Big Cities in China to Solve the Problem of Traffic Congestion

文胡潤州Hu Runzhou中國管理科學研究院武漢分院城市交通管理研究所教授

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中國大城市如何緩解交通擁堵之困——以治理武漢市交通擁堵為例

Big Cities in China to Solve the Problem of Traffic Congestion

文胡潤州Hu Runzhou中國管理科學研究院武漢分院城市交通管理研究所教授

摘要：目前，中國大城市交通已陷入私人小汽車迅猛發(fā)展、城市交通不斷加劇的惡性循環(huán)之中。為解決這一難題，以北京為代表的不少城市紛紛采用了“限購”、“限牌”、“限號”等一系列限制性措施，但效果甚微，交通擁堵仍在繼續(xù)加劇。如何更好地治理這一影響城市健康發(fā)展和市民出行交通幸福指數(shù)的難題，以作為中國中部特大城市的武漢市為例進行探討，其關(guān)鍵是城市必須從目前“私人交通迅猛發(fā)展→公共交通受私人交通包圍發(fā)展而越來越滯后→城市交通擁堵日趨加劇”的惡性循環(huán)怪圈中走出來，必須要大力邁向“優(yōu)先發(fā)展的公共交通使廣大市民出行越來越方便→吸引大量私人交通不斷轉(zhuǎn)向公共交通→城市交通擁堵日趨緩解”的創(chuàng)新交通發(fā)展新時代。

關(guān)鍵詞：大城市；交通擁堵；管理方案；協(xié)調(diào)機構(gòu)

因兩江分割，三鎮(zhèn)隔江相望，又加上眾多湖泊、山體分隔，生活在武漢這座城市的居民出門就會遇到交通問題。盡管近幾十年來不斷建大橋、修高架，鋪設(shè)新的城市道路網(wǎng)，開通了輕軌、地鐵、城鐵，高鐵和幾百條公共汽電車線路給市民的出行交通提供了越來越多的便利，然而隨著城市人口不斷增長，私人小汽車大量進入家庭，全社會交通需求大幅增加，供需不平衡的矛盾更趨尖銳，交通擁堵隨之大幅加劇，廣大市民的出行交通遭遇著更大困難，這對生活在這座城市居民的幸福指數(shù)造成十分嚴重的影響。那么，武漢市當前的交通擁堵發(fā)展趨勢究竟如何？這是廣大市民十分關(guān)心的熱點之一。從總的趨勢看，當前這種擁堵不斷加劇的態(tài)勢將持續(xù)，而且在相當長的時間內(nèi)還將不斷惡化，甚至市中心若干高強度開發(fā)與交通敏感地區(qū)還可能出現(xiàn)交通癱瘓狀況。

一、導致武漢城市交通擁堵日趨嚴重的主要問題

（一）城市公共交通的競爭性吸引力不足

武漢市的公共交通近年來雖然有較大發(fā)展，但總體上仍然與廣大市民需求存在較大差距，尤其是還難以吸引更多私家車主從開車轉(zhuǎn)向公共交通，公共交通在與私人小汽車的競爭中還不具有較大吸引力。

美國學者亞當斯提出的“交通擁堵三定律”（簡稱亞當斯定律）從理論上更科學地證明了：解決由私人小汽車大量增長所產(chǎn)生的交通擁堵，單純靠新建道路是不可能的。也由此，美國人從切身的經(jīng)驗教訓中認識到：一味依靠發(fā)展私人小汽車是不能解決廣大市民的交通出行問題的，還必須走以公共交通為主的城市客運交通發(fā)展道路。從20世紀60年代以來，這一認識為世界上越來越多的國家所認同，以歐美日等為代表的工業(yè)國家在其具有代表性的大城市紛紛建設(shè)以地鐵為骨干、以公共汽電車為主體的公共交通系統(tǒng)，如倫敦、巴黎、紐約、東京等從1863年到1900年、1904年、1927年都陸續(xù)建成了第一條地鐵及相互緊密銜接的包含有軌電車及公共汽電車在內(nèi)的公共客運交通系統(tǒng)。經(jīng)過近幾十年的不斷建設(shè)、完善，各工業(yè)國家大城市盡管私人小汽車的擁有率在80％～90％，但早晚高峰通勤時間（上下班），市民出行都依靠乘坐地鐵等公共交通來完成，甚至包括到各大商業(yè)購物中心、醫(yī)院、文體活動中心等也都是乘坐各類公共交通，除非有特殊需要，基本上都不開私人小汽車出門。城市出行60％以上的人群被吸引到地下，通過乘坐不同路線的地鐵完成各自的出行目的。在城市道路網(wǎng)的各主、次通道上，主要是包括有軌電車在內(nèi)的公共汽電車等公共交通車輛在行駛，而私人小汽車并不多，市內(nèi)各處道路都比較通暢，交通運行處于較佳狀態(tài)，也因此不會出現(xiàn)交通擁堵。

