文/徐永紅

“問診式立案”的探索與思考
——從“立案登記制”到“繁簡分流”

文/徐永紅

登記立案制度從制度層面上遏制了“立案難”的現(xiàn)象，但是從另一方面來說，也給本來就審理任務(wù)繁重的法院帶來了新的壓力和挑戰(zhàn)。文章簡要分析了為什么要提倡問診式立案，進(jìn)而介紹了域外繁簡分流的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)繁簡分流的途徑進(jìn)行了設(shè)計(jì)。

2015年4月1日,中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議審議通過了《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》，將我國人民法院從1982年《民事訴訟法（試行）》以來確立并一直實(shí)施的“立案審查制”，改變?yōu)椤傲傅怯浿啤保蠓ㄔ簩?duì)符合現(xiàn)行民訴法一百九十一條要求、依法應(yīng)該受理的案件，做到有案必立、有訴必理。改革的總體思路是從制度上、源頭上、根本上解決“立案難”問題?！傲傅怯浿啤睂?shí)施以來，案件入口更加暢通，司法實(shí)踐中長期以來存在的有案不立、拖延立案、控制立案、年底不立案、干擾立案、不立案不回復(fù)等頑疾，得到了有效的解決，極大地方便了群眾訴訟，減輕了當(dāng)事人訴累，從制度上遏制了“立案難”現(xiàn)象，保障了當(dāng)事人啟動(dòng)訴訟程序的訴訟主體地位，為及時(shí)化解社會(huì)矛盾、提升司法公信力奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，是構(gòu)建和諧社會(huì)的有力司法保障。

但是，另一方面，“立案登記制”也給案件審理任務(wù)本來就十分繁重的基層法院帶來了新的壓力和挑戰(zhàn)：一是立案的門檻降低，案件數(shù)量迅速增多，標(biāo)的增大，常態(tài)類案件處理難度加大，案多人少矛盾更加突出；二是立案工作量增加、事多人少矛盾凸顯，部分立案庭法官或其他工作人員對(duì)“一律接收訴狀”的規(guī)定與依法審查的關(guān)系把握不準(zhǔn)，立案登記制演變成了不加審查、逢案即立，立案質(zhì)量下滑，增加了審判庭室處理案件的難度；三是由于立案“寬進(jìn)”，審判實(shí)踐中大量管轄權(quán)模糊或交叉、當(dāng)事人不適格、原告對(duì)被告列舉不完整的案件進(jìn)入審理程序，不得不在審理中裁定駁回起訴、審查管轄權(quán)、處理當(dāng)事人的管轄權(quán)異議申請(qǐng)、追加當(dāng)事人等，造成了訴訟拖延，浪費(fèi)了司法資源、也增加了當(dāng)事人的訴累；四是立案登記制不再強(qiáng)調(diào)立案時(shí)原告舉出基本證據(jù)證明原告與被告之間的利害關(guān)系或利害關(guān)系的程度，法院對(duì)證據(jù)不足及沒有證據(jù)的案件照常立案登記后，原告依據(jù)《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》申請(qǐng)法院依職權(quán)調(diào)取證據(jù)的也大大增多，當(dāng)事人參與訴訟的積極性降低、依賴性增加；五是缺乏有效的訴訟風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、防控機(jī)制，部分案件易“進(jìn)”難“出”，一些影響面廣、敏感性、必須考慮“社會(huì)效果”的小產(chǎn)權(quán)案、群體性案件、涉及歷史遺留問題的案件等，受理了法院仍不敢輕易下判，久拖不決反而激化了矛盾，讓承辦法官和業(yè)務(wù)庭室不堪重負(fù)；六是惡意訴訟和虛假訴訟、濫訴纏訴難以防范，更加容易進(jìn)門，浪費(fèi)了寶貴的司法資源；六是信訪案件登記后，部分案件不屬于人民法院主管，只能裁定不予受理，不予立案，或者受理后發(fā)現(xiàn)不符合起訴條件被駁回起訴，案件受理后因證據(jù)不足被駁回訴訟請(qǐng)求，這部分案件當(dāng)事人得到支持的比例很低但訴求卻很高，案件處理難度極大，增加了法官釋明的工作量，案件判決后一旦訴求得不到支持，重新信訪的可能性極大；七是部分非法益糾紛進(jìn)入訴訟程序，案件受理后無法審結(jié)、無法執(zhí)行，還可能影響到社會(huì)的穩(wěn)定；八是法官和法官的訴訟主導(dǎo)地位被削弱，出現(xiàn)新的沖突和相互制約，案件處理難度加大等。

