文/彭新林

收容教育制度存廢考驗(yàn)法治的成色

文/彭新林

導(dǎo) 讀

收容教育是一項(xiàng)有著中國(guó)特色的制度，社會(huì)公眾對(duì)其存廢也存在著爭(zhēng)議。隨著我國(guó)法治進(jìn)程加速、國(guó)家尊重和保障人權(quán)憲法原則的弘揚(yáng)、公民權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒，收容教育制度的弊端和局限性日益凸顯，面臨著正當(dāng)性、合法性危機(jī)，適時(shí)予以廢止乃是勢(shì)在必行。

收容教育是一項(xiàng)專門(mén)對(duì)賣(mài)淫嫖娼人員集中進(jìn)行法律教育和道德教育、組織參加生產(chǎn)勞動(dòng)以及進(jìn)行性病檢查、治療的行政強(qiáng)制教育措施。曾幾何時(shí)，因著名演員黃海波、知名導(dǎo)演王全安嫖娼被收容教育事件，經(jīng)媒體曝光后，一度將收容教育制度推向了輿論的風(fēng)口浪尖，繼而引發(fā)對(duì)收容教育制度存廢的持續(xù)拷問(wèn)。前段時(shí)間發(fā)生的北京市民雷洋涉嫌嫖娼在警方執(zhí)法過(guò)程中非正常死亡事件，再次將收容教育制度存廢問(wèn)題拉入了輿論場(chǎng)，公共空間亦不乏要求廢除收容教育制度的呼聲。事實(shí)上，這些年來(lái)社會(huì)上呼吁廢止收容教育制度的聲音一直不絕于耳，“兩會(huì)”期間還有政協(xié)委員提出了相關(guān)提案。那么，這項(xiàng)延續(xù)20余年之久，廣被質(zhì)疑、詬病的收容教育制度到底該何去何從？是“壽終正寢”退出歷史舞臺(tái)，還是繼續(xù)在爭(zhēng)議中前行，確實(shí)值得深思。

不可否認(rèn)，收容教育制度的誕生、適用有其現(xiàn)實(shí)背景和歷史意義，特別是對(duì)賣(mài)淫嫖娼這類(lèi)違法人員的矯治發(fā)揮了一定積極作用。但是，隨著我國(guó)法治進(jìn)程加速、國(guó)家尊重和保障人權(quán)憲法原則的弘揚(yáng)、公民權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒，收容教育制度的弊端和局限性日益凸顯，面臨著正當(dāng)性、合法性危機(jī)，適時(shí)予以廢止乃是勢(shì)在必行。

廢止收容教育制度是法治中國(guó)建設(shè)的客觀要求

黨的十八屆三中全會(huì)確立了建設(shè)法治中國(guó)的新目標(biāo)。建設(shè)法治中國(guó)，全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略，不斷推進(jìn)各項(xiàng)工作法治化，其中當(dāng)然包括法律規(guī)范體系內(nèi)部的和諧、統(tǒng)一。從法律規(guī)范的角度看，我國(guó)《立法法》第8條規(guī)定“只能制定法律”的事項(xiàng)，包括“對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪，限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰。”《行政強(qiáng)制法》第10條也規(guī)定，“行政強(qiáng)制措施由法律設(shè)定。尚未制定法律，且屬于國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)事項(xiàng)的，行政法規(guī)可以設(shè)定除限制公民人身自由、凍結(jié)存款、匯款和應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的行政強(qiáng)制措施以外的其他行政強(qiáng)制措施?！庇缮峡芍拗乒袢松碜杂傻男姓?qiáng)制措施只能由法律來(lái)設(shè)定，且屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)不得授權(quán)國(guó)務(wù)院以行政法規(guī)來(lái)規(guī)定的事項(xiàng)。而收容教育作為一種較長(zhǎng)期限限制公民人身自由的行政強(qiáng)制教育措施，其所依存的1991年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《關(guān)于嚴(yán)禁賣(mài)淫嫖娼的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）、1993年國(guó)務(wù)院頒布的《賣(mài)淫嫖娼人員收容教育辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），顯然與《立法法》、《行政強(qiáng)制法》的上述有關(guān)規(guī)定和精神存在沖突。而且2005年8月頒布的《治安管理處罰法》已對(duì)賣(mài)淫、嫖娼的處罰作了明確，即“處十日以上十五日以下拘留，可以并處五千元以下罰款；情節(jié)較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款”，并未規(guī)定可以收容教育。因此，即便認(rèn)為《決定》屬于廣義上的法律范疇，按照新法優(yōu)于舊法的法律適用原則，收容教育制度也缺乏合法性基礎(chǔ)。更何況《立法法》、《行政強(qiáng)制法》、《治安管理處罰法》都是采取法律而非決定的形式，《立法法》更是由全國(guó)人大通過(guò)，其法律位階顯然要比《決定》高。故無(wú)論是從“新法優(yōu)于舊法”角度，還是從“上位法優(yōu)于下位法”角度，收容教育制度所依托的《決定》、《辦法》之有關(guān)規(guī)定都應(yīng)當(dāng)廢止或者停止適用。這也是貫徹法治精神和理念、推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的客觀要求。

