李云

（上海外國(guó)語(yǔ)大學(xué)繼續(xù)教育學(xué)院，上海 200083）

自留地制度的完善路徑

李云

（上海外國(guó)語(yǔ)大學(xué)繼續(xù)教育學(xué)院，上海 200083）

自留地制度在我國(guó)長(zhǎng)期缺位，自留地相關(guān)糾紛的處理缺乏法律依據(jù)，造成管理上的混亂，所以完善自留地制度刻不容緩。自留地制度的根本任務(wù)是保障農(nóng)民的基本生活，應(yīng)以該根本任務(wù)指導(dǎo)自留地制度的完善路徑：一是明確自留地使用權(quán)的具體內(nèi)容，即自留地使用權(quán)不限期限、不得設(shè)立擔(dān)保物權(quán)、自留地因自然原因滅失的應(yīng)當(dāng)重新分、不得將自留地用于非農(nóng)建設(shè)及出租；二是盡快對(duì)自留地進(jìn)行全面的重新確權(quán)，建立自留地動(dòng)態(tài)分配機(jī)制；三是健全自留地制度的爭(zhēng)議解決機(jī)制，強(qiáng)化村委會(huì)在糾紛解決方面的基礎(chǔ)作用、界分政府部門(mén)在處理自留地爭(zhēng)議的職責(zé)、完善自留地制度的法律規(guī)定。

自留地制度；使用權(quán)權(quán)能；分配機(jī)制；爭(zhēng)議解決

自留地是農(nóng)民日常生活所需農(nóng)副產(chǎn)品的主要來(lái)源，是保證農(nóng)民日常生活的重要生產(chǎn)資料。農(nóng)村自留地制度建立于20世紀(jì)50年代的農(nóng)村社會(huì)主義改造時(shí)期。1982年頒布的現(xiàn)行憲法確立了自留地制度的國(guó)家基本制度地位，卻在其入憲之后的30多年時(shí)間里一直處于法律的真空，該制度長(zhǎng)期未受到重視。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)正迅速發(fā)展，越來(lái)越多有關(guān)自留地分配、流轉(zhuǎn)、征收的糾紛涌現(xiàn)出來(lái)。由于缺乏法律的支持，自留地成為農(nóng)村的法外空間。有的農(nóng)民隨意支配自留地，在自留地上私蓋濫建，甚至將自留地出租給他人建設(shè)房屋；也有的村民在本村規(guī)劃種植基地、修路等項(xiàng)目而需占用其自留地時(shí)，提出種種要求，趁機(jī)漁利。［1］當(dāng)前，自留地制度的缺陷已嚴(yán)重影響到農(nóng)民的生活、農(nóng)村的建設(shè)和農(nóng)業(yè)的發(fā)展，完善自留地制度迫在眉睫。

一、自留地制度運(yùn)行的現(xiàn)狀

自留地相關(guān)的法律制度在我國(guó)長(zhǎng)期缺位，導(dǎo)致自留地相關(guān)糾紛的處理缺乏法律依據(jù)，造成自留地管理的混亂。立法上，自留地的有關(guān)規(guī)定較為模糊。一方面，我國(guó)法律只籠統(tǒng)地規(guī)定了自留地歸集體所有，并未規(guī)定如何處理村委會(huì)與農(nóng)戶之間有關(guān)自留地的分配爭(zhēng)議及權(quán)屬爭(zhēng)議。另一方面，各地方也忽略了自留地的規(guī)范化管理，沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)的規(guī)定。如土地確權(quán)的有關(guān)規(guī)定中，國(guó)土資源部出臺(tái)的《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》及原國(guó)家土地管理局出臺(tái)的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》均未涉及自留地使用權(quán)。

