Strategic Trends and Function of Chinese Urbanization Reform

文周偉林hou Weilin中國(guó)城市科學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事，復(fù)旦大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)、教授

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中國(guó)城市化改革取向的戰(zhàn)略態(tài)勢(shì)與功能推動(dòng)

Strategic Trends and Function of Chinese Urbanization Reform

文周偉林hou Weilin中國(guó)城市科學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事，復(fù)旦大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)、教授

摘要：政府主導(dǎo)的城市化，其原有的初始制度安排主要是通過(guò)行政型的中央-地方體制（包括財(cái)政分權(quán)、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、規(guī)劃審批等）和二元的戶籍、土地制度和公共服務(wù)政策來(lái)加以塑造和固化的。因此，在全球范圍內(nèi)來(lái)思考中國(guó)的城市化道路，可以發(fā)現(xiàn)有兩個(gè)特點(diǎn)：第一，人口多；第二，中央-地方體制。這兩個(gè)特點(diǎn)對(duì)中國(guó)城市化道路的塑造產(chǎn)生了深刻的影響。在新常態(tài)下，中國(guó)城市的發(fā)展已從“規(guī)模擴(kuò)張”向“功能建設(shè)”轉(zhuǎn)變，在城市功能建設(shè)中，由重視“基礎(chǔ)設(shè)施功能”向“要素聚集”和“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的功能轉(zhuǎn)變。其內(nèi)在要求包括：人與自然的和諧相處，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與空間形態(tài)、功能相匹配，實(shí)現(xiàn)要素自由流動(dòng)，打破行政分割和城鄉(xiāng)分割，以及良好的社會(huì)治理。

關(guān)鍵詞城市類型政府主導(dǎo)型戰(zhàn)略取向新一輪城市化

一、中國(guó)的城市發(fā)展類型

如果對(duì)全球的城市類型做比較和分析，按照發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家來(lái)分類，大概可以區(qū)分如下的兩大類型：

（一）發(fā)達(dá)國(guó)家的城市發(fā)展類型

1.英國(guó)城市——具有老牌城市的良好位勢(shì)

英國(guó)是發(fā)達(dá)國(guó)家中的一類。英國(guó)的城市比如利物浦，以前最早是販賣奴隸的，還如曼徹斯特，是工業(yè)革命的發(fā)源地，這些城市從輝煌到衰落，現(xiàn)在又變得十分怡人，給人什么感覺(jué)呢？如果城市也有年齡的話，它們應(yīng)該屬于有智慧的中老年階段，既呈現(xiàn)出非常精致的形態(tài)，又依然保持著活力，既古典又現(xiàn)代。所有的歷史印跡，幾百年以來(lái)的建筑、城市肌理都完整地保留了下來(lái)，它的街道因?yàn)槭窃谄嚮敖ǔ傻?，所以尺度比較窄，非常適合于人們步行，適合于人們購(gòu)物或休閑觀光。這種城市不似我們，中國(guó)大量的城市尤其是新城，從年齡上講還是個(gè)年輕人，每天需要吃進(jìn)很多高熱量的東西。吃得多排泄得也多，以補(bǔ)充巨大的體力消耗，這樣才能夠維持生長(zhǎng)，同時(shí)因個(gè)子長(zhǎng)得快而需要不停地改做新裝。如此樣，我們必須要擴(kuò)大城市體量。而那些老牌的城市不需要，它所有保留下來(lái)的東西都是資本品，都是好東西。所以它只要稍微加入一點(diǎn)能量，就可以優(yōu)雅地生存。這種城市由于它特有的氣質(zhì)，由于它的文化、教養(yǎng)和秩序，由于它的旅游休閑，由于它的品種齊全的商業(yè)和服務(wù)業(yè)，除了本地居民在此休養(yǎng)生息，還吸引著四方的游客，它在全球化當(dāng)中保持了很好的位勢(shì)。這種城市是整個(gè)城市發(fā)展中的全過(guò)程演繹得比較好的一類城市。

