融資平臺(tái)對(duì)地方政府償還債務(wù)的制約作用，屬于市場(chǎng)管理手段，重點(diǎn)是要針對(duì)債務(wù)違約行為進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，并將該評(píng)級(jí)作用于融資條件。核心內(nèi)容主要是由融資平臺(tái)構(gòu)建地方政府信用等級(jí)評(píng)估機(jī)制，包括與違約程度相關(guān)的信用等級(jí)評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，以及與信用等級(jí)直接相關(guān)聯(lián)的融資影響機(jī)制等。

3、社會(huì)公眾：債務(wù)償還準(zhǔn)備金機(jī)制。該機(jī)制是為了防備地方政府不能按期償債所面臨的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)財(cái)政運(yùn)行的沖擊，主要是要求地方政府通過(guò)設(shè)計(jì)償債準(zhǔn)備金并按期進(jìn)行資金準(zhǔn)入，在需要的時(shí)候彌補(bǔ)償債資金需求。償債準(zhǔn)備金制度的關(guān)鍵問(wèn)題包括：一是資金來(lái)源問(wèn)題，包括根據(jù)部分債務(wù)的內(nèi)生效益原則與資金有償使用原則，從債務(wù)項(xiàng)目盈利中提取一定比例的資金；從債務(wù)資金使用受益者的收益中繳納適當(dāng)比例的資金；根據(jù)各時(shí)期經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的需要，從預(yù)算資金中直接安排一定比例的資金；償債準(zhǔn)備金中的增值部分不斷滾存產(chǎn)生的資金。二是管理方式確定，需要進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)管理，在保證安全性和流動(dòng)性原則的前提下，進(jìn)行適度投資并產(chǎn)生相應(yīng)收益。三是用途條件確定，即在什么情況下將動(dòng)用償債準(zhǔn)備金，需要社會(huì)公眾結(jié)合上級(jí)政府和融資平臺(tái)信息以及地方政府財(cái)力情況等，進(jìn)行債務(wù)償還決策評(píng)估，最終決定是否動(dòng)用償債準(zhǔn)備金以及動(dòng)用多少等。

（本文為教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目 “公共財(cái)政安全監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制研究”<12JZD031>；國(guó)家自然科學(xué)基金青年科學(xué)基金“地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)因挖掘與制度修正研究：基于權(quán)責(zé)時(shí)空分離下的責(zé)任轉(zhuǎn)移預(yù)期模型”<71303207>；云南省科技計(jì)劃應(yīng)用基礎(chǔ)研究面上項(xiàng)目“權(quán)責(zé)時(shí)空分離下地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)生成與控制研究——云南案例”< 2012FB168>階段性成果）

（作者單位：云南財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心）

1.國(guó)務(wù)院.國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）[Z].2014-10-02。

2.伏潤(rùn)民、繆小林.2014.地方政府債務(wù)權(quán)責(zé)時(shí)空分離：理論與現(xiàn)實(shí)——兼論防范我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的瓶頸與出路[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)，12。

3.繆小林.權(quán)責(zé)時(shí)空分離下的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)生成、監(jiān)測(cè)與防范[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社.2015。

4.繆小林、程李娜.2015.PPP防范我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的邏輯與思考——從“行為犧牲效率”到“機(jī)制找回效率”[J].財(cái)政研究，8。

5.尹啟華、陳志斌.2016.國(guó)家治理視域下我國(guó)地方政府債務(wù)管理制度的演進(jìn)及啟示[J].當(dāng)代財(cái)經(jīng)，6。