與上述四大國際大都市形成鮮明對照的，是武漢市公共交通發(fā)展所存在的較大差距，以輕軌、地鐵為代表的城市軌道交通發(fā)展遠遠滯后于“四大都市”，甚至也遠不及北京、上海、廣州、深圳、南京、杭州等大城市。盡管近年來加大了建設(shè)力度，目前有3條線路通車，承擔的年客運量從1 317萬人次上升到目前的3.56億人次，但在城市公共交通客運總量中所占比重僅由0.55％增至約16％，仍然處在較低水平，遠不能滿足廣大市民的需求。特別是出行乘坐地鐵還不方便，從公共汽電車或私人小汽車等換乘地鐵還較困難，更沒有免費換乘等優(yōu)惠措施，因此，武漢市公共交通對廣大市民、尤其是私人小汽車主缺乏吸引力，仍然無法緩解大量中、遠距離出行私人小汽車主開車上下班，以致上下班高峰主城各主要通道擁堵不堪，而城市公共汽電車不少線路車輛卻空空蕩蕩，平均滿載率不足60％。

現(xiàn)階段由于武漢市軌道交通發(fā)展滯后，使武漢市公共交通存在較嚴重的結(jié)構(gòu)性缺陷。常規(guī)公交（城市公共汽電車）仍然是城市公共交通的主體，其所占比重曾高達76.6％，2014年因軌道交通有所發(fā)展下降至66.4％，但依然遠大于軌道交通、輪渡、出租汽車客運量所占比重的總和。因此，其建設(shè)與發(fā)展，尤其是其線路布置、運力組織與運營服務(wù)管理質(zhì)量優(yōu)劣直接關(guān)系到廣大市民能否有一個經(jīng)濟出行成本與時間出行成本最低的優(yōu)質(zhì)出行交通環(huán)境與條件。此外，公交專用道太少，公交專用系統(tǒng)基本未建設(shè)，私人小汽車是武漢市道路路權(quán)的最大受益者。近年來，武漢市道路建設(shè)成績可喜，如建成了二環(huán)線和一些高架放射路及主次干道、支路，而這些道路尤其是高架路的最大受益者是私人小汽車，大量路權(quán)為其所用。相反，應該優(yōu)先獲得這些路權(quán)的公共汽電車卻幾乎沒有得到，至今主城區(qū)僅劃設(shè)了9條公交專用道，共35公里，且只早晚高峰時使用。這與北京、上海等城市的400～500公里，深圳的800公里完全不能相比。由于公交專用道太少，更缺乏全市性的公交專用道系統(tǒng)，在道路交通擁堵日趨加劇的背景下，武漢市公交平均車速不斷下降，僅12～16公里/小時（早晚高峰市中心區(qū)主要干道主要地段約5～8公里/小時），較私人小汽車車速慢5～10公里/小時左右，公交單次出行時間達52分鐘以上。即使是行駛在9條公交專用道上，公交平均車速也只有16～20公里/小時，仍然比小汽車速度慢，武漢市常規(guī)公交因此出行率較低，有條件的乘客轉(zhuǎn)向私人小汽車的也更多。

