余曙光，全　薇

(重慶大學(xué) 公共管理學(xué)院，重慶　400044)

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中國政府信任類型的歷史嬗變與現(xiàn)實(shí)思考

余曙光，全薇

(重慶大學(xué) 公共管理學(xué)院，重慶400044)

摘要：政府信任類型是一定時(shí)代社會、經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物?；谛湃侮P(guān)系的表現(xiàn)形態(tài)，建國以來已經(jīng)經(jīng)歷了政府信任的依賴型、松散型和互動型三種類型的嬗變。三種類型在表現(xiàn)形態(tài)、結(jié)構(gòu)功能和實(shí)際效應(yīng)上都有明顯的差異。筆者通過分析比較，重點(diǎn)探討了互動型政府信任的時(shí)代合理性及其發(fā)展趨勢，并有針對性地從觀念、機(jī)制、主體、關(guān)系、危機(jī)應(yīng)對等五個(gè)方面提出了進(jìn)一步完善政府信任的對策。

關(guān)鍵詞：政府信任；信任類型；歷史嬗變

政府信任總是受到一定社會政治、經(jīng)濟(jì)的影響，并逐漸形成一定的政府信任類型。所謂政府信任類型，就是政府信任在一定歷史時(shí)期所具有的相對穩(wěn)定的存在形式與結(jié)構(gòu)特征。國內(nèi)學(xué)者張康之從歷史發(fā)生學(xué)視角探討了信任類型的三種歷史類型，即農(nóng)業(yè)社會的習(xí)俗型信任、工業(yè)社會的契約型信任和后工業(yè)社會的合作型信任[1]，這開啟了中國國內(nèi)信任的歷史發(fā)生學(xué)研究。不過學(xué)術(shù)界至今還沒有針對中國當(dāng)代政府信任類型發(fā)展演變及其規(guī)律的專門研究。對此，理清建國以來中國政府信任類型的發(fā)展變化，可以澄清政府信任問題上社會普遍存在的認(rèn)知偏差，從而加強(qiáng)對現(xiàn)階段政府信任的準(zhǔn)確把握與不斷完善。

一、中國政府信任類型在當(dāng)代的歷史嬗變

在信任類型上，社會學(xué)家盧曼(N.Lulumann)基于社會系統(tǒng)理論將“信任”劃分為人際信任( Personal Trust)和系統(tǒng)信任( System Trust)兩大基本類型，其中系統(tǒng)類型主要指人與群體、機(jī)構(gòu)、制度的信任，其中也包括對政府的信任[2]。因此政府信任從整個(gè)社會信任的構(gòu)成結(jié)構(gòu)來說屬于系統(tǒng)信任范疇。從歷史發(fā)展的縱向來看，系統(tǒng)信任則在不同歷史時(shí)期有著不同的類型。

政府信任的核心是公眾對政府的期待以及這一期待與政府實(shí)際行為的落差。如沙米爾認(rèn)為，政府信任是“公眾對于政府如何基于公眾期待運(yùn)作的基本評價(jià)”[3]。因此，政府信任類型的關(guān)鍵構(gòu)成要素有三：一是信任關(guān)系主客體及兩者關(guān)系的建構(gòu)；二是信任度的高低；三是信任內(nèi)容的體現(xiàn)。其中信任關(guān)系的構(gòu)建是核心要素，依據(jù)它的發(fā)展變化當(dāng)代政府信任類型大致可以劃分為依賴型、松散型和互動型三種類型。

(一)建國以來依賴型政府信任的由來

建國以來的政府信任類型，是指1949年新中國成立到1978年“文革”結(jié)束這一歷史時(shí)期特定的政府信任形式。從政府信任類型三要素看，在核心要素信任關(guān)系的建構(gòu)上，社會公眾對政府存在一種普遍的依賴性，即對政權(quán)的的高度認(rèn)同感和歸屬感所帶來的“體制熱愛”(system affect)[4]，這種“體制熱愛”具體表現(xiàn)為“人民政府為人民，人民群眾愛政府”。在第二要素信任度上表現(xiàn)出高信任度，即社會公眾與政府基本保持著意識形態(tài)、價(jià)值判斷的高度“一致性”。在第三要素信任內(nèi)容上，這一時(shí)期基本屬于“整體性”信任，即信任內(nèi)容主要體現(xiàn)在“對于政府整體角色與運(yùn)作的認(rèn)知”[5]。這種信任類型具有信任關(guān)系的依附性、意識形態(tài)的一致性和信任內(nèi)容的整體性特征。

