■/王　慶

當前我國財政困境與對策分析

■/王慶

2016年兩會期間，3%的財政赤字率引起廣泛關(guān)注，但若深入分析，當前我國財政運行除收支缺口較大外，還有改革難度加大以及理論創(chuàng)新不足等困難，致使財政困境在一定程度上存在。應(yīng)針對形成財政困境的原因，從提升財政地位、加快構(gòu)建現(xiàn)代財政制度和強化財政績效管理等措施入手，變困境為機遇，努力實現(xiàn)財政可持續(xù)發(fā)展。

財政困境結(jié)構(gòu)調(diào)整財稅改革現(xiàn)代財政

2016年3月兩會期間，李克強總理在做政府工作報告時表示，積極財政政策要加大力度，2016年擬安排赤字2.18萬億元，赤字率提高到3%。消息一經(jīng)公布，就引起社會各界廣泛關(guān)注，3%是否過高，是否意味著國家財政存在很大風險，成為公眾持續(xù)追問的話題。本文就此問題從當前我國財政運行是否陷入困境，又是什么原因影響了財政的整體運行，加以整理分析，以期對實現(xiàn)財政可持續(xù)發(fā)展有所裨益。

一、當前財政面臨的主要困難

談到財政困境，一般認為是指財政收支缺口較大，這種直觀理解沒有錯，但若考慮到當前我國財政的發(fā)展需求，特別是現(xiàn)代財政理論創(chuàng)新與制度建設(shè)的現(xiàn)實背景，那所謂的財政困境就不僅僅是赤字大小問題。

（一）財政收支缺口增大

當然，財政赤字的不斷累積與放大，還是當前財政面臨的最直接問題，改革開放以來，我國赤字已由1980年的68.9億元放大到2015年的16200億元，累積更是達到了89557億元的規(guī)模，占2015年GDP總量的13%。但若從世界范圍內(nèi)看，財政赤字的持續(xù)放大并不是我國特有的國情，而是較為普遍的財政現(xiàn)象。這緣于世界經(jīng)濟內(nèi)生增長動力的持續(xù)衰減，迫使各國不得不轉(zhuǎn)而依賴政府實施積極財政政策，通過人為干預(yù)來拉動經(jīng)濟增長，其直接代價就是赤字的累積與放大。受此影響，我國在1998年和2008年兩次實施積極財政政策，赤字增長率也在這兩年分別達到58.3%和181.9%。而今年兩會期間提出的赤字雖絕對數(shù)大，但34.6%的增長率卻低于1998年和2008年。不過，從未來我國財政收支的發(fā)展趨勢上看，財政赤字絕對數(shù)會繼續(xù)放大，累積赤字占GDP比重會不斷提高，這從長遠看對我國財政可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了壓力。具體分析，影響財政收支發(fā)展趨勢的因素有：一是經(jīng)濟增長。眾所周知，宏觀經(jīng)濟是財政收入的來源，得益于GDP的高速增長，我國財政收入也一直保持著較高的增長率，特別是1993-2013年間，財政收入年均增速高達18.9%，是同期GDP年均增速的一倍。到了2014年，我國GDP增速下行至7.3%，財政收入增速也首次由10%以上下行至8.6%，2015年進一步下行至5.8%。與此形成對照的是，財政支出并未出現(xiàn)明顯的下行，2014年其增速雖為8.2%，2015年卻再升至13.2%?？梢哉f，宏觀經(jīng)濟增長是影響財政收入的最主要因素，而在世界經(jīng)濟增長乏力的大背景下，財政收入增速在短期內(nèi)很難回到10%以上；二是結(jié)構(gòu)調(diào)整。至于財政支出的增速為什么會在2015年轉(zhuǎn)而拉升，這與結(jié)構(gòu)調(diào)整有直接關(guān)系。2014年，中央提出經(jīng)濟新常態(tài)的概念，它的核心內(nèi)容有增速下行和結(jié)構(gòu)調(diào)整。實際上，有關(guān)產(chǎn)業(yè)、地區(qū)和供需等結(jié)構(gòu)的調(diào)整需求早在2008年之前就已顯現(xiàn)，但受困于當時的世界經(jīng)濟危機，我國政府不得不實施了4萬億元的積極財政政策。發(fā)展至今，積極財政政策效力不斷弱化，加之資源環(huán)境已遇瓶頸，才由中央政府強力推行結(jié)構(gòu)調(diào)整，這其中非常重要的原因就是結(jié)構(gòu)調(diào)整的高財政成本。一方面，關(guān)停減落后產(chǎn)業(yè)需要大量財政補貼，另一方面，扶持新興產(chǎn)業(yè)也主要涉及稅式支出，對地方財政而言，這種代價很難承受；三是民生支出。退一步講，即便沒有結(jié)構(gòu)調(diào)整的壓力，當前我國財政支出增速還是會遠超財政收入增速，這緣自民生支出的剛性增長?；仡櫼酝?，財政視野下“民生”的引入是在2007年左右，短短十年間民生財政已覆蓋教育、文化體育與傳媒、社會保障與就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等十幾項內(nèi)容。2015年，中央與地方財政中民生支出占比均達70%以上，由人均GDP增加所拉高的公共需求通過民生支出得以充分展現(xiàn)。綜合這三方面因素，可知今年3%的赤字率不會是一個特例，而是今后數(shù)年內(nèi)的常態(tài)。