2.美國(guó)城市——具有資源配置的全球角度

另一類發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)的城市。美國(guó)城市的發(fā)展主要是在汽車化的條件下加速完成的。美國(guó)畢竟是個(gè)移民國(guó)家，不像英國(guó)那樣通過(guò)全世界的殖民地來(lái)配置資源。美國(guó)最大的成功之處，就是通過(guò)福特經(jīng)濟(jì)，進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化的大規(guī)模生產(chǎn)，并輸出這種模式。在世界體系中，它作為總部，在世界各地建起它的加工廠。因此它也成為服務(wù)于全世界的一個(gè)總部經(jīng)濟(jì)，包括金融貨幣體系、軍事部署都與此有關(guān)，都是為這個(gè)東西服務(wù)的。但是在全球化過(guò)程中，它的一些城市像底特律，原來(lái)也是一個(gè)生產(chǎn)基地，由于它的產(chǎn)業(yè)空心化，其他發(fā)展中國(guó)家承接了這些生產(chǎn)，它再要競(jìng)爭(zhēng)的話就沒(méi)有優(yōu)勢(shì)了。美國(guó)跟英國(guó)相比晚了一代，所以它的一些城市在這一波全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)當(dāng)中，可能就比較慘。但是，我們要注意它的轉(zhuǎn)型，它的再工業(yè)化。美國(guó)有一個(gè)特點(diǎn)，因?yàn)樗菑娜蚪嵌葋?lái)配置資源的，這個(gè)國(guó)家不像中國(guó)，中國(guó)可能每個(gè)省、每個(gè)地方都有自己的產(chǎn)業(yè)體系，美國(guó)不是，它不需要有這樣的產(chǎn)業(yè)體系，它每個(gè)行業(yè)甚至跨國(guó)公司都是從全球化的角度來(lái)配置資源的，所以它可以做成一個(gè)規(guī)模巨大而又有領(lǐng)導(dǎo)力的產(chǎn)品或服務(wù)，做得非常成功。它的這種產(chǎn)品或服務(wù)市場(chǎng)不光覆蓋了全美國(guó)，在全世界都非常有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。這表明，美國(guó)是依賴高度的市場(chǎng)化和全球化，作為支撐其發(fā)展產(chǎn)業(yè)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，它的城市體系功能也與此相關(guān)。

（二）發(fā)展中國(guó)家的城市發(fā)展類型

相比較發(fā)達(dá)國(guó)家的這兩種模式，發(fā)展中國(guó)家的城市類型可以歸為另外兩種模式。

1.拉美-非洲城市——人口集中的少數(shù)大城市模式

拉美、非洲許多國(guó)家的城市化，往往把人口集中在少數(shù)大城市，而農(nóng)村人口流失，大城市承載能力又不足，這樣農(nóng)村和城市的發(fā)展就都成問(wèn)題。例如巴西，主要是大城市模式，大部分人都集中在大城市里面，有許多貧民窟，小城市則缺少活力，這可能跟它的土地制度等因素有關(guān)系。

2.中國(guó)城市——政府主導(dǎo)下的城市化推動(dòng)模式

跟上述城市發(fā)展類型相比，中國(guó)的城市化模式恐怕算特別的另一類，其主要特點(diǎn)是政府推動(dòng)，就是政府的行為在城市化中起了主導(dǎo)的作用。這當(dāng)然與中國(guó)的制度安排尤其是土地的所有制性質(zhì)有關(guān)，因?yàn)槠渌姆彩怯?guó)或者美國(guó)的農(nóng)村，城鄉(xiāng)關(guān)系比較好，農(nóng)村、農(nóng)民利益得到較好的保護(hù)，農(nóng)業(yè)也比較發(fā)達(dá)的，一定是農(nóng)業(yè)土地的私有制和有效的法治。如果土地不是私有制的話，要長(zhǎng)久保留好的鄉(xiāng)村風(fēng)貌，要有穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)的發(fā)展是比較困難的。然而，恰恰因?yàn)槭侵袊?guó)現(xiàn)在選擇了這樣一個(gè)土地制度，因而也有其合理之處。盡管從經(jīng)濟(jì)學(xué)上人們批評(píng)這樣的土地制度是低效率的，但是另外一方面這個(gè)效率它彌補(bǔ)過(guò)來(lái)了。彌補(bǔ)了什么呢？第一，比如說(shuō)2008年全球金融危機(jī)以后，中國(guó)沿海幾千萬(wàn)農(nóng)民工下崗，返回內(nèi)地農(nóng)村老家去，可能就因?yàn)樗依镉袎K地可以安身，沒(méi)有形成巨大的社會(huì)動(dòng)蕩。第二，因?yàn)橛羞@種土地的國(guó)家控制，所以中國(guó)可以快速地進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使得很多原先市場(chǎng)不能觸及的地方也觸及到了，大量的產(chǎn)品和生產(chǎn)要素變得可以交易，市場(chǎng)的容量因而迅速擴(kuò)大了。