實(shí)踐中，沒(méi)有部門(mén)愿意承擔(dān)處理自留地糾紛的責(zé)任。其一，法院處理自留地糾紛缺乏法律依據(jù)。曾有法院在裁判中明確自留地的流轉(zhuǎn)糾紛不屬人民法院主管范圍，因其對(duì)“在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)自留地”中的“經(jīng)營(yíng)”方式是否包括“轉(zhuǎn)讓自留地使用權(quán)”的方式難以進(jìn)行法律判斷。［2］其二，行政部門(mén)處理自留地糾紛缺乏政策及規(guī)范依據(jù)。中央文件雖屢次提及自留地，但都只是原則性的規(guī)定，缺乏具體的規(guī)范。憲法已明確規(guī)定自留地歸集體所有，故現(xiàn)實(shí)中有關(guān)自留地糾紛多為使用權(quán)的糾紛，由于《物權(quán)法》《土地管理法》及《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》均未提及自留地使用權(quán)的概念，政府處理有關(guān)自留地使用權(quán)的爭(zhēng)議缺乏法律及政策的支持。也曾有國(guó)土部門(mén)工作人員專門(mén)撰文指出，政府不宜也不應(yīng)處理自留地使用權(quán)的糾紛，其應(yīng)由村委會(huì)調(diào)處。［3］其三，村委會(huì)處理自留地糾紛缺乏內(nèi)在動(dòng)力。自留地制度確立初期，我國(guó)有關(guān)自留地的政策也時(shí)而收縮，時(shí)而放任。我國(guó)的自留地制度1955年設(shè)立，全國(guó)人大常委會(huì)在1957年通過(guò)決定將自留地比例從之前占土地?cái)?shù)量的5%提高到10%，20世紀(jì)50年代末，大躍進(jìn)和人民公社化運(yùn)動(dòng)興起，各地紛紛收回自留地，1959年末，中央又發(fā)布文件允許農(nóng)民保留自留地。［4］改革開(kāi)放后，自留地制度雖然被1982年憲法肯定，但其長(zhǎng)期以來(lái)缺乏具體的制度規(guī)范，自留地往往由農(nóng)民先占先得，導(dǎo)致自留地分配不均。在城市化的進(jìn)程中，有許多農(nóng)村人口搬出農(nóng)村，但其名下的自留地并未交出給集體；在農(nóng)村人口變遷的進(jìn)程中，不斷有幼兒長(zhǎng)大成人，具備了取得自留地的身份，但自留地逐漸飽和，有些剛達(dá)成年的村民分不到新的自留地。而名望較高的村干部往往是自留地分配中的既得利益者群體，當(dāng)村里出現(xiàn)自留地糾紛時(shí)，由于擔(dān)心自身的既得利益受損，或擔(dān)心牽一發(fā)而動(dòng)全身，村干部不敢以明確的姿態(tài)對(duì)存在糾紛的自留地作出確權(quán)。故面對(duì)本村發(fā)生的自留地糾紛，村委會(huì)也只能和稀泥，難有實(shí)際作為。