為了應(yīng)對(duì)立案登記制后案件大量涌入法院的壓力，各地法院爭先恐后進(jìn)行機(jī)制改革、制度創(chuàng)新，探索審判事務(wù)制度化剝離改革和繁簡分流的審判機(jī)制創(chuàng)新，取得了豐碩的成果和良好的效果。在總結(jié)吸收各地法院前期探索經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，最高人民法院在全國推行的繁簡分流改革，通過規(guī)范化、理性化、精細(xì)化和技術(shù)化的案件甄別和流程管理，合理設(shè)計(jì)簡易程序和普通程序的流程管理分野，恰當(dāng)適用簡易程序，精準(zhǔn)適用普通程序，以機(jī)制創(chuàng)新平衡司法資源與司法需求的劇烈沖突，在司法資源緊張的大背景下尋找到立案登記制和審判機(jī)制高效有序運(yùn)行之間新的平衡點(diǎn)和連接點(diǎn)，讓立案登記制和司法權(quán)高效公正行使這一對(duì)在一定情況下此消彼長、互相制約的矛盾體，通過繁簡分流的機(jī)制創(chuàng)新轉(zhuǎn)換為相輔相成、有機(jī)統(tǒng)一的整體，為形成富有中國社會(huì)主義法制特色的、始終貫徹為人民服務(wù)理念的新的訴訟機(jī)制奠定基礎(chǔ)。

路徑選擇：為什么提倡“問診式立案”

如果說繁簡分流是鏈接立案登記制和審判權(quán)高效有序運(yùn)行的有效路徑，那么，貫徹司法為民理念、以服務(wù)和幫助為先導(dǎo)、以精準(zhǔn)分流和科學(xué)管理程序?yàn)槟繕?biāo)的“問診式立案”，則是實(shí)現(xiàn)二者真正暢通抵達(dá)的橋梁。選擇“問診式立案”的理由，在于我國目前并未實(shí)行律師強(qiáng)制代理制度，基層法院受理的大量民事

訴訟，都是與普通百姓切身利益息息相關(guān)的涉及民生的訴求，大量當(dāng)事人未經(jīng)過專業(yè)法律培訓(xùn)，也未聘請(qǐng)專職律師代理訴訟，維權(quán)需求強(qiáng)烈，卻找不到通往有效的司法救濟(jì)的正確路徑，不規(guī)范、不恰當(dāng)?shù)钠鹪V比比皆是。在當(dāng)今司法為民的語境下，法院肯定不能再像嚴(yán)苛的“立案審查制”訴訟模式下，對(duì)不規(guī)范的訴訟需求一推了之；而以立案登記為由不作任何指導(dǎo)和要求的“一立了之”，也不符合立案登記制設(shè)立初衷，是損害訴訟效率和違背審判規(guī)律的“偷懶之舉”。在推行立案登記制的過程中，我們既要尊重司法裁決權(quán)的獨(dú)立和權(quán)威，也要努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義，那么，改變過去高高在上、充滿對(duì)抗意味的“立案審查”，實(shí)行以詢問需求、提供輔導(dǎo)和幫助、服務(wù)當(dāng)事人和審判的“問診式立案”，是將司法為民的理念切實(shí)貫徹到每一個(gè)司法行為中、科學(xué)推行立案登記制，讓“寬進(jìn)式”立案不單是快，還要又準(zhǔn)又好、既敞開大門方便當(dāng)事人訴訟，又精準(zhǔn)分流為科學(xué)管理程序、高效有序?qū)徖戆讣於ɑA(chǔ)的最佳路徑選擇。

