卓成霞，郭彩琴

（1.蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，江蘇蘇州215123；2.山東社會(huì)科學(xué)院，山東濟(jì)南250002）

公共政策視角下的政府治理倫理困境及消解對(duì)策

卓成霞1.2，郭彩琴1

（1.蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，江蘇蘇州215123；2.山東社會(huì)科學(xué)院，山東濟(jì)南250002）

公共政策是公共利益及其價(jià)值實(shí)現(xiàn)的工具，它通過(guò)政府集體行動(dòng)解決社會(huì)公共問(wèn)題，從而最大限度地實(shí)現(xiàn)政府對(duì)人、自然、社會(huì)價(jià)值的正義分配等多種職能。然而，就實(shí)踐層面而言，政府治理中公共政策執(zhí)行遭遇諸多倫理困境：政府執(zhí)行公共政策往往陷入公意難以有效表達(dá)、公共利益難以增量實(shí)現(xiàn)、自然生態(tài)難以維持正義、政府公信力減量等困境。這些困境對(duì)地方政府治理能力現(xiàn)代化提出了巨大的挑戰(zhàn)，如何實(shí)現(xiàn)公共政策執(zhí)行中的多維正義成為國(guó)家治理、政府治理的難題。新常態(tài)下地方政府破解政府治理困境，必須通過(guò)公共政策杠桿載體，充分發(fā)揮公共政策的均衡穩(wěn)定、公平正義、分配合理功能。在倫理層面上重點(diǎn)處理好發(fā)展與人、自然、社會(huì)的關(guān)系。因此，政府治理必須通過(guò)公共政策執(zhí)行引領(lǐng)官員行政正義、政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制正義、自然的正義，進(jìn)而走向政府治理正義。

公共政策；倫理困境；政府治理

伴隨民主國(guó)家制度架構(gòu)的日趨完善，國(guó)家治理越來(lái)越依賴于政府治理。長(zhǎng)久以來(lái)，政府職能與價(jià)值在國(guó)家治理中呈現(xiàn)多元評(píng)判，其應(yīng)然角色與實(shí)然角色的背離備受公眾質(zhì)疑。應(yīng)國(guó)家治理需要，公共政策日益成為社會(huì)的日常語(yǔ)言和公共治理的手段與載體，其公共問(wèn)題、公共目標(biāo)和公共利益的屬性與政府屬性疊加，但這種疊加常常使政府陷入功利主義的倫理困境，進(jìn)而導(dǎo)致政府政策的公共屬性走向利己形態(tài)。美國(guó)學(xué)者戴維·伊斯頓認(rèn)為，“公共政策是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值做有權(quán)威的分配”［1］，但公共政策執(zhí)行的隨機(jī)性和非權(quán)威性引起諸多社會(huì)問(wèn)題，偏離公共政策對(duì)人、自然、社會(huì)價(jià)值的正義分配原則，使得政府治理陷入困境。各級(jí)政府如何在政府治理過(guò)程中把控公共政策的公意尺度，如何引領(lǐng)治理效能評(píng)價(jià)從重經(jīng)濟(jì)功利向重社會(huì)正義轉(zhuǎn)向等問(wèn)題成為學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)之一。

一、政府偏好與公共決策優(yōu)劣的相關(guān)性分析

探究政府與公共政策執(zhí)行關(guān)系的相關(guān)性，不僅有助于分析政府在公共政策中應(yīng)然角色與實(shí)然角色的分離機(jī)理，有助于解釋社會(huì)公共問(wèn)題、政府偏好、公共政策等要素疊加形成政府治理困境的“問(wèn)題鏈”，更有助于我們更好理解政府“經(jīng)濟(jì)人”角色執(zhí)行公共政策偏離公共屬性的深層次原因。

（一）政府的存在邏輯與公共職能溯源

隨著政府在現(xiàn)代化進(jìn)程中的作用日益突出，政府的職能愈來(lái)愈精細(xì)化，其角色與職責(zé)也不斷被國(guó)家重塑，從而在價(jià)值層面延伸了政府存在的意義。在不同的經(jīng)濟(jì)體制形態(tài)下，政府擁有不同權(quán)限與職能，與此相對(duì)的是，民主現(xiàn)代化訴求人民權(quán)力、政府權(quán)力的重新分配，使得政府的職能形態(tài)與邊界發(fā)生偏移。政府被需要既是政府存在的本源，也是公共職能實(shí)現(xiàn)的平臺(tái)。人們有時(shí)候很討厭政府，但更多時(shí)候是需要政府代理服務(wù)。政府的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)職能都蘊(yùn)涵著政府是現(xiàn)代國(guó)家的主要治理主體，國(guó)家與社會(huì)愈來(lái)愈需要政府，這一貫性需要削弱了政府自我的倫理性控制。這就是政府權(quán)力“放大”或權(quán)力“無(wú)為”的邏輯使然。

