隋海波

(長(zhǎng)春工程學(xué)院 管理學(xué)院，長(zhǎng)春 130021)

談合同變更理論在PPP項(xiàng)目中的運(yùn)用

隋海波

(長(zhǎng)春工程學(xué)院 管理學(xué)院，長(zhǎng)春 130021)

研究指出，因政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目具有投資大、周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，PPP項(xiàng)目合同在簽訂時(shí)很難涵蓋項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)期內(nèi)的所有問(wèn)題。因此，合同變更就成為PPP項(xiàng)目全生命周期中一個(gè)非常重要的問(wèn)題。在認(rèn)定PPP項(xiàng)目合同為民事合同的前提下，可以依據(jù)我國(guó)《合同法》及其司法解釋關(guān)于合同變更制度的規(guī)定及相關(guān)理論，從協(xié)議變更(再談判)和法定原因變更兩個(gè)途徑解決PPP項(xiàng)目合同變更的問(wèn)題，這是PPP項(xiàng)目順利實(shí)施的必然要求，對(duì)于公平保護(hù)各方利益具有重要的意義。

PPP項(xiàng)目合同；公平原則；合同變更

一、引言

政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式具有項(xiàng)目投資大、周期長(zhǎng)、問(wèn)題復(fù)雜等特點(diǎn)，雙方簽訂的PPP項(xiàng)目合同很難涵蓋項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)期內(nèi)的所有問(wèn)題，因此，合同變更就成為PPP項(xiàng)目全生命周期中一個(gè)非常重要的問(wèn)題。合同是當(dāng)事人之間具有法律效力的協(xié)議，合同變更應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行。無(wú)論是政府一方，還是社會(huì)資本一方，都應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究合同變更的理論以及現(xiàn)行法律規(guī)定，在必要時(shí)依法開(kāi)展合同變更工作，保障PPP項(xiàng)目順利實(shí)施。

在研究如何在PPP項(xiàng)目中運(yùn)用合同變更理論的問(wèn)題時(shí)，必須先解決一個(gè)前提，即PPP項(xiàng)目合同的性質(zhì)。目前關(guān)于PPP項(xiàng)目合同性質(zhì)有民事合同與行政合同之爭(zhēng)。財(cái)政部頒布的《PPP項(xiàng)目合同指南(試行)》認(rèn)為PPP從行為性質(zhì)上屬于政府向社會(huì)資本采購(gòu)公共服務(wù)的民事法律行為，構(gòu)成民事主體之間的民事法律關(guān)系。在輝縣市人民政府與河南新陵公路建設(shè)投資有限公司合同糾紛一案中，最高人民法院將BOT模式的政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議定性為民商事合同[1]。本文作者贊同將PPP項(xiàng)目合同確定為民事合同，這樣更有利于改善政府和社會(huì)資本地位的不對(duì)等，更有利于PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施。

二、合同變更基本理論與現(xiàn)行法律規(guī)定

在認(rèn)定PPP項(xiàng)目合同為民事合同的前提下，就可以將PPP項(xiàng)目合同納入民商法的調(diào)整范圍，尤其是《中華人民共和國(guó)合同法》(以下簡(jiǎn)稱《合同法》)的調(diào)整范圍，也意味著關(guān)于PPP項(xiàng)目的合同變更可以運(yùn)用民事合同變更的基本理論。

根據(jù)民事合同的基本理論，合同的變更是指合同成立后，當(dāng)事人在原合同的基礎(chǔ)上對(duì)合同的內(nèi)容進(jìn)行修改或者補(bǔ)充。合同變更有廣義和狹義之分，廣義的合同變更包括合同主體變更和合同內(nèi)容變更，狹義的合同變更僅指合同內(nèi)容的變更[2]。我國(guó)《合同法》第五十四條和第五章規(guī)定的合同變更指狹義的合同變更，本文所稱合同變更也是指狹義的合同變更。