他山之石：域外繁簡分流、案件流程管理先進(jìn)立法例比較與啟示

案件流程的科學(xué)管理上，國外有不少先進(jìn)立法例可以學(xué)習(xí)和參考。

美國為了準(zhǔn)確分流、確定案件管理模式，要求律師在起訴和答辯時(shí)附上“案件信息表”，以使法院得到足夠的信息確定相應(yīng)的案件區(qū)別管理模式、使不同的案件進(jìn)入不同的流程。不同的流程有不同的事項(xiàng)安排、時(shí)間節(jié)點(diǎn)以及管理程序。律師在訴答之時(shí)需要說明為什么要求某一種流程管理模式。當(dāng)事人方面可以就流程管理模式提出意見或異議，但流程管理模式的裁決權(quán)在法院。負(fù)責(zé)確定案件流程管理模式的司法人員，需要觀察每一案件和每一個(gè)當(dāng)事人訴訟狀態(tài)，就案件日程安排和流程節(jié)點(diǎn)要求提醒法官與司法官，以月報(bào)形式反映各案所處狀態(tài)，為司法官安排案件聽審日程等。如果是家庭法庭，則針對(duì)離婚案件當(dāng)事人往往沒有請(qǐng)律師、一氣之下上法庭、缺乏認(rèn)真準(zhǔn)備從而浪費(fèi)時(shí)間和審判資源的特點(diǎn)，專設(shè)“案件管理人”一職，不給任何實(shí)體上的法律建議，只從程序上指導(dǎo)當(dāng)事人訴訟，回答當(dāng)事人提出的程序性問題，按照格式化的選擇性填充式問卷，事無巨細(xì)地詳盡詢問雙方從住址到財(cái)產(chǎn)、從是否就夫妻和好的可能性咨詢過義務(wù)工作者，到是否就財(cái)產(chǎn)和子女撫養(yǎng)權(quán)爭議問題咨詢過律師等，最后再根據(jù)詢問結(jié)果確定區(qū)別流程管理模式。如確認(rèn)雙方在所有事項(xiàng)上都已達(dá)成一致，離婚可在數(shù)周內(nèi)完成。對(duì)既無律師、也根本沒有對(duì)訴訟作好準(zhǔn)備的一方或雙方當(dāng)事人，管理人則要求在一定期限內(nèi)完成準(zhǔn)備之后，再到法院確定流程管理模式。

美國的立案信息要素的收集工作和與之相對(duì)應(yīng)的科學(xué)、精細(xì)的案件分流、流程管理模式，于我國正在推行的立案登記制前提下的繁簡分流機(jī)制，具有重要而現(xiàn)實(shí)的意義。立案前提交的“案件信息表”、 專門的流程管理人員，在確定案件流程管理模式前對(duì)案件狀態(tài)的細(xì)致觀察，以及針對(duì)特殊案件的“問診式”信息收集，使法院可以更容易、更準(zhǔn)確地甄別案件，流程的確定和推進(jìn)更加科學(xué)、準(zhǔn)確和快速，方便了當(dāng)事人參與訴訟，減少了司法資源的浪費(fèi)。

德國則以訴訟標(biāo)的額為主要標(biāo)準(zhǔn)，輔之以案件性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，將一審民事案件分流到州法院程序、初級(jí)法院程序、小額訴訟程序當(dāng)中。在相對(duì)簡單的初級(jí)法院程序中，《德國民事訴訟法》賦予法院額外的指示義務(wù)和教導(dǎo)義務(wù)。對(duì)小額訴訟，則規(guī)定初級(jí)法院可以依照衡平裁量來決定審理的程序，亦即小額訴訟程序的適用和程序的具體構(gòu)造均置于法官裁量權(quán)之下，在訴訟標(biāo)的額框架內(nèi)賦予法官裁量權(quán)。上述規(guī)定在法院的程序運(yùn)行主導(dǎo)權(quán)與當(dāng)事人的服從和配合之間構(gòu)建了溝通的橋梁和通道，有利于程序順利推進(jìn)，值得學(xué)習(xí)和借鑒。