學(xué)術(shù)界關(guān)于政府的存在邏輯以及公共職能問(wèn)題的研究由來(lái)已久，西方自由主義、新保守主義從不同視角對(duì)其進(jìn)行了論述。古典自由主義學(xué)派以烏托邦式的理想主義追問(wèn)政府產(chǎn)生的價(jià)值邏輯，探究政府作用和功能形態(tài)。有些政治哲學(xué)家認(rèn)同“政府必存論”，這源于自然狀態(tài)下公眾自我權(quán)力保護(hù)的一種集體需要。古典自由主義學(xué)派認(rèn)為，自然狀態(tài)下的政府是霍布斯意念中的“利維坦”，自然叢林的秩序穩(wěn)定需要強(qiáng)大的理想政府維持自然正義。當(dāng)自然狀態(tài)走向社會(huì)狀態(tài)時(shí)，代議制政府成為國(guó)家必然的選擇。如果探究古典自由主義思想家關(guān)于政府產(chǎn)生、責(zé)任演變以及文本層面的政府作用異化，我們必須弄清政府存在的本源意義。洛克認(rèn)為，“政府的存在是出于理性的人為了有更好的生活和更多的保障，人們聯(lián)合成為國(guó)家和置身于政府之下的重大的和主要的目的是保護(hù)他們的財(cái)產(chǎn)”［2］；孟德斯鳩則認(rèn)為政府是由于國(guó)家和社會(huì)而自然產(chǎn)生的，政府的目的在于保障每個(gè)公民的自由權(quán)利；盧梭則認(rèn)為，政府是由主權(quán)者以法律規(guī)定而產(chǎn)生的，從而保證公意?？傊?，古典自由主義學(xué)派認(rèn)為，政府是維護(hù)社會(huì)秩序、保障個(gè)體利益的代理者。

新自由主義學(xué)派則認(rèn)同“必要政府論”，這源自社會(huì)與政府關(guān)系自我演化的需要。二次世界大戰(zhàn)后，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的新自由主義與新保守主義流派對(duì)“大政府”、“小政府”的論戰(zhàn)不斷推進(jìn)政府角色與職能轉(zhuǎn)變。新自由主義學(xué)派代表人物諾齊克提倡“最弱意義上的政府”，以防范政府侵犯公民權(quán)利；哈耶克則從自發(fā)秩序原理出發(fā)認(rèn)為，公民自由保障必須依賴于具有約束力的政府；而經(jīng)濟(jì)學(xué)家布坎南認(rèn)為，“論證政府的職能必須是受到限制的并且是弱小的，因?yàn)橹挥羞@樣的政府才不會(huì)干預(yù)具有效率優(yōu)勢(shì)的市場(chǎng)。”［3］但隨著世界現(xiàn)代化進(jìn)程中利益博弈的加劇，無(wú)論新自由主義學(xué)派還是新保守主義學(xué)派，對(duì)如何界定政府邊界清單都陷入兩難境地。因?yàn)闊o(wú)論是主張強(qiáng)大的政府還是有限政府，政府輸出公共政策的各個(gè)環(huán)節(jié)都不能完全保全公共利益的絕對(duì)完好。人們出于對(duì)個(gè)人利益保護(hù)的需要，強(qiáng)烈要求大而強(qiáng)的政府形態(tài)；政府獨(dú)大后，人民要求政府履行公共職能，同時(shí)要求一個(gè)有限政府的存在，至于政府的邊界已不是人們的權(quán)力所能管轄、控制的。

縱觀中西政治思想發(fā)展史，我們可以得出如下結(jié)論：政府的產(chǎn)生是基于一種需要的邏輯，本質(zhì)上是公民權(quán)利與國(guó)家權(quán)力博弈的歷史進(jìn)程。不難看出，政府雖然是人們讓渡部分權(quán)力而構(gòu)建的，但當(dāng)政府把公權(quán)力通過(guò)公共政策無(wú)限放大時(shí)，人們已不能制約政府，而后就強(qiáng)烈要求政府削減公權(quán)力，伴隨而來(lái)的是社會(huì)矛盾集聚與政府治理陷入困境。

（二）政府利益與公共政策公意偏離

很多年來(lái)，關(guān)于政府是否存在自身利益，學(xué)界存在多種聲音，很多學(xué)者表達(dá)了政府存在或根本不存在自身利益的兩個(gè)截然相反概念。但在很多公共政策的輸出中，人們又可以看到政府利益與公共利益博弈的現(xiàn)象，這就影射出了政府自身利益存在的客觀性。因此，我們有必要探究一下政府的組成要素，即體制、機(jī)構(gòu)和公務(wù)人員。政府的運(yùn)轉(zhuǎn)與維持需要利益支撐，這部分利益從哪里來(lái)，我們不難判斷，政府的利益來(lái)源于公共利益的切割，到底切割的邊界在哪里，就取決于有限政府公權(quán)力的界定了。同時(shí)我們不能忽略，公共政策的輸出與輸入是政府存在意義的基礎(chǔ)。關(guān)于公共政策的重要性，在其發(fā)展起源上，我們就可以窺見其地位。政策分析一詞最早可以追溯到公元前21世紀(jì)美索不達(dá)米亞地區(qū)的公共法律［4］。1958年美國(guó)政治學(xué)家林德布魯姆（Lindblom）最先使用現(xiàn)代意義上的政策分析一詞［5］，從而開啟了公共政策在國(guó)家事務(wù)與公共服務(wù)中的地位。簡(jiǎn)而言之，公共政策是通過(guò)政府的集體行動(dòng)來(lái)解決社會(huì)公共問(wèn)題的一種手段，是政策主體對(duì)社會(huì)價(jià)值的一種權(quán)威性分配。