中國(guó)的市場(chǎng)是在政府的干預(yù)或者政府的治理中逐步形成的。這一點(diǎn)可能跟教科書上講的市場(chǎng)發(fā)生學(xué)有點(diǎn)區(qū)別。它可能是這樣的一個(gè)政府，國(guó)家的治理在前，當(dāng)然跟中國(guó)的歷史傳統(tǒng)有關(guān)系。正因?yàn)槿绱?，現(xiàn)在的“鐵公機(jī)”，比如動(dòng)車可以使部隊(duì)數(shù)萬(wàn)人在24小時(shí)之內(nèi)快速集結(jié)，這使得以后處理如抗震救災(zāi)等大事件，提高效率有了保障。中國(guó)自然災(zāi)害那么多，在歷史上就有一個(gè)由政府來(lái)提供公共品的需求，因?yàn)橛羞@樣的特點(diǎn)，所以在土地公有制的前提下，抗震救災(zāi)的公共品的使用效率相對(duì)而言是高的。否則的話，沒(méi)有一個(gè)私有制國(guó)家在這么短的時(shí)間里，能夠建成這樣龐大的基礎(chǔ)設(shè)施和城市框架。而這種基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)于市場(chǎng)的完善和消減地方之間的分割產(chǎn)生了作用，很多原來(lái)要素流動(dòng)成本高企不下的原因，都是因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施的匱乏。現(xiàn)在有了便捷的交通以后，這個(gè)問(wèn)題開始得到解決。其實(shí)世界上任何一個(gè)國(guó)家進(jìn)入50％的城市化率階段都是矛盾最為集中的時(shí)候，由于原來(lái)的各種存量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要巨量的投資，你不可能在這么多勞動(dòng)大軍進(jìn)入城市之前就為他們提供很好的公共服務(wù)。這一點(diǎn)中國(guó)可能歪打正著，中國(guó)的這樣一個(gè)土地制度和戶籍制度，為全國(guó)范圍的公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)提供了比較小的交易成本。從這個(gè)角度上講，如果以土地的單位利用效益來(lái)衡量，現(xiàn)在的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)效益當(dāng)然是低的，而土地集中的效益會(huì)更高。但是一旦把這些因素都考慮進(jìn)去的話，那我們這樣的一種土地制度安排，它的效率可能并不低。

因此，在全球范圍內(nèi)來(lái)思考中國(guó)的城市化道路，明顯發(fā)現(xiàn)有兩個(gè)特點(diǎn)：第一，人口多；第二，中央-地方體制。這兩個(gè)特點(diǎn)對(duì)中國(guó)城市化道路的塑造產(chǎn)生了深刻的影響。人口多，在農(nóng)業(yè)時(shí)代是一個(gè)很大的包袱，工業(yè)化后則催生了一系列規(guī)模經(jīng)濟(jì)，無(wú)論制造業(yè)、公共物品、互聯(lián)網(wǎng)、市場(chǎng)消費(fèi)群體和資源需求。中央-地方體制，內(nèi)生于歷史和文明，反過(guò)來(lái)強(qiáng)化了中國(guó)的行政、財(cái)稅、人口流動(dòng)與管理、公共服務(wù)、軍事安全等制度，形成獨(dú)特的產(chǎn)業(yè)布局政策（與美國(guó)市場(chǎng)一體化及產(chǎn)業(yè)布局不同）、民族自治政策、轉(zhuǎn)移支付政策、基礎(chǔ)設(shè)施投資和城市建設(shè)規(guī)劃，以及與周邊國(guó)家的合作機(jī)制。

二、政府主導(dǎo)型城市化的主要戰(zhàn)略取向

政府主導(dǎo)的城市化，其原有的初始制度安排主要是通過(guò)行政型的中央-地方體制（包括財(cái)政分權(quán)、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、規(guī)劃審批等）和二元的戶籍、土地制度和公共服務(wù)政策來(lái)加以塑造和固化的。政府主導(dǎo)型城市化的戰(zhàn)略取向，主要包括：

（一）園區(qū)建設(shè)