日本的小額訴訟程序的特點(diǎn)是充分保障雙方當(dāng)事人的程序選擇權(quán)。為平衡原告與被告的利益，立法規(guī)定將選擇權(quán)賦予雙方當(dāng)事人。一方面，原告欲適用小額訴訟程序，在起訴時(shí)必須向法院提出申請(qǐng)；另一方面，如果被告不同意，則可申請(qǐng)轉(zhuǎn)入通常訴訟程序。不過，法律對(duì)被告的申請(qǐng)有嚴(yán)格的期間限制，即必須在口頭辯論期日中被告辯論之前提出。否則，辯論完畢或口頭辯論期日終了，被告就喪失申請(qǐng)權(quán)。因?yàn)樾☆~訴訟程序的適用完全基于當(dāng)事人雙方的意思自治，使得非常簡化的程序具有了符合公平正義要求的正當(dāng)性，激發(fā)了當(dāng)事人參與和推動(dòng)訴訟程序的積極性，也值得參考。

流程設(shè)計(jì)：問診、釋明、幫助、登記、分流

通過總結(jié)司法實(shí)務(wù)中的經(jīng)驗(yàn)和學(xué)習(xí)國外先進(jìn)立法，我們認(rèn)為，“問診式立案”的核心，是為了實(shí)現(xiàn)在“立案登記制”下準(zhǔn)確高效繁簡分流、管理流程的目的，轉(zhuǎn)變司法作風(fēng)、貫徹司法服務(wù)理念、以法院在接收材料時(shí)就提前開始程序的主動(dòng)管理為主線、以對(duì)訴訟能力不足的當(dāng)事人指導(dǎo)和幫助為輔助、以對(duì)不符合立案登記條件的案件當(dāng)事人適當(dāng)釋明為補(bǔ)充的程序管理行為，其流程設(shè)計(jì)的關(guān)鍵詞為“問診、釋明、幫助、登記、分流”。首先，以立案登記需要為導(dǎo)向，以立案法官或其他流程管理司法人員對(duì)當(dāng)事人耐心細(xì)致、靈活主動(dòng)地詢問和提醒、提示為基礎(chǔ)，附以規(guī)范化設(shè)計(jì)的信息要素收集表的填寫，通過詳細(xì)了解與立案有關(guān)的各種信息要素，分析研判當(dāng)事人的訴求；其次，通過給予訴訟參與能力較差的當(dāng)事人提供必要的訴訟指導(dǎo)、訴訟幫助，使立案必須的要素盡可能有效而快速地明確和固定，以使法院得到足夠的信息確定相應(yīng)的案件區(qū)別管理模式，促使案件快速而準(zhǔn)確地進(jìn)入不同的流程；第三，在初步確定適用程序后，征求當(dāng)事人尤其是律師對(duì)適用程序的意見，通過充分保障當(dāng)事人的程序選擇權(quán)，在法院的程序運(yùn)行主導(dǎo)權(quán)與當(dāng)事人的服從和配合之間構(gòu)建溝通橋梁和交流的通道，增加當(dāng)事人對(duì)法院主導(dǎo)確定適用程序上的理解和支持，促進(jìn)程序順利有效地推進(jìn)；最后，在當(dāng)事人的訴求不符合民事訴訟法一百九十一條規(guī)定、不能進(jìn)行立案登記的，應(yīng)該正確履行法院應(yīng)盡的釋明義務(wù)，尋求當(dāng)事人對(duì)司法權(quán)主導(dǎo)下程序終結(jié)的理解和認(rèn)同。通過上述四種以溝通、服務(wù)、幫助、協(xié)同為導(dǎo)向的“問診式立案”，最終達(dá)到準(zhǔn)確定位案件，高效分流程序、科學(xué)管理流程的目的，為公正高效的審理案件提供良好的流程開端。

