課題組

（浙江省統(tǒng)計局社會科技處，浙江杭州310025）

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浙江省臨時救助制度現(xiàn)狀調(diào)研報告

課題組

（浙江省統(tǒng)計局社會科技處，浙江杭州310025）

摘要:浙江省統(tǒng)計局近日聯(lián)合省民政廳開展了臨時救助實施情況專項調(diào)研工作。調(diào)研顯示，全省臨時救助政策落實良好，臨時救助工作取得初步成效，但在實施過程中也逐漸凸顯出一些不容忽視的問題，提出整合救助資源，提升部門聯(lián)動能力；合理配置資源；壯大基層隊伍；提升救助效率和水平等措施。

關鍵詞:臨時救助制度；專項調(diào)研；實施情況

近日，浙江省統(tǒng)計局聯(lián)合省民政廳開展了臨時救助實施情況專項調(diào)研工作。本次調(diào)研走訪了嘉興市的嘉善縣、海鹽縣和紹興市的柯橋區(qū)、諸暨市等4個省級試點縣（區(qū)）的民政部門和20戶（名）受助家庭（含個人）。調(diào)研結(jié)果顯示：全省臨時救助政策落實良好，臨時救助工作取得初步成效，也積累了許多臨時救助經(jīng)驗，但臨時救助在實施過程中也逐漸凸顯出一些不容忽視的問題，需要引起高度重視，逐步予以完善。

一、臨時救助工作開展情況

2014年國務院頒布《社會救助暫行辦法》、下發(fā)《國務院關于全面建立臨時救助制度的通知》，浙江省同年出臺了《浙江省社會救助條例》，下發(fā)《浙江省民政廳浙江省財政廳關于進一步完善臨時救助制度的通知》，同時，省民政廳印發(fā)《浙江省“救急難”工作試點實施方案》。嘉興市海鹽縣與嘉善縣、紹興市柯橋區(qū)和諸暨市被列為省級“救急難”工作試點地區(qū)。4個地區(qū)2014年救助情況詳見表1、表2。

表1　2014年浙江省4個試點地區(qū)救助情況一覽表

續(xù)表

表2　2014年浙江省4個試點地區(qū)救助資金一覽表

續(xù)表

二、受訪者（救助對象）基本情況

本次調(diào)研抽選了嘉善縣、海鹽縣、柯橋區(qū)、諸暨市4個地區(qū)，共走訪20戶（名）受助家庭（含個人）以及各地區(qū)的民政部門。20戶（名）中，受訪者中男性占比55%，女性占比45%，年齡最大81歲，最小10歲；19名受訪者居住在農(nóng)村，人口在5人（含5人）的有5戶，占25%，1-2人的有8戶，占40%。20%的受訪者未上過學，高中以上文化程度僅占15%。從職業(yè)上看，有50%受訪者沒有工作；從收入來看，受訪者個人月收入均在2000元以下，其中，1000元以下占六成；家庭月收入均在3000元以下，高達九成的家庭月收入在1500元以下。另外，有六成的受訪者沒有低保。詳細情況見表3。

表3　受訪者基本情況表

三、臨時救助工作經(jīng)驗

浙江省自開展實施臨時救助制度以來，不僅及時解決了因災因病因（事）故困難群眾的燃眉之急，同時在實施的過程中也積累了不少值得總結(jié)推廣的經(jīng)驗。

1.在臨時救助工作機制建設上嘉善縣取得較好經(jīng)驗。嘉善縣在臨時救助工作中大膽創(chuàng)新，積極探索，不斷完善臨時救助工作機制，其經(jīng)驗值得借鑒。一是探索社會救助程序，構(gòu)建“綠色通道”工作機制。對遭遇突發(fā)事件、意外傷害、重大疾病或其他特殊原因?qū)е律钕萑肜Ь?，其他社會救助制度暫時無法覆蓋或救助之后仍有困難的家庭給予應急性、過渡性救助。做到救助程序方便快捷，救助及時。二是探索“急難”發(fā)現(xiàn)渠道，構(gòu)建“快速響應”工作機制。建立發(fā)現(xiàn)報告和快速響應機制。組建村（社區(qū)）民政助理、村民小組長、樓道長、村郵遞員網(wǎng)格服務團隊105支，聯(lián)絡員達568人。主動幫助困難群眾提出救助申請并協(xié)助落實。三是探索救助程序，構(gòu)建“急難會商”工作機制。對重大的救助事項和工作涉及面廣、情況復雜的事項，由縣府辦牽頭、召開社會救助聯(lián)席工作會議，協(xié)調(diào)各方會商解決，及時有效地救助陷入生活困境的困難群眾，維護全縣社會和諧穩(wěn)定。四是探索與社會力量銜接，構(gòu)建“一核多元、多元共助”社會參與機制。加強政府救助與慈善救助的有效銜接，依托各級慈善組織，搭建政府部門救助資源，社會組織救助項目和公民個人救助意愿與急難對象救助需求對接的信息平臺。