（二）不合理的道路規(guī)劃加劇了城市交通擁堵

城市規(guī)劃為武漢市設(shè)計的多中心組團式結(jié)構(gòu)未能真正形成，“三鎮(zhèn)三城”及外圍6座新城交通難以“就地平衡”?？鐓^(qū)域、跨江河交通嚴重，跨主城區(qū)與新城間交通量大幅增加。各個中心未能按照要求進行功能配套、自成體系建設(shè)，其中最主要的是大量開發(fā)建設(shè)具有混合土地功能利用的組團，以防止形成大面積單一功能區(qū)，但卻導致各中心每天有大量交通流涌向作為省委、省政府所在地的武昌及武漢市委、市政府所在地的漢口市中心區(qū)，而大量的產(chǎn)業(yè)、商業(yè)開發(fā)及醫(yī)院、學校、文化娛樂設(shè)施等都布局在這兩地，就業(yè)崗位與人口也都向這里聚集，尤其是高度聚集的大量向心交通量形成的日趨嚴重的交通擁堵給這兩地的城市發(fā)展與城市環(huán)境造成較大壓力。相關(guān)資料表明：江北的漢口（包含漢陽）城區(qū)擁有全市40％左右的人口，卻有60％以上的工作崗位；而江南的武昌（包含青山）城區(qū)擁有全市約60％左右的人口，工作崗位卻只有35％左右，不足40％。就業(yè)崗位配置的不平衡，使得大量武昌地區(qū)的常住人口與流動人口每天早晚高峰要通過長江一、二橋等橋梁涌向漢口城區(qū)上下班。此外，由于外圍新城房價較主城區(qū)便宜，加之公路條件較好，越來越多的家住東西湖、黃陂、蔡甸、江夏、新洲等新城的市民到漢口、武昌來上下班，給那里增加了約10％以上的交通量，武漢主城區(qū)的交通擁堵也因此更為嚴峻。

此外，城市土地開發(fā)與城市交通規(guī)劃未能形成一個有機整體。在土地開發(fā)過程中，未能按照軌道交通線路規(guī)劃所確定的城市交通軸線以沿線重要站點為中心，對其土地進行以公交為導向的TOD開發(fā)，而是對市中心繁華地帶，尤其是沿各商圈交通熱點地區(qū)進行高強度開發(fā)，從而形成多個高度集聚的交通發(fā)生源與吸引源，并成為具有巨大吸引力的交通向心中心與交通主要堵點。如武漢市航空路口武廣商圈、漢口江漢路王府商圈、武昌徐東平價商圈、武昌中南路中南商業(yè)大樓商圈、街道口商圈、光谷魯巷商圈等。每一個商圈都聚集了集購物、休閑、飲食、娛樂等于一體的大型豪華綜合體及各類商業(yè)店鋪、賓館飯店、咖啡廳、娛樂城，每天吸引著大量客流，私人小汽車流在這里涌進涌出，而且人越多車流越擠標志這里發(fā)展越繁華、經(jīng)濟效益越好，停車難、交通擁堵在這些地區(qū)司空見慣。這種高強度開發(fā)已使武漢市日趨嚴重的交通擁堵從市中心核心區(qū)向二環(huán)、三環(huán)、主城區(qū)邊緣內(nèi)外延伸，對城市環(huán)境造成嚴重損害。即便如此，這種土地開發(fā)模式仍在繼續(xù)。

武漢主城區(qū)道路的另一個嚴重問題是路網(wǎng)結(jié)構(gòu)不合理，道路級配較差。長期以來，主城區(qū)路網(wǎng)一直存在“兩頭小中間大”的缺陷，即主次干道大，快速路與支路所占比重過小，路網(wǎng)也因此功能不全，在這兩方面的能力嚴重缺失。近年來雖然一直在加快以“三環(huán)十三射”為主體的快速路建設(shè)，取得了較大進步（建成約200公里左右，為規(guī)劃的353公里的56.7％），但其路網(wǎng)密度（0.428）仍低于國標（0.4～0.5）的要求，這就使主城區(qū)大運量快速運輸主通道不足，車輛出行交通時間過長，效率低。另一方面支路系統(tǒng)一直嚴重不足，路網(wǎng)密度僅2.02，大大低于國標（3～4），主城區(qū)路網(wǎng)的微循環(huán)能力也因此十分缺乏，市中心區(qū)一些主要堵點周邊基本上都缺少這樣的支路為其分流，大量交通流只能集中在并不多的幾條主要干道上形成擁堵。支路作為城市道路的微循環(huán)系統(tǒng)，具有為快速路和主次干道分流的作用，在提高城市道路微循環(huán)能力和容量水平等方面具有重要作用，但我們至今沒有給予足夠的重視，而且從道路級配看，也是快速路尤其是支路結(jié)構(gòu)比過?。焖俾罚褐鞲傻溃捍胃傻溃褐窞?.9:20.5:18.2:24.2）。