從變更的原因來(lái)看，合同變更包括協(xié)議變更和法定原因變更兩大類型[3]。所謂協(xié)議變更，就是當(dāng)事人協(xié)商一致，變更原來(lái)簽訂的合同內(nèi)容，并按照變更后的合同內(nèi)容來(lái)履行。所謂法定原因變更，是指當(dāng)出現(xiàn)法律規(guī)定情形時(shí)，一方當(dāng)事人可以變更合同內(nèi)容，具體可包括基于法律直接規(guī)定變更合同、基于法院判決或仲裁機(jī)構(gòu)裁決而變更合同等情形。

三、PPP項(xiàng)目合同的變更

2014年11月29日，財(cái)政部發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》第五條明確規(guī)定，各參與方應(yīng)按照公平、公正、公開(kāi)和誠(chéng)實(shí)信用的原則，依法、規(guī)范、高效實(shí)施政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目。因此，公平是實(shí)施PPP項(xiàng)目的一個(gè)重要原則。實(shí)踐中，當(dāng)由于市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)、政府信用問(wèn)題、法律政策變更等導(dǎo)致出現(xiàn)顯失公平時(shí)，如何運(yùn)用民事合同變更理論來(lái)改變PPP項(xiàng)目不公平的狀況，就成為一個(gè)非常重要的問(wèn)題。

(一)協(xié)議變更

根據(jù)《合同法》的規(guī)定，當(dāng)事人協(xié)商一致，可以變更合同。合同是雙方當(dāng)事人通過(guò)要約、承諾的方式，經(jīng)協(xié)商一致達(dá)成的。合同成立后，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照合同的約定履行合同。任何一方未經(jīng)對(duì)方同意，都不得擅自改變合同的內(nèi)容。但是，當(dāng)事人在訂立合同時(shí)，有時(shí)不可能對(duì)涉及合同的所有問(wèn)題都做出明確的規(guī)定；合同簽訂后，當(dāng)事人在合同履行前或者履行過(guò)程中也會(huì)出現(xiàn)一些新的情況，需要對(duì)雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系重新進(jìn)行調(diào)整和規(guī)定。因此，需要當(dāng)事人對(duì)合同內(nèi)容重新修改或者補(bǔ)充。由于合同是當(dāng)事人協(xié)商一致的產(chǎn)物，所以，當(dāng)事人在變更合同內(nèi)容時(shí)，也應(yīng)當(dāng)本著協(xié)商的原則進(jìn)行，即PPP項(xiàng)目實(shí)踐中所稱的“再談判”。

在PPP項(xiàng)目實(shí)踐中，發(fā)生再談判的項(xiàng)目很多。如果通過(guò)再談判，雙方當(dāng)事人能夠達(dá)成變更原合同內(nèi)容的一致，例如雙方簽訂補(bǔ)充協(xié)議，約定政府承諾補(bǔ)貼、延長(zhǎng)特許期、收費(fèi)調(diào)整等，就構(gòu)成了合同的協(xié)議變更，這是PPP項(xiàng)目合同變更最理想的結(jié)果。如北京地鐵四號(hào)線(PPP)項(xiàng)目，由于地鐵票價(jià)調(diào)整為2元且大興線與四號(hào)線直接連接，不設(shè)換乘站，客流量超出預(yù)期，但平均票價(jià)小于測(cè)算票價(jià)，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)發(fā)生虧損。經(jīng)再談判，雙方達(dá)成補(bǔ)充協(xié)議，政府對(duì)項(xiàng)目給予補(bǔ)償保障其運(yùn)轉(zhuǎn)。

在操作層面上，為了保證將來(lái)順利進(jìn)行再談判，應(yīng)當(dāng)在PPP項(xiàng)目合同中設(shè)置彈性條款，并明確再談判機(jī)制，包括再談判的觸發(fā)點(diǎn)、再談判的程序、爭(zhēng)端的解決方式等[4]。