由于現(xiàn)實(shí)中自留地制度運(yùn)行遇到的種種困境，學(xué)界不乏質(zhì)疑自留地制度的聲音。筆者認(rèn)為，農(nóng)村自留地制度并不存在根本性的缺陷，當(dāng)前農(nóng)村自留地制度面臨的困境，要么由于缺乏制度的細(xì)化規(guī)定，要么由于疏于管理，都非農(nóng)村自留地制度本身的問(wèn)題。第一，自留地制度不會(huì)導(dǎo)致土地荒置。有學(xué)者經(jīng)過(guò)調(diào)研后得出，41.5%的農(nóng)戶選擇將自留地種植蔬菜，閑置拋荒的農(nóng)戶僅占2.9%，［5］可見(jiàn)自留地的實(shí)際利用率較高。第二，自留地制度不會(huì)阻礙農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營(yíng)。自留地都為小塊土地，占土地總量的比例很小。且大部分自留地都與責(zé)任田分離，不會(huì)影響責(zé)任田的整合利用，即使有少部分的小塊自留地隔在責(zé)任田中間，也可采取置換的方式解決。第三，自留地制度不必然影響農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)。有學(xué)者認(rèn)為，在農(nóng)村進(jìn)行種植基地、修路等公益建設(shè)需要占用農(nóng)村自留地時(shí)，存在農(nóng)村自留地的使用者乘機(jī)漁利、漫天要價(jià)的情形，影響了農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)。［1］筆者認(rèn)為，造成此種情形主要是因?yàn)榉梢?guī)定的缺位，沒(méi)有明確自留地的使用方式、補(bǔ)償及置換細(xì)則。農(nóng)村責(zé)任田相關(guān)制度規(guī)定較為明晰，政府在征收征用責(zé)任田時(shí)就較少出現(xiàn)上述問(wèn)題?？梢灶A(yù)見(jiàn)，自留地相關(guān)法律制度健全后，利用自留地漫天要價(jià)的情形將大大減少。第四，不應(yīng)以剝奪自留地為代價(jià)擴(kuò)大農(nóng)村市場(chǎng)規(guī)模。有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村自留地制度阻礙了農(nóng)村市場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大，原因在于自留地滿足了農(nóng)民的日常生活需求，減少了農(nóng)村商品交換的需求，而與農(nóng)村人口規(guī)模相當(dāng)?shù)某鞘猩鐓^(qū)周邊都會(huì)有商品交易的市場(chǎng)。［6］筆者認(rèn)為，農(nóng)村市場(chǎng)的規(guī)模并不是越大越好，其應(yīng)與農(nóng)民的生活需求相適應(yīng)。盲目擴(kuò)大市場(chǎng)規(guī)模，只會(huì)增加交易成本，損害農(nóng)民的利益。上述學(xué)者希望通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制為農(nóng)民生活帶來(lái)便利的出發(fā)點(diǎn)是好的，但維持市場(chǎng)正常運(yùn)營(yíng)的運(yùn)輸及人力成本，不一定是部分農(nóng)村所能承受的。即使農(nóng)村市場(chǎng)勉強(qiáng)建立，其運(yùn)營(yíng)成本也將轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民，增加其生活成本。況且市場(chǎng)上農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)不一定比得上自種農(nóng)產(chǎn)品，在食品安全形勢(shì)并不樂(lè)觀的時(shí)代背景下，許多城市居民都渴望有一塊自己的菜地。故為擴(kuò)大農(nóng)村市場(chǎng)人為制造需求，排擠自留地的利用，將大大損害農(nóng)民的利益，是本末倒置的做法。

可見(jiàn)，自留地制度的缺位造成了自留地管理的混亂，影響了自留地功能的實(shí)現(xiàn)，完善自留地制度刻不容緩。筆者認(rèn)為，應(yīng)從明確自留地性質(zhì)、權(quán)能、爭(zhēng)議機(jī)制等方面完善自留地制度。

二、確立自留地制度的根本任務(wù)

