■/趙　瑛

財政性涉企資金的管理與基金化改革研究

■/趙瑛

該文從以往財政性涉企資金分配方式的弊端入手，闡釋了涉企資金基金化改革的理論基礎(chǔ)和重要意義，通過對各地政府引導(dǎo)基金普遍存在的現(xiàn)象和問題，提出促進(jìn)政府投資引導(dǎo)基金的持續(xù)健康發(fā)展的政策建議，為更好地發(fā)揮財政資金的杠桿作用和引導(dǎo)作用，更加有效地帶動社會資金推動實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高供給體系的質(zhì)量和效率，強化財政資金的激勵效應(yīng)，加強涉企資金基金化改革提供決策參考。

財政涉企資金改革研究

一、政策出臺背景

（一）以往財政性涉企資金分配方式的弊端

近年來，針對涉企財政補助資金的專項監(jiān)督檢查和審計發(fā)現(xiàn)，涉企財政補助資金的管理較為混亂，企業(yè)弄虛作假騙取財政補助資金的問題比較突出。一是項目多頭管理，存在對企業(yè)重復(fù)補貼現(xiàn)象。如在支持企業(yè)科技創(chuàng)新方面，財政共設(shè)有扶持企業(yè)自主創(chuàng)新資金、工業(yè)中小企業(yè)技術(shù)改造資金、科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金等24項專項資金，分別由財政、發(fā)展改革、科技、工業(yè)和信息化等4個部門管理和分配。某公司就以同一個項目的申報資料重復(fù)申報并獲得企業(yè)技術(shù)改造資金、科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金等4項財政補助資金扶持。二是審核把關(guān)不嚴(yán)，存在弄虛作假騙取財政補助資金問題。檢查發(fā)現(xiàn)有多家企業(yè)采取提供虛假銀行貸款證明等手段騙取財政補助資金，如某公司在尚未完成工商注冊的情況下，提供虛假工商注冊和銀行貸款資料，申報并獲得工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整項目資金352萬元。

通過補助、獎勵、貼息等方式發(fā)放給企業(yè)的財政資金一大特征是無償。首先，因為是免費的資金，企業(yè)的積極性都很高，在分配的過程中就產(chǎn)生了通常所說的“跑項目”、“跑部錢進(jìn)”等問題，為權(quán)利尋租、腐敗滋生提供了空間。第二，資金分配權(quán)利多由政府部門掌控，因為畢竟不是專業(yè)人士，加上信息不對稱等原因，造成多頭申報項目、騙取資金、資金使用效益低下等問題多有發(fā)生。第三，政府直接將財政資金補助給企業(yè)，財政資金的杠桿撬動效應(yīng)低，更加模糊了政府和市場職能邊界，市場化程度低，不利于政府職能轉(zhuǎn)變，不符合讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用的要求。改革財政性涉企資金分配方式勢在必行。

（二）財政性涉企資金基金化改革的理論基礎(chǔ)

經(jīng)濟(jì)學(xué)上將投資項目劃分為競爭性、基礎(chǔ)性和公益性三大類。根據(jù)三類投資項目的不同性質(zhì)和特點，其投資范圍一般作這樣的劃分：競爭性項目應(yīng)以企業(yè)等微觀經(jīng)濟(jì)主體為投資主體，通過市場籌集資金；基礎(chǔ)性項目由政府集中必要的資金進(jìn)行建設(shè)，并引導(dǎo)社會資金、企業(yè)資金和外資參與投資；公益性項目則由各級政府運用財政資金投資建設(shè)。