（二）財稅改革難度加大

若財政運行的困難僅僅是赤字過大，那通過開源節(jié)流還是可以緩解的，現(xiàn)實問題是財稅改革已成為此輪全面深化改革的突破口，財政不僅做不到開源節(jié)流，反而因需支付高昂的改革成本而出現(xiàn)減收增支的情況。這里，之所以說改革成本高昂，主要原因是改革措施密集導(dǎo)致改革難度疊加。就財稅領(lǐng)域來看，大的改革方向就有稅制結(jié)構(gòu)、預(yù)算制度、分稅制和財稅法律制度改革等，若從細節(jié)上看則更為復(fù)雜。以稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整為例，基本上涉及到已開征的各個稅種，尤其是營改增、個人所得稅、消費稅、房地產(chǎn)稅改革等問題，關(guān)系各級政府、各個行業(yè)和各類人群的切實利益，可謂牽一發(fā)而動全身，遇到的阻力可想而知。正因為如此，中央在2013年提出“現(xiàn)代財政制度”的概念以引領(lǐng)財稅改革，并通過“財政是國家治理基礎(chǔ)和重要支柱”的界定來突出財稅改革的重要性。之后，中央又在2014年通過《深化財稅體制改革總體方案》等方案，確定財稅改革2016年要完成的重點工作和任務(wù)，以及2020年基本建立現(xiàn)代財政制度的改革目標。即便如此，財稅改革進展還是慢于預(yù)期，這從兩年來稅制結(jié)構(gòu)的調(diào)整上就能看出來，可見財稅改革難度之大，集中反映出當前我國社會經(jīng)濟運行中深層次的結(jié)構(gòu)性問題。

（三）財政理論創(chuàng)新不足

客觀評價，中央提出的統(tǒng)領(lǐng)財稅改革的“現(xiàn)代財政制度”是符合財政發(fā)展實際的，但為什么改革效果不盡如人意，一個主要原因是圍繞現(xiàn)代財政的理論創(chuàng)新不足，使學術(shù)界與實踐界、中央與地方地府在構(gòu)建現(xiàn)代財政制度上未達成共識，各方利益變動自然受到了抵觸。實際上，早在1992年建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟以來，有關(guān)財政的理論研究就出現(xiàn)了變化。一方面，社會主義市場經(jīng)濟的確立，強化了“市場進、政府退”的觀點，財政理論研究的重要性大大降低；另一方面，西方自由競爭市場經(jīng)濟理論的理論地位隨社會主義市場經(jīng)濟的深化而不斷提升，財政學不僅從學科歸屬上隸屬于應(yīng)用經(jīng)濟學，其研究范式也開始向西方主流財政學研究范式看齊，財政理論研究逐漸偏向計量化和微觀化。不得不說，近30年的引進、吸收和運用，使我國財政理論研究越來越依賴于西方經(jīng)濟理論的動態(tài)發(fā)展，而忽視了我國財政自身邏輯演變以及財政與社會經(jīng)濟發(fā)展的聯(lián)動。故當中央在2013年提出“現(xiàn)代財政制度”時，相關(guān)財政理論創(chuàng)新的不足也就在意料之中了。

二、形成財政困境的原因分析

綜合以上論述，筆者以為，當前我國財政運行存在著收支缺口增大、改革難度加大以及理論創(chuàng)新不足等主要困難，且由于這些困難內(nèi)在關(guān)聯(lián)、共同作用，使我國財政運行在一定程度上陷入困境。至于為什么會形成財政困境，原因主要有三點。

