文/雷小政

甕安縣青少年特殊保護(hù)機(jī)制建設(shè)進(jìn)展與建議

文/雷小政

貴州省甕安縣試點(diǎn)的前科消滅制度取得了良好社會(huì)和法律效果，推動(dòng)了犯罪記錄封存制度的確立。甕安在青少年保護(hù)機(jī)制上，注重發(fā)揮校園法治教育和相關(guān)制度建設(shè)，注重發(fā)揮留守兒童父母作用。下一步，甕安應(yīng)繼續(xù)鞏固現(xiàn)有成果，推進(jìn)相關(guān)機(jī)構(gòu)、人員專業(yè)化，整合農(nóng)村社區(qū)資源，并進(jìn)一步引進(jìn)社會(huì)力量參與青少年保護(hù)機(jī)制建設(shè)。

甕安“6·28”事件后，為使涉案的一些青少年平穩(wěn)地回歸社會(huì)和家庭，從源頭上解決他們的心理負(fù)擔(dān),本著教育為主、懲罰為輔、著眼未來(lái)、教育感化挽救的原則，出臺(tái)了相關(guān)指導(dǎo)意見，試點(diǎn)了前科消滅制度，取得了良好的社會(huì)效果、政治效果和法律效果。該舉措曾獲得黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的多人次批示，并對(duì)刑法修正案、刑事訴訟法等確立犯罪記錄封存制度產(chǎn)生了積極的推動(dòng)作用。

北京師范大學(xué)項(xiàng)目組在評(píng)估甕安縣基層社會(huì)治理能力時(shí)，將青少年特殊保護(hù)機(jī)制建設(shè)作為一個(gè)核心指標(biāo)，并對(duì)以下3個(gè)主要對(duì)象進(jìn)行評(píng)估：一是從前科消滅試點(diǎn)到犯罪記錄封存實(shí)施以來(lái)，其效果是否持續(xù)，是否有所超越；二是甕安“5531工程”中相關(guān)措施對(duì)青少年越軌、違法、犯罪預(yù)防上的效果如何；三是與“北上廣”等地區(qū)相比較，針對(duì)在犯罪時(shí)未滿十八周歲的未成年人在權(quán)利保障上有何制度創(chuàng)新，其效果如何。上述效果評(píng)估，對(duì)接民生、法治，在一定程度上可以直接反映 “平安甕安”、“法治甕安”等社會(huì)治理改革的現(xiàn)代化水平。

從前科消滅試點(diǎn)到犯罪記錄封存的實(shí)施效果

從媒體報(bào)道和學(xué)術(shù)研究來(lái)看，對(duì)未成年犯罪實(shí)施前科消滅制度，甕安縣先行一步的嘗試使得100多名未成年人獲得“新生”。當(dāng)時(shí)，通過(guò)取保候?qū)?、提前解除勞?dòng)教養(yǎng)、試學(xué)、不起訴、免于刑事處罰和判處緩刑等形式，對(duì)104名參與“6·28”事件的違法青少年予以處理。上述群體除4人出現(xiàn)“反彈”外，其余100人在學(xué)習(xí)成績(jī)、習(xí)慣養(yǎng)成、思想轉(zhuǎn)變、心理矯正等方面均有很大程度的進(jìn)步，并涌現(xiàn)出一批轉(zhuǎn)化好的典型。他們不僅改掉了過(guò)去的不良習(xí)氣，而且消除了之前的一些心理障礙。

難能可貴的是，在“6·28”事件之后，甕安縣公安司法機(jī)關(guān)持續(xù)創(chuàng)新犯罪記錄封存模式，在實(shí)踐探索中進(jìn)一步細(xì)化了刑事訴訟法的規(guī)定。在公檢法內(nèi)部，表現(xiàn)突出的是專門化設(shè)置的未成年人刑事檢察科。未檢科工作人員由3名分別來(lái)自偵監(jiān)科、公訴科及職務(wù)犯罪預(yù)防科檢察工作經(jīng)驗(yàn)豐富的檢察官組成，其中2名女性，1名男性。評(píng)價(jià)較好的創(chuàng)新舉措有：分區(qū)域、專柜封存，即文柜管理嚴(yán)格參照槍支管理的有關(guān)規(guī)定，實(shí)行雙人雙鎖的方式進(jìn)行管理；以編號(hào)歸檔，實(shí)行一人一檔案，一人一編號(hào)，編號(hào)不記載未成年人的姓名；規(guī)定嚴(yán)格的查詢制度和審批程序，并做好查詢登記和保密監(jiān)督工作。通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、座談、走訪涉案未成年人及其監(jiān)護(hù)人，發(fā)現(xiàn)甕安縣公安司法機(jī)關(guān)已經(jīng)意識(shí)到，犯罪記錄封存制度的運(yùn)行，需要完善隱私保護(hù)觀念和機(jī)制，同時(shí)對(duì)涉案未成年人要進(jìn)行有效的社會(huì)調(diào)查、監(jiān)護(hù)教育，必要時(shí)進(jìn)行心理疏導(dǎo)、就業(yè)幫助，這樣才能更好地消除來(lái)自被害人、社區(qū)等的擔(dān)憂和疑慮。

