文/孫大偉 許諾

全面依法治國背景下政策與法律的關系

文/孫大偉 許諾

導 讀

全面依法治國是新中國成立以來第一次以中央全會的形式做出的戰(zhàn)略決策。落實全面依法治國方略的重要一環(huán)是正確認識和處理好政策和法律的關系。在實踐中，政策與法律關系若處理不當，容易出現(xiàn)“紅頭文件”過多、過濫，“文大于法”等不正?，F(xiàn)象。本文從制定主體、制定過程、制定客體三個方面對政策與法律進行了具體的比較分析，得出在全面依法治國背景下，正確處理政策和法律關系的關鍵在于完善黨委決策機制的結論。

問題的提出

黨的十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，開宗明義地提出要“堅持走中國特色社會主義法治道路，建設中國特色社會主義法治體系”。建設中國特色社會主義法治體系最本質(zhì)的特征是堅持中國共產(chǎn)黨的領導。黨領導人民管理國家事務和社會事務，一般是要通過制定實施黨的政策以及通過國家權力機關的立法活動, 將黨的政策上升為法律等方式進行。可見，在治國理政方面，政策和法律各自發(fā)揮著重要作用，而實際上要想更好地體現(xiàn)治理效果，落實好全面依法治國方略，必須處理好政策和法律的關系?，F(xiàn)在的問題是，一些部門、地方在治理國家事務、社會事務過程中，常常出現(xiàn)權力無邊界、程序不規(guī)范、主體常越界等諸多問題，政府根據(jù)需要，便隨意制定出一批“紅頭文件”。從本質(zhì)上講，這就是沒有正確認識和處理好政策和法律的關系。

政策與法律的比較分析

在關于政策與法律的關系上，中國曾經(jīng)有過兩次廣泛的爭論。第一次是在1957年的反右派斗爭中，它標志著法律和政策的關系作為一個疑難問題在中國政法理論和實踐中產(chǎn)生。爭論結果形成了進入社會主義建設時期后一個重政策、輕法律，用黨的政策取代法律的左的模式。第二次爭論是在黨的十一屆三中全會后1979年到1980年間。（這次討論）指出了法律和政策的區(qū)別，肯定了法律的重要意義，強調(diào)了用黨的政策代替法律所造成的危害。經(jīng)過兩次大討論以及后來的實踐，對于政策與法律的關系問題自身而言，一方面嚴格區(qū)分法律與政策的界限，在我們社會主義國家，法律和政策兩個社會現(xiàn)象的確存在著特別緊密的聯(lián)系，正是因為如此，更應該注意區(qū)別兩者，分清它們各自的結構、特點和功能，避免把它們混淆和等同起來；另一方面，要從建設性的要求出發(fā)，合理妥善地把兩者的功能結合起來。

在我國現(xiàn)行的法律規(guī)范中，政策與法律也經(jīng)常一起出現(xiàn)?！吨腥A人民共和國憲法》第一百一十五條規(guī)定：“自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機關行使憲法第三章第五節(jié)規(guī)定的地方國家機關的職權，同時依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權限行使自治權，根據(jù)本地方實際情況貫徹執(zhí)行國家的法律、政策?！薄吨腥A人民共和國民族區(qū)域自治法》兩次（序言部分和第四條）規(guī)定“貫徹執(zhí)行國家的法律和政策”?！吨腥A人民共和國民法通則》第六條規(guī)定：“民事活動必須遵守法律，法律沒有規(guī)定，應當遵守國家政策?！蹦敲?，政策與法律到底有哪些區(qū)別？以下從它們的制定主體、制定過程、制定的客體三個方面做具體的比較分析。