2.在“一門受理、協(xié)同辦理”的臨時救助基礎制度建設方面，嘉善縣的有關做法也值得借鑒和推廣。一是構(gòu)建“一門受理，協(xié)同辦理”工作平臺。嘉善縣創(chuàng)新載體，積極搭建臨時救助工作平臺，在全縣9個鎮(zhèn)（街道），統(tǒng)一建立社會救助服務窗口。同時，154個村（社區(qū)）統(tǒng)一設立社會救助服務代理窗口，打造困難群眾“求助有門、受理及時”的工作流程，同時依托社會服務中心“96345”，設立24小時社會求助熱線，精心打造“一門受理，協(xié)同辦理”的部門合作機制。二是完善經(jīng)濟狀況核對平臺。2013年6月份，嘉善縣成立了低收入家庭核定中心，出臺了《嘉善縣居民家庭經(jīng)濟狀況核對實施辦法（試行）》，搭建居民家庭經(jīng)濟狀況核對信息平臺，對申請大額臨時救助資金的對象進行家庭經(jīng)濟狀況核對工作，切實維護了救助工作的嚴肅性、公平性、公正性。三是完善陽光救助平臺。2006年嘉善縣開始建設社會救助信息平臺，并根據(jù)救助內(nèi)容、操作方式不斷完善，平臺也經(jīng)歷了兩次升級，使臨時救助申請、審核、審批全過程更加便捷、透明、規(guī)范。

3.抓住臨時救助的關鍵點。臨時救助最主要的是救急難，其關鍵的兩個字是“急”與“難”，所以必須在時間上盡量能夠及時，在救濟水平上能盡量滿足脫離困難的要求，這方面海鹽縣的做法值得借鑒。

2010年1月，海鹽縣出臺了《海鹽縣城鄉(xiāng)困難人員臨時救助辦法》。2015年5月修訂完善了新的臨時救助辦法。其核心是：

一是突破戶籍限制，拓展救助范圍。將持有浙江省居住證三年以上的外來人員納入救助范圍，對遭遇突發(fā)事件、意外傷害、重大疾病或其他特殊原因?qū)е禄旧钕萑肜Ь?，暫時無法獲得補償、賠償或獲得補償、賠償之后基本生活暫時仍有嚴重困難的家庭或個人給予臨時救助。二是提升救助標準，增加救助方式。根據(jù)臨時救助對象的困難程度和不同情形，可以給予每人最低生活保障標準6倍以下（3528元）的救助，特殊情況的不超過12倍（7056元）。在資金救助的基礎上增加了實物救助和轉(zhuǎn)介服務的救助方式。三是簡化救助程序，提高救助時效。在依申請受理的基礎上增加主動發(fā)現(xiàn)受理程序，情況緊急的可以啟動緊急程序。鎮(zhèn)（街道）的直接審批權(quán)限從500元提高到1000元。受理程序更加合理，更具人性化。

4.加強組織建設，加強領導管理是臨時救助及時到位、受困群眾生活困難及時得到解決的根本保證。嘉善縣的做法，一是加強組織保障。成立社會救助領導小組，同時建立健全社會救助聯(lián)席會議制度，由縣政府分管領導任總召集人，民政部門牽頭，25個職能部門共同組成，明確分工領導及聯(lián)絡人，落實各成員單位職責，建立社會救助信息通報制度，使全體居民在遭遇困難時，得到及時救助，促進社會救助的公平效率。二是加強政策保障。2009年，嘉善縣出臺了新的臨時救助政策，進一步規(guī)范了臨時救助制度，明確了臨時救助程序；2014年探索建立完善的“救急難”工作制度體系，出臺配套政策、創(chuàng)新服務方式，完善社會救助政策的整合銜接機制。三是加強資金保障。為切實幫助遭遇突發(fā)貧困的群眾解決困難，嘉善縣逐年加大臨時救助資金預算，2015年將人均籌資3元提高為人均籌資5元，達到190萬元。