廢止收容教育制度是推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)

國(guó)家治理體系現(xiàn)代化最重要的制度要求和特征就是“國(guó)家治理體系的法治化”?！皣?guó)家治理體系法治化”是“國(guó)家治理體系現(xiàn)代化”實(shí)現(xiàn)的必要條件，也是其重要判定標(biāo)準(zhǔn)。收容教育制度不符合現(xiàn)代法治的精神，其廢止也是“國(guó)家治理體系法治化”的重要體現(xiàn)。除此之外，“國(guó)家治理體系現(xiàn)代化”還包括國(guó)家治理體系的規(guī)范化、制度化、協(xié)調(diào)化等多方面的內(nèi)涵，強(qiáng)調(diào)公共權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約、公共治理和制度安排的民主化、治理體系的協(xié)調(diào)和運(yùn)行效率等。而收容教育制度的存在和運(yùn)行影響法治體系的和諧，不具備臨時(shí)性和非處分性等行政強(qiáng)制措施的本質(zhì)特征，而且其審批缺乏必要的司法審查，程序正義缺失，被收容人員的合法權(quán)利難以得到有效保障，實(shí)踐也表明對(duì)被收容人員教育和改造的目的亦未能很好地實(shí)現(xiàn)。因此，著眼于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，收容教育制度也應(yīng)當(dāng)及時(shí)廢止。

廢止收容教育制度是國(guó)家尊重和保障人權(quán)的應(yīng)有之義

國(guó)家尊重和保障人權(quán)是一項(xiàng)憲法原則。黨的十八屆三中全會(huì)決定也重申“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”。我國(guó)政府簽署的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第9條第1款亦規(guī)定：“人人有權(quán)享有人身自由和安全。任何人不得加以任意逮捕或拘禁。除非依照法律所確定的根據(jù)和程序，任何人不得被剝奪自由?！痹搰?guó)際人權(quán)公約上述條款所確定的正當(dāng)性程序和人權(quán)保障原則，對(duì)我們加強(qiáng)執(zhí)法領(lǐng)域的人權(quán)保障提出了更高的要求。就收容教育來(lái)說(shuō)，其并非通常意義上的行政教育強(qiáng)制措施，而是與公民的人身自由權(quán)利直接相關(guān)，動(dòng)輒就可能限制公民人身自由長(zhǎng)達(dá)6個(gè)月至2年，嚴(yán)厲程度要遠(yuǎn)高于管制、拘役等刑罰，對(duì)于公民的人身自由權(quán)利損害極大，而公安機(jī)關(guān)收容教育的權(quán)力，缺乏外部的監(jiān)督和制約，被收容人的辯解權(quán)、救濟(jì)權(quán)等合法權(quán)利難以充分保障。特別是個(gè)別地方甚至將一些非賣(mài)淫嫖娼的上訪人員也拘禁在收容教育所，更是違背法治精神、漠視人權(quán)的錯(cuò)誤做法，有違執(zhí)法領(lǐng)域人權(quán)保障的要求。因而在收容審查、收容遣送、勞動(dòng)教養(yǎng)等與收容教育密相關(guān)聯(lián)、性質(zhì)類(lèi)似的行政強(qiáng)制措施已被廢止的形勢(shì)下，若能抓住有利時(shí)機(jī)和條件，及時(shí)廢止收容教育制度，必將有力地提升我國(guó)人權(quán)執(zhí)法保障的水平。