——政策與法律的制定主體不同

依照詹姆斯·E·安德森的觀點，政策制定的主體可分為兩類：官方制定者和非官方制定者。他進一步指出，官方的政策制定者是指具有合法權威去制定公共政策的人，包括國會議員、政府首腦、行政人員及法官；非官方的政策參與者也在政策制定的很多情境中發(fā)揮著重要作用甚至決定性作用，包括利益團體、政黨、研究組織、媒體和公民個體。在此基礎上，我進一步認為，政策的官方制定主體主要包括執(zhí)政黨（的領導機關）和國家（機關），非官方的制定主體主要包括在野黨（參政黨）、利益集團、公民個人。中國共產(chǎn)黨是中國唯一法定的執(zhí)政黨，《中華人民共和國憲法》以根本法的形式確立了中國共產(chǎn)黨的領導作用和領導地位?！吨袊伯a(chǎn)黨黨章》規(guī)定：“黨的領導主要是政治、思想和組織的領導。黨必須按照總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，在同級各種組織中發(fā)揮領導核心作用?！币虼耍袊伯a(chǎn)黨是制定政策的官方核心主體，這是黨作為領導核心地位的具體體現(xiàn)，正如毛澤東所做的精辟總結：“政策和策略是黨的生命”。中國共產(chǎn)黨的政策（簡稱黨的政策）由黨的各級領導機關(包括中央和地方黨委)制定，它的具體表現(xiàn)形式為領導機關依照黨章規(guī)定而制定的宣言、綱領、決議、決定、通知、聲明、口號、紀要、意見、建議、批復、規(guī)劃、計劃、方案、領導人講話、工作報告、黨報社論、黨內(nèi)文件等。由國家機關制定的政策稱為國家政策（簡稱國策），按照西方通常的劃分標準，國家機關一般分為立法機關、行政機關和司法機關，這三類機關都是國家政策制定的主體。在我國，國家政策具體表現(xiàn)為國家各機關為實現(xiàn)管理國家等任務而確定的方針、路線、原則、制度和其他對策。在我國由于中國共產(chǎn)黨對國家各機關擁有絕對的領導權，因此，中國共產(chǎn)黨的政策與國家政策在本質(zhì)上具有一致性，中國共產(chǎn)黨的政策也就是國家政策，這是我國政策的一個顯著特征。也正因如此，在我國區(qū)分“政策與法律”的關鍵在于厘清“中國共產(chǎn)黨的政策與法律”之間的關系。

在西方民主社會中，在野黨、利益集團、公民個人等非官方制定主體通過各種途徑去影響和制約官方的政策制定，他們在很多政策的制定過程中發(fā)揮著重要甚至決定性作用。在中國，各民主黨派都是在中國共產(chǎn)黨的領導之下，他們通過參加政治協(xié)商會議，代表不同的社會階層，參與到政策制定的過程之中。因此，他們成為了中國政策制定主體不可或缺的組成部分。隨著中國社會日益從傳統(tǒng)單一性結構向異質(zhì)多元性結構轉(zhuǎn)型，各種利益集團的出現(xiàn)在所難免，它們已對我國政策的制定產(chǎn)生了重要影響。但中國目前亟待解決的問題是，如何像西方一樣把利益集團參與政策制定過程納入法制軌道。中國憲法第二條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，該條同時指出：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務?！边@一規(guī)定從憲法的高度確立了我國公民個人在政策制定中的主體性地位，但保障公民參與政策制定的具體法律制度還不健全。

法律是由擁有立法權的國家機關依照法律程序制定。在中國通常認為法律有廣義和狹義之分，狹義的法律僅指有立法權的國家權力機關依照立法程序制定的規(guī)范性法律文件，它的制定主體特指全國人民代表大會及其常委會。廣義的法律還包括行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)（自治條例和單行條例）、地方規(guī)章等，這些法律的制定主體分別是國務院、國務院各部和委員會、地方人民代表大會及其常委會、地方政府等。通過對比可以發(fā)現(xiàn)，無論是狹義還是廣義的法律，其制定主體的范圍都遠遠小于政策的制定主體范圍。