（一）內(nèi)外部壓力突增

就財政收支缺口增大而言，其背后深刻的原因是內(nèi)外部壓力的突增。從國內(nèi)情況看，我國宏觀經(jīng)濟正處在經(jīng)濟周期的下行區(qū)間，加之積極財政政策效力弱化，GDP在短期內(nèi)很難回復(fù)高速增長，各類發(fā)展中問題將在7%-6%的增速區(qū)間內(nèi)加以解決，意味著對政府財政的依賴性會大大提高；從國際情況看，始自2008年的世界經(jīng)濟危機到現(xiàn)在還未真正解決，且還由于美國國家戰(zhàn)略的調(diào)整而增加了更多不確定性。尤其是對中美關(guān)系而言，接觸中突出制衡的發(fā)展格局悄然顯現(xiàn)，這對我國經(jīng)濟增長、社會發(fā)展、國家安全等構(gòu)成巨大挑戰(zhàn)，財政壓力陡然上升。另外，國內(nèi)外的發(fā)展變化是相互影響的，國際政治經(jīng)濟格局的惡化會進一步壓縮我國政府解決國內(nèi)發(fā)展問題的空間，財政會變得更加緊張。這是一個惡性循環(huán)，只有在世界經(jīng)濟趨于好轉(zhuǎn)的前提下才能被打破。也正因為如此，財政收支缺口增大在短期內(nèi)是不可逆的。

（二）深化改革的突破口

就財稅改革難度加大而言，其背后深刻的原因是財稅成為了現(xiàn)階段深化改革的突破口。當然，選擇財稅為深化改革的突破口并不意外，回溯歷史這也是改革的一貫表現(xiàn)，起于財稅并循環(huán)于財稅變化。究其原因，概因財政應(yīng)公共而生，繼而成為社會所有分配關(guān)系的基礎(chǔ)與核心，財稅政策發(fā)生變化，每個個體、公共組織和各級政府的既得利益都會發(fā)生變動。故每當社會利益分配趨向固化時，都要借助財稅力量打破利益固化，恢復(fù)利益分配的流動性，從而為社會經(jīng)濟發(fā)展提供內(nèi)生動力。此輪深化改革的目的亦是如此，三十多年的高經(jīng)濟增長已使我國積累了豐厚的物質(zhì)財富，但差異化的分配結(jié)果在市場競爭機制的放大作用下，正在削弱社會經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力，依賴量化寬松貨幣下的積極財政政策成為常態(tài)，可這又是不可持續(xù)的。故需要通過財稅改革來打破利益固化，以共同富裕為目標恢復(fù)利益分配的流動性，使我國社會經(jīng)濟發(fā)展回到激勵性的內(nèi)生發(fā)展上來。基于這種認識，財稅改革任務(wù)艱巨，只能迎難而上。

（三）大國財政觀念弱化

就財政理論創(chuàng)新不足而言，其背后深刻的原因是改革開放以來大國財政觀念的不斷弱化。若以此點為對照，反倒是改革開放前“國家分配論”下的財政具有更明顯的大國財政觀念。當然，這不是說國家分配型財政優(yōu)于與社會主義市場經(jīng)濟相配套的公共財政型財政，畢竟國家分配型財政是與單一公有制和計劃經(jīng)濟相配合，其研究視角自然集中在國家層面。而“公共財政論”以西方經(jīng)濟理論為理論基礎(chǔ)，研究出發(fā)點則轉(zhuǎn)移到了理性人身上，這使公共財政型財政的研究相對微觀化。應(yīng)該講，財政研究視角從宏觀到微觀的轉(zhuǎn)變是有好處的，有利于財政的民主化和績效性發(fā)展，但財政本質(zhì)上依然是公共性的，對理性人的強調(diào)是期望得到更為理想的公私合作結(jié)果，使以政府為代表的公和以個體為代表的私在相互制衡中實現(xiàn)良性動態(tài)發(fā)展。故把理性人納入財政主體范疇不能以弱化國家觀念為代價，其負面影響正如前文所述的，在中央于2013年提出“現(xiàn)代財政制度”后，學術(shù)界與實踐界、中央與地方地府在構(gòu)建現(xiàn)代財政制度上卻難以達成共識。

三、應(yīng)對財政困境的相關(guān)對策

雖從整體來看，三大困難共同作用下的財政困境是比較棘手的，但若從上述三個形成財政困境的原因出發(fā)，筆者以為，當前的財政困境反而創(chuàng)造出我國財政進一步發(fā)展的難得機遇。