(二)法定原因變更

如果PPP項(xiàng)目再談判破裂，雙方無(wú)法達(dá)成變更原合同的一致，當(dāng)事人此時(shí)可依據(jù)法定原因變更的規(guī)定來(lái)解決問(wèn)題，主要有兩種情況：

1.訂立合同時(shí)顯失公平，可以要求人民法院或仲裁機(jī)構(gòu)變更

根據(jù)《合同法》第五十四條規(guī)定，在訂立合同時(shí)顯失公平的，當(dāng)事人一方有權(quán)請(qǐng)求人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)變更或者撤銷。當(dāng)事人請(qǐng)求變更的，人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)不得撤銷。所謂顯失公平的合同，就是一方當(dāng)事人在緊迫或者缺乏經(jīng)驗(yàn)的情況下訂立的使當(dāng)事人之間享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)嚴(yán)重不對(duì)等的合同。標(biāo)的物的價(jià)值和價(jià)款過(guò)于懸殊、承擔(dān)責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)顯然不合理的合同，都可稱為顯失公平的合同。適用《合同法》第五十四條強(qiáng)調(diào)的是在“訂立合同時(shí)”顯失公平，如果在合同訂立后出現(xiàn)顯失公平的情況，則不能根據(jù)該條規(guī)定要求變更合同。

在PPP項(xiàng)目實(shí)踐中，如果當(dāng)事人能夠證明在訂立合同時(shí)已經(jīng)構(gòu)成顯失公平，如付費(fèi)過(guò)低等，就可通過(guò)法院或仲裁機(jī)構(gòu)要求變更合同內(nèi)容。

2.合同成立后出現(xiàn)顯失公平，可依據(jù)情勢(shì)變更原則請(qǐng)求人民法院變更合同

最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國(guó)合同法》若干問(wèn)題的解釋(二)第二十六條規(guī)定：“合同成立以后客觀情況發(fā)生了當(dāng)事人在訂立合同時(shí)無(wú)法預(yù)見(jiàn)的、非不可抗力造成的不屬于商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的重大變化，繼續(xù)履行合同對(duì)于一方當(dāng)事人明顯不公平或者不能實(shí)現(xiàn)合同目的，當(dāng)事人請(qǐng)求人民法院變更或者解除合同的，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)公平原則，并結(jié)合案件的實(shí)際情況確定是否變更或者解除。”該條規(guī)定確立了民事合同情勢(shì)變更的原則。情勢(shì)變更原則，是指合同有效成立后，因不可歸責(zé)于雙方當(dāng)事人的事由發(fā)生重大變化而使合同的基礎(chǔ)動(dòng)搖或者喪失，若繼續(xù)維持合同會(huì)顯失公平，因此允許變更合同內(nèi)容或解除合同的原則[5]。該原則的實(shí)質(zhì)就是在法律的范圍內(nèi)，根據(jù)公平原則，由雙方當(dāng)事人來(lái)分擔(dān)合同成立的基礎(chǔ)或環(huán)境異常變動(dòng)所造成的風(fēng)險(xiǎn)。

PPP項(xiàng)目合同履行周期比較長(zhǎng)，極有可能在合同成立后發(fā)生客觀情況的重大變化，如國(guó)家法律政策變更、匯率大幅度變化、技術(shù)發(fā)展、政府調(diào)整價(jià)格等等。如果繼續(xù)履行合同對(duì)于一方當(dāng)事人明顯不公平或者不能實(shí)現(xiàn)合同目的，當(dāng)事人可以依據(jù)情勢(shì)變更原則請(qǐng)求人民法院變更合同。當(dāng)然，情勢(shì)變更原則的適用是有條件的：

(1)出現(xiàn)情勢(shì)變更的事實(shí)，即合同賴以存在的客觀情況確實(shí)發(fā)生了重大變化，并且該事實(shí)不屬于不可抗力、也不屬于商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。