——政策與法律的制定客體不同

在哲學上，“客體”指的是人的認識和實踐的對象，即客觀世界(自然和社會)。本文中政策和法律制定的客體特指政策和法律調(diào)整的對象。政策調(diào)整的對象范圍比較寬泛，它不僅僅調(diào)整人的行為，而且調(diào)整人的思想。譬如在中國共產(chǎn)黨的政策文件中經(jīng)常提到要加強黨員的理想信念和思想道德建設，要求黨員堅定共產(chǎn)主義的理想信念，樹立正確的道德觀和榮譽觀，保持思想作風的純凈和精神生活的高尚。政策的目的是要為某一政黨、社會和集團給出一個在思想和行為上區(qū)分好與壞、對與錯的標準，從而促進他們和諧發(fā)展。誠如有學者指出：“如果一個社會不在政治取向上獲得最低限度的一致,那么它的良性運作與正常發(fā)展便是根本不可能的?！闭咚?guī)定的思想和行為標準如果是政黨和集團的政策，它只對該政黨和集團內(nèi)的成員具有約束力，對社會其他成員只有號召力和引導力；如果政策是國家的政策，那么它自然對整個國家的組成人員都具有約束力。正因為政策調(diào)整的客體涉及人的思想領域，所以它實施的方式主要依靠制定主體的權威，運用號召、宣傳、教育、說服、動員等方式去貫徹。正如毛澤東指出：“所謂領導權，不是要一天到晚當作口號去高喊，也不是盛氣凌人地要人家服從我們，而是以黨的正確政策和自己的模范工作說服和教育黨外人士，使他們愿意接受我們的建議。”

相比政策客體，法律客體的范圍要小得多。法律只調(diào)整人的行為，而不觸及人的思想，正如有學者指出：“法律對社會關系的調(diào)整，實際上就是對人們行為的調(diào)整和控制?！标P于法律調(diào)整的對象，馬克思早有如下經(jīng)典的論述：“凡是不以行為本身而以當事人的思想方式作為主要標準的法律，無非是對非法行為的公開認可……對于法律來說，除了我的行為以外，我是根本不存在的，我根本不是法律的對象。我的行為就是我同法律打交道的唯一領域，因為行為就是我為之要求生存權利、要求現(xiàn)實權利的唯一東西，因此我才受到現(xiàn)行法的支配?！备叛灾?，法律是規(guī)定人們權利和義務的行為規(guī)范。如果說政策提供的是人們在思想和行為上好與壞、正確與錯誤的標準，那么法律提供的是人們在行為上違法與否的標準，也就是說法律為人們可以為一定行為（權利性規(guī)范）或不為一定行為（義務性規(guī)范），以及要求人們?yōu)橐欢ㄐ袨榛虿粸橐欢ㄐ袨樘峁┝嗣鞔_的規(guī)范。雖然政策和法律都對人們的行為進行調(diào)整，但法律對一國之內(nèi)全體公民的行為都具有約束力，沒有黨派成員與非黨派成員之分，即法律面前人人平等。另外，由于法律只對人的行為調(diào)整，它的實施方式也比較單一，就是通過國家的強制力來保障實施。

——政策和法律的制定過程不同

美國公共政策研究專家戴伊認為，像美國這樣舉世公認的民主國家，其政策的制定不是自下而上制定的，而是自上而下制定的，他把這一過程概括為“自上而下的政策制定模式”。在《自上而下的政策制定》這本書中，戴伊指出，“自上而下的政策制定模式”包括四個獨立的過程，即政策的形成過程、利益集團的運作過程、選舉領導者的過程、民意的制造過程，正是通過這四個過程，精英階層主導和控制著政府政策的制定，然后，又在精英集團的推動下，政府使其政策合法化并加以執(zhí)行，同時也會對其政策加以改革。戴伊進一步分析指出，所謂精英階層指的是集中權力和集團的團體組織，例如工業(yè)企業(yè)、銀行、保險公司、投資公司、媒體聯(lián)合體、著名的律師事務所，以及接受巨額資金資助的基金會等。