如果政府投資對經(jīng)營性和競爭性領(lǐng)域均采用無償撥款的方式，即由財政無償供應(yīng)資金，建設(shè)單位無償使用的辦法。這種政府投資形式在工業(yè)底子薄，財力、物力有限，需要相對集中資金以保證國家重點建設(shè)項目資金需要的情況下，確實起到一定作用。但隨著國家建設(shè)規(guī)模越來越大、建設(shè)項目越來越多，政府投資仍然以無償撥款方式就難以滿足社會各行各業(yè)對投資資金的需要。而且，由于企業(yè)無償使用財政資金，缺乏經(jīng)濟(jì)制約，對政府投資資金的使用效果不承擔(dān)任何經(jīng)濟(jì)責(zé)任，結(jié)果導(dǎo)致各地區(qū)各部門各領(lǐng)域企業(yè)、建設(shè)單位盲目爭投資、爭項目、爭材料、爭設(shè)備，忽視項目的可行性研究，降低了政府投資的經(jīng)濟(jì)效益，與政府的行政權(quán)利密切相關(guān)的再分配不僅可能會導(dǎo)致不公平，對民營企業(yè)產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，而且會產(chǎn)生不經(jīng)濟(jì)的尋租活動。

（三）財政性涉企資金基金化改革的重要意義

實施財政性涉企資金基金化改革，設(shè)立政府投資引導(dǎo)基金，有利于進(jìn)一步簡政放權(quán)，充分發(fā)揮政府研究產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、科學(xué)編制行業(yè)發(fā)展規(guī)劃的職能，把具體支持項目選擇權(quán)歸于市場，使市場在配置資源中起決定性作用，較好地實現(xiàn)政府作用與市場作用的有機結(jié)合；有利于通過“直接變間接、無償變有償、資金變基金”引導(dǎo)和擴大社會投資，充分發(fā)揮財政資金的杠桿作用和引導(dǎo)作用，更好地實現(xiàn)政府調(diào)控目標(biāo)；有利于通過股權(quán)投資，促進(jìn)企業(yè)完善法人治理結(jié)構(gòu)，強化財政資金的激勵效應(yīng)，提高財政資金的使用效益，建立符合現(xiàn)代財政制度要求的扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展長效機制。

二、政府引導(dǎo)基金發(fā)展過程中存在的現(xiàn)象與問題

根據(jù)相關(guān)機構(gòu)統(tǒng)計顯示，截至2014年底，國內(nèi)共成立209支政府引導(dǎo)基金，目標(biāo)設(shè)立規(guī)模達(dá)1293.39億元，平均單支基金規(guī)模為6.19億元。經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，各地政府引導(dǎo)基金在發(fā)展過程中普遍存在如下現(xiàn)象和問題：

（一）引導(dǎo)基金規(guī)模偏小，募資渠道狹窄

目前，我國政府設(shè)立的引導(dǎo)基金規(guī)模普遍偏小，據(jù)統(tǒng)計，全國29家省級引導(dǎo)基金中規(guī)模超過10億元的僅占到15%左右，特別是在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，引導(dǎo)基金的規(guī)模相對偏小，無法起到其應(yīng)有的引導(dǎo)作用。除此之外，目前國內(nèi)的引導(dǎo)基金的主要資金來源為政府財政出資，僅有一小部分有國開行等政策性銀行參與，募資渠道狹窄，未來亟需擴充。

（二）基金結(jié)構(gòu)不夠科學(xué)合理，政策環(huán)境需要完善

首先，多數(shù)基金設(shè)計結(jié)構(gòu)不夠科學(xué)合理，利益綁定機制還不健全，執(zhí)行中變形走樣的問題比較突出。其次，政府引導(dǎo)基金發(fā)展的政策環(huán)境需要進(jìn)一步改善，實踐先行與制度建設(shè)滯后的矛盾比較突出。政府引導(dǎo)基金從設(shè)立到管理運行不夠科學(xué)規(guī)范，支持實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用有待加強。

（三）引導(dǎo)基金投資限制條件偏多“擇地不擇優(yōu)”