但是，犯罪記錄封存制度在當(dāng)前運(yùn)行中仍有一些問(wèn)題。例如，當(dāng)?shù)厍嗌倌辏绕涫且恍┲行W(xué)生對(duì)犯罪記錄封存的理性認(rèn)識(shí)還有一些偏差，認(rèn)為犯罪后沒有記錄，可能沒事，更不用說(shuō)輕微違法、越軌了。這說(shuō)明，對(duì)于犯罪記錄封存制度，還有待進(jìn)一步普及其法律基礎(chǔ)，促進(jìn)社會(huì)各界理性認(rèn)知：封存制度是相對(duì)的，辦案機(jī)關(guān)和有關(guān)機(jī)關(guān)可以查詢；封存制度受到罪名性質(zhì)、涉嫌犯罪可能判處徒刑年限等限制；封存制度是為減少對(duì)立面，促進(jìn)回歸社會(huì)，不是放縱罪犯、嬌慣罪犯，許多區(qū)分寬嚴(yán)的幫教措施要配套跟進(jìn)。

青少年越軌、違法、犯罪預(yù)防機(jī)制與效果

預(yù)防未成年人越軌、違法、犯罪，甕安縣有一系列的針對(duì)青少年及其監(jiān)護(hù)人有關(guān)的改革措施，被許多媒體評(píng)價(jià)為“接地氣”。

從“5531工程”來(lái)看，以下舉措對(duì)于預(yù)防青少年越軌、違法、犯罪具有正面引導(dǎo)功能，尤其需要指出的是，甕安縣比較全面、深度地注意到了“三留守”人員之間的相互關(guān)聯(lián)性以及對(duì)涉農(nóng)問(wèn)題進(jìn)行綜合治理的系統(tǒng)思維：縣委、縣政府各部門協(xié)同探索創(chuàng)建了“農(nóng)民工子女之家”、“流動(dòng)?jì)D女平安之家”、“留守兒童之家”、“陽(yáng)光驛站”、“日間照料中心”等10余個(gè)社會(huì)服務(wù)平臺(tái)；積極開展社區(qū)服務(wù)、扶貧濟(jì)困、“維權(quán)工程”、“春暉行動(dòng)”、居家養(yǎng)老、科技支農(nóng)、“道德講堂”等活動(dòng)。其中，“春暉行動(dòng)”中的甕安模式等經(jīng)驗(yàn)被作為示范典型在貴州省推廣。

甕安縣的校園法治教育和相關(guān)制度建設(shè)是預(yù)防未成年人越軌、違法、犯罪的“主戰(zhàn)場(chǎng)”。甕安縣在學(xué)校里建立“未成年人預(yù)、保、教愛心工程辦公室”。針對(duì)部分未成年人法律知識(shí)欠缺、法制意識(shí)淡薄的現(xiàn)象，政法委幫教辦等部門協(xié)同公安司法機(jī)關(guān)積極推行“法制進(jìn)校園”工作，形成學(xué)校、家庭、社會(huì)三位一體教育模式。一些辦案機(jī)關(guān)與學(xué)校定期或不定期組織家長(zhǎng)到學(xué)校學(xué)習(xí)法律知識(shí)。這一舉措說(shuō)明，當(dāng)?shù)貙?duì)幫教主體和能力認(rèn)知較為理性，較為符合少年司法的一般規(guī)律：家庭因素是影響未成年人越軌、違法、犯罪的主要因素；家長(zhǎng)學(xué)法、懂法、用法，更能實(shí)現(xiàn)對(duì)未成年人有效監(jiān)管。

在甕安縣，“三留守”問(wèn)題較為突出。解決這一問(wèn)題，不僅在貴州，包括全國(guó)，都有突出的指導(dǎo)意義。甕安縣立足家庭和諧，投入3000萬(wàn)元鼓勵(lì)扶持農(nóng)民工返鄉(xiāng)自主創(chuàng)業(yè)、就業(yè)，使他們能夠就近照顧家庭、關(guān)愛家庭；探索建立農(nóng)民工探親制度，促進(jìn)農(nóng)民工家庭生活幸福和諧，解決農(nóng)村“三留守”引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題；關(guān)愛失獨(dú)家庭和計(jì)生節(jié)育手術(shù)并發(fā)癥患者，將他們納入了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)?！拔闯赡耆祟A(yù)、保、教愛心工程辦公室”還將未成年人犯罪預(yù)防延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)中、小學(xué)，尤其是與關(guān)工委、教育局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校和社區(qū)（村）共同打造“留守兒童之家”，包括提供網(wǎng)絡(luò)聊天視頻，供留守兒童、借讀學(xué)生與外出打工父母或在家父母等親人進(jìn)行親情通話、聊天，切實(shí)有效保障其身心愉悅。同時(shí)，甕安縣積極發(fā)展留守兒童父母返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園，以此為品牌申請(qǐng)了發(fā)改委的項(xiàng)目支持。與“親情熱線”、“關(guān)愛基地”等不同，解決留守兒童的各類問(wèn)題，最關(guān)鍵的是落實(shí)其幫教。許多國(guó)內(nèi)外前沿研究成果指出：沒有任何幫教能輕易地超越親身父母的幫教。