確立自留地制度的根本任務(wù)，可以聚焦該制度的核心目標(biāo)，指導(dǎo)制度框架的搭建及關(guān)鍵條款的定位。目前，我國(guó)憲法和法律只確定了自留地的權(quán)屬，并未明確設(shè)立自留地制度的根本追求。筆者認(rèn)為，自留地制度的根本任務(wù)應(yīng)為保障農(nóng)民的基本生活，其原因有以下幾點(diǎn)：其一，自留地制度設(shè)立的初衷是保障農(nóng)民的基本生活。自留地制度設(shè)立于1955年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，當(dāng)時(shí)我國(guó)處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，農(nóng)民的生活均由集體保障，但考慮到集體無(wú)法完全滿足農(nóng)民對(duì)農(nóng)副產(chǎn)品的日常需求，于是允許農(nóng)民耕種自留地來(lái)保障該需求。在20世紀(jì)中葉，自留地制度也為我國(guó)農(nóng)村挺過(guò)“三年困難時(shí)期”作出了重大的歷史貢獻(xiàn)。以江蘇省為例，其在20世紀(jì)60年代初保留了人均0.6分的自留地，使農(nóng)民抵御饑荒的能力有所增強(qiáng)，江蘇省在“三年困難時(shí)期”非正常死亡人數(shù)也相對(duì)較少，可見(jiàn)自留地的恢復(fù)對(duì)緩解當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)極端困難起了重要作用。［4］其二，中央關(guān)于“三農(nóng)”問(wèn)題的最新政策表明了自留地制度根本任務(wù)在于保障農(nóng)民的基本生活。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制經(jīng)歷了深刻變革，中央連續(xù)多年發(fā)布的一號(hào)文件均聚焦于“三農(nóng)”問(wèn)題，逐步放開(kāi)了農(nóng)村承包土地的流轉(zhuǎn)。但中央近十年來(lái)關(guān)于農(nóng)村土地的改革均集中于農(nóng)民承包的土地，從來(lái)沒(méi)有涉及自留地利用。同時(shí)，憲法及有關(guān)農(nóng)村土地制度的法律經(jīng)過(guò)歷次修訂，從法律層面規(guī)范了農(nóng)民承包土地的流轉(zhuǎn)，卻均未涉及自留地制度。中央逐步放開(kāi)農(nóng)民承包土地的流轉(zhuǎn)，意在充分發(fā)揮農(nóng)村承包土地的經(jīng)濟(jì)效用，而中央每次有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的改革均未提到自留地，表明中央并不主張自留地具有經(jīng)濟(jì)效用，其根本任務(wù)只在于保障農(nóng)民的基本生活。其三，我國(guó)憲法明確了自留地保障農(nóng)民基本生活的任務(wù)。自1982年憲法通過(guò)以來(lái)，我國(guó)憲法便對(duì)自留地、自留山、宅基地與其他集體土地進(jìn)行了區(qū)分：前者作為農(nóng)民日常生活必須的物質(zhì)基礎(chǔ)，不得轉(zhuǎn)讓；后者作為農(nóng)業(yè)主要生產(chǎn)資料，土地使用權(quán)可以商品化，得以依法轉(zhuǎn)讓。［7］隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，《憲法》規(guī)定土地制度的第10條經(jīng)過(guò)歷次修改，土地使用權(quán)的出租也被憲法所允許，而有關(guān)自留地的條款卻從未改變，這也說(shuō)明憲法肯定了自留地保障農(nóng)民基本生活的任務(wù)。其四，自留地的特征決定其只宜承擔(dān)保障農(nóng)民基本生活的任務(wù)。一方面，自留地是與承包地分離的小塊土地，占地太小，用于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的意義不大，故很難發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效應(yīng)；另一方面，自留地距農(nóng)民宅基地較近，農(nóng)民利用自留地種植自己日常生活所需的農(nóng)副產(chǎn)品，能最大程度發(fā)揮自留地的價(jià)值。

自留地制度保障農(nóng)民基本生活的根本任務(wù)，可以有效指導(dǎo)該制度的具體構(gòu)建。第一，可以指導(dǎo)自留地用益物權(quán)權(quán)能的配置。自留地制度根本任務(wù)在于保障農(nóng)民基本生活，農(nóng)民對(duì)自留地的使用也只能用于對(duì)自己基本生活的保障，不得通過(guò)改變自留地用途、出租自留地等方式謀取經(jīng)濟(jì)利益。第二，可以指導(dǎo)自留地分配標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)。自留地保障農(nóng)民基本生活的價(jià)值主要取決于兩個(gè)變量：離農(nóng)民宅基地的距離和面積的大小，離農(nóng)民宅基地越近、面積越大，價(jià)值越高，反之越低。農(nóng)村分給每戶農(nóng)民自留地的價(jià)值都可以通過(guò)面積和離農(nóng)民宅基地的距離估算，以此可實(shí)現(xiàn)自留地分配的公平。第三，可以指導(dǎo)自留地退出機(jī)制的構(gòu)建。自留地的動(dòng)態(tài)退出機(jī)制是自留地制度有效運(yùn)行的重要保證，以自留地能否保障農(nóng)民基本生活為標(biāo)準(zhǔn)，可以明確農(nóng)民退出自留地的具體情形：一是農(nóng)民認(rèn)為不需要自留地保障其基本生活，自愿申請(qǐng)退出，以獲得一定補(bǔ)償，這種情況多出現(xiàn)于輸出農(nóng)民工或城市擴(kuò)建涉及的農(nóng)村；二是農(nóng)村的現(xiàn)狀決定不需要自留地保障農(nóng)民基本生活，全村統(tǒng)一將自留地整合進(jìn)承包地，這種情況多發(fā)生在實(shí)現(xiàn)集約化大棚種植的農(nóng)村；三是農(nóng)民長(zhǎng)期撂荒，閑置自留地，由于此時(shí)自留地已經(jīng)發(fā)揮保障農(nóng)民基本生活的價(jià)值，村集體可以無(wú)償收回自留地。