依賴型政府信任鮮明地體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)社會“人際關(guān)系較為簡單”的社會特征，即經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的相對單一化。在社會結(jié)構(gòu)上，建國初期，特別是“文革”時(shí)期，復(fù)雜的社會結(jié)構(gòu)一度被簡化為社會階級結(jié)構(gòu)，具體體現(xiàn)在將舊中國五個(gè)基本階級、兩大基本陣營改造成工人階級、農(nóng)民階級和民族資產(chǎn)階級三大階級，并通過生產(chǎn)資料所有制的社會主義改造進(jìn)一步形成了工人、農(nóng)民兩個(gè)并不存在對立關(guān)系的基本階級。于是，公眾與政府的信任關(guān)系更多地成了一種充滿意識形態(tài)色彩的階級認(rèn)同關(guān)系，懷疑與不信任感被認(rèn)為同階級認(rèn)同關(guān)系格格不入。在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上，這一時(shí)期經(jīng)過私有制經(jīng)濟(jì)改造，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)被簡化為單一的公有制經(jīng)濟(jì)為主，尤其是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的實(shí)施取消了私有經(jīng)濟(jì)的競爭力，這種政治上的階級依存，經(jīng)濟(jì)上的國有依賴導(dǎo)致了政府信任上高度單向度的依附特征，進(jìn)而形成了依賴型政府信任。

(二)改革開放后松散型政府信任的產(chǎn)生

從1979年中國的改革開放到21世紀(jì)到來前，中國的政府信任基本屬于松散型政府信任。在黨的解放思想、實(shí)事求是精神指引下，中國進(jìn)入了改革開放時(shí)代。公眾與政府的“一體性”開始逐步解體：在信任關(guān)系上，公民逐漸開始有了自主性的信任選擇；在信任度上，政府信任開始從高信任度向較低信任度逐漸轉(zhuǎn)移；在信任內(nèi)容上，公眾的關(guān)注也從看重政府的“整體性”信任向側(cè)重政府行為的局部性、細(xì)節(jié)性信任轉(zhuǎn)移。政府信任類型因其信任關(guān)系逐步趨向松散，形成了具有開放性特征的松散型政府信任類型。

松散型政府信任類型的產(chǎn)生與單一化的經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)被打破有密切關(guān)系。改革開放以后，中國所有制經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)開始發(fā)生變化，逐步建立了以公有制為主體的多種經(jīng)濟(jì)成分共同存在的基本經(jīng)濟(jì)制度，于是涌現(xiàn)出一些建國以來從沒有過的社會新興階層，如企業(yè)家階層、私營業(yè)主階層、個(gè)體工商戶階層、自由職業(yè)者階層等等。這使原來簡單化的社會結(jié)構(gòu)逐漸趨于多層化，而階層的分化又是社會主義初級階段中國多種經(jīng)濟(jì)成分并存的必然結(jié)果。經(jīng)濟(jì)的多元并存與階層的多元構(gòu)成意味著中國利益分配格局的多元化。對政府的某些行為，不同利益群體可能會做出不同的評價(jià)。之前基于階級認(rèn)同的政府信任所呈現(xiàn)的一致性必然被不同利益群體的不同認(rèn)知、不同情感所取代，松散型政府信任由此出現(xiàn)。