中國(guó)城市化的一個(gè)重要特征，是星羅棋布的工業(yè)園區(qū)現(xiàn)象。園區(qū)為什么在中國(guó)有那么強(qiáng)大的驅(qū)動(dòng)力？為什么它在中國(guó)會(huì)成為工業(yè)化和城市化的主要載體？說(shuō)到底，還是集聚經(jīng)濟(jì)的作用。首先，中國(guó)人多地少的矛盾突出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重不平衡，投資環(huán)境條件不均一，采用園區(qū)模式，便于集中公共資源，快速有效地營(yíng)造起有利于企業(yè)選址的特殊空間。中國(guó)的特殊優(yōu)勢(shì)如何發(fā)揮很關(guān)鍵，長(zhǎng)期用電、道路、水以及處理污染、政府服務(wù)，通過(guò)園區(qū)載體可以標(biāo)準(zhǔn)化，達(dá)到良性運(yùn)營(yíng)的環(huán)境，企業(yè)就會(huì)有預(yù)期，可以減少交易費(fèi)用，進(jìn)入這樣的園區(qū)可以很好規(guī)劃和擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模。其次，地方政府作為利益主體，通過(guò)園區(qū)招商引資，這對(duì)于增強(qiáng)城市綜合承載能力，促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)、稅收、GDP增長(zhǎng)等都有益處。第三，園區(qū)存在的前提也跟中國(guó)初始的土地制度安排相關(guān)，集體土地用于開發(fā)的話是最容易被征收的。同時(shí)，土地的征用出讓制度帶來(lái)的巨額土地出讓金也給了地方政府極大的激勵(lì)進(jìn)行土地征用和開發(fā)。在用地指標(biāo)嚴(yán)格控制的情況下，通過(guò)園區(qū)擴(kuò)展城市空間是非常實(shí)際的有效途徑。

（二）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

城市化并非所有人進(jìn)城，而是一部分進(jìn)城，一部分留在農(nóng)村。但是這個(gè)農(nóng)村不是原來(lái)意義上的農(nóng)村，而是與城市具有相同的公共服務(wù)，產(chǎn)業(yè)也與市場(chǎng)相關(guān)，成為現(xiàn)代化農(nóng)村。一個(gè)不容忽視的事實(shí)是，過(guò)去20年來(lái)，中國(guó)進(jìn)入小城鎮(zhèn)的人口降低了10個(gè)百分點(diǎn)。大城市有集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，能產(chǎn)生就業(yè)崗位，還有城市的維護(hù)費(fèi)用；小城鎮(zhèn)既沒(méi)有維護(hù)費(fèi)，集聚能力又不夠，再來(lái)一個(gè)土地出讓金上交，就造成城市結(jié)構(gòu)一多一少的兩元分化。

城鎮(zhèn)化需要關(guān)注農(nóng)民如何進(jìn)城及進(jìn)城后如何安居樂(lè)業(yè)，還應(yīng)該思考農(nóng)民大量離村后的農(nóng)村及農(nóng)業(yè)發(fā)展問(wèn)題。下面3個(gè)案例取自作者的社會(huì)調(diào)查記錄——

1.外來(lái)打工仔融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的例子

廣東省東莞市東坑鎮(zhèn)，戶籍人口3萬(wàn)多，常住人口14萬(wàn)，有幾家大企業(yè)，包括郭臺(tái)銘的正崴集團(tuán)（員工6萬(wàn)人）、華為公司，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為通訊電子產(chǎn)業(yè)。實(shí)地看了學(xué)校和農(nóng)民工住房。農(nóng)民工住房有兩處：一處是鎮(zhèn)政府將農(nóng)民房統(tǒng)一設(shè)計(jì)、出租管理（主要是可住2-6人不等的集體宿舍，委托公司經(jīng)營(yíng)，提供安保、清潔等服務(wù)）；一處是為成家有孩子的農(nóng)民工建造的新工房，34m2，兩室一廳，廚衛(wèi)齊全，月租金400元，其中200元企業(yè)出，200元自付。這樣就把農(nóng)民工從原來(lái)的工廠宿舍里解放出來(lái)，使其融進(jìn)社會(huì)，融進(jìn)城市，也帶動(dòng)了城市服務(wù)業(yè)的發(fā)展。該鎮(zhèn)教育體系較完備——從幼兒園、小學(xué)到中學(xué)、職業(yè)高中和電大。農(nóng)民工上電大，鎮(zhèn)上補(bǔ)貼一半費(fèi)用，并與之簽一個(gè)工作合同捆綁；東坑中學(xué)（初中）很現(xiàn)代，設(shè)施齊全，有2000多個(gè)學(xué)生，其中留給農(nóng)民工子女400個(gè)，根據(jù)積分制錄用。（2014.12.13）