（三）日趨嚴重的停車難進一步加劇了城市交通擁堵

在武漢市機動車迅猛發(fā)展的形勢下，停車泊位缺口越來越大，停車一年更比一年難。2015年城區(qū)小汽車保有量增至148.7萬輛左右，按小汽車泊位配比1:1.2計算，需停車泊位178.4萬個，而所能提供的泊位約70.8萬個，供需缺口達107.6萬個泊位，較上一年度缺口（71.4萬個）又增加了36.2萬個泊位，增加約33.6％。不斷加劇的停車難對武漢市每年都在不斷加重的城市交通擁堵也起到了很不好的負作用。

依據(jù)國家相關(guān)規(guī)范，合理結(jié)構(gòu)應是配建停車泊位占80％左右、社會公共停車泊位占15％左右、路內(nèi)（臨時劃線）停車泊位占5％左右，而武漢市目前停車設(shè)施的實際情況是：配建停車泊位占比偏小，平均在65％左右；社會公共停車泊位占比更少，約5％，數(shù)量嚴重不足，完全無法適應停車市場需求與形勢發(fā)展；路內(nèi)（臨時劃線）停車泊位則嚴重超標，占比高達22％，遠高于國家相關(guān)規(guī)范特大城市應“低于8％”的規(guī)定。這樣不合理的結(jié)構(gòu)反映了武漢市在停車設(shè)施建設(shè)方針上針對性欠妥，重點應加強的配建停車，尤其是社會公共停車場（包含地上、地下立體停車庫）建設(shè)一直處于最薄弱的地位，未能在主城區(qū)大范圍內(nèi)按規(guī)劃建起來。由于停車難日益突出，反而讓交管部門采取行政措施，占用道路資源，犧牲行人、非機動車的路權(quán)，按照“應劃盡劃”的要求，在主、次干道兩側(cè)，在一些支路兩側(cè)、在非機動車道上大量劃設(shè)路內(nèi)臨時停車泊位，數(shù)量從3萬個增加到6萬個。這樣做雖然暫時緩解了一些地段的停車難，但同時卻使一些主次干道與支路兩側(cè)因停滿了各類車輛變得更加擁堵難行，甚至影響公交車輛通行。非機動車道停滿車后也影響市民的自行車綠色出行。

二、治理武漢城市交通擁堵的幾點建議

如何治理武漢市不斷加劇的城市交通擁堵？關(guān)鍵是要抓住主要矛盾。從這一認識出發(fā)，對破解城市交通擁堵難題提出下述建議：

（一）在市政府的直接領(lǐng)導下，建立跨部門高層次的城市交通綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)

鑒于城市交通是城市社會經(jīng)濟發(fā)展的重要動力，是提升城市高速發(fā)展水平的重要基礎(chǔ)，是建設(shè)國家中心城市和長江經(jīng)濟帶骨干城市的重要內(nèi)容，是與廣大市民、社會各界生活幸福指數(shù)密切相連的城市基礎(chǔ)設(shè)施，其重要性已非一般；同時它又相當復雜，涉及城規(guī)國土、發(fā)改委、城建委、交委、城管委、環(huán)保局、交管局等多個部門及多個副市長管轄范圍。有關(guān)城市交通的每一個重要規(guī)劃，每一個重點交通建設(shè)項目，每一個重大交通管理方案，每一個重要交通法規(guī)、標準、辦法、計劃等分管部門起草好后都應上報到這個交通綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)進行研討，廣泛、深入征求各部門的意見，對其中部門相互間有較大矛盾的地方進行充分協(xié)調(diào)、討論，達成基本一致認識，最后經(jīng)該協(xié)調(diào)機構(gòu)認可后，起草部門方可修改后上報市政府審批。這樣，就可避免有關(guān)部門對上述規(guī)劃項目、方案等有意見無法提，僅由起草部門一家說了算的狀況。

