王義郎，袁　睿

（1.甘肅省涇川縣農(nóng)經(jīng)局，甘肅　涇川　744300；2.天津城建大學(xué)地質(zhì)測(cè)繪學(xué)院，天津　西青　300384）

農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證中存在的問(wèn)題及對(duì)策

王義郎1，袁睿2

（1.甘肅省涇川縣農(nóng)經(jīng)局，甘肅涇川744300；2.天津城建大學(xué)地質(zhì)測(cè)繪學(xué)院，天津西青300384）

農(nóng)村土地確權(quán)是完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、健全農(nóng)村治理體系的重要基礎(chǔ)工作事關(guān)農(nóng)村長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和億萬(wàn)農(nóng)民切身利益。開(kāi)展土地確權(quán)，政策性、專業(yè)性強(qiáng)，既要解決問(wèn)題，又要防止引發(fā)矛盾，必須把握好政策原則，得到群眾認(rèn)可，經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)。隨著農(nóng)村土地確權(quán)登記工作的全面開(kāi)展和不斷深入，筆者結(jié)合工作實(shí)際，針對(duì)存在的問(wèn)題，探索提出了解決措施，供同仁們借鑒。

土地承包；經(jīng)營(yíng)權(quán)；頒證；問(wèn)題；對(duì)策

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，是改革開(kāi)放以來(lái)，又一次對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)關(guān)系的核實(shí)和確認(rèn)工作，是依法賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保的權(quán)能。這項(xiàng)工作關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益和今后農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)久穩(wěn)定，是農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的基石。涇川縣從2013年6月份開(kāi)展試點(diǎn)，2014年在全縣全面展開(kāi)，目前航拍測(cè)繪全部結(jié)束，正在積極申請(qǐng)航空影像成果質(zhì)量檢測(cè)，并完成14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)185個(gè)村5.55萬(wàn)戶的權(quán)屬調(diào)查和地塊確認(rèn)工作，完成90個(gè)村的一輪公示，累計(jì)清理土地承包檔案55 500卷，調(diào)查承包方55 500戶（人）。

一、存在的主要問(wèn)題

（一）部分村集體機(jī)動(dòng)地管理混亂

集體機(jī)動(dòng)地隨著干部的更換、多次轉(zhuǎn)讓而找不到地塊，隱藏在歷任干部和有關(guān)農(nóng)戶的承包地塊中，導(dǎo)致群眾意見(jiàn)大，抵觸情緒強(qiáng)烈，使確權(quán)工作無(wú)法開(kāi)展。這類問(wèn)題主要有兩種表現(xiàn)形式：一是集體機(jī)動(dòng)地隨著村組干部交替更換造成流失。20世紀(jì)90年代末，村組干部報(bào)酬落實(shí)不到位，加上農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅等稅費(fèi)“上清下不清”，以代耕集體機(jī)動(dòng)地等方式解決村組干部報(bào)酬及墊交稅費(fèi)。干部在任時(shí)，機(jī)動(dòng)地以“報(bào)酬田”方式耕種，離任時(shí)，以報(bào)酬未抵頂清為由還在耕種，耕種過(guò)程中由于缺乏監(jiān)管，離任干部把代耕機(jī)動(dòng)地和自己承包地互換（以次換好、以山換塬、以山換川等），甚至有的還把換下來(lái)的地作為人情或作為公益事業(yè)的勞動(dòng)報(bào)酬和平衡關(guān)系的杠桿等進(jìn)行分配處理。這樣機(jī)動(dòng)地就無(wú)聲無(wú)息的在群眾的眼皮底下慢慢消失了，即使留下來(lái)的，也被倒換到了溝邊、川角、崖邊等地質(zhì)差的地方。二是土地二輪承包時(shí)，部分村組的承包小組成員和村組干部相互勾結(jié)，多分承包地，承包地臺(tái)賬面積和實(shí)際耕地面積不符，就是群眾所說(shuō)個(gè)別人種有“黑地”問(wèn)題。這次確權(quán)當(dāng)中，在第二輪承包時(shí)建立的土地承包臺(tái)賬，借口丟失或者損毀，不愿拿出來(lái)，造成確權(quán)工作無(wú)從下手，難以進(jìn)行。