三、明確自留地使用權(quán)的權(quán)能

憲法明確規(guī)定了自留地歸集體所有，農(nóng)民享有對(duì)自留地的占有、使用和收益的權(quán)利，所以農(nóng)民對(duì)于自留地的使用權(quán)也屬于用益物權(quán)的一種。然而，我國(guó)物權(quán)法在用益物權(quán)一章中沒(méi)有規(guī)定自留地的使用權(quán)。

從自留地保障農(nóng)民基本生活的制度定位出發(fā)，可以明確自留地使用權(quán)的具體內(nèi)容。第一，自留地使用權(quán)不限期限。自留地的根本任務(wù)是保障農(nóng)民的基本生活，只要農(nóng)民的戶籍還在農(nóng)村，就能長(zhǎng)期無(wú)償享有自留地使用權(quán)。第二，自留地因自然原因滅失的應(yīng)當(dāng)重新分配。自留地是農(nóng)民基本生活的保障，當(dāng)其非因農(nóng)民個(gè)人原因滅失后，集體應(yīng)當(dāng)無(wú)償為農(nóng)民提供一塊新的自留地供其耕種。第三，不得將自留地用于非農(nóng)建設(shè)。自留地是集體無(wú)償提供給農(nóng)民種植農(nóng)副產(chǎn)品的，農(nóng)民也不得通過(guò)改變自留地地用途謀取利益，故自留地只能用于滿足農(nóng)民對(duì)農(nóng)副產(chǎn)品的需求。第四，自留地不得用于出租。自留地只能用于保障農(nóng)民的基本生活，不能用于獲取額外收益。實(shí)踐中，同樣作為保障農(nóng)民基本生活的宅基地允許出租，那是由于農(nóng)民在宅基地上建設(shè)了房屋，農(nóng)民要出租自己的房屋不得不連帶出租宅基地，可見(jiàn)對(duì)宅基地的出租必須依附于房屋，其本身也未體現(xiàn)額外的經(jīng)濟(jì)效益。且自留地上不會(huì)建有附屬設(shè)施，不存在為出租土地上附屬設(shè)施連帶出租自留地的情形。另外，有部分村民將自留地出租給他人用于開(kāi)設(shè)店面等非農(nóng)建設(shè)的情形，禁止出租自留地也可更好地杜絕這種違法現(xiàn)象。當(dāng)農(nóng)民短期外出時(shí)，可以將自留地委托給鄰居管理或者無(wú)償提供給鄰居耕種。因外出務(wù)工等原因長(zhǎng)期不需自留地時(shí)，可以申請(qǐng)退回自留地，由集體給予一定補(bǔ)償，其回村后通過(guò)登記手續(xù)，并返還補(bǔ)償款，可以重新申請(qǐng)自留地。第五，自留地使用權(quán)上不得設(shè)立擔(dān)保物權(quán)。就擔(dān)保物權(quán)一般理論而言，非所有權(quán)人物權(quán)在其占有的物上設(shè)立擔(dān)保物權(quán)。我國(guó)經(jīng)過(guò)歷次農(nóng)業(yè)改革后，允許在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立擔(dān)保物權(quán)，也實(shí)現(xiàn)了承包地的流轉(zhuǎn)。而自留地使用權(quán)一直沒(méi)有出現(xiàn)在農(nóng)業(yè)改革的進(jìn)程中，其原因在于承包地面積廣大且具有經(jīng)濟(jì)效益，自留地卻恰恰相反。自留地制度的根本價(jià)值在于其在農(nóng)村的社會(huì)保障功能，為保證自留地保障農(nóng)民基本生活任務(wù)的穩(wěn)定性和純正性，不宜在自留地使用權(quán)上設(shè)立擔(dān)保物權(quán)，如因承包地規(guī)?；N植的需要確需整合自留地的，應(yīng)由集體先行收回該自留地并為農(nóng)民置換同等價(jià)值的自留地，再將其作為責(zé)任田出租給承包人。