(三)新時(shí)期互動型政府信任的發(fā)展

新時(shí)期政府信任類型，是指2000年至今的新型政府信任類型。這一時(shí)期政府信任問題開始成為社會關(guān)注的熱點(diǎn)之一，政府信任危機(jī)也開始顯現(xiàn)并受到學(xué)術(shù)界的重視。在政府信任的關(guān)系上，公眾與政府逐漸呈現(xiàn)出“異體化”關(guān)系，即公眾對政府出現(xiàn)一種缺乏普遍認(rèn)同的“體制疏遠(yuǎn)”(system alienatinn)現(xiàn)象。在信任度上，公眾對政府人員某些行為持懷疑態(tài)度，政府信任開始在較低信任度區(qū)間徘徊；在信任內(nèi)容上，公眾開始關(guān)注一些屬于細(xì)節(jié)性的問題，如政府某種行為或政府官員的某種言行，并將其與政府信任相聯(lián)系。公眾對某些問題的質(zhì)疑也反逼政府要主動溝通，這就形成了信任關(guān)系中公眾與政府的初步互動，并朝著政府信任的良性互動發(fā)展。

互動型政府信任的發(fā)展體現(xiàn)了當(dāng)代社會多元化、信息化以及公民社會的特征。首先，社會結(jié)構(gòu)的多元分層已得到了社會的廣泛認(rèn)同[6]，盡管黨和國家在協(xié)調(diào)社會各階層之間的利益方面做了大量工作，但隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，貧富差距不斷拉大，“仇富、仇官”的社會心理開始產(chǎn)生并蔓延。加上部分政府官員在經(jīng)濟(jì)改革的大潮中抵擋不住物質(zhì)的誘惑而貪污受賄、行為不撿，導(dǎo)致政府信任關(guān)系的主、客體雙方都發(fā)生了較大的變化。其次，在信息化時(shí)代政府信任經(jīng)受了前所未有的“信息甄別”，一些政府部門和官員的行為受到各種信息的檢驗(yàn)，社會公眾對政府的認(rèn)知、評價(jià)在網(wǎng)絡(luò)上出現(xiàn)過分情緒化傾向，政府信任危機(jī)凸顯。最后，公民社會逐步興起，社會公眾的獨(dú)立意識和判斷能力加強(qiáng)，政治參與的自覺性增強(qiáng)，尤其是在社會矛盾日益突出的時(shí)代，政府工作壓力增大，政府信任危機(jī)加深。面對這一系列問題，政府管理從管制逐步走向治理，從權(quán)力的單邊運(yùn)行轉(zhuǎn)向雙邊互動，必然導(dǎo)致政府信任向著互動型轉(zhuǎn)換，盡管目前遠(yuǎn)未達(dá)到互動型政府信任的理性狀態(tài)，但發(fā)展趨勢已基本確立。

二、中國不同政府信任類型的比較分析

(一)不同信任類型的整體比較

建國以來政府信任的三種類型中，由于第二種松散型屬于過渡類型，其內(nèi)涵與結(jié)構(gòu)并沒有完全固化，因此將第一種依賴型和第三種互動型進(jìn)行比較更能說明不同類型的功能差異。為此，從表現(xiàn)形態(tài)、結(jié)構(gòu)功能和實(shí)際效應(yīng)三個(gè)維度進(jìn)行比較，可以清楚地看到依賴型與互動型政府信任所具有的特征(表1)。

表1　不同政府信任類型的整體比較

(二)不同信任類型的表現(xiàn)形態(tài)比較

政府信任類型的表現(xiàn)形態(tài)，就是信任類型所表現(xiàn)出的、容易識別的一系列外部特征，如信任主體、信任客體和信任關(guān)系。

首先是信任方的社會公眾。在政府信任的討論中常常把社會公眾作為一個(gè)籠統(tǒng)的整體看待，實(shí)際上社會公眾也分為不同的社會階層、不同的利益群體。建國初的政府信任，在信任主體上把復(fù)雜的社會群體人為地簡單化，把復(fù)雜社會情感單純化，常常用一種聲音、一個(gè)調(diào)子表達(dá)對政府的情感，加之媒體報(bào)喜不報(bào)憂，形成了整個(gè)社會輿論向政府一邊倒的政治傾向。在互動型政府類型中，社會公眾已分化為若干階層，對政府的情感和評價(jià)也各有不同，出現(xiàn)了政府信任評價(jià)眾說紛紜的局面。