廢止收容教育制度是強(qiáng)化執(zhí)法權(quán)力監(jiān)督的有力舉措

有權(quán)力的地方必須有監(jiān)督，不受監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。當(dāng)前我國(guó)公安執(zhí)法領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象發(fā)生的重要原因之一，就是執(zhí)法權(quán)力未能得到有效的監(jiān)督。在現(xiàn)行制度框架下，收容教育作為一項(xiàng)重要的執(zhí)法權(quán)力，應(yīng)當(dāng)說(shuō)其權(quán)力配置不盡合理。收容教育涉及限制公民的人身自由等基本權(quán)利，而其調(diào)查、決定、執(zhí)行、復(fù)議等權(quán)力全都集中在公安機(jī)關(guān)一家手中，無(wú)需經(jīng)過(guò)司法審查或者有權(quán)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，就可以長(zhǎng)時(shí)間限制被收容人員的人身自由。公安機(jī)關(guān)既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”，顯然難以避免“有權(quán)任性”現(xiàn)象的發(fā)生。不難想象，收容教育權(quán)力過(guò)于集中，未能進(jìn)行必要的分解和制衡，要對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)督實(shí)際上也是非常困難的。另外，收容教育權(quán)力運(yùn)行封閉，透明度不夠，這也在無(wú)形中增加了監(jiān)督收容教育執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行的難度，亦為權(quán)力尋租等執(zhí)法腐敗現(xiàn)象的滋生提供了土壤。事實(shí)上，近年來(lái)收容教育執(zhí)法領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象也是時(shí)有耳聞。在有些地方，收容教育甚至異化成了某些辦案人員徇私枉法、失職瀆職而違規(guī)羈押公民或者進(jìn)行要挾、勒索賣(mài)淫嫖娼人員的手段，社會(huì)反響非常強(qiáng)烈。究其原因，這與公安機(jī)關(guān)收容教育權(quán)力內(nèi)外監(jiān)督不足有很大關(guān)系。因此，適時(shí)廢止收容教育制度，也是強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督、將執(zhí)法權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里的有力舉措。

廢止收容教育制度是維護(hù)社會(huì)公平正義的現(xiàn)實(shí)需要

公平正義是建設(shè)和諧社會(huì)的基石，也是政法工作的“生命線”。執(zhí)法辦案中讓人民群眾感受到公平正義，是新形勢(shì)下公安執(zhí)法工作應(yīng)有的追求。對(duì)賣(mài)淫嫖娼人員在治安行政處罰的基礎(chǔ)上再予以收容教育，期限可長(zhǎng)達(dá)6個(gè)月至2年，難以讓人感受到公平正義。首先，賣(mài)淫嫖娼只是一種違法行為，與犯罪不同，其尚不具有嚴(yán)重的社會(huì)危害程度，給予治安行政處罰，即足以實(shí)現(xiàn)懲戒和預(yù)防的目的。在很大程度上說(shuō)，實(shí)踐中收容教育的性質(zhì)已由教育矯治性質(zhì)的行政強(qiáng)制教育措施異化為較長(zhǎng)期限限制人身自由的懲罰性措施。如果在治安處罰的基礎(chǔ)上，再對(duì)賣(mài)淫嫖娼人員予以收容教育，無(wú)異于施加雙重懲罰，有違“一事不二罰”原則的精神。而且對(duì)賣(mài)淫嫖娼人員施加的懲罰若超出了應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任的限度，就會(huì)出現(xiàn)懲罰過(guò)剩現(xiàn)象，使本應(yīng)受道義譴責(zé)和法律制裁的賣(mài)淫嫖娼人員轉(zhuǎn)而變成了受公眾同情的受害人，不僅難以讓賣(mài)淫嫖娼人員認(rèn)罰服法、悔過(guò)自新和接受矯治，而且也難以讓公眾感受到這是對(duì)正義的伸張，進(jìn)而樹(shù)立對(duì)法律的忠誠(chéng)和信仰。事實(shí)上，賣(mài)淫嫖娼現(xiàn)象的發(fā)生有著深刻而復(fù)雜的人性因素和社會(huì)原因，特別是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的繁榮、社會(huì)管理工作的脫節(jié)和價(jià)值觀念的變遷不無(wú)關(guān)系,