四、理順自留地的分配機(jī)制

由于缺乏制度支持，我國(guó)農(nóng)村的自留地普遍存在分配不均的流弊，必須明確自留地的分配準(zhǔn)則，理順自留地的分配機(jī)制。目前，我國(guó)農(nóng)村自留地分配的形勢(shì)嚴(yán)峻。一方面，某些原來(lái)分到自留地的農(nóng)民，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中進(jìn)入城市定居后，失去了集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格，但其并未退回自留地，造成了非農(nóng)人口占用自留地的現(xiàn)象。［1］由于農(nóng)村自留地的存量有限，后期成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民中有許多沒(méi)能分到自留地。另一方面，歷史上，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)歷過(guò)數(shù)次收回自留地的浪潮，由于缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的程序，在自留地收回的具體操作中出現(xiàn)了區(qū)別對(duì)待。［4］少數(shù)村全部收回了自留地，也有些村僅收回普通農(nóng)民的自留地，村干部等有一定身份和地位的農(nóng)民保留了自留地。由于相關(guān)制度的缺失，自留地使用權(quán)呈現(xiàn)超穩(wěn)定性，既不需繳費(fèi)也無(wú)人管理，［5］導(dǎo)致農(nóng)村自留地分配不均的現(xiàn)象延續(xù)至今。

解決農(nóng)村自留地分配不均的問(wèn)題，需盡快對(duì)自留地進(jìn)行全面的重新確權(quán)。自留地的分配對(duì)象應(yīng)為本村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，未成年人或未落戶在農(nóng)村的成年人、戶籍已遷出本村的成年人均不具備取得自留地使用權(quán)的資格。農(nóng)村自留地的重新確權(quán)需確定自留地占總體農(nóng)用地的比例，該比例仍然保持在5%較為合適，既能滿足農(nóng)民的基本生活需求，又不影響承包地的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。在占5%農(nóng)用地的總量控制下，再按每戶人口平均分配相應(yīng)的自留地。需要注意的是，自留地分配的平均不是面積上絕對(duì)的均等，還需兼顧農(nóng)民所分自留地與其宅基地之間的距離，距離越較遠(yuǎn)的，需相應(yīng)擴(kuò)大所分配自留地的面積。自留地重新確權(quán)后，還需建立動(dòng)態(tài)的分配機(jī)制，才能保持自留地分配的公平公正。

（一）集體經(jīng)濟(jì)組織新成員的自留地取得機(jī)制

成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員意味著其享有取得自留地保障自己基本生活的權(quán)利，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)保留一定的機(jī)動(dòng)自留地，以滿足新成員的需求。

（二）自留地置換機(jī)制

當(dāng)農(nóng)村需要進(jìn)行公共建設(shè)或者整合土地進(jìn)行集約化經(jīng)營(yíng)，不得不占用某塊自留地時(shí)，需啟動(dòng)自留地的置換機(jī)制。占用自留地與征收承包地的補(bǔ)償方式存在區(qū)別，承包地是農(nóng)民創(chuàng)造收益的生產(chǎn)資料，可以相應(yīng)的對(duì)價(jià)補(bǔ)償；而自留地是農(nóng)民維持基本生活的生產(chǎn)資料，是不可或缺的，當(dāng)出現(xiàn)需占用農(nóng)民自留地的情形時(shí)，需在其它地方為農(nóng)民置換一塊價(jià)值相當(dāng)?shù)淖粤舻?。需注意的是，自留地保障農(nóng)民基本生活價(jià)值與其潛在區(qū)位經(jīng)濟(jì)價(jià)值無(wú)關(guān)，僅與自留地供給農(nóng)民農(nóng)副產(chǎn)品的效用有關(guān)。原因在于自留地歸集體所有，集體為保障農(nóng)民基本生活才無(wú)償將自留地供其使用，農(nóng)民無(wú)權(quán)分享其自留地的潛在經(jīng)濟(jì)利益。如農(nóng)村進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)需占用靠近馬路及店鋪的一塊自留地時(shí)，即便該塊自留地存在更大的升值潛力，集體也無(wú)需為農(nóng)民置換面積及距離都更優(yōu)越的自留地。