當(dāng)然，上述舉措目前仍然存在著一些客觀困難。例如，一些監(jiān)護(hù)人在法律基礎(chǔ)、心理素養(yǎng)、處理經(jīng)商與家庭關(guān)系等方面仍有一些不足；在幫助、教導(dǎo)子女戒除網(wǎng)癮、遠(yuǎn)離不良交友能力等方面有所欠缺。此外，“返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園”受制個(gè)人經(jīng)營(yíng)能力、借貸支持力度等因素，還未形成與預(yù)期對(duì)應(yīng)的品牌效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)效益，還有待進(jìn)一步地支持和孵化。

涉罪未成年人訴訟權(quán)利權(quán)益大格局與效果

與“北上廣”等大城市相比較，甕安有其特殊的地方實(shí)際情況，缺乏專業(yè)社工力量和相關(guān)高校、民間資源。在未將社工列入政府購(gòu)買服務(wù)的情況下，甕安縣積極推動(dòng)了保護(hù)未成年人訴訟權(quán)益大格局建設(shè)。例如，縣委政法委、法院、檢察院、公安局、司法局、教育局、關(guān)工委、團(tuán)委、婦聯(lián)等單位聯(lián)合會(huì)簽了《甕安縣未成人刑事訴訟權(quán)利保護(hù)實(shí)施意見》，在甕安縣建立起未成年人刑事訴訟五大保護(hù)機(jī)制：由公安機(jī)關(guān)偵查階段指定辯護(hù)，檢察院、法院不需重復(fù)指定辯護(hù)的“一票通”制度； 社會(huì)調(diào)查委托制度，如可能判處緩刑的社會(huì)調(diào)查報(bào)告委托司法局調(diào)查，如可能作不起訴處理的則委托縣幫教辦或?qū)W校調(diào)查；合適成年人到場(chǎng)制度；涉案未成年人心理干預(yù)、矯正機(jī)制；在校學(xué)生“涉案零失學(xué)”機(jī)制。

當(dāng)然，在上述大格局中，仍亟須哺育和建設(shè)一些配套制度，才能更好地發(fā)揮制度改革的效果。例如，在訴訟中運(yùn)用較為客觀、全面反映青少年心理狀況的心理測(cè)試量表，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，可以更好地幫助辦案人員確定幫教方案，加強(qiáng)幫教的針對(duì)性。但是，在辦案流程中，要充分掌握涉罪未成年人的心理與行為狀況，展開專門的社會(huì)調(diào)查、心理疏導(dǎo)，甕安目前還缺乏專門、集中的專業(yè)化力量和財(cái)政支持。這也是與北上廣等地的主要差距所在。

進(jìn)一步的發(fā)展建議

一是繼續(xù)推進(jìn)相關(guān)機(jī)構(gòu)、人員的專門化。在辦理青少年違法犯罪案件過(guò)程中，貫徹落實(shí)“教育、感化、挽救”的方針是一項(xiàng)非常艱巨而繁重的任務(wù)，要求辦案人員要善于溝通，而且需要懂得一定的心理學(xué)、生理學(xué)、教育學(xué)、社會(huì)學(xué)等多學(xué)科知識(shí)。當(dāng)前，需要進(jìn)一步加強(qiáng)機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性，完善培訓(xùn)機(jī)制，形成未成年人刑事檢察工作的長(zhǎng)效工作機(jī)制。

二是優(yōu)化整合農(nóng)村社區(qū)資源，提升教育監(jiān)護(hù)能力。在監(jiān)護(hù)人、保證人等方面，進(jìn)一步優(yōu)化整合農(nóng)村社區(qū)資源，包括其近親屬、宗祠人脈、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等，提升其監(jiān)護(hù)與教育矯正能力。對(duì)留守兒童，所在地區(qū)政府部門可以積極與父母務(wù)工地區(qū)的政府部門、企業(yè)等聯(lián)動(dòng)。如建立務(wù)工人員子女意外風(fēng)險(xiǎn)告知、聯(lián)絡(luò)、協(xié)助熱線，以應(yīng)對(duì)留守少年因?yàn)榧膊?、意外事故、涉嫌違法犯罪等造成的困難和障礙。對(duì)留守兒童越軌、違法、犯罪的，有必要明確特殊的監(jiān)督管理、教育矯正、幫扶助困方案。

三是進(jìn)一步促進(jìn)相關(guān)社會(huì)力量的介入。青少年特殊保護(hù)工作除了需要政府監(jiān)督管理外，更需要社會(huì)力量的參與。這是世界各國(guó)青少年立法、司法的一個(gè)基本經(jīng)驗(yàn)。要預(yù)防和矯治青少年越軌、違法、犯罪，幫助建立親社會(huì)的健全人格，這是一項(xiàng)社會(huì)系統(tǒng)工程。甕安縣有待與相關(guān)學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、志愿者等進(jìn)一步積極合作探索，推動(dòng)機(jī)制創(chuàng)新。

（作者系北京師范大學(xué)副教授）