目前多數(shù)引導(dǎo)基金都對其合作對象有一定的要求與限制，如地方政府要求合作基金必須注冊在本地。而且，很多引導(dǎo)基金基于政府扶持當(dāng)?shù)氐膭?chuàng)業(yè)投資以及戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的考慮，對于子基金投資項目的地域分布也限制在本地，從而產(chǎn)生了“擇地不擇優(yōu)”的現(xiàn)象。

（四）引導(dǎo)基金專業(yè)能力偏弱且缺乏有效的激勵機制

由于引導(dǎo)基金是政府主導(dǎo)而非市場環(huán)境下自發(fā)成立，引導(dǎo)基金的管理團(tuán)隊在市場認(rèn)知及專業(yè)能力等許多方面普遍較弱，對于合作基金的盡職調(diào)查等許多工作均需要借助其他機構(gòu)來完成，因此引導(dǎo)基金的整體運作效果必然大打折扣。

（五）邊界定位不夠清晰，基金監(jiān)管存在盲區(qū)

部分地方政府對基金的邊界定位不夠清晰，還存在基金設(shè)立過快、一哄而起、跑馬圈地的現(xiàn)象?；鸨O(jiān)管仍存在盲區(qū)，政府監(jiān)管“缺位、越位”問題不容忽視，以行政干預(yù)替代監(jiān)管，對基金管理機構(gòu)有效的激勵約束機制尚未建立，國家政策目標(biāo)沒有很好的實現(xiàn)，管理機構(gòu)道德風(fēng)險需要認(rèn)真防范。

三、加強財政性涉企資金管理和基金化改革的政策建議

加強財政性涉企資金管理和基金化改革應(yīng)堅持政策性導(dǎo)向、市場化運作、專業(yè)化管理的原則，以明晰定位劃清界限為導(dǎo)向，以構(gòu)建科學(xué)的治理結(jié)構(gòu)為核心，不斷優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，發(fā)揮財政資金撬動功能，促進(jìn)政府投資引導(dǎo)基金的持續(xù)健康發(fā)展，更加有效地帶動社會資金推動實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高供給體系的質(zhì)量和效率。

（一）明晰政府引導(dǎo)基金定位，合理控制基金規(guī)模

轉(zhuǎn)變政府職能，理順政府與市場之間的關(guān)系，改革政府補貼模式，清理整合“小、散、亂”以及效用不明顯的涉企專項資金，減少行政性分配，引入市場化運作模式，逐步與金融資本相結(jié)合，引導(dǎo)帶動社會資本增加投入，建立政府型FOFs（母基金）是實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變的有效途徑和手段。各地應(yīng)將工作重點放在已設(shè)立的基金盡快形成投資、發(fā)揮效益上來，不盲目新鋪攤子，不搞一哄而上，不搞全覆蓋。同時，要注意控制政府引導(dǎo)基金的設(shè)立數(shù)量，避免在同一行業(yè)或領(lǐng)域重復(fù)設(shè)立基金，使政策目標(biāo)和社會資本盈利目標(biāo)趨向一致，實現(xiàn)多方共贏。

（二）科學(xué)界定基金投資領(lǐng)域，突出基金引導(dǎo)作用

政府引導(dǎo)基金應(yīng)按照“政府引導(dǎo)、市場運作，科學(xué)決策、防范風(fēng)險”的原則進(jìn)行運作，政府部門應(yīng)指導(dǎo)引導(dǎo)基金建立科學(xué)的決策機制，確保投資基金政策性目標(biāo)實現(xiàn)，一般不參與基金日常管理事務(wù)。首先，政府引導(dǎo)基金應(yīng)投向“具有一定競爭性、存在市場失靈、外溢性明顯”的領(lǐng)域，產(chǎn)業(yè)上突出實體經(jīng)濟(jì)，加大對提高消費質(zhì)量檔次供給側(cè)的支持力度，階段上聚焦初創(chuàng)期、早中期企業(yè)。其次，對基金投向要實現(xiàn)政府公共職能屬性與市場資本逐利屬性的有機統(tǒng)一，實行負(fù)面清單管理，不得投資房地產(chǎn)、期貨及證券投資基金等。再次，要突出基金投資重點，將基金主要投向支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、中小企業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、重大關(guān)鍵技術(shù)產(chǎn)業(yè)化、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等領(lǐng)域。