（三）自留地退出機(jī)制

自留地的根本任務(wù)在于保障農(nóng)民基本生活，當(dāng)農(nóng)村的發(fā)展現(xiàn)狀決定農(nóng)民基本生活不需要自留地的保障時(shí)，便沒(méi)有必要畫(huà)蛇添足再行分配自留地，此時(shí)便需啟動(dòng)自留地的退出機(jī)制。自留地退出機(jī)制不是懲戒性的，而賦予自留地使用權(quán)是憲法保障農(nóng)民基本生活的一項(xiàng)舉措，若農(nóng)民自愿放棄這項(xiàng)權(quán)利，必須要給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以體現(xiàn)農(nóng)民利益的公平保護(hù)。不需要自留地保障的農(nóng)村主要包括兩類：一是城市改建或擴(kuò)建過(guò)程中，村民整體搬遷住上高樓的農(nóng)村。這類農(nóng)村往往處于城郊甚至城市商業(yè)圈，且周邊已建立集市，農(nóng)民也不便下地耕種，由村民代表大會(huì)決定后，村民可全部退回自留地使用權(quán)。二是全面推廣大棚經(jīng)濟(jì)的農(nóng)村，這類農(nóng)村幾乎所有的承包地都用于種植農(nóng)副產(chǎn)品，農(nóng)民可以直接在自己承包地上的大棚中統(tǒng)一種植蔬菜瓜果，故無(wú)需也不便再上自留地種植農(nóng)副產(chǎn)品。實(shí)踐中，我國(guó)部分大棚種植較有規(guī)模的地區(qū)已經(jīng)不再保留自留地。如我國(guó)大棚經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的山東省，農(nóng)民的日常所需蔬菜都能在承包地上的大棚中種植，該省僅有10.9%的農(nóng)村還保留自留地。［5］另外，還應(yīng)允許農(nóng)民自愿退出自留地，獲取自留地使用權(quán)是農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的一項(xiàng)權(quán)利，既然是權(quán)利就可以選擇放棄，當(dāng)農(nóng)民長(zhǎng)期外出或者能采購(gòu)日常生活所需，認(rèn)為自己不需在自留地上種植農(nóng)副產(chǎn)品時(shí)，應(yīng)允許農(nóng)民主動(dòng)申請(qǐng)退回自留地。這樣既可提高土地利用率，防止拋荒，又可減少自留地的管理成本。當(dāng)前沒(méi)有農(nóng)民主動(dòng)退回自留地，主要由于自留地的分配機(jī)制不健全，退回后很難再重新申請(qǐng)到自留地，也難得到相應(yīng)的補(bǔ)償，故其情愿拋荒也不退回，導(dǎo)致自留地利用率受到影響。需要說(shuō)明的是，憲法雖然規(guī)定了自留地歸集體所有，但建立農(nóng)村自留地退出機(jī)制并不違反憲法的精神。自留地的退出情形要么是由于城市擴(kuò)建等原因，農(nóng)村已經(jīng)不存在自留地、或者農(nóng)民不便耕種自留地，這種情形無(wú)法要求集體經(jīng)濟(jì)組織再行提供自留地；要么是由于實(shí)現(xiàn)了大棚種植，農(nóng)民已經(jīng)不需要自留地保障基本生活，這種情形下將自留地整合進(jìn)承包地能擴(kuò)大農(nóng)民的大棚規(guī)模，更能體現(xiàn)憲法所追求保障農(nóng)民基本生活的價(jià)值。