2.村莊空心化、人口城鎮(zhèn)化的例子

浙江省紹興市上虞區(qū)大錢村，人口最多時(shí)870人，現(xiàn)在戶籍人口600多，常住300多人，主要是老人小孩，有錢姓、董姓兩大支。董xx全家，老夫妻和兩兒一女。兩個(gè)兒子的二層樓房剛花20萬(wàn)元裝修一新。大兒子在區(qū)里一家親戚開的公司做財(cái)務(wù)，年收入5萬(wàn)，大媳婦是村婦女主任，務(wù)農(nóng)，家里有口糧田，還有一畝地種葡萄，一年可入1～2萬(wàn)，孫子在裝潢公司做項(xiàng)目經(jīng)理，年收入20萬(wàn)；二兒子打工，一年一半時(shí)間有活干，做一天250～300元，二媳婦是廣西人，遠(yuǎn)嫁過(guò)來(lái)，在燈具廠做鎮(zhèn)流器，月收入3000元，孫女在鎮(zhèn)上讀初中；幺妹在杭州做保姆，幫人帶嬰兒，月收入5000元，外孫已大學(xué)畢業(yè)，在杭州一家企業(yè)做會(huì)計(jì)。大多村民的住房較先前有改善，都接上了自來(lái)水煤氣，不再圈養(yǎng)豬羊，環(huán)境衛(wèi)生有改觀。村中心有村委會(huì)辦公室、醫(yī)務(wù)站、小商店、活動(dòng)室，村里建了一座寺廟和一個(gè)庵堂，每天下午基本上是婦女做佛事，男人打麻將。村民理發(fā)、孩子上學(xué)都要去鎮(zhèn)上。原先曹娥江畔的章鎮(zhèn)是水運(yùn)中山區(qū)、平原的交通節(jié)點(diǎn)，易遭洪災(zāi)，現(xiàn)在新鎮(zhèn)建在江對(duì)岸，地勢(shì)高而平整，有集市、學(xué)校、醫(yī)院、連片的居民樓，不到10年發(fā)展很快。（2015.8.30）

3.城郊農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化的例子

1.3 數(shù)據(jù)分析方法 采用相關(guān)分析、線性趨勢(shì)分析[21]、逐步回歸分析等[22]方法對(duì)油茶花期產(chǎn)量模型及關(guān)鍵氣象影響因子進(jìn)行分析。該研究以花期47項(xiàng)氣象指標(biāo)為自變量，以油茶單產(chǎn)數(shù)據(jù)為因變量，利用SPSS 15.0數(shù)據(jù)處理軟件、C++語(yǔ)言、Excel2007等軟件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。

山西省晉城市城郊的司徒村，3 000人，交通區(qū)位好，將荒丘建成“司徒小鎮(zhèn)”。能人村支書原來(lái)做生意，放棄生意后競(jìng)選成功，為村里連辦三個(gè)工廠，積累了第一桶金。村里建800畝農(nóng)業(yè)園區(qū)，開發(fā)休閑旅游，集體驗(yàn)式開心農(nóng)場(chǎng)、餐飲、民俗、農(nóng)產(chǎn)品加工貿(mào)易為一體，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本到位，產(chǎn)業(yè)定位和盈利項(xiàng)目需依據(jù)市場(chǎng)適時(shí)作出調(diào)整。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)建高層建筑，屬小產(chǎn)權(quán)房（拆一補(bǔ)一，面積測(cè)量核定公布后不能再建，違建就拆。還有一套對(duì)付釘子戶的辦法：大部分人都已簽合同，釘子戶的補(bǔ)償多一成，選房前合同全部公示，按補(bǔ)償率高低，由從低到高的順序選房，最后釘子戶實(shí)際上也沒(méi)得實(shí)惠——不讓老實(shí)人吃虧）。（2015.4.11）

（三）區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展（國(guó)家城市體系）

預(yù)期城市如何協(xié)調(diào)發(fā)展，對(duì)政策制定者而言是一個(gè)重大的挑戰(zhàn)。這包括了選擇何種城市化模式，如何設(shè)計(jì)政策來(lái)促進(jìn)可持續(xù)的城市化和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，同時(shí)將流動(dòng)務(wù)工人員和城市貧民融入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)。特別是，政策制定者面臨以下問(wèn)題：新增人口造成土地資源緊張，地區(qū)發(fā)展不平衡，對(duì)公共服務(wù)和公共住房的需求增加，滯后的城市治理（如財(cái)政安排），以及來(lái)自水資源、能源和環(huán)境的壓力。如果我們觀察中央政府主要政策及其歷史演變，特別會(huì)注意到這些政策對(duì)城市發(fā)展的影響，也會(huì)關(guān)注到國(guó)家空間規(guī)劃框架，以及地方遵循國(guó)家規(guī)劃的程度。在許多情況下，中央政府的角色是提供激勵(lì)措施，以促進(jìn)各級(jí)政府和跨行政邊界的協(xié)調(diào)；而中央各部委之間的協(xié)調(diào)非常重要，可以保證政策的連貫性。同時(shí)，地方政府之間的橫向協(xié)調(diào)也很重要，以便順利開展區(qū)域?qū)用娴暮献鳌?/p>