（二）抓住主要矛盾，進一步落實武漢市建設(shè)“公交都市”的相關(guān)政策與措施

加快軌道交通建設(shè)、充分發(fā)揮已建成運營的軌道交通線路的骨干交通作用，重點抓好當前仍是武漢市公共交通主體的公共汽電車的運營服務(wù)質(zhì)量，加強其與軌道交通的銜接換乘設(shè)施建設(shè)，加強軌道交通沿線小汽車換乘設(shè)施建設(shè)，加強公共汽電車沿線自行車換乘設(shè)施建設(shè)，盡早落實公共交通各方式間換乘優(yōu)惠的措施，在公共交通與私人小汽車的競爭中，將武漢市公共交通、尤其是公共汽電車的吸引力提高到較高水平，使一般市民早晚高峰上下班出行盡可能不開車、盡可能采用公共交通方式。在功能上基本不依賴其他中心，即中心市民在工作、醫(yī)療、上學、購物、文化娛樂等各相關(guān)方面都能在本組團、本中心內(nèi)完成，基本上無需跨江、跨區(qū)域交通，人們的出行多是在鎮(zhèn)內(nèi)組團內(nèi)短途活動，交通就能實現(xiàn)“就地平衡”。

（三）強化城市規(guī)劃的引領(lǐng)作用，使每一個城鎮(zhèn)都成為一個功能完善的獨立中心

要充分發(fā)揮交通的引領(lǐng)作用，引導城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化，嚴格控制在市中心和一些商圈進行高強度開發(fā)，避免變?yōu)槌鞘薪煌〒矶碌陌l(fā)生源、吸引源。一定要改變這種不良的開發(fā)模式。要按照武漢市軌道交通線路所形成的城市交通軸線，沿各軸線的重要站點（如多條線路交匯站點等）進行以公交為導向的TOD開發(fā)，建成新型的現(xiàn)代化交通特色新城。市民在這里生活、工作、交通都十分方便。嚴格控制主城進一步向三環(huán)線以外市郊繼續(xù)蔓延擴張，控制“郊區(qū)化”，嚴格限制沿三環(huán)線兩側(cè)繼續(xù)進行大規(guī)模的土地開發(fā)，建立更多功能缺失的“睡城”，為市中心制造、新增更多“潮汐交通流”，避免使市中心交通受到更大沖擊，減緩城市中心區(qū)嚴重的交通擁堵。

（四）大力加強主城區(qū)道路網(wǎng)建設(shè)，努力改善道路結(jié)構(gòu)與道路級配

盡管武漢市近些年在不斷增加投資，加強主城區(qū)道路網(wǎng)建設(shè)，使之在道路網(wǎng)密度、道路面積率等相關(guān)指標上達到國家標準要求，以增強道路網(wǎng)的供應能力與容量水平，然而目前仍存在一定差距。為此，應在大力加強主城區(qū)快速路網(wǎng)和支路網(wǎng)兩個重點方面下功夫。要進一步完善“三環(huán)十三射”為主體的快速路網(wǎng)建設(shè)，尤其是要盡快完善各條快速路未配套完成的上下匝道建設(shè)，使每條已建成的快速路在功能上都很完備。要特別重點加強主城區(qū)支路網(wǎng)的建設(shè)，要在近三年內(nèi)將每年的目標任務(wù)在限期內(nèi)確保完成，使主城區(qū)道路網(wǎng)的微循環(huán)功能盡早完善，使之能有效地為快速路與主次干道分流，較大程度上緩解市中心區(qū)交通流量過大的各主要地段及主要路口的交通擁堵。