（四）自留地強(qiáng)制收回機(jī)制

自留地常常遭遇拋荒或違法改建的尷尬，為保證自留地的充分利用，需要就上述情形建立自留地的強(qiáng)制收回機(jī)制。當(dāng)農(nóng)民長(zhǎng)期外出，不需要自留地保障其基本生活時(shí)，其既未把自留地委托給鄰居耕種，又未主動(dòng)退還給集體，將造成自留地的虛置，影響了農(nóng)地利用效率，此時(shí)可由集體強(qiáng)制收回自留地。當(dāng)農(nóng)民違反自留地使用的要求，私自在自留地上搭建房屋或門(mén)面，謀取經(jīng)濟(jì)利益時(shí)，其已經(jīng)放棄了利用自留地種植農(nóng)副產(chǎn)品的權(quán)利，若縱容其私自改變自留地用途，將影響自留地管理秩序，此時(shí)也可由集體強(qiáng)制收回自留地。需要注意，由集體強(qiáng)制收回自留地的都因農(nóng)民一方存在過(guò)錯(cuò)，并不需要額外給農(nóng)民提供補(bǔ)償。但當(dāng)被強(qiáng)制收回自留地的農(nóng)民愿意支付相應(yīng)對(duì)價(jià)重新申請(qǐng)一塊自留地時(shí)，應(yīng)予準(zhǔn)許，只要是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，就不應(yīng)剝奪其享受取得自留地使用權(quán)的憲法權(quán)利。

五、健全自留地制度的爭(zhēng)議解決機(jī)制

當(dāng)前，自留地制度的爭(zhēng)議解決機(jī)制基本空白，制約了該制度的有效運(yùn)行。健全自留地爭(zhēng)議解決機(jī)制需從三個(gè)層面分別推進(jìn)：第一，強(qiáng)化村委會(huì)在糾紛解決方面的基礎(chǔ)作用。村委會(huì)是解決自留地爭(zhēng)議的主陣地，其直接面向村民，熟悉本村情況，可以隨時(shí)開(kāi)展調(diào)解工作。由于自留地分配不均，且村委會(huì)干部往往是既得利益者，村委會(huì)缺乏調(diào)解自留地糾紛的權(quán)威。只要按公平的標(biāo)準(zhǔn)重新調(diào)配自留地，村委會(huì)便可恢復(fù)權(quán)威，發(fā)揮其處理自留地爭(zhēng)議的核心作用。第二，界分政府部門(mén)在處理自留地爭(zhēng)議的職責(zé)。農(nóng)村自留地與宅基地性質(zhì)類似，自留地糾紛可由土地管理部門(mén)處理，也可由縣、鄉(xiāng)的經(jīng)管站調(diào)處。第三，完善自留地制度的法律規(guī)定。法院是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線，而法院必須依法裁判，故只有健全自留地制度相關(guān)的法律規(guī)定，才能激活法院的裁判職能。

綜上，自留地制度需在明確權(quán)能、理順?lè)峙錂C(jī)制、健全爭(zhēng)議解決機(jī)制等方面進(jìn)行完善。需注意的是，初步完善自留地制度后，還需加強(qiáng)宣傳，并嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)制度，促成人人守法的良好局面，讓農(nóng)村自留地的公平分配和合理利用理念深入人心。

［1］孟憲起，林莎.當(dāng)前農(nóng)村自留地透視——對(duì)長(zhǎng)春市朝陽(yáng)區(qū)三鄉(xiāng)自留地的調(diào)查［J］.經(jīng)濟(jì)縱橫，1991（4）：49-51.

［2］向亮，黃曉英.自留地流轉(zhuǎn)糾紛不屬人民法院主管范圍［J］.人民司法，2011（24）.

［3］沈維忠.白留地使用權(quán)爭(zhēng)議，不歸國(guó)土部門(mén)處理［J］.中國(guó)土地，2011（7）：40-40.

［4］柳森.中國(guó)自留地政策的歷史考察——以江蘇省為樣本［J］.鄭州輕工業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2011，12（5）：91-96.

［5］“農(nóng)村土地問(wèn)題立法研究”課題組.農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的法律問(wèn)題——來(lái)自全國(guó)4省8縣（市、區(qū)）的調(diào)研報(bào)告［J］.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)：人文社會(huì)科學(xué)版，2010，49（2）：2-11.

［6］孟祥仲.對(duì)農(nóng)村自留地制度的產(chǎn)權(quán)分析［J］.理論導(dǎo)刊，2004（3）：28-29.

［7］許安標(biāo)，松山.中華人民共和國(guó)憲法通釋［M］.北京中國(guó)法制出版社，2004.

（編輯：張瓊瓊）

F321.1

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1673-9019（2016）03-0017-04

2016-01-12

李云（1989-），女，山西陽(yáng)城人，主要從事比較法學(xué)研究。