（三）構(gòu)建科學(xué)的基金治理結(jié)構(gòu)，堅持市場化運作和專業(yè)化管理

政府引導(dǎo)基金發(fā)揮作用的難點和關(guān)鍵在于能夠?qū)⒄咭龑?dǎo)與市場運作結(jié)合起來，有效平衡政府引導(dǎo)與其他出資人及基金管理公司的利益關(guān)系，應(yīng)通過科學(xué)規(guī)范的組織架構(gòu)和利益綁定來實現(xiàn)。引導(dǎo)基金可采用公司制、有限合伙制和契約制等不同組織形式，通過基金化運作，吸引社會資本進(jìn)入政府支持的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)?；鸬哪假Y、投資、投后管理、清算、退出等應(yīng)交由專業(yè)化管理團(tuán)隊采用股權(quán)投資等方式進(jìn)行市場化運作，充分發(fā)揮專業(yè)基金管理團(tuán)隊獨立決策和法人治理結(jié)構(gòu)制衡作用。同時，應(yīng)按照現(xiàn)行法律法規(guī)，根據(jù)不同的組織形式，制定投資基金公司章程或合伙協(xié)議等，對出資人與管理團(tuán)隊的責(zé)權(quán)邊界進(jìn)行清晰的劃分，為保障雙方的權(quán)益提供支撐。嚴(yán)格執(zhí)行公司協(xié)議、章程，是市場化運作、專業(yè)化操作的微觀基礎(chǔ)。

（四）弱化地域限制，提高引導(dǎo)基金吸引力

逐漸突破地域限制將為其吸引優(yōu)質(zhì)子基金帶來極大的能動性，對提升資金回流速度、保證引導(dǎo)基金整體的運作成效起到積極的作用?？梢杂袟l件地放寬對投資地域的限制，政府應(yīng)該著重營造良好的投資環(huán)境、服務(wù)環(huán)境，為外地資本落戶本土市場提供具有吸引力的政策環(huán)境，這樣有利于一些珍貴的優(yōu)質(zhì)資源和先進(jìn)經(jīng)驗的引進(jìn)，來推動本土企業(yè)的發(fā)展。就蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金來說，是一支在國內(nèi)運作比較出色的市場化的引導(dǎo)基金，基金成立之初就吸引了多家創(chuàng)投機構(gòu)，其中一個很重要的原因就是該基金擇優(yōu)不擇地，項目選擇突破地域限制。

（五）建立有效的激勵約束機制，實現(xiàn)政策導(dǎo)向

與完全市場化的基金不同，政府引導(dǎo)基金都具有鮮明的目標(biāo)，但不能靠行政手段來干預(yù)，應(yīng)通過合理的激勵與約束、通過規(guī)范的運行機制來實現(xiàn)政策目標(biāo)。一是通過合理讓利，引導(dǎo)基金投向。首先要實現(xiàn)確定好目標(biāo)，按契約和規(guī)則做事，與其他社會資本保持平等。其次，可采取門檻收益內(nèi)社會出資人優(yōu)先分紅，超額利潤部分適當(dāng)讓利等措施。但同時要保證財政資金安全，政府與其他LP共進(jìn)退。二是建立有效的約束機制，防止偏離政策目標(biāo)。政府應(yīng)按規(guī)則參與基金內(nèi)部治理。公司制框架下，可以委派人員代表政府進(jìn)入基金公司，參與公司重大事項決策，對管理團(tuán)隊的行為進(jìn)行監(jiān)管。在有限合伙制框架下，GP獨立負(fù)責(zé)投資決策，政府及其他LP通過推薦符合條件的專業(yè)人員參與投資委員會或咨詢委員會等方式實現(xiàn)政策引導(dǎo)目標(biāo)，可以對基金的投資管理提出建議。政府雖不干預(yù)基金管理人投資，但享有必要的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，GP應(yīng)當(dāng)就基金的投資與管理事項向LP定期充分披露，政府及其他LP可以通過公司董事會或合伙人大會對基金投資和管理中的各種問題進(jìn)行質(zhì)詢。征得主要出資人同意，政府可以通過第三方定期審計并開展績效評價，考核結(jié)果同管理費等報酬掛鉤。