1.“問診”。問診的目的是通過觀察當(dāng)事人，確定案件最初始、最基本的信息以便初步分類。比如有律師代理的當(dāng)事人、當(dāng)事人本人經(jīng)過專門法律培訓(xùn)的，其起訴如果立案要素齊全，可直接進(jìn)行立案登記并要求其填寫立案信息要素表，根據(jù)其提供的信息要素確定相應(yīng)的適用程序，快速進(jìn)入下一流程管理；如當(dāng)事人既無律師代理，本身又未經(jīng)過專業(yè)法律培訓(xùn)，則需要與當(dāng)事人進(jìn)行比較細(xì)致的溝通，聽取當(dāng)事人陳述，了解當(dāng)事人的訴求，通過與當(dāng)事人溝通獲得的信息，判斷其是否符合立案條件，是否屬于敏感性案件、小產(chǎn)權(quán)案、反復(fù)信訪、非法益訴訟等。對(duì)于其訴求屬于人民法院受理民事訴訟的范圍以及受理人民法院管轄的案件，如果當(dāng)事人在訴狀的書寫、提交上存在困難，應(yīng)給予必要的訴訟指導(dǎo)和幫助，如當(dāng)事人無法提交被告的身份材料的，可由法院依職權(quán)進(jìn)行調(diào)??；當(dāng)事人調(diào)取被告的居住信息有困難的，也可申請(qǐng)人民法院在立案前進(jìn)行調(diào)查取證，幫助當(dāng)事人明確立案要素，及時(shí)登記立案。問診式立案需要杜絕的是“訴狀一本主義”，即要求當(dāng)事人提供完全符合立案要求的訴狀，如果訴狀不符合要求的，不進(jìn)行任何指導(dǎo)、溝通和幫助，一律拒絕立案。問診式立案的目的是要求法院將接受訴狀、審查訴狀、簡單登記訴狀的消極被動(dòng)的司法狀態(tài)，改變?yōu)橐栽儐栃枨蟆⑻峁┹o導(dǎo)和幫助為核心的積極服務(wù)性司法行為，在立案登記的推行中貫徹司法為民、訴訟服務(wù)的理念，將涉及當(dāng)事人主體資格、住所地等與程序有關(guān)、決定案件是否符合立案登記條件的信息要素的調(diào)查職責(zé)前移到立案前的訴訟幫助階段，為法院固定和掌握更多案件信息要素、準(zhǔn)確甄別案件分流程序奠定良好基礎(chǔ)。

2．立案信息要素表。立案信息要素表是繁簡分流的重要依據(jù)。當(dāng)事人提供的訴狀，很多只有立案必須的基本要素，不夠完整和詳細(xì)，不足以作為繁簡分流的依據(jù)。要求當(dāng)事人填寫信息要素表，是準(zhǔn)確繁簡分流最簡便有效的手段。信息要素表可以包括原告訴訟主體資格信息、被告基本信息、被告住所地、被告戶籍所在地、合同簽訂地或履行地、訴訟標(biāo)的額、關(guān)聯(lián)案件或訴訟、前置程序等，應(yīng)以提要式、列舉式、選擇式、填空式等方式，盡可能囊括包括案件是否屬于法院民事訴訟案件范疇、級(jí)別管轄、地域管轄、糾紛性質(zhì)、基本事實(shí)、訴訟費(fèi)用、當(dāng)事人對(duì)適用程序的意見等各種內(nèi)容在內(nèi)，以便于法官研判案件。鑒于民事案件種類繁多，各類案件要素信息不同，可分案件類別制作立案信息要素表，方便準(zhǔn)確收集信息進(jìn)行案件流程管理。