（二）農(nóng)村建設(shè)用地造成土地承包面積變化復(fù)雜

小城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)和農(nóng)村小康屋修建致使一部分村組原承包地塊發(fā)生不同程度的變化，使一些承包地的承包關(guān)系被打亂。土地承包地塊不均問(wèn)題，主要有三種表現(xiàn)形式：一是個(gè)別鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)中，街道按總體規(guī)劃，占用部分群眾承包地，既沒(méi)有進(jìn)行土地倒兌，也沒(méi)有采取其他方式補(bǔ)償，農(nóng)戶意見(jiàn)大；二是村部、文化廣場(chǎng)、衛(wèi)生所、幼兒園等基礎(chǔ)設(shè)施占用農(nóng)戶承包地，地塊倒兌不到位；三是農(nóng)戶修建小康屋占用承包地。因農(nóng)戶的承包地在主要街道旁邊，為了響應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃，自己將承包地全部開(kāi)發(fā)建設(shè)，部分自己居住，剩余出售給其他人。部分農(nóng)戶在路邊、街邊沒(méi)有承包地，有的兌換別人的地修建，有的至今沒(méi)有兌換，直接占用別人的地修建，造成個(gè)別人無(wú)地可種或原承包地不夠，有些由于兌換地塊零散，地質(zhì)不好，被置換戶有意見(jiàn)造成矛盾，使確權(quán)工作無(wú)法開(kāi)展。

（三）農(nóng)戶想要回已交回的原承包地

“二輪”承包期間因農(nóng)業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)重，個(gè)別農(nóng)戶交回了承包地，現(xiàn)在又因確權(quán)提出要回自己的承包地，按原承包關(guān)系確權(quán)。這種類型問(wèn)題主要有兩種表現(xiàn)形式：一是口頭交回，村組已按集體機(jī)動(dòng)地對(duì)待，有的統(tǒng)一栽植成了果園，租賃給別人經(jīng)營(yíng)；有的已劃撥給缺地的農(nóng)戶。二是書(shū)面托管給村組，已按機(jī)動(dòng)地在公益事業(yè)修建和宅基地修建中被占用，造成無(wú)地可確權(quán)。

（四）其他問(wèn)題

一是川區(qū)因自然災(zāi)害，河道改道等原因，承包地被洪水沖毀，原承包面積缺失，造成有證無(wú)地，無(wú)地可確權(quán)。二是部分遠(yuǎn)山地多年無(wú)人耕種，地塊面積不準(zhǔn)，四至不清，空間位置不明，多數(shù)村組在二輪承包過(guò)程中也沒(méi)有將遠(yuǎn)山等瘠薄地納入承包主要范圍，沒(méi)有形成土地承包臺(tái)賬等資料，確權(quán)難以進(jìn)行。三是因土地整理、墾復(fù)，改變了原有地的地形、地貌，打亂了農(nóng)戶之間地塊界限，新墾復(fù)的土地沒(méi)有劃分到農(nóng)戶，確權(quán)工作無(wú)法開(kāi)展。

二、對(duì)策

（一）完善二輪承包臺(tái)賬，加強(qiáng)集體機(jī)動(dòng)地和農(nóng)戶承包地管理

在土地確權(quán)工作中應(yīng)該充分發(fā)動(dòng)二輪承包期間離任干部、村民代表、時(shí)任承包小組的老農(nóng)和現(xiàn)任村組干部、測(cè)繪人員組成確權(quán)登記實(shí)地勘界小組，對(duì)本組農(nóng)戶的承包地和集體機(jī)動(dòng)地逐地塊逐戶統(tǒng)一丈量實(shí)測(cè)。利用農(nóng)戶現(xiàn)在戶籍信息資料，理清二包時(shí)分地人口，徹底核查村組干部現(xiàn)有承包地塊和個(gè)別農(nóng)戶搶耕搶種集體機(jī)動(dòng)地，建立新的農(nóng)戶承包地登記臺(tái)賬和機(jī)動(dòng)地臺(tái)賬資料。明確地塊位置、四至、面積等信息，經(jīng)公示群眾無(wú)意見(jiàn)后，再進(jìn)行確權(quán)登記工作。

（二）摸清占用農(nóng)戶承包地底子，加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)、村公益事業(yè)及農(nóng)村小康屋建設(shè)用地管理