其次是信任對象。一般認(rèn)為政府信任對象就是政府，但這種看法太籠統(tǒng)。實(shí)際上，政府信任對象從高到低可分為政府的合法性、政策的公正性、決策的科學(xué)性、政府績效的評價(jià)性、政府行為的合理性、官員行為的可信性等。建國初的政府信任類型主要集中在較高層面上，如合法性、政策性上，對人民政府的執(zhí)政合法性和執(zhí)政能力沒有絲毫懷疑，但對政府信任的基礎(chǔ)層面如政府行為、官員言行不太重視，甚至還沒有政府績效信任的概念，也就談不上這方面的信任?；有驼湃握孟喾?，更看重的是基礎(chǔ)層面的政府、官員的具體行為。尤其是政府績效信任，反映了政府經(jīng)濟(jì)改革、社會治理的能力，側(cè)重于政府信任的經(jīng)濟(jì)功能和社會功能，同時(shí)也顯示了對政府信任更全面、更具體的評價(jià)。

最后是信任關(guān)系。依賴型政府信任是以政府為主導(dǎo)的信任關(guān)系，這種信任關(guān)系難以發(fā)揮政府信任中信任方應(yīng)該起到的監(jiān)督政府行為、促進(jìn)政府工作的作用，反而使信任關(guān)系異化為一種權(quán)力依附關(guān)系。互動型政府信任卻是以社會公眾為主導(dǎo)的信任關(guān)系，它盡可能地排除權(quán)力的干擾作用，把政府信任建立在公眾與政府的互信基礎(chǔ)上，并使這種信任關(guān)系成為一種長期的、可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系。

(三)不同信任類型的結(jié)構(gòu)功能比較

關(guān)于結(jié)構(gòu)功能，可借用美國社會學(xué)家羅伯特·默頓(R.C.Merton) 關(guān)于社會結(jié)構(gòu)的觀點(diǎn)，默頓區(qū)分了良性功能和反功能，并提出了顯功能和潛功能的概念?！帮@功能是有助于系統(tǒng)調(diào)試，為系統(tǒng)參與方期待和認(rèn)可的客觀后果”，“潛功能是無助于功能調(diào)試的，系統(tǒng)參與方不期待也不認(rèn)可的客觀后果”[7]。政府信任的結(jié)構(gòu)功能同樣存在正功能與負(fù)功能、顯功能與潛功能。

從正功能與負(fù)功能看，依賴型政府信任的正功能主要體現(xiàn)在政治功能上。建國初期人民群眾在經(jīng)歷了半殖民地、半封建社會，尤其是國民黨統(tǒng)治后期的專制、貪腐及戰(zhàn)爭，渴望一個(gè)民主、繁榮、和平的新中國，而中華人民共和國的成立實(shí)現(xiàn)了廣大人民群眾的愿望，因此，當(dāng)時(shí)的政府信任主要建立在人民群眾對人民政府較高的政治期望上，但這種期待在“文革”時(shí)期已演化為一種政治狂熱、政治盲信。改革開放以后，隨著公民期望從過去的相對單一同質(zhì)變得更加多元化和異質(zhì)化，政府信任的結(jié)構(gòu)也變得日益多元和復(fù)雜，更能體現(xiàn)政府信任類型在政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化上的綜合功能。

從顯功能和潛功能看，依賴型政府信任表面上看信任度很高，符合信任主體的期待和認(rèn)可，但它的潛功能顯示，高信任度在一定程度上掩蓋了政府信任危機(jī)?；邮秸湃螐娘@功能看信任度相對較較低、信任危機(jī)外顯，但潛在危機(jī)的暴露反而有助于政府信任危機(jī)的預(yù)防和修復(fù)，有利于避免社會出現(xiàn)大震蕩。如2011年的“郭美美事件”，由郭美美在網(wǎng)絡(luò)上炫富引發(fā)網(wǎng)友對中國紅十字會公益慈善資金運(yùn)作的質(zhì)疑，導(dǎo)致社會公益慈善資金捐助的大幅度下滑，中國紅會乃至相關(guān)政府部門也經(jīng)歷了一次重大信任危機(jī)，但問題的暴露也有助于公益慈善資金的有效管理和政府信任關(guān)系的修復(fù)。