基于此，我們可以判斷，政府與公共政策二者密不可分的皮毛依存關(guān)系了。所以，在很多現(xiàn)行社會(huì)問(wèn)題中，無(wú)論是群體性事件和還是社會(huì)公共問(wèn)題，都與政府有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系。政府的“經(jīng)濟(jì)人”與“社會(huì)人”角色，毫無(wú)例外地表明，政府偏好左右公共利益的界限。所有引發(fā)公共政策危機(jī)的問(wèn)題最終指向的是科學(xué)的社會(huì)責(zé)任問(wèn)題、技術(shù)進(jìn)步的限度問(wèn)題、人與自然的關(guān)系問(wèn)題。政府治理實(shí)質(zhì)上是公共政策實(shí)現(xiàn)過(guò)程，公眾希望政府角色與公共政策的公益過(guò)程同一，但在價(jià)值和事實(shí)層面卻存在非統(tǒng)一的現(xiàn)象。政府掌握公共政策的利益分配，任何層面的政策分配與管制都融入了公民、利益集團(tuán)與政府的利益分配博弈，一旦分配偏頗力度太大，都會(huì)引發(fā)社會(huì)抗?fàn)幣c沖突。從公共政策的分類看政府如何分配利益，我們就能很好地理解政府在公共決策中的地位。

（三）公共政策實(shí)施理性與政府正當(dāng)性

公共政策的排他性就是政府選擇要做的或者不要做的事情。《公共政策詞典》對(duì)“公共政策”進(jìn)行定義：“公共利益構(gòu)成一個(gè)政體的大多數(shù)人的共同利益，它基于這樣一種思想，即公共政策應(yīng)該最終提高大家的福利而不只是幾個(gè)人的福利。”［6］公共政策實(shí)施不當(dāng)導(dǎo)致公共利益減量，從而引發(fā)政府信任減量；反之，就是增量。公共政策作為對(duì)社會(huì)利益的權(quán)威性分配，集中反映了公眾利益，這是政府具有合法性的前提。新古典主義經(jīng)濟(jì)學(xué)者認(rèn)為，公共利益的實(shí)現(xiàn)體現(xiàn)在社會(huì)偏好層面。實(shí)踐證明，公共政策偏失太多公意，就會(huì)撼動(dòng)政府執(zhí)政正當(dāng)性。面對(duì)公共危機(jī)引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題，我們必須重新審視強(qiáng)勢(shì)政府執(zhí)行公共政策存在立場(chǎng)問(wèn)題，把“政府僅僅把公共政策研究作為引導(dǎo)、控制社會(huì)的工具，或單純作為提高行政效率的工具”［7］的時(shí)代必須終結(jié)。作為公共政策的創(chuàng)始人之一，德洛爾認(rèn)為，政策科學(xué)的研究需要從理論的框架向?qū)嶋H運(yùn)用的方向進(jìn)行突破［8］。新媒體與自媒體時(shí)代，公眾以有效迅速的方式質(zhì)疑政府公共服務(wù)的公平與效率，政府已不能按照自己的偏好左右公共政策。因此，承擔(dān)“決策失誤”責(zé)任是政府倫理的必然之義。

任何一項(xiàng)具體政策都涉及到不同相關(guān)群體的利益，這是公共政策的價(jià)值多元特征?！肮卜?wù)的一個(gè)傳統(tǒng)且基礎(chǔ)的倫理原則是不做有害的事。日益復(fù)雜化的社會(huì)使得我們面臨諸多越來(lái)越難以解決的政策問(wèn)題?！雹偃绾卧诔Ｒ?guī)的決策中，做出理性的分析和判斷不是一件容易事。政府作為決策主體，在面對(duì)各種類型的決策時(shí)，會(huì)不同程度地受到各種因素的干擾。在知識(shí)層面，政策專家建議公共政策的主體按照一種理性模式實(shí)施決策，即理性模式，其包括如下程序：界定問(wèn)題—建立評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)—認(rèn)定可選擇政策—評(píng)估可選擇政策—選定偏好的政策—執(zhí)行偏好的政策—進(jìn)一步界定問(wèn)題。但這樣一種理想的決策模式，在很多問(wèn)題上都是無(wú)法按部就班地執(zhí)行的。“問(wèn)題的答案取決于政府的層級(jí)：某一層級(jí)的戰(zhàn)略可能是另一層級(jí)的政策，更是另一層級(jí)的規(guī)劃?！保?］（P6）因此，只有倫理性政府才能夠推動(dòng)公共政策理性，公益才能成為鏈接政府與公共政策理性的最大倫理要素。

二、政府推進(jìn)公共決策面臨的倫理困境

長(zhǎng)久以來(lái)，功利主義倫理在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中占據(jù)重要地位。在公共政策的執(zhí)行中功利主義則更多注重制度效用，從而導(dǎo)致公共政策的倫理性缺失，實(shí)踐中公共政策的公共屬性往往被其他因素左右?，F(xiàn)實(shí)社會(huì)中的各類矛盾，“來(lái)自于道德層面的不信任，一些更為復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題、官民矛盾包括我們方法中的道德含義、決策模型標(biāo)準(zhǔn)中的倫理內(nèi)容及那些蘊(yùn)含在主要政策備選方案評(píng)估中的倫理問(wèn)題”［10］。政府作為公共決策與公共服務(wù)的主體，必須把公共決策的倫理性作為考量決策是否科學(xué)的關(guān)鍵要素。