一是城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)中拓寬街道占用部分農(nóng)戶承包地的，確權(quán)小組調(diào)查勘測(cè)清楚所占地戶數(shù)、面積，登記造冊(cè)，銜接鄉(xiāng)鎮(zhèn)及有關(guān)部門相互協(xié)商采取以征用、臨時(shí)補(bǔ)償、土地倒兌等形式解決遺留問(wèn)題。二是村部、文化廣場(chǎng)等公益事業(yè)占用農(nóng)戶承包地的問(wèn)題，因這些公益事業(yè)占地屬于全村群眾活動(dòng)場(chǎng)所，屬于全村民所有，應(yīng)由各村民小組承擔(dān)，各村民小組在集體機(jī)動(dòng)地中倒兌、抽回相應(yīng)面積，補(bǔ)償給失地農(nóng)戶。三是農(nóng)戶修建小康屋占用他人或者自己承包地造成面積、地塊權(quán)屬不清的問(wèn)題。屬于村組集體行為造成的，建議利用集體機(jī)動(dòng)地給缺地農(nóng)戶予以補(bǔ)地，新修農(nóng)戶在自己承包的其他地塊中留出相應(yīng)面積的土地交給村組作為集體機(jī)動(dòng)地；集體沒(méi)有機(jī)動(dòng)地的通過(guò)近幾年土地墾復(fù)產(chǎn)生的新增耕地予以補(bǔ)給。屬于自己行為修建造成缺地少地，有國(guó)土部門審批手續(xù)的在其承包地中核減面積進(jìn)行確權(quán)登記；無(wú)審批手續(xù)的新建超建部分仍按耕地確權(quán)登記，并登記造冊(cè)上報(bào)國(guó)土部門予以處理。

（三）摸清變更情況，理清“二輪”承包期間承包地原承包關(guān)系

對(duì)于因農(nóng)業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)重，個(gè)別農(nóng)戶交回了承包地，現(xiàn)在又因確權(quán)提出要回自己的承包地，按原承包關(guān)系確權(quán)的問(wèn)題，一是交回承包地已劃撥他人承包的，村組現(xiàn)在有預(yù)留機(jī)動(dòng)地的，經(jīng)過(guò)村民會(huì)議討論通過(guò)，同意劃撥給承包地的，按補(bǔ)地之后確權(quán)登記；集體現(xiàn)在沒(méi)有機(jī)動(dòng)地的按現(xiàn)有承包關(guān)系確權(quán)登記。二是交回承包地暫留存村民小組的，經(jīng)過(guò)村民會(huì)議討論通過(guò)，同意返還給承包地的，按返還之后確權(quán)登記；不同意返還其耕地的，按現(xiàn)有承包關(guān)系確權(quán)登記。三是個(gè)別農(nóng)戶將承包地交由村組代管的，而代管耕地仍然留存的，返還其承包地；村組將其承包地已劃撥他人或者占用的，經(jīng)村民會(huì)議討論通過(guò)在集體機(jī)動(dòng)地或者新墾復(fù)的耕地中予以補(bǔ)地，再確權(quán)登記。

（四）摸清無(wú)效和新增土地，為土地調(diào)整奠定基礎(chǔ)

一是對(duì)川區(qū)因自然災(zāi)害，河道改道等原因，承包地被洪水沖毀，原承包面積缺失，造成有證無(wú)地，無(wú)地可確的問(wèn)題，確權(quán)小組要按二輪承包臺(tái)賬造冊(cè)登記，有機(jī)動(dòng)地的村組在機(jī)動(dòng)地中予以補(bǔ)地，沒(méi)有機(jī)動(dòng)地的，造冊(cè)備案待今后土地整理項(xiàng)目實(shí)施中新增耕地予以補(bǔ)地。二是對(duì)土地整理、墾復(fù)，改變了原有地的地形、地貌，打亂了農(nóng)戶之間地塊界限，新墾復(fù)的土地沒(méi)有劃分到農(nóng)戶的問(wèn)題，根據(jù)二輪土地承包臺(tái)賬資料，組織確權(quán)小組采取實(shí)地測(cè)量的方式，優(yōu)先劃撥原承包農(nóng)戶耕地，剩余耕地留集體機(jī)動(dòng)地。

（五）摸清閑置土地，為明確權(quán)屬奠定基礎(chǔ)

對(duì)部分多年無(wú)人耕種的遠(yuǎn)山瘠薄地，地塊面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明、承包關(guān)系混亂的問(wèn)題。征求村民意見(jiàn)建議暫確為集體機(jī)動(dòng)地，以后真正核清承包權(quán)屬后再確權(quán)到戶。

（編輯：張瓊瓊）

F321.1

A

1673-9019（2016）01-0022-02

2015-12-15

王義郎（1971-），男，甘肅涇川人，經(jīng)濟(jì)師，主要從事農(nóng)經(jīng)管理工作。