(四)不同信任類型的實(shí)際效應(yīng)比較

政府信任的實(shí)際效應(yīng)是政府通過信任所到達(dá)的一種效果。 C.lark & M.ills從信任產(chǎn)生的過程出發(fā)，認(rèn)為人際信任包含認(rèn)知、情感以及人際態(tài)度的發(fā)展，由此將信任分為認(rèn)知型信任、情感型信任和認(rèn)同型信任三類[8]。這同樣適用于政府信任，因此，政府信任的效應(yīng)分析可以分為認(rèn)知效應(yīng)、情感效應(yīng)和認(rèn)同效應(yīng)。

第一，認(rèn)知效應(yīng)。政府信任始于社會公眾對政府的認(rèn)知，在現(xiàn)代社會，認(rèn)知判斷主要以信息為基礎(chǔ)。公眾對政府的正確認(rèn)知來源于對政府及社會信息的了解程度。依賴型政府信任的認(rèn)知效應(yīng)更多地體現(xiàn)封閉性的無知判斷上，互動型政府信任則更多地體現(xiàn)開放性的有效認(rèn)知上。如1976年唐山大地震，24.2萬的死亡人數(shù)曾一度被列為國家機(jī)密，直到三年以后才公布。而這期間政府有關(guān)部門還對國外媒體就地震死亡人數(shù)的報(bào)道數(shù)次辟謠，由于得不到真實(shí)的消息，國際上對中國政府的積極救災(zāi)一直持懷疑甚至否定的態(tài)度，這種維護(hù)國家及政府聲譽(yù)的作法反而給政府信任帶來嚴(yán)重的損害。這就是依賴型政府信任在封閉狀態(tài)下產(chǎn)生的負(fù)效應(yīng)。相反，2008年汶川大地震，政府在第一時(shí)間向全國通報(bào)災(zāi)情和地震死傷人數(shù)，引導(dǎo)全國人民積極有序地投入到救災(zāi)中，使汶川地震的抗災(zāi)救災(zāi)成為公共危機(jī)信息公開的典范之一，政府在抗災(zāi)救災(zāi)中的表現(xiàn)也得到全國人民的贊許。但是，當(dāng)前的信息開放還沒有達(dá)到全方位的開放，信息不暢還時(shí)常影響社會公眾在政府信任上的認(rèn)知判斷。

第二，情感效應(yīng)。政府信任是社會公眾對政府的一種情感依托，公眾情感在政府公共服務(wù)中逐步產(chǎn)生，并內(nèi)化為一種情感依托，或贊許、認(rèn)可而形成信任情緒，或不滿、抵制而形成不信任情緒。在依賴型政府信任中，公眾的情感體驗(yàn)常常是被動的，容易產(chǎn)生消極情緒。而在互動型政府信任中，公眾的情緒體驗(yàn)常常是主動的，有助于積極情緒的產(chǎn)生。 如當(dāng)今社會給黨和政府提意見已成為政治民主的新常態(tài)，網(wǎng)絡(luò)甚至成為一些對政府行為有意見的網(wǎng)民宣泄情緒的平臺。盡管如此，這種并非完全理性的互動卻開啟了互動性的政府信任。不過當(dāng)今日益突出的社會矛盾和官員腐敗之風(fēng)成為影響公眾情緒進(jìn)而影響政府信任的新要素。