投資在中西部和東部究竟哪個(gè)效益更高？這是經(jīng)濟(jì)學(xué)家爭(zhēng)論較多的一個(gè)問(wèn)題。其實(shí)，像中國(guó)這樣的大國(guó)需要控制好平衡點(diǎn)，有許多事物不能只用短期或局部效益來(lái)衡量，大國(guó)有充分的空間可以使區(qū)域合作的效用達(dá)到最大。Au和Henderson指出，如果不考慮市場(chǎng)潛能，離海岸距離遠(yuǎn)會(huì)顯著降低生產(chǎn)率；但加入市場(chǎng)潛能后，離海岸距離的影響變得微弱，而市場(chǎng)潛能將取而代之。[1]例如河南省、四川省等中西部地區(qū)人口稠密，意味著有很大的市場(chǎng)潛能。因此，除東部沿海地區(qū)以外，國(guó)家還試圖在中西部地區(qū)培育一批新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，先后出臺(tái)了一系列城市-區(qū)域振興規(guī)劃。這些城市群或潛在城市群可以充分發(fā)揮集聚經(jīng)濟(jì)的效應(yīng)，提高中西部地區(qū)的生產(chǎn)效率，提供大量就業(yè)崗位，對(duì)促進(jìn)全國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展意義重大。

（四）“一帶一路”

“一帶一路”本質(zhì)上是一個(gè)開放戰(zhàn)略，在很大程度上將改變中國(guó)傳統(tǒng)上遠(yuǎn)離世界市場(chǎng)的地圖格局，以中國(guó)發(fā)展與世界互動(dòng)為本位，勾勒出世界經(jīng)濟(jì)重新布局的廣闊前景。它將使中國(guó)與相關(guān)區(qū)域國(guó)家的發(fā)展緊密聯(lián)系起來(lái)，共享發(fā)展的成果；同時(shí)，它向相關(guān)區(qū)域國(guó)家提出規(guī)劃建議和金融支持，有助于提升中國(guó)在全球的貿(mào)易主導(dǎo)權(quán)，有助于推動(dòng)人民幣國(guó)際化。“一帶一路”除了合作各方通過(guò)投資貿(mào)易互通有無(wú)，還在于提供了改變中國(guó)對(duì)外貿(mào)易的稟賦優(yōu)勢(shì)的機(jī)會(huì)。在原有的國(guó)際貿(mào)易體系里，中國(guó)由于勞動(dòng)力稟賦的比較優(yōu)勢(shì)而形成了加工制造的分工地位，處于全球價(jià)值鏈的低端位置；而在“一帶一路”新格局中，中國(guó)輸出裝備、資本品及其服務(wù)，進(jìn)而會(huì)提升至價(jià)值鏈的中高端位置。因此，在投資、貿(mào)易及地域布局上，需要推進(jìn)全景結(jié)構(gòu)的再造和完善，構(gòu)造新的“流量”（信息流、資金流、人流、物流）空間，這是中國(guó)經(jīng)濟(jì)體成長(zhǎng)與全球經(jīng)濟(jì)連接和融合的內(nèi)在要求，涉及了其中的樞紐城市、沿線城市及其輻射區(qū)域。

當(dāng)然，“一帶一路”在中短期內(nèi)只能搭框架，需要多試探多互動(dòng)磨合，較長(zhǎng)時(shí)間里都是投入期，經(jīng)濟(jì)回報(bào)不大，但還是值得的，如果這等于抵扣了戰(zhàn)爭(zhēng)成本（以前世界上所有的“自由貿(mào)易”航線都是打出來(lái)的）的話。與做貿(mào)易投資同樣重要的，“一帶一路”也是為世界提供“公共產(chǎn)品”，包括安全、治理和各種服務(wù)，這需要付出。從根本上說(shuō)，提供“公共產(chǎn)品”，并非直接可以增加收益，但是卻實(shí)實(shí)在在可以減少損失，使投資和貿(mào)易能夠得到保障。

三、中國(guó)下一輪的城市化怎么走

在新常態(tài)下，城市發(fā)展已從“規(guī)模擴(kuò)張”向“功能建設(shè)”轉(zhuǎn)變，在城市功能建設(shè)中，由重視“基礎(chǔ)設(shè)施功能”向“要素聚集”和“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的功能轉(zhuǎn)變。原來(lái)行之有效的制度安排——城鄉(xiāng)二元體制（戶籍、土地、公共服務(wù)等）對(duì)資源配置產(chǎn)生了越來(lái)越嚴(yán)重的扭曲效應(yīng)。傳統(tǒng)土地財(cái)政、土地城市化模式行將壽終正寢。區(qū)別于以往城市發(fā)展的舊路子，“新型城鎮(zhèn)化”的目標(biāo)與實(shí)現(xiàn)途徑是什么？主要是落實(shí)“人的城鎮(zhèn)化”。也就是在今后一個(gè)時(shí)期，要解決好“三個(gè)1億人”（促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化）。其內(nèi)在要求包括：人與自然的和諧相處，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與空間形態(tài)、功能相匹配，實(shí)現(xiàn)要素自由流動(dòng)，打破行政分割和城鄉(xiāng)分割，以及良好的社會(huì)治理。