(2)情勢(shì)變更是在訂立合同時(shí)當(dāng)事人無(wú)法預(yù)見(jiàn)的，如能預(yù)見(jiàn)，則表明其甘愿承擔(dān)情勢(shì)變更所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。

(3)情勢(shì)變更不可歸責(zé)于雙方當(dāng)事人，如可歸責(zé)于當(dāng)事人，則應(yīng)由其承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)或違約責(zé)任，而不適用情勢(shì)變更原則。

(4)情勢(shì)變更的事實(shí)發(fā)生于合同成立后，履行完畢之前。

(5)情勢(shì)變更發(fā)生后，如繼續(xù)維持合同效力，則會(huì)對(duì)當(dāng)事人顯失公平或不能實(shí)現(xiàn)合同目的。

按照最高人民法院的規(guī)定，對(duì)于情勢(shì)變更原則應(yīng)正確理解、慎重適用。如果根據(jù)案件的特殊情況，確需在個(gè)案中適用的，應(yīng)當(dāng)由高級(jí)人民法院審核，必要時(shí)應(yīng)報(bào)請(qǐng)最高人民法院審核。另外，對(duì)于情勢(shì)變更原則的適用，應(yīng)按照當(dāng)事人的請(qǐng)求進(jìn)行確定，而不能由法院依職權(quán)直接進(jìn)行認(rèn)定?？梢?jiàn)，盡管合同法司法解釋確立了情勢(shì)變更的原則，但在具體案件適用時(shí)，人民法院的態(tài)度是特別謹(jǐn)慎的，這無(wú)疑增加了PPP項(xiàng)目合同通過(guò)適用情勢(shì)變更原則而進(jìn)行變更的難度。

四、結(jié)語(yǔ)

基于PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，不能指望在第一次簽訂PPP項(xiàng)目合同時(shí)解決所有問(wèn)題。必要時(shí)應(yīng)根據(jù)《合同法》及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，通過(guò)再談判協(xié)商變更合同內(nèi)容。在無(wú)法通過(guò)協(xié)商達(dá)成變更的情況下，可根據(jù)法定原因變更的規(guī)定，通過(guò)人民法院或仲裁機(jī)構(gòu)變更合同，最大限度體現(xiàn)公平原則，保障PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施。

[1] 最高人民法院.(2015)民一終字第244號(hào)《民事裁定書(shū)》[OL].[2015-10-28].http：//wenshu.court.gov.cn/.

[2] 崔建遠(yuǎn).新合同法原理與案例評(píng)釋[M].長(zhǎng)春：吉林大學(xué)出版社，1999：370.

[3] 王建東.建設(shè)工程合同法律制度研究[M].北京：法律出版社，2004：201.

[4] 劉婷，趙桐，王守清.基于案例的我國(guó)PPP項(xiàng)目再談判情況研究[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2016(9)：34.

[5] 王家福.中國(guó)民法學(xué)·民法債權(quán)[M].北京：法律出版社，1991：393.

The application of contract change theory to PPP project

SUI Hai-bo

(SchoolofEngineering，ChangchunInstituteofTechnology，Changchun130021，China)

It is really difficult to cover all the issues in project construction and operation during the PPP project contracts are signed because of large amount investment and long cycle in PPP project between the government and social capital cooperation.Therefore，contract changes become very important problems in the whole life cycle of PPP project.Based on the agreement that PPP project contract is a civil contract，it is a necessary requirement to solve the problems in PPP project contract changes from agreement changes (again negotiation) and legal reason changes according to Chinese “Contract Law” and its judicial interpretation about the regulations of contract change system and related theories in order to successfully implement PPP project and fairly protect both parties’ interests.

the PPP project contract；equity principle；the contract change to successfully

10.3969/j.issn.1009-8976.2016.04.010

2016-10-21

隋海波(1971—)，男(漢)，黑龍江齊齊哈爾，副教授 主要研究民商法、建筑房地產(chǎn)法理論和應(yīng)用。

F283

A

1009-8976(2016)04-0041-03