第三，認(rèn)同效應(yīng)。認(rèn)同感體現(xiàn)了公眾對政府期待的實(shí)現(xiàn)，認(rèn)同感是政府信任的最終結(jié)果和最佳效果。在社會公眾對政府的認(rèn)同上，社會個(gè)體容易受到社會群體的認(rèn)同影響，更容易受到被信任方的政府所左右。依賴型政府信任中公民的獨(dú)立判斷能力較差，獨(dú)立意識容易被取消。1958年大躍進(jìn)時(shí)，許多人都知道鋼鐵產(chǎn)量、糧食產(chǎn)量嚴(yán)重虛報(bào)，浮夸風(fēng)盛行，這些事都發(fā)生在人們的身邊，但仍有很多人對虛假數(shù)字認(rèn)可，對浮夸行為默認(rèn)。這種認(rèn)同在很大程度上都是受到他人及政府在某種程度上的宣傳影響。在互動型政府信任中，由于有經(jīng)常性的溝通、協(xié)調(diào)等互動活動，加之公民社會的興起，公民的參與意識增強(qiáng)，獨(dú)立判斷能力提升，類似大躍進(jìn)那種全國性弄虛作假而不會受到公眾普遍質(zhì)疑的事情不可能再次出現(xiàn)。當(dāng)然，現(xiàn)階段還處于公民社會初期，公眾的認(rèn)同信任還需進(jìn)一步加強(qiáng)。

三、中國互動型政府信任的理性互動策略

回顧政府信任類型歷史演變的目的，是為了更好地解決當(dāng)前政府信任存在的現(xiàn)實(shí)問題。就信任類型來說，互動型政府信任相比依賴型政府信任無疑是一種進(jìn)步，但當(dāng)前的政府信任還處于互動型的雛形，遠(yuǎn)非典型的或成熟的互動型信任。對此，需要從信任的觀念、機(jī)制、主體、關(guān)系、危機(jī)應(yīng)對等五個(gè)方面完善互動型的政府信任。

(一)信任觀念的重新確立

在互動信任類型下，改善政府信任更多地認(rèn)為應(yīng)從政府層面著手，通過改善政府自覺理念和行為方能實(shí)現(xiàn)，這種認(rèn)知得到了學(xué)術(shù)界和政界的特別強(qiáng)調(diào)。但作為感知、評價(jià)政府信任主體的公民，其信任觀念影響著政府信任程度的高低以及政府信任的改善。而目前公眾的信任觀念還處于理性化不足、情緒化較多的狀態(tài)。因此，改善政府信任問題還需從信任觀念的重新確立出發(fā)，其中最重要的觀念是理性懷疑。

所謂理性懷疑，是指公眾始終秉持理性批判的態(tài)度，對信任對象保有恰當(dāng)?shù)膽岩啥夷茉O(shè)計(jì)相應(yīng)的制度性規(guī)范以制約、監(jiān)督和問責(zé)政府的一種情境[9]。理性懷疑一方面可以使公民運(yùn)用理性的思維分析判斷問題，破除輕信與盲從，另一方面以理性批判的態(tài)度對政府提出懷疑與批評，能為政府自覺改善其行為形成一種倒逼機(jī)制。因此，信任觀念的重新確立也就是理性懷疑觀念的培育。這一方面需要政府角色的正確定位，構(gòu)建一個(gè)公共話語空間，使公眾與政府能在對話、商談和批判中形成“共識”，另一方面也離不開公民精神的培養(yǎng)和自組織的發(fā)展。

(二)信任機(jī)制的系統(tǒng)建構(gòu)

21世紀(jì)以來，政府信任問題尤其是政府信任危機(jī)事件的大范圍出現(xiàn)，主要源于中國傳統(tǒng)的“熟人”信任機(jī)制被政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會結(jié)構(gòu)的改變所打破，而現(xiàn)代信任機(jī)制尚未完全建立。因此，通過建立系統(tǒng)的現(xiàn)代政府信任機(jī)制可以有效地緩解政府信任危機(jī)，解決政府信任問題。