四、存在的主要問題

（一）救助信息不暢，部門聯(lián)動能力弱

當前，浙江省社會救助體系主要以最低生活保障為核心，醫(yī)療救助、五保供養(yǎng)、教育救助、住房救助等專項救助為輔，臨時救助為后盾的多位一體模式，但各救助制度以及部門之間缺乏有效的銜接。救助工作主要由各市、縣的民政部門牽頭，負責具體實施管理，同時各地區(qū)的財政局、教育局、衛(wèi)計委、司法局、住建局、人社、殘聯(lián)、婦聯(lián)、慈善總會、紅十字會等部門也參與部分救助工作，目前各部門之間還沒有建立完善的救助信息共享平臺，導致“一門受理、協(xié)同辦理”效果不佳，容易造成職責交叉、職能交叉、權(quán)責不一，推諉扯皮現(xiàn)象。

（二）救助形式較為單一，資源配置欠合理

按照國發(fā)〔2014〕47號文件規(guī)定的三種救助方式，一是發(fā)放臨時救助金，二是發(fā)放實物，三是提供轉(zhuǎn)介服務。從調(diào)研情況看，各地臨時救助的方式比較單一，幾乎全部采用現(xiàn)金的方式提供救助，缺乏其他有效的服務救助。

同時，全省目前的臨時救助金額發(fā)放存在地區(qū)間不均衡的情況，在面對受助家庭面臨的諸如疾病、教育等嚴重問題的時候，救助金額參差不齊，一些家庭能夠獲得較好的救助，而一些家庭則略顯單薄，救助資源在配置方面還不盡合理，存在不公平的局面。

（三）基層救助任務繁重，隊伍建設有待加強

目前全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基本上僅有1名民政工作人員，大多數(shù)民政工作人員身兼數(shù)職，除要負責臨時救助等民政工作外，還要承擔其他中心工作。村（居）委會基本上沒有臨時救助方面專業(yè)人才，僅靠村（居）委會干部統(tǒng)籌做好臨時救助等民政工作。近年來浙江省社會救助項目已涉及城鄉(xiāng)低保、低保邊緣戶救助、社會醫(yī)療救助、住房救助、五保集中供養(yǎng)、災害救助、孤殘兒童和流浪乞討人員救助、精簡職工救濟和臨時救助等方面，但實際情況是，從事該項工作的人員不僅人數(shù)少，而且人員調(diào)動過于頻繁，導致救助人員業(yè)務能力不強，經(jīng)驗不足，“專職不專業(yè)”現(xiàn)象已經(jīng)嚴重影響了浙江省社會救助的工作效率和救助質(zhì)量。

（四）申請流程繁瑣，“救急”難體現(xiàn)

從此次調(diào)研看，少數(shù)縣（市、區(qū)）在實際操作中，救助程序繁瑣，申請對象需向村（居）申請，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）民政所調(diào)查政府審核，縣民政局對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）上報的救助對象進行集中審批；審批時限上，有的按季審批，有的年中年尾審批。調(diào)研顯示，八成的受訪群眾反映申請救助一個月及以上才能得到救助，另外二成的群眾也需要一周以上才能獲得救助，這顯然與困難群眾的急救需求相悖，與臨時救助“救急”工作原則不相符，不能在最短的時間內(nèi)對遭遇困難的群眾給予及時救助，臨時救助也就失去了其存在的價值。

（五）交通事故引發(fā)的問題值得深思

交通事故對社會來講，是一種經(jīng)濟的損失；對于政府來講，是一種不和諧因素；對人民群眾來講，是財產(chǎn)方面的損失和精神方面的傷害。在此次調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，因意外或交通事故致貧是第二大現(xiàn)象。電瓶車引發(fā)的事故最為頻繁，然而往往受害方卻無從索賠。若經(jīng)交通部門斷定為交通事故的，將無法實現(xiàn)醫(yī)保報銷；若轉(zhuǎn)向事故責任方索賠醫(yī)療費，更多的是耍賴皮，最終索賠無果。因此在交通事故處理中對超標電動自行車如何定性及承擔何種法律責任，引起民眾普遍關注。

（六）宣傳不足，群眾知曉率低

各地雖然通過多種形式宣傳臨時救助政策，但宣傳面仍較窄，宣傳力度也不夠。其中，90%的受訪對象都是通過街道社區(qū)工作人員主動發(fā)現(xiàn)來了解臨時救助政策，而通過報刊、廣播電視、互聯(lián)網(wǎng)等媒體以及宣傳欄、宣傳冊了解這項惠民政策的人員并不多。在遇到突發(fā)意外狀況或困難時，救助對象沒有一個較好且穩(wěn)定的保障，難以承受巨大的物質(zhì)以及精神損失。除此之外，很多家庭和個人在遭受一次困難后，有極大的可能遭遇二次困難，這對他們而言無疑是雪上加霜，抗風險能力近乎于“零”。