（一）提升財政地位

總體來看，當前財政困境要求我們應(yīng)重新認識財政所處地位和所發(fā)揮的職能。正如中央把財政界定為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱一樣，現(xiàn)階段我國社會經(jīng)濟運行的各種結(jié)構(gòu)性問題都會集中到財政領(lǐng)域加以反映，從而使財政同時面臨赤字、改革和理論研究的壓力。但與此形成反差的是，社會各界包括各級地方政府對財政的認知還主要停留在拉動經(jīng)濟增長的層面上，這就造成了財政現(xiàn)有的尷尬地位：一方面，都覺得財政很重要；另一方面，除拉動經(jīng)濟和填補虧空外，并不清楚財政的重要性是什么。實際上，財政制度作為一個國家的基本制度，它的規(guī)范化和科學化運作對社會經(jīng)濟的日?；顒泳哂泻軓姷闹笇?dǎo)作用，可以說，只要財政制度是嚴謹?shù)摹⒘忌频暮瓦m宜的，那這個國家的基本面就是穩(wěn)定的，所以財政本就是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。當前應(yīng)通過以下措施，真正把財政提升到國家層面上：一是確認大財政概念，將一般預(yù)算收入、政府性基金收入、社?；鹗杖牒蛧匈Y產(chǎn)收益等財政性資金全部納入到財政預(yù)算范疇內(nèi)，減少財政行為碎片化；二是重塑大國財政概念，不應(yīng)以市場經(jīng)濟體制簡單替換政府公共職能，也不應(yīng)以經(jīng)濟增長為重地方化財政行為，而是要加強各級政府特別是中央政府的組織能力，以應(yīng)對內(nèi)外部各種危機；三是在全社會范圍內(nèi)廣泛宣傳并普及財政知識，使公眾在財政問題上具有國家意識，學習在尊重國家利益的前提下來保護個體的財稅權(quán)利。

（二）加快構(gòu)建現(xiàn)代財政制度

無論是從現(xiàn)代性來看，還是從傳統(tǒng)與現(xiàn)代的比較上看，中央提出的“現(xiàn)代財政制度”都能全面概括當前財稅領(lǐng)域的改革要求，也就是說，我國財政的現(xiàn)代化進程不僅是擺脫當前財政困境的有效選擇，更是財政自身演化發(fā)展的必然選擇。在現(xiàn)代財政下，我們可通過市場經(jīng)濟體制的完善將政府與市場有機結(jié)合起來，可通過財稅體制的完善將國家與個體統(tǒng)一起來，可通過公共品供給機制的完善將各級政府組織起來，可通過宏觀調(diào)控機制的完善將不同國家聯(lián)結(jié)起來［3］，故應(yīng)從以下幾點入手加快構(gòu)建現(xiàn)代財政制度：一是盡快調(diào)整中央與地方事權(quán)，使中央與地方政府在財政現(xiàn)代化進程中認同更為長遠的財政可持續(xù)發(fā)展目標；二是實現(xiàn)依法理財，使我國在憲法、財政基本法和財政行政法規(guī)規(guī)章三個層次上的法律建設(shè)都得到提升；三是加快稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整，在實踐社會公平的同時擴大稅源，盡早建立起中央與地方兩級穩(wěn)定的稅源結(jié)構(gòu)；四是建設(shè)現(xiàn)代預(yù)算制度，使政府預(yù)算在我國財政現(xiàn)代化進程中能夠發(fā)揮關(guān)鍵作用。

（三）強化財政績效管理

除以上兩點長遠規(guī)劃外，短期內(nèi)應(yīng)對財政收支缺口的有效途徑就是強化財政績效管理。實際上，財政收支矛盾始終存在，其主要的制衡手段就是加強日常管理、提高效率。我國自改革開放以來，特別是1998年實施積極財政政策以來，政府投資逐漸取代內(nèi)需和出口，成為拉動經(jīng)濟經(jīng)濟增長的首要動力，這客觀上造成各級政府對財政績效管理的松懈。故應(yīng)以當前的財政困境為契機，將日常的財政績效管理做實做好，以緩解赤字問題，具體措施有：一是建立財政績效考核指標體系，應(yīng)對財政績效概念進行嚴格定義，對考核指標進行鑒別力分析，對指標之間進行相關(guān)分析，以強化財政績效考核；二是引入市場競爭機制，可大力推廣PPP等公共品市場化模式，并在財政管理體制內(nèi)部建立競爭機制，以提高財政績效；三是繼續(xù)推進財政信息化改革和大數(shù)據(jù)管理，提高財政管理的透明度、時效性、動態(tài)化和科學化，從而實現(xiàn)財政資金的高效利用。

［1］王慶.關(guān)于民生財政的思考〔J〕.宏觀經(jīng)濟管理，2011（5）.

［2］中國人民大學中國宏觀經(jīng)濟分析與預(yù)測課題組.財政困局下經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整路徑的再定位〔J〕.經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理，2015（6）.

［3］王慶.論我國現(xiàn)代財政制度的建立—基于現(xiàn)代性視角分析〔J〕.求實，2016（2）.

◇作者信息：蘭州財經(jīng)大學財稅與公共管理學院

◇責任編輯：哈明暉

◇責任校對：哈明暉

F810.2

A

1004-6070（2016）08-0005-03

2015年度甘肅省社科規(guī)劃項目（YB050）。