中國政府信任體系的建立需要從三個(gè)方面著手：一是健全政務(wù)誠信體系，使用信用信息或信用產(chǎn)品，推動政府在采購、招標(biāo)、行政許可、社會保障等領(lǐng)域的誠信建設(shè)，完善行政承諾機(jī)制。同時(shí)，加強(qiáng)對公務(wù)員的誠信教育和管理，從政府體系著手構(gòu)建信任機(jī)制。二是建立信用法律法規(guī)體系，完善失信的懲戒機(jī)制和守信的獎勵機(jī)制。三是通過社會信任機(jī)制推動政府信任機(jī)制的建設(shè)，使政府信任在整個(gè)社會信任機(jī)制下發(fā)展、運(yùn)行。因此，通過社會市場經(jīng)濟(jì)契約制度建設(shè)、社會組織信用制度建設(shè)以及誠信文化與誠信教育建設(shè)推動政府信任機(jī)制的建立。

(三)信任主客體的法治建設(shè)

信任主、客體雙方的法治建設(shè)是信任的基礎(chǔ)，同時(shí)也是解決政府信任問題的重要準(zhǔn)則。黨的第十八屆四中全會提出了全面推進(jìn)依法治國的戰(zhàn)略方針，而法治政府的核心就是要依憲行政，并得到社會公眾的廣泛認(rèn)同。

信任主客體法治建設(shè)應(yīng)包含兩層涵義：一是使信任主、客體在法律限定的范圍內(nèi)有法可依。對信任主體的公眾來說，加強(qiáng)法治約束可以規(guī)范公民言行，減少惡意夸大、扭曲甚至誹謗政府的言論及行為；對信任客體的政府來說，加強(qiáng)法治建設(shè)可以規(guī)范政府言行，減少政府信任危機(jī)的產(chǎn)生。二是加大違反法律的機(jī)會成本，做到違法必究。就政府來說，首先要建立健全相關(guān)的行政法律、法規(guī)，使政府具體行為方式、程序、權(quán)力邊界以及責(zé)任歸屬都有明確的規(guī)定；其次加大違反法律規(guī)定的行為失范的懲罰力度，從而減少政府失信成本。就公眾來說，明確言論、行為自由的法律邊界，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)空間秩序，對于違規(guī)者依法進(jìn)行懲處?？偟膩碚f，信任主客體雙方的法治建設(shè)能使互動型政府信任類型實(shí)現(xiàn)在法治軌道上的良性互動。

(四)信任關(guān)系的多元建構(gòu)

信任關(guān)系的產(chǎn)生、發(fā)展是通過互動來實(shí)現(xiàn)的，尤其是在21世紀(jì)互動型政府信任類型下，公民政治意識的覺醒和公民精神的提高，更需要從政府的單一主體管理轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣黧w共治[10]，并通過政府與公眾之間的多元互動來建構(gòu)信任關(guān)系。

信任關(guān)系的多元建構(gòu)可以通過三種方式實(shí)現(xiàn)：一是回應(yīng)性互動。回應(yīng)性互動是指社會各階層利益訴求的反映以及公眾對政府行為、政策提出質(zhì)疑之后，政府及時(shí)就相關(guān)問題積極回應(yīng)公眾，傾聽公民心聲、解答公民疑濾，增強(qiáng)公民與政府的信任關(guān)系。二是參與性互動。進(jìn)一步擴(kuò)大公民政治參與的廣度和深度，健全協(xié)商機(jī)制、決策機(jī)制，充分發(fā)揮公眾在聽證制度、人民代表制度以及公共政策制定、公共服務(wù)供給方面的作用，使公眾在政治參與中強(qiáng)化與政府的信任關(guān)系。三是合作性互動。培育并加強(qiáng)政府與非營利組織、企業(yè)、公民之間的合作，協(xié)同治理社會問題，在與政府合作性互動中，通過權(quán)力共享、資源優(yōu)化、責(zé)任共擔(dān)等積極推動信任關(guān)系的構(gòu)建。