（六）擇優(yōu)選聘基金管理團(tuán)隊，實現(xiàn)專業(yè)化管理

選擇管理團(tuán)隊是基金高效運行的核心環(huán)節(jié)。一是要選擇合適的團(tuán)隊。既要按照市場上通行的募資能力、投資業(yè)績、研究能力等因素進(jìn)行考察，同時選擇的團(tuán)隊也應(yīng)能夠了解貫徹政府意圖，合理平衡政策目標(biāo)與效益目標(biāo)。二是合理確定報酬。管理團(tuán)隊報酬總體上應(yīng)當(dāng)市場化，參照市場通行做法，否則留不住好的團(tuán)隊，也可能會發(fā)生道德風(fēng)險。同時，管理費也不能太高，考慮到政府性引導(dǎo)基金規(guī)模較大，而且在募資難度、風(fēng)險程度方面要略低一些，母基金管理費與績效獎勵可低于市場平均水平。

（七）提高政府監(jiān)管和服務(wù)水平，營造良好的發(fā)展環(huán)境

從美國等發(fā)達(dá)國家股權(quán)投資基金業(yè)發(fā)展看，基本都經(jīng)歷了一個從自我發(fā)展到政府監(jiān)管再到行業(yè)自律發(fā)展的歷程，我國需要結(jié)合私募基金發(fā)展現(xiàn)狀和缺失，及時改進(jìn)監(jiān)管，不斷優(yōu)化基金發(fā)展的政策制度環(huán)境。一是加強法規(guī)制度體系建設(shè)。股權(quán)投資基金存續(xù)期較長，特別需要完善相關(guān)法規(guī)制度，保護(hù)好出資人權(quán)益。二是完善扶持政策。政府引導(dǎo)基金發(fā)展重在營造公平競爭的市場環(huán)境，主要通過出臺完善普惠性政策措施，惠及股權(quán)投資基金全行業(yè)，但要避免過度激勵，形成政策“洼地”。三是加強行業(yè)自律監(jiān)管。政府引導(dǎo)基金從某種程度上來講屬于誠信資金，股權(quán)投資基金從業(yè)人員流動性大，完全靠行業(yè)監(jiān)管來防范道德風(fēng)險的難度比較大，亟需加快征信體系建設(shè)，應(yīng)將非法募資、違規(guī)擔(dān)保的基金管理機構(gòu)納入黑名單，加大對違約從業(yè)者的懲戒力度。同時加快股權(quán)投資基金人才隊伍建設(shè)，加快培養(yǎng)步伐，適應(yīng)股權(quán)投資發(fā)展的需要。

［1］李開孟.我國政府性創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的運作模式及操作要點〔J〕.中國投資，2009（4）.

［2］曹珺，我國政府引導(dǎo)基金存在的主要風(fēng)險及成因分析〔J〕.經(jīng)濟(jì)研究參考，2011（30）.

［3］王志敏，游智穎，謝艷華.論地方政府引導(dǎo)基金內(nèi)部治理制度的完善〔J〕.地方財政研究，2012（11）.

◇作者信息：河南省財政廳

◇責(zé)任編輯：哈明暉

◇責(zé)任校對：哈明暉

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1004-6070（2016）08-0008-03