五、政策及建議

（一）整合救助資源，提升部門聯(lián)動能力

1.完善機制，部門聯(lián)動。各級主管部門應進一步加強應急救助機制建設，加強與計生、教育、住房、人力、社保等部門的溝通，充分發(fā)揮“一門受理、協(xié)同辦理”機制、重大急難事項部門會商制度，統(tǒng)籌銜接基本醫(yī)療保險、最低生活保障、農(nóng)村五保供養(yǎng)、醫(yī)療救助、臨時救助、疾病應急救助、住房救助、教育救助、就業(yè)救助、災民生活救助、刑事被害人救助、慈善救助等各項社會保障和社會救助資源，形成救助“疊加效應”，最大程度解決群眾遇到的急難問題。

2.整合資源，共享信息。建立信息化平臺以進一步提高社會救助制度的總體工作效率，同時有效提升社會救助對象的準確性。整合和完善城鄉(xiāng)居民家庭經(jīng)濟狀況核對系統(tǒng)及社會救助信息系統(tǒng)，逐步推進最低生活保障、臨時救助等社會救助項目的網(wǎng)上申請、審核和審批，為進一步建設全國范圍的社會救助管理系統(tǒng)做好基礎，同時逐步實現(xiàn)異地辦理低保和遏止臨時救助“騙?！?、“漏保”、“重復?！钡痊F(xiàn)象。

（二）救助形式多樣化，資源配置合理化

1.心理干預，助人自助。基層政府相關機構(gòu)可對救助對象自主能力培養(yǎng)方面加大力度，幫助困難群眾認清自己的問題，挖掘他們的潛能，提高他們自身求發(fā)展的能力。“助人自助”的理念實踐需要廣大社會力量積極參與，同時也需要政府的扶持。

2.多方參與，共伸援手。一方面是推動社會人員介入，擴大臨時救助志愿者的隊伍，通過運用社會工作專業(yè)知識和技能幫助困難群體解決其實質(zhì)性的問題，保證救助過程和結(jié)果的公平性，增強其服務的特性。二是構(gòu)建基層協(xié)同救助體系，整合政府救助項目、社會慈善組織和公眾力量等多方資源，落實與需要臨時救助的困難家庭的管理對接，盡力做到全方位疊加救助，最大程度減輕困難家庭的各項負擔。民政部門要聯(lián)合省慈善總會、省紅十字會等民間組織及省內(nèi)主流媒體，搭建“浙江省困難群眾臨時救助需求信息發(fā)布平臺”，對遭遇臨時困難的群眾獻愛心、伸援手。

3.資金到位，合理配置。政府應進一步加大對臨時救助資金的投入和籌措力度。首先，“渠道要廣泛”。在現(xiàn)有募資平臺的基礎上，實施更多具有較高社會公信力和號召力的募捐項目，大力開展專項募捐活動，使社會救助成為政府救助有力的輔助。其次，“標準要靈活”。各級財政在繼續(xù)加大對臨時救助資金投入的同時要根據(jù)救助任務輕重、地方經(jīng)濟水平，對經(jīng)濟欠發(fā)達、救助任務重的地區(qū)給予傾斜。

（三）壯大基層隊伍，提升業(yè)務水平

1.夯實基礎，增加力量。經(jīng)初步測算，縣級按救助對象的萬分之4-6、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）按千分之5-6確定專項事業(yè)編制比較合適。在鄉(xiāng)（街）一級，如事業(yè)編制不能解決，可以采取由民政部門聘請救助專干的做法，政府也采取外部購買服務的形式，在村（居）委會設立專項社會救助站，并由基層有關民政部門領導，出面聘請社會救助協(xié)理員，雙方合作共同做實社會救助的基礎工作。

2.穩(wěn)定人員，提升業(yè)務。要更加準確判定急難對象的救助需求，進一步完善救助服務方式，在給予遭遇急難居民必要物質(zhì)幫助、保障其基本生活的同時，由社會工作者針對不同急難情況的居民開展政策咨詢、急難狀況評估、生活幫扶、心理疏導、精神慰藉、資源鏈接、能力提升、社會融入等多樣化、個性化服務。

（四）提升救助效率和水平，切實做到“救急救難”