(五)信任危機(jī)的公共治理

信息時(shí)代改變了政府信任的公共話語權(quán)單邊控制狀況，在網(wǎng)絡(luò)空間中處于高發(fā)態(tài)勢的網(wǎng)絡(luò)輿情事件正催生出政府信任危機(jī)。政府官員貪、瀆、色、枉以及不當(dāng)言行，政府追求地方、部門和個(gè)人利益的自利行為等，形成官員負(fù)面形象聚焦、政府行為質(zhì)疑以及政策討論引發(fā)的政府信任危機(jī)。面對各種信任危機(jī)事件，政府應(yīng)該采取應(yīng)對措施，加強(qiáng)公共治理。

首先，加強(qiáng)政府自身治理。針對網(wǎng)絡(luò)空間中出現(xiàn)的政府信任危機(jī)的具體表現(xiàn)形式，加強(qiáng)政府官員言行自律、政府行為自律以及政策制定、執(zhí)行的科學(xué)性、有效性。

其次，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)互動生態(tài)治理。一方面，本著負(fù)責(zé)任、真誠的對話原則主動公開信息，積極回應(yīng)公眾的質(zhì)疑和評判，使公眾與政府能保持良好持續(xù)的溝通；另一方面，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)秩序，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管治理。

最后，建立危機(jī)應(yīng)對預(yù)警機(jī)制，加快政府電子政務(wù)建設(shè)，及時(shí)把握輿論導(dǎo)向，疏導(dǎo)負(fù)面輿論，強(qiáng)化正面輿論，實(shí)現(xiàn)危機(jī)控制治理。

四、結(jié)語

綜上所述，建國以來至今中國政府信任的基本發(fā)展規(guī)律是：政府信任經(jīng)歷了從理想化向現(xiàn)實(shí)性，從情感化向理性化的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)在信任關(guān)系的結(jié)構(gòu)類型上，則是從依賴型向互動型信任轉(zhuǎn)換。這一轉(zhuǎn)換符合新時(shí)期中國社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的開放性基本走向，也順應(yīng)當(dāng)代社會的多元化大勢所趨。當(dāng)前中國政府信任所存在的問題主要是互動型初級階段的問題，集中表現(xiàn)為互動的非理性化，因此探討互動型政府信任的表現(xiàn)形態(tài)、結(jié)構(gòu)功能、實(shí)際效應(yīng)以及其發(fā)展趨勢，能更好解決當(dāng)前政府信任存在的現(xiàn)實(shí)問題，使互動型政府信任中互動的非理性向理性化發(fā)展，這也是實(shí)現(xiàn)當(dāng)代政府信任建設(shè)的重要保證。

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(責(zé)任編輯彭建國)

Historical evolution and realistic thinking of government trust pattern in China

YU Shuguang, QUAN Wei

(SchoolofPublicAffairs,ChongqingUniversity,Chongqing400044,P.R.China)

Abstract：The government trust type is the product of social and economic. Since the founding of China, it has experienced three kinds of government trust type: dependent type, loose type and interactive type. There are obvious differences in form, structure, function and actual effect. In this article, through analysis and comparison, it probes into the main government trust era of rationality and developing trend. It puts forward the countermeasures and suggestions from five aspects including the concept, mechanism, the main body, relationships, and crisis response.

Key words：government trust; trust type; the historical evolution; realistic thinking

中圖分類號：D08

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1008-5831(2016)01-0217-06

作者簡介：余曙光(1957-)，男，重慶人，重慶大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，主要從事公共政策研究；全薇(1990-)，女，重慶人，重慶大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，主要從事公共政策研究。

基金項(xiàng)目：重慶市社科規(guī)劃項(xiàng)目“公共部門員工組織信任及管理研究”(2013YBGL123)

doi:10.11835/j.issn.1008-5831.2016.01.028

歡迎按以下格式引用：余曙光，全薇.中國政府信任類型的歷史嬗變與現(xiàn)實(shí)思考[J].重慶大學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版),2016(1):217-222.

Citation Format: YU Shuguang, QUAN Wei. Historical evolution and realistic thinking of government trust pattern in China [J].Journal of Chongqing University (Social Science Edition),2016(1):217-222.

修回日期：2015-10-12