（一）公共決策中政府公共性與逐利性的角色沖突困境

政府治理不能忽視政府“經(jīng)濟(jì)人”逐利本性，理性看待現(xiàn)實(shí)中呈現(xiàn)的公共利益減量與政府非合法利益增量博弈。政府治理陷入困境，一方面說(shuō)明其角色偏離了原始契約中的責(zé)任與義務(wù)，另一方面說(shuō)明政府公共決策考慮整個(gè)社會(huì)倫理價(jià)值的不足。布坎南（James M.Buchanan）認(rèn)為，“建立在道德神話基礎(chǔ)上的國(guó)家政治理論一遇上‘經(jīng)濟(jì)人’這一現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題便陷入了難以解決的困境：一方面是利已主義和狹隘個(gè)人利益所驅(qū)使的經(jīng)濟(jì)人，另一方面是超凡入圣的國(guó)家?！保?1］政府利益是政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中偏離了公共利益的非常態(tài)利益，它占用了公共政策的公共資源，繼而使公共政策部分利益私有化。公意本是政府存在的基礎(chǔ)，雖然政府做的事情很多，但沒有得到它本應(yīng)得到的認(rèn)可，是因?yàn)檎诠舱叩某掷m(xù)性方面脫離了公意。

理性認(rèn)識(shí)政府權(quán)力與利益放大是一種客觀存在。西方古典自由主義學(xué)派認(rèn)為，“政府是必要的惡”。一方面，我們離不開政府，因?yàn)殡x開政府，我們無(wú)可托付；另一方面，我們質(zhì)疑政府，源于它把我們基于契約精神讓渡的權(quán)力肆意揮霍，因?yàn)槿藗儺?dāng)初依據(jù)契約，讓渡個(gè)體部分權(quán)力組建政府是為了保全個(gè)體利益不受侵害。就理論而言，政府是公共的，公共政策的制定也應(yīng)是公意的，政府執(zhí)行、決策公共項(xiàng)目就不應(yīng)該存在政府利益。但在現(xiàn)實(shí)的公共政策輸出中，我們必須承認(rèn)政府自身利益的存在，而這些不正當(dāng)利益是以公共利益的減量為代價(jià)的。政府不是機(jī)器，它仍然是由具體的個(gè)體來(lái)行使權(quán)力的。任何個(gè)體都具有“經(jīng)濟(jì)人”的本質(zhì)屬性，一旦把握公權(quán)的人不受權(quán)力制約，就會(huì)膨脹其“經(jīng)濟(jì)人”逐利本性，追求個(gè)人利益和部門利益最大化。這不僅使政府管理公共事務(wù)效率低下，而且在公共決策中會(huì)有部門偏好。所以，公共政策的制定與輸出必須有法可依，解決公共政策公與私的矛盾。公意與政府的意愿有時(shí)候并不一致，地方政府在政績(jī)的引領(lǐng)下，推進(jìn)公共政策往往不能夠進(jìn)行理性論證，其后果就具有兩面性。例如，公眾不需要政府強(qiáng)力推進(jìn)維修道路，而是更需要一項(xiàng)與自己生活相關(guān)的治污規(guī)劃。但如果從政績(jī)觀上考量，寬闊的道路能夠明顯地對(duì)上一級(jí)政府表達(dá)出當(dāng)?shù)毓賳T的政績(jī)，環(huán)境、污水治理卻是一項(xiàng)需要長(zhǎng)期推進(jìn)的工程，耗時(shí)耗力耗財(cái)，這是很多行政部門不愿意推行或者敷衍了事的主要原因。

（二）公共決策中價(jià)值理性與工具理性的執(zhí)行困境

現(xiàn)代民主國(guó)家認(rèn)為，衡量政府治理的指標(biāo)體系應(yīng)是多元的，而非經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為唯一的指標(biāo)，“倫理直到最近才變?yōu)橐粋€(gè)普通的話題?！保?2］在國(guó)家治理中，公共決策往往走向理論與現(xiàn)實(shí)的兩難境地，工具理性與價(jià)值理性之間具有相悖性，有時(shí)甚至背離人與自然的道德屬性。例如，有些地方發(fā)展走的是一條以破壞當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)為代價(jià)的發(fā)展模式，其損失的公共利益不可計(jì)量。我們深知，為什么我們的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型如此之難，因?yàn)槲覀冇镁薮蟮纳鷳B(tài)危機(jī)代價(jià)獲取了少部分經(jīng)濟(jì)利益的擴(kuò)張，而后，我們要用更多的經(jīng)濟(jì)利益去挽救危機(jī)生態(tài)，但治理的長(zhǎng)期性與效果還有待考證。因此，政府治理中的公共政策必須遵從人與自然的倫理法則。長(zhǎng)久以來(lái)，政府與民眾一直關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與財(cái)產(chǎn)收入，對(duì)于一些公共政策的出臺(tái)及實(shí)施，首先考慮的也是經(jīng)濟(jì)目的或目標(biāo)，而非從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮此項(xiàng)政策對(duì)于整個(gè)社會(huì)潛在的影響。過(guò)分重視公共政策的經(jīng)濟(jì)利益，而對(duì)公共政策的倫理性考慮不周這一思維“慣性”，成為當(dāng)下有些社會(huì)矛盾不能有效及時(shí)解決的隱患。