1.簡化程序，提高效率。臨時救助一般以現(xiàn)金救助為主，建議前移救助窗口，定期將小額度臨時救助資金發(fā)放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，通過基層工作人員以現(xiàn)金發(fā)放的方式，必要時也可以與現(xiàn)金等價的物資實施救助。同時，對急需救助的，縣（市、區(qū)）民政部門可直接審批或授權(quán)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或街道辦事處審批，并及時發(fā)放救助資金，但應補辦申請審批手續(xù)。

2.授人以漁，自我提升。臨時救助制度的終極目的應該是做到“授人以魚”向“授人以漁”的轉(zhuǎn)變，培養(yǎng)救助對象的生存技能，提高他們自我發(fā)展的能力，“濟貧”與“扶貧”雙管齊下，力圖實現(xiàn)社會資源的優(yōu)化配置。

（五）提升群眾知曉率，多方監(jiān)管防腐敗

1.有效宣傳，深入人心。拓寬宣傳渠道，強化普及救助政策；在人員密集度較高的地區(qū)開展政策宣傳活動；可定期開展政策咨詢?nèi)眨蛉罕娭v解相關救助政策，努力實現(xiàn)政府臨時救助工作群眾滿意、社會認同的管理及實施目標。

2.保險保障，自我抵御。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，受訪者在遇到突發(fā)意外狀況或困難時，救助對象沒有一個較好且穩(wěn)定的保障，難以承受巨大的物質(zhì)以及精神損失。除此之外，很多家庭和個人在遭受一次困難后，有極大的可能遭遇二次困難，而他們普遍沒有購買任何保險，抗風險能力近乎于“零”。相關部門有必要加大對意外傷害等各類保險的普及宣傳工作，提升他們自我抵御風險的能力。

3.監(jiān)督機制，防止腐敗。一是加強政府部門的監(jiān)督力度。一般來說，各級政府的民政、審計、財政、監(jiān)察等部門對臨時救助負有監(jiān)督責任。同時，大力引導社會監(jiān)督。社會公眾通過繳稅的方式間接性的向困難群體提供幫助，是理所當然的監(jiān)督主體。更為重要的是，建立自我監(jiān)管機制。重視內(nèi)部監(jiān)管，加強臨時救助機構(gòu)自身的監(jiān)督管理，讓每一個救助項目開展情況、每一筆救助資金使用情況進行詳細的說明，并在網(wǎng)站上及時公布，讓社會公眾能夠清楚地了解到救助資金的使用去向，降低社會公眾的質(zhì)疑。

（六）加強相關法規(guī)及制度建設，健全救助體系

1.統(tǒng)籌醫(yī)保，資源均衡。要盡快實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，實現(xiàn)參保人員標準統(tǒng)一。提高統(tǒng)籌層次，既是提高醫(yī)保公平性的需要，也是完善醫(yī)保關系轉(zhuǎn)移接續(xù)機制的重要條件。基本10%左右的群體是需要跨省異地就醫(yī)的。但是即使這樣，還是要有一個分級診療轉(zhuǎn)診的制度安排，引導大家合理地就醫(yī)。優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源更多地下沉，而不是完全集中在大城市、特大城市。如果真正能夠做到了這一點，不僅個人異地就醫(yī)的成本可以降低，整個社會的成本也會降低。

2.電動車法規(guī)，亟待完善。一方面，規(guī)范電動車生產(chǎn)企業(yè)的責任，要求他們按照標準生產(chǎn)產(chǎn)品，否則將受到法律的制裁，這樣才能在源頭上遏制“超標電動車”的出現(xiàn)；另一方面，可以在道路交通安全法、相關的司法解釋、國務院條例或者政府規(guī)章制度上，對超標電動車做出相關的類似于機動車的規(guī)定，包括駕駛?cè)四挲g、駕駛?cè)速Y格以及車輛牌照等，這樣就為司法機關處理電動車交通事故提供很好的法律依據(jù)。

3.法律體系，規(guī)范行為。健全的法律法規(guī)體系是推進臨時救助健康發(fā)展的基礎和保障。為了促進臨時救助制度的健康發(fā)展，需要出臺專門的《社會救助法》，以法律的形式對社會救助體系以及臨時救助制度加以規(guī)范，對臨時救助的對象范圍、救助資金、救助標準、救助方式及審核審批程序等方面作出明確的法律規(guī)定，以保證臨時救助機構(gòu)及政府相關部門有法可依，有規(guī)可循。

（責任編輯：施越霞）