中國各級政策制定過程的主導者和控制者是中國共產(chǎn)黨，具體來說是中國共產(chǎn)黨領導層的權力精英，基本的大政方針要由各級黨組織制定,這也是黨作為我國社會主義事業(yè)核心領導的具體體現(xiàn)。正如謝暉指出：“當代中國的決策者是共產(chǎn)黨領導層的權力精英，……決策過程基本取決于權力精英的作用，特別是深受人格化權力結構的影響?！敝袊伯a(chǎn)黨的政策一般是在黨領導人民群眾進行革命和建設的過程中，根據(jù)政治經(jīng)濟形勢發(fā)展的需要，在深入調(diào)查研究，全面理解群眾的意見、愿望和需求的基礎上，由黨中央或黨的代表大會提出或制定。黨的政策制定以后，再將它帶回到群眾中去，號召群眾將黨的政策化為他們的自覺行動；同時黨的政策在群眾的實踐中檢驗，看它是否符合群眾的根本利益和實際需要。通過實踐的不斷檢驗，對黨的政策進行必要的修改，然后在適當?shù)臅r候，通過一定的民主程序，將它轉(zhuǎn)化為國家的政策。中國共產(chǎn)黨的政策制定過程是“從群眾中來、到群眾中去”的過程，因此，有學者把它概括為“上下來去”的政策制定模式。中國共產(chǎn)黨的政策以黨的意志表現(xiàn)出來，但由于它的制定過程是遵循“從群眾中來、到群眾中去”，因此，它從根本上集中體現(xiàn)了人民（群眾）的意志。

法律從根本上也是人民意志的體現(xiàn)，正如盧梭所言，法律“只不過是公意的宣告”。但法律的制定過程與政策的制定過程有著很大差異，法律的制定過程不是通過人民的意志上升為政黨的意志或精英集團的意志，而是通過人民的意志上升為國家的意志。把人民意志上升為國家意志即法律的機關是國家專門的立法機關——議會或全國人民代表大會及常委會。任何政黨（即使是執(zhí)政的黨）的領導機關也沒有制定國家法律的權力，“在黨的代表大會上是不能制定法律的”，列寧進一步指出: “意志如果是國家的，就應該表現(xiàn)為政權機關制定的法律。”國家立法機關把人民的意志上升為國家意志的過程主要是通過代議制或代表制來實現(xiàn)的，也就是說，全體人民通過定期選舉的代表組成立法機關，委托他們來代表人民的利益和意見，最終以多數(shù)通過的方式使人民的意志上升為國家的意志。在上述立法的過程中，國家一般還采取直接民主的方式，廣泛聽取人民的意見，譬如對列入會議議程的法律草案召開座談會、聽證會、論證會，對與人民群眾切身利益密切相關的法律案，還可以在報紙和網(wǎng)絡上公布，進行全民大討論。

正確處理政策和法律關系的建議

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》進一步指出：“完善黨委依法決策機制，發(fā)揮政策和法律的各自優(yōu)勢，促進黨的政策和國家法律互聯(lián)互動?！笨梢?，在全面依法治國背景下，正確處理政策和法律關系的關鍵在于完善黨委的決策機制。為此，首先各級黨委要與政法機關保持良好的互動，黨委要定期聽取政法機關工作匯報，要做促進公正司法、維護法律權威的表率。其次切實建立健全“公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定”的重大行政決策法定程序，做到依法制定政策；再次建立法律顧問制度，建立政府法制機構人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，確保規(guī)范性政策文件、重大決策得到合法性審查。最后建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，杜絕在政策制定和執(zhí)行中，因為個別領導獨斷專行、貪腐瀆職等原因，造成嚴重違法情況出現(xiàn)。

（作者單位：吉林大學）