（一）如何使城市具有吸引力？

在這個(gè)世界上，為什么有的城市充滿活力，有的卻陷入蕭條？為什么有的城市能吸引企業(yè)、居民紛紛前往投資和落戶，而有的卻面臨企業(yè)撤資和居民搬離的命運(yùn)？為什么有的城市在全球化中可以產(chǎn)生影響力，而有的卻默默無(wú)聞？為什么人們對(duì)一些城市充滿了向往，而另外一些則少有人問(wèn)津？一個(gè)城市若要在國(guó)際上更具競(jìng)爭(zhēng)力，需要一種對(duì)這個(gè)地方的感覺(jué)。京滬等城市已成為重要的國(guó)際都市，在未來(lái)10年，它們將更有吸引力。那么，是什么讓這些城市變得不同？看一個(gè)城市的競(jìng)爭(zhēng)力，有幾個(gè)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)①：勞動(dòng)力的供應(yīng)量；互聯(lián)互通性，即在城市內(nèi)部及與其他國(guó)家的互聯(lián)互通是不是便捷，資訊發(fā)不發(fā)達(dá)，包括信息的可得性、貿(mào)易的便捷性、合同的可靠性、法制的水平；良好的治理，即機(jī)構(gòu)實(shí)力和決策者的行為，要看領(lǐng)導(dǎo)力和標(biāo)準(zhǔn)，城市領(lǐng)導(dǎo)人不是被教出來(lái)的，他們應(yīng)該有很好的學(xué)習(xí)能力；生活質(zhì)量，即是不是大家最想過(guò)來(lái)生活的地方，反映其公共健康質(zhì)量、教育和文化方面的質(zhì)量，多樣化、有著較高包容度、對(duì)新觀念持開放態(tài)度、友善、有序，是否有滿足感……最好的試金石就是城市的彈性和活力。

（二）確保對(duì)弱勢(shì)群體的公平

中國(guó)的許多社會(huì)問(wèn)題，如收入差距、農(nóng)民工權(quán)益保障、城管與市民沖突、老百姓的公共意識(shí)較落后等，如何形成良性的城市治理，是不小的挑戰(zhàn)。新加坡在城市建設(shè)和社會(huì)共享方面的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒②。新加坡建國(guó)以來(lái)不斷追求國(guó)際化，全球城市的特征是人文薈萃，吸收了全世界精英智慧，能夠?qū)θ蚪?jīng)濟(jì)產(chǎn)生相當(dāng)大的影響力，而這樣容易造成社會(huì)分化的威脅，因?yàn)槿魏螄?guó)家都有相對(duì)弱勢(shì)的族群，比較容易受到傷害。政府怎么去保護(hù)他們？這是作為一個(gè)小島城市必須謹(jǐn)慎的地方。城市治理要強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)造適合的環(huán)境，防范對(duì)本地產(chǎn)生負(fù)面的沖擊。新加坡是一個(gè)花園城市，注重社區(qū)公園的建設(shè)，建起全島的聯(lián)絡(luò)網(wǎng)，使綠色成為人民生活中隨手可得的東西。85％居民住的是組屋，并在這上面不斷地翻新、重建，保持了很好的環(huán)境。李光耀的理念，就是國(guó)民要有自己的房子，有好的生活環(huán)境。如果不是所有的人都能夠有干凈的環(huán)境，最后難免產(chǎn)生社會(huì)分化，就不能使得所有的家庭都愿意為他們的下一代去守護(hù)家園，所以要?jiǎng)?chuàng)造好的環(huán)境讓整個(gè)社會(huì)共享。

（三）關(guān)注幾個(gè)新變量

技術(shù)的變革很重要。如果說(shuō)工業(yè)時(shí)代強(qiáng)調(diào)紀(jì)律和勤奮的價(jià)值，遵循自上而下的權(quán)威模式，注重金融資本、市場(chǎng)的運(yùn)行機(jī)制以及私有財(cái)產(chǎn)關(guān)系的話，第三次工業(yè)革命的合作時(shí)代則更多地看重創(chuàng)造、互動(dòng)、社會(huì)資本、參與開放共享以及加入全球網(wǎng)絡(luò)。[2]中國(guó)已有較好的基礎(chǔ)設(shè)施，城市之間的聯(lián)系越來(lái)越便捷，人們現(xiàn)在都用智能手機(jī)，移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、金融、物流等相關(guān)條件均已成熟，城市的業(yè)態(tài)隨之將會(huì)發(fā)生很大變化。