（五）改善停車設(shè)施結(jié)構(gòu)，加大停車設(shè)施建設(shè)力度以緩解“停車難”

要進一步制定推進停車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各項優(yōu)惠政策，大力吸引民間資本及大企業(yè)、臺資、港資等相關(guān)方面進入這一市場，同時還要努力挖掘現(xiàn)有停車設(shè)施、場地潛力，包括開放各機關(guān)及企事業(yè)等單位大院與臨時空地。為緩解城市交通擁堵，武漢市的社會公共停車泊位還應嚴格按差別化原則配置。從市中心核心區(qū)（內(nèi)環(huán)）到市中心區(qū)（二環(huán)），再到主城邊緣（三環(huán)）兩側(cè)，按建設(shè)最少從現(xiàn)有公共停車泊位標準基礎(chǔ)上適量增加，再到基本不限制；停車費價格也按市中心核心區(qū)最高（為三環(huán)價格的15到20倍以上）、市中心區(qū)稍高（為三環(huán)價格的10到15倍以上）、三環(huán)停車較低的普及價格的收費級差，這種差別化原則有利于大幅度減少市民開私車到核心區(qū)與中心區(qū)去，可以有效緩解這些地方的交通擁堵，這也是國內(nèi)外減堵比較成功的經(jīng)驗之一。

（六）運用高科技先進技術(shù)手段，大力加強城市交通科學管理

武漢市城市道路交通管理面臨城市交通基礎(chǔ)設(shè)施大建設(shè)時期，經(jīng)受著近萬個工地施工及200多萬輛機動車形成的道路交通大擁堵的嚴峻考驗。為應對這一形勢，首先，要堅持運用智能交通（ITS）、物聯(lián)網(wǎng)、車聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等高科技手段進行科學交通管理，要實時發(fā)布道路交通擁堵信息，運用信息誘導系統(tǒng)超前引導車輛避開交通擁堵地區(qū)（地段）。其次，要嚴格執(zhí)法。對不遵守交通管理法規(guī)的車輛、非機動車（尤其是電動自行車）與行人按規(guī)章嚴格進行處罰（教育），要嚴禁違規(guī)占道停車，嚴禁車輛與行人闖紅燈、違規(guī)橫穿馬路。再次，要嚴格管理施工工地，控制圍占道路面積，實施動態(tài)調(diào)整。根據(jù)施工完成進度，不斷減少圍占道路的工地范圍，在圍占道路施工的圍墻兩側(cè)要盡可能保留公共交通通道，保證公交車輛正常運營，盡可能減少對市民公交出行的影響。

（七）加強慢行交通設(shè)施與系統(tǒng)建設(shè)，將路權(quán)還給自行車與行人

據(jù)調(diào)查，在武漢市居民出行方式結(jié)構(gòu)中，步行方式占44.7％，自行車方式占19.2％，兩者合計為63.9％。這表明絕大多數(shù)市民每天出行采用的是非機動化方式，其中步行的人特別多，其次是騎自行車，為此城市應大力加強慢行交通設(shè)施與系統(tǒng)建設(shè)。但武漢市近些年受“以小汽車為本”思想的影響，在城市慢行交通設(shè)施與系統(tǒng)的建設(shè)上較滯后，主城區(qū)基本上沒有成片、成區(qū)域的自行車系統(tǒng)，而相當多主次干道兩側(cè)的非機動車道為小汽車停車所占；人行道常常被沿路商家擺攤設(shè)點或堆物所占用，還有的劃設(shè)了臨時停車泊位，行人路權(quán)常常受到侵害。城管、交管等主管部門應正視這種狀態(tài)，加大執(zhí)法管理，將路權(quán)還給自行車與行人，同時還要在市中心大力建設(shè)成片連續(xù)的自行車系統(tǒng)（含自行車專用道路系統(tǒng)）；大力清理整頓人行道，嚴禁擺攤設(shè)點、堆物、停車，使人行道真正成為行人舒適行走的安全通道。

責任編輯：張 煒

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2016.02.013