如果我們重新關(guān)注倫理學(xué)對(duì)公共政策的指導(dǎo)價(jià)值，就會(huì)發(fā)現(xiàn)公共政策中價(jià)值理性與工具理性的執(zhí)行困境之內(nèi)在邏輯?！皹I(yè)已認(rèn)同的是規(guī)范性道德義務(wù)理論，普遍劃分為目的論和義務(wù)論學(xué)說(shuō)?！雹谀康恼搶W(xué)說(shuō)③關(guān)注產(chǎn)出的利益，這是政府作為公共決策的主體，常常重視在實(shí)踐中踐行；義務(wù)論學(xué)說(shuō)關(guān)注過(guò)程，它們認(rèn)為判斷一個(gè)行動(dòng)或行為是正確的還是錯(cuò)誤的，要根據(jù)這一行動(dòng)的性質(zhì)，而不管其結(jié)果如何［13］。如果從倫理層面探究公共政策的利他或利己偏好，目的論學(xué)說(shuō)的行為功利主義和義務(wù)學(xué)說(shuō)的義務(wù)制度主義，很好地解釋了利益沖突的根本分歧。在一些現(xiàn)行的公共決策中，政府最常使用的是收益—成本的線性方法，雖然這種方法備受公眾質(zhì)疑?！耙?yàn)樗茈y界定幸福、為最大多數(shù)人追求幸福確定理論基礎(chǔ)、對(duì)歡樂(lè)和痛苦可能造成不公平分配、很難比較人們的相對(duì)幸福、以及允許過(guò)多的例外符合原則。”［14］如果從利益偏好的角度分析公共政策的倫理性，我們就能更好地解釋公眾質(zhì)疑政府出臺(tái)政策的原因了。在公共決策的實(shí)踐環(huán)節(jié)中，各利益主體都“試圖產(chǎn)生好的結(jié)果，而不認(rèn)真考慮在這一過(guò)程中會(huì)犧牲那些價(jià)值?！保?5］（P21）公共決策的公共屬性在很多因素的制約下，并沒有得到很好的體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)。公共政策的倫理意識(shí)，往往被“個(gè)人取向、自我利益、政治壓力或‘實(shí)用折中主義’”［15］（P144-145）等各種因素所取代。另外，我們常常面臨的是個(gè)體理性（決策由某個(gè)人單獨(dú)做出）和集體理性（決策由一些人集體做出）的沖突，因?yàn)榛诓煌瑐€(gè)人、利益集團(tuán)、決策者的目標(biāo)和價(jià)值觀不同。目前公共決策中存在分化現(xiàn)象，公共決策在一定層面上是集體理性決策的，但在事實(shí)層面有一些公共政策的決斷是個(gè)體選擇的結(jié)果，其中地方政府一把手的權(quán)力與權(quán)限在公共決策中發(fā)揮了重要作用。

（三）公共政策中行政官員主觀責(zé)任與客觀責(zé)任的選擇困境

政府治理必須認(rèn)清政府公務(wù)人員作為公共政策的執(zhí)行者在執(zhí)行公共決策時(shí)的個(gè)體困境。他們面臨倫理上的兩難或道德問(wèn)題起源于倫理和道德原則的沖突：“決策者忠誠(chéng)、公共利益、公平、效率、公正、法律和職業(yè)自主等之間的沖突?！保?6］如果以此理論來(lái)分析社會(huì)問(wèn)題產(chǎn)生的原因，我們能從公眾的立場(chǎng)理解矛盾產(chǎn)生的根源。然而問(wèn)題不自于政策規(guī)劃者遇到倫理上的兩難困境，而在于如何以倫理方式將政策運(yùn)用于實(shí)踐中，“包括強(qiáng)調(diào)諸如，什么是應(yīng)該做的、什么是好的、誰(shuí)的價(jià)值應(yīng)被追求、誰(shuí)的目標(biāo)應(yīng)被尋求、以及在何種程度上決策者利益被公共或共同利益所代替?！保?］（P29）對(duì)于執(zhí)行公共決策的公務(wù)人員而言，在執(zhí)行決策時(shí)，將面臨困境，因?yàn)樗锌陀^責(zé)任和主觀責(zé)任。客觀責(zé)任產(chǎn)生于法律、組織和社會(huì)對(duì)于行政者角色的需要，而主觀責(zé)任基于一種信仰、價(jià)值和癖好組成的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)去行使任務(wù)。我們非常熟悉的場(chǎng)景是，因?yàn)橐豁?xiàng)公共決策執(zhí)行中的不當(dāng)問(wèn)題，引發(fā)一群荷槍實(shí)彈的警務(wù)人員與一群情緒激昂的民眾對(duì)峙。在這里，我們不得不分析這兩種人群的心理變化問(wèn)題。一個(gè)道德原則往左拉，而另一個(gè)往右拉，從而產(chǎn)生了一個(gè)“職責(zé)的沖突”［17］。在民眾看來(lái)，警務(wù)人員是一個(gè)整體，他們代表了政府，所以，在矛盾沖突甚至肢體沖突中，較少顧及對(duì)方生命安危；在警務(wù)人員看來(lái)，在公務(wù)中他代表了政府，認(rèn)為民眾與政府是對(duì)立的，所以在公務(wù)中，同樣忘記了自己民眾的一員，在沖突中不惜以生命維護(hù)所謂的政府利益。通格（Tong）認(rèn)為，同一倫理可以支配我們私人的或職業(yè)兩種生活，道德的高尚品質(zhì)產(chǎn)生于公平或仁慈。當(dāng)我們把政府偏好與公務(wù)執(zhí)行人員緊密結(jié)合討公共決策的利益偏好時(shí)，同樣陷入倫理困境。