主要消費(fèi)群體的年輕化。這些人群的特點(diǎn)以及全球化的新特點(diǎn)，都會(huì)對(duì)城市形成影響。中國(guó)80后、90后、00后，有5.5億人口，如此大規(guī)模人口的生活方式和消費(fèi)觀念已發(fā)生了巨大變化，這對(duì)城市發(fā)展而言，都是寶貴的資源。

通過(guò)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向工業(yè)轉(zhuǎn)移，催生了城市化的浪潮；在很大程度上，中國(guó)的比較優(yōu)勢(shì)曾是有充足的“物美價(jià)廉”的勞動(dòng)力。而隨著大量機(jī)器人代替工人的勞動(dòng)，又將出現(xiàn)一次勞動(dòng)力大轉(zhuǎn)移，即從工業(yè)領(lǐng)域向廣義的服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)化。諸如互聯(lián)網(wǎng)、機(jī)器人的使用，減少了中間環(huán)節(jié)，提高了效率，節(jié)省了人工，也造成了失業(yè)。那些失業(yè)的工人怎么利用，在城市中會(huì)帶來(lái)什么樣的連鎖反應(yīng)，我們有什么對(duì)策？

（四）創(chuàng)建智慧城市

彼得?霍爾認(rèn)為創(chuàng)新往往發(fā)生在具有相似特征的地區(qū)，“那些地區(qū)的特點(diǎn)是沒(méi)有豐富的固定資源，但是卻具有一套發(fā)達(dá)的社會(huì)文化結(jié)構(gòu)，支持理性的進(jìn)步。這些地區(qū)可能是古老的、公認(rèn)的、世界性的、自由的大都市，但是在很發(fā)達(dá)的地區(qū)和距離發(fā)達(dá)地區(qū)的邊界之間經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)一些作為貿(mào)易中心（媒介中心）的城市區(qū)域。這些城市區(qū)域由于從發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)口商品而迅速地?cái)U(kuò)張，這些地區(qū)的移民率也很高，這些移民大多數(shù)是年輕人，他們認(rèn)為這是極具實(shí)驗(yàn)性和大膽的事情。通常，他們有固定但不正式的交換技術(shù)知識(shí)和概念想法的組織。獵奇是他們的常態(tài)。無(wú)論在意見相同的個(gè)體還是意見相左的社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化群體中，都會(huì)有高水平的協(xié)作，這就是一個(gè)開放社會(huì)的原型”。[3]

世界上有許多城市開始用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)來(lái)改善城市的治理，這些技術(shù)將有助于建設(shè)智慧城市，使問(wèn)題很快地會(huì)在互聯(lián)網(wǎng)上反映并加以解決。比如波士頓有Citizens Connect③，如果市民看到街上有路燈壞了沒(méi)人修，或者有房子不打理，周圍的草不剪，用智能手機(jī)照個(gè)相傳到市政府，專門有人匯集這些信息和解決這些問(wèn)題。國(guó)內(nèi)也有不少城市在做一些大數(shù)據(jù)的事情，有政府和社會(huì)組織發(fā)布的微信、微博，還有信息公開的一些做法，這方面還可以做很多。城市是靠人建設(shè)的，有了互聯(lián)網(wǎng)這樣的平臺(tái)，人人都可以參與進(jìn)來(lái)。

說(shuō)明：本文系教育部人文社科重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目《新時(shí)期中國(guó)城市發(fā)展的投融資模式創(chuàng)新研究》（12JJD790049）、《中國(guó)的城市化道路：市場(chǎng)推動(dòng)與國(guó)家治理》（11JJD790029）研究成果，感謝資助。

注釋：

①②③部分分別來(lái)自2015年筆者與畢馬威房地產(chǎn)咨詢主席Stephen Barter、新加坡國(guó)立大學(xué)廖文琦教授、美國(guó)克拉克大學(xué)Junfu Zhang教授談話的內(nèi)容。

參考文獻(xiàn)：

[1]Au, C.Cand Henderson, J.V. How Migration Restrictions Limit Agglomeration and Productivity in China[J].Journal of Development Economics,2006(3).

[2]杰里米?里夫金.第三次工業(yè)革命——新經(jīng)濟(jì)模式如何改變世界[M].北京:中信出版社,2012.

[3] Peter Hall.Citiesand Civilization[M].New York: Pantheon Books,1998.

責(zé)任編輯：張 煒

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2016.02.005