3．訴訟輔導(dǎo)和訴訟幫助。訴訟指導(dǎo)和訴訟幫助是在推行立案登記制的同時(shí)提高立案質(zhì)量，是促使司法權(quán)大眾化、保障人民群眾在每一個(gè)案件中感受到公平正義的必要舉措。通過切實(shí)有效的訴訟輔導(dǎo)和訴訟幫助，可以減少當(dāng)事人訴累，杜絕不規(guī)范的訴訟直接立案進(jìn)入審理流程，緩解審判壓力、節(jié)省司法資源。訴訟指導(dǎo)是指對(duì)訴訟能力弱的當(dāng)事人，進(jìn)行一定的指示和輔導(dǎo)，必要時(shí)幫助調(diào)查收集被告身份信息和住所地信息，使符合受理?xiàng)l件的案件，不會(huì)因?yàn)楫?dāng)事人訴訟能力不足被拒之門外，也不會(huì)因當(dāng)事人訴訟能力不足而使不規(guī)范的訴訟進(jìn)入審理程序。

4．征求當(dāng)事人對(duì)適用程序的意見。程序選擇權(quán)是訴訟契約理論在我國司法實(shí)踐中實(shí)際運(yùn)用，符合當(dāng)事人意思自治的要求，同時(shí)可以節(jié)省寶貴的司法資源，是立案環(huán)節(jié)推行繁簡分流最有力的補(bǔ)充和保障，也是充分激發(fā)當(dāng)事人參與和推動(dòng)訴訟程序的能動(dòng)性的重要設(shè)置，是促進(jìn)當(dāng)事人達(dá)成對(duì)公權(quán)力合法性的內(nèi)心確信和與司法權(quán)和解的有力催化劑，有利于程序的公開和公平。我國關(guān)于當(dāng)事人的程序選擇權(quán)的規(guī)定，通過2012年修改后的民事訴訟法和2015年民事訴訟司法解釋，已經(jīng)相對(duì)明確和完善，但司法實(shí)踐中很多法院在案多人少的壓力下，為了節(jié)省司法資源，只要非法定情形，即使案情非常復(fù)雜、涉案標(biāo)的數(shù)千萬元，也適用簡易程序?qū)徖?，在立案分流中幾乎不征求?dāng)事人對(duì)適用程序的意見。審理中如果審限不足，即使案情簡單也任意轉(zhuǎn)為適用普通程序?qū)徖?，又幾乎完全剝奪當(dāng)事人對(duì)程序的選擇權(quán)。這些在適用程序的司法行為上的“偷懶”和“任性”，表面上是方便法院處理案件了，但實(shí)際容易使當(dāng)事人對(duì)程序產(chǎn)生疏離和隔膜，增加對(duì)法院司法行為的不信任和抵觸，引起司法權(quán)與當(dāng)事人私權(quán)的矛盾，不利于案件妥善處理。為了推進(jìn)好立案環(huán)節(jié)的甄別分流工作，應(yīng)充分重視當(dāng)事人程序選擇權(quán)的保障，杜絕適用程序的司法行為上的“偷懶”和“任性”。在信息要素表中應(yīng)增加征求當(dāng)事人尤其是代理律師對(duì)適用程序的意見的選項(xiàng)，作為繁簡分流的重要參考。

5．正確履行釋明義務(wù)。釋明義務(wù)是“問診式立案”必不可少的重要組成部分，問診式立案流程的核心，就是由詢問、釋明、幫助、登記、分流五大部分構(gòu)成的。這里的釋明，既包括訴狀提交過程中的修改、修正、補(bǔ)充提交義務(wù)的釋明，即訴訟輔導(dǎo)式釋明、過程式釋明，也包括不利結(jié)果的解釋、當(dāng)事人情緒疏導(dǎo)的結(jié)果性釋明。既包括口頭釋明和指導(dǎo)，也包括書面的“補(bǔ)充、補(bǔ)正提交材料清單”、不予受理裁定書中載明提起行政訴訟、向仲裁機(jī)關(guān)申請(qǐng)仲裁、向其他行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)解決等不予受理理由和問題解決路徑的闡明。法院正確適當(dāng)、耐心細(xì)致盡責(zé)履行釋明義務(wù)，不僅是程序正當(dāng)、程序公開的要求，也是司法人文情懷、關(guān)注民生的體現(xiàn)，是確保問診式立案取得良好效果的基礎(chǔ)規(guī)范。

（作者單位：四川省成都高新技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院）