在一些現(xiàn)實(shí)的案例中，我們依稀明鑒政府執(zhí)行者們面臨的困境。庫(kù)珀（Cooper）將責(zé)任概念視為行政倫理學(xué)的中心問(wèn)題［18］。例如，對(duì)于目前各地出現(xiàn)的土地征用、強(qiáng)拆活動(dòng)，可以透視警察以及政府部門的參與者們對(duì)于自己行使權(quán)力的內(nèi)心糾結(jié)與沖突，但他們還是按照領(lǐng)導(dǎo)的指示去維護(hù)了政府的法規(guī)。如此公共決策較少考慮執(zhí)行者在執(zhí)行公務(wù)時(shí)的內(nèi)心沖突：因?yàn)檫@些公務(wù)人員大部分是來(lái)自這樣的土地，而后成長(zhǎng)為一名政府指令的實(shí)施者，或許有一天，自己的家鄉(xiāng)、親戚也會(huì)遭致這樣的境遇。羅爾斯認(rèn)為，“由于社會(huì)合作，存在著一種利益的一致；另一方面，由于利益沖突，就需要一系列原則來(lái)指導(dǎo)在各種不同的決定利益分配的社會(huì)安排之間進(jìn)行選擇，達(dá)到一種有關(guān)恰當(dāng)?shù)姆峙浞蓊~的契約”［19］。但無(wú)論怎樣糾結(jié)，這些公務(wù)人員還是率先完成領(lǐng)導(dǎo)的指令，但舍棄的是對(duì)這項(xiàng)公共決策合法性的思考與質(zhì)疑。從而，造成的結(jié)局是雙方利益的受損，更重要的是政府公信力遭到質(zhì)疑，干群關(guān)系惡化，村民有時(shí)會(huì)以失去生命為代價(jià)。強(qiáng)拆在理論上不存在合法性，這種公共決策并沒有進(jìn)行民意征詢。無(wú)論事后問(wèn)責(zé)多么公正合理，但村民失去的生命，誰(shuí)來(lái)償還、誰(shuí)來(lái)承擔(dān)失去親人的終身痛苦，誰(shuí)來(lái)考究當(dāng)事人的親戚、后代埋下對(duì)政府部門仇恨的種子，這種隱性的、跨代際傳遞的報(bào)復(fù)心理會(huì)逐步釀成大的事件沖突?；诖?，我們認(rèn)為，政府規(guī)劃必須是整體的規(guī)劃、而非要求民眾無(wú)條件服從且必須考慮民眾對(duì)公共政策輸出的承受能力和利益得失。

三、消解政府治理倫理困境的路徑選擇

政府治理是政府通過(guò)公共政策的實(shí)施，完成公共服務(wù)的過(guò)程。麥迪遜說(shuō)：“正義是政府的目的，也是民主社會(huì)的目的。”［20］公共政策的執(zhí)行中，體現(xiàn)正義是一個(gè)相當(dāng)難得課題，保全政府與公共政策的公共屬性，將面臨諸多因素的倫理沖突，可預(yù)知的結(jié)局就是公共政策對(duì)正義的偏離。地方政府須將羅爾斯“正義原則”④引入公共政策，促進(jìn)公共政策政績(jī)正義，培養(yǎng)官員行政美德，關(guān)照自然正義，走向政府正義。

（一）個(gè)體正義：公共決策中培育官員行政美德

“哲學(xué)王”治國(guó)是古希臘時(shí)代的重要思想，柏拉圖《理想國(guó)》向我們提供了治理國(guó)家的一個(gè)正義路徑。如果我們重新詮釋《理想國(guó)》的個(gè)人正義與城邦正義，乃至靈魂正義，就會(huì)發(fā)現(xiàn)我們古代智者已預(yù)知到普世性正義?！罢軐W(xué)王”治理國(guó)有其合理性，因?yàn)檫@些哲學(xué)家具有使政治權(quán)力和聰明才智合二為一的能力。地方政府治理創(chuàng)新需要“哲學(xué)王”式具有行政美德的正義官員，在柏拉圖的思想中，“認(rèn)為正義既是個(gè)人的品質(zhì)又是國(guó)家的品質(zhì)，并且個(gè)人正義的實(shí)現(xiàn)，需要正義的國(guó)家的支持，正義的國(guó)家只有當(dāng)“哲學(xué)王”作統(tǒng)治者時(shí)才能實(shí)現(xiàn)?！保?1］政府正義首先是個(gè)人作為公民的正義。只有每個(gè)公民心中擁有正義，社會(huì)才會(huì)正義；只有心中擁有正義的行政官員，政府正義才會(huì)成為可能。我們應(yīng)該探索一種方式，這種辦法能夠“使正義的人在現(xiàn)實(shí)的生活中得到肯定和保護(hù)，使其智慧和品德獲得認(rèn)可和推廣”［22］，從而找到治理社會(huì)的正確路徑。

今天，當(dāng)我們警覺政府公信力下降時(shí)，習(xí)慣于把整個(gè)責(zé)任推向政府，而不是政府中的官員。事實(shí)上，政府公信力的下降不是源于政府不作為，而是那些代表政府胡亂作為的人。在處理公共問(wèn)題時(shí)，個(gè)別官員缺失個(gè)體行政正義，從而誤導(dǎo)公眾認(rèn)為政府非正義。在一些公共問(wèn)題的處理上，必須分清政府正義與官員正義的邊界，強(qiáng)化官員非正義行為帶給政府名譽(yù)的損害。張國(guó)清提出，“假如我們一開始，就誤讀了羅爾斯正義原則的精確內(nèi)涵，那么我們會(huì)在實(shí)踐上誤導(dǎo)公共行為和公共決定，甚至影響我們對(duì)社會(huì)制度的設(shè)計(jì)和建構(gòu)?！保?3］個(gè)體正義走向公共決策就意味著公共性的初步實(shí)現(xiàn)。作為代表政府執(zhí)行職責(zé)的個(gè)體官員，政府正義必須首先官員正義，即官員的心中永掛道德明燈。官員擁有行政美德，凡事以正義為原則，有利于官員制定公共政策、行使公共權(quán)力，破除行政困境?！靶姓藛T公共生活的本質(zhì)決定了他能夠在這種道德實(shí)踐中獲得內(nèi)心的享受，能夠把在他的行政行為中貫穿道德的內(nèi)容作為職業(yè)乃至生命的需要?！保?4］行政人員只有充分理解了公共行政的性質(zhì)，才能發(fā)現(xiàn)自己存在的價(jià)值，才能確定自己的目標(biāo)、設(shè)計(jì)自己的人生，并且在公共行政中做出正義的選擇。

（二）政績(jī)正義：公共決策中健全可持續(xù)的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制

法律是治國(guó)之重器，法治是國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托。十八屆四中全會(huì)深刻指出，“行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為，勇于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)，堅(jiān)決糾正不作為、亂作為，堅(jiān)決克服懶政、怠政，堅(jiān)決懲處失職、瀆職?！保?5］地方政府治理走出倫理困境，須構(gòu)建正義的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制，讓官員理性決策，實(shí)施公共決策具有政績(jī)理性。

第一，建立公共決策的終身責(zé)任負(fù)責(zé)制及責(zé)任倒查機(jī)制［25］，維護(hù)政績(jī)結(jié)果正義。十八屆四中全會(huì)的諸多規(guī)定為今后公共政策制定提出了嚴(yán)格的要求與法律保障，任何政府部門或個(gè)人在公共利益的輸出渠道上都不能亂作為。這項(xiàng)機(jī)制既保護(hù)了公眾的利益免受損害，又保護(hù)了行政官員的個(gè)體利益。“長(zhǎng)期以來(lái)，因重大決策失誤尤其是諸如政績(jī)工程、面子工程等制造所謂‘政績(jī)’的重大決策，以犧牲生態(tài)環(huán)境、破壞資源合理開采，為謀求短期數(shù)據(jù)政績(jī)的重大決策［26］，所有公共利益的損失由國(guó)家擔(dān)負(fù)，數(shù)億萬(wàn)計(jì)的財(cái)產(chǎn)性損失是13億民眾節(jié)省出來(lái)的個(gè)人財(cái)產(chǎn)，實(shí)質(zhì)上損害的是納稅人的合法利益。破除政府治理創(chuàng)新的倫理困境，必須建立終身責(zé)任追究、責(zé)任倒查機(jī)制，重點(diǎn)在于必追、必查，徹底關(guān)閉決策隨意性的大門。政績(jī)正義不僅僅是注重“GDP”硬指標(biāo)，而且更應(yīng)注重“公共服務(wù)效果”軟指標(biāo)評(píng)價(jià)正義。

第二，建立公共政策效能的可持續(xù)制度，維護(hù)政績(jī)過(guò)程正義。政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制，不能再以結(jié)果論成敗，應(yīng)在公共決策的過(guò)程中更加注重執(zhí)行者對(duì)公共項(xiàng)目的負(fù)責(zé)程度。政府應(yīng)該有足夠的耐心等待官員發(fā)揮作用，合理又預(yù)見性的公共政策需要時(shí)間來(lái)檢驗(yàn)，政府正義首先要提倡政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的多元化，不能以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)掩蓋政績(jī)正義。實(shí)踐標(biāo)明，有些政績(jī)是表面的，有些官員的政績(jī)需要很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)才能看到。即使今天我們看到的一些政績(jī)，但這些政績(jī)的取得如果是以損害后代人的利益為代價(jià)取得的，我們寧愿不要這種政績(jī)。有些人在位期間，做了一些平常事，看不出有多大的政績(jī)，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，或許是最好的政績(jī)。我們必須警惕官員的錯(cuò)誤政績(jī)觀與決策失誤，恰當(dāng)處理決策沖突。官員盲目決策而無(wú)須擔(dān)責(zé)，決策失誤導(dǎo)致重大損失卻無(wú)從追究，這種困境讓我們更加迫切地認(rèn)識(shí)到，建立健全重大決策失誤問(wèn)責(zé)追究制度，已是刻不容緩。任何一項(xiàng)公共決策都不是隨意的，應(yīng)是經(jīng)過(guò)多方論證的、可行的、利民的，而非官員政績(jī)的標(biāo)桿。

第三，建立公共政策的召回與修繕制度，維護(hù)社會(huì)利益正義。公共政策的順利推進(jìn)必須以社會(huì)的公共理性為基礎(chǔ)，“政府公共政策的制定過(guò)程必須符合法定的程序。符合程序而政策效果不佳是政府的能力問(wèn)題，通常只是涉及歷史和現(xiàn)實(shí)評(píng)價(jià)問(wèn)題；不符合程序而政策效果即使極佳也是法律問(wèn)題，在多數(shù)情況下則會(huì)涉及政治道德和法律懲處問(wèn)題?！保?7］政府治理中應(yīng)該允許公共政策的召回行為，這種行為帶來(lái)的影響是兩方面的，雖然削弱了公共政策莊嚴(yán)屬性，但從實(shí)質(zhì)來(lái)看，這種召回制度切實(shí)回應(yīng)了公共利益的正義要求。政策存在缺陷與不足是客觀的，這可能源于政策制定者的能力不足，或者是基于對(duì)執(zhí)行環(huán)境判斷不足，也或是對(duì)利益團(tuán)體的偏好。與此同時(shí)，“政策也通常會(huì)在特定的妥協(xié)和利益交換中，在復(fù)雜的執(zhí)行環(huán)境的影響下或多或少地偏離設(shè)定的理想狀態(tài)?！保?8］有效的政府治理，必須破除決策執(zhí)行中的非理性困境，對(duì)于政績(jī)的評(píng)價(jià)應(yīng)設(shè)置階段性的評(píng)價(jià)體系，獎(jiǎng)懲分明。對(duì)于有缺陷的政策，必須予以終止或撤回，并向公眾作具體說(shuō)明，贏得公眾諒解提升公信力。

（三）生態(tài)正義：構(gòu)建公共政策中的資源慎用機(jī)制

政府正義應(yīng)從社會(huì)生態(tài)學(xué)的層面來(lái)理解生態(tài)正義，是人、自然、社會(huì)等各種存在要素的合理搭配與功能的和諧。政府生態(tài)正義應(yīng)從戰(zhàn)略層面考慮公共政策的長(zhǎng)期、短期效益，符合公共利益可持續(xù)原則。

第一，建立公共政策實(shí)施中的自然資源慎用機(jī)制。生態(tài)正義是指?jìng)€(gè)人或社會(huì)集團(tuán)、政府的行為符合生態(tài)平衡原理，符合生物多樣性原則，符合持續(xù)發(fā)展觀。生態(tài)正義關(guān)注的核心問(wèn)題是自然資源與生態(tài)責(zé)任的如何公平分配與分擔(dān)，主要“包含代內(nèi)與代際正義、自然正義三重向度”⑤，其主要解決路徑依賴于人的正義行為與資源利用正義。哈維認(rèn)為，“社會(huì)規(guī)劃和政策是一項(xiàng)生態(tài)工程。人類的行為不能危害不同時(shí)間和空間人們的未來(lái)；因而指向子孫和地球上其他居民的正義，要求對(duì)所有社會(huì)工程可能造成的生態(tài)后果進(jìn)行深刻詳盡的研究。”［29］正義作為人類永恒的法則，為達(dá)成政府正義，生態(tài)正義內(nèi)涵上已不能僅僅局限于環(huán)境層面的生態(tài)意義?！皢?wèn)題鏈”作為鏈接政府與公共政策的紐帶，同樣反映在整個(gè)社會(huì)有機(jī)體的健康層面，以環(huán)境問(wèn)題為介質(zhì)來(lái)重建社會(huì)正義秩序。生態(tài)正義已演變?yōu)槿伺c社會(huì)層面的自然正義狀態(tài)。構(gòu)建公共政策下的生態(tài)正義，我們必須正視，發(fā)展是以犧牲一些自然資源的代價(jià)獲得了經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的攀高，這方面的生態(tài)利益損耗甚至要花費(fèi)一代人的努力與改造。因此，政府的生態(tài)正義應(yīng)考慮，從體制上建立生態(tài)保護(hù)制度，從道德上呼吁人的活動(dòng)理性，從行政倫理上考量決策正義，從而獲得生態(tài)資源最大化。

第二，建立公共政策執(zhí)行中的異地污染轉(zhuǎn)移聯(lián)合懲處機(jī)制。公共政策從本質(zhì)上來(lái)講，其價(jià)值導(dǎo)向是社會(huì)資源與自然資源在公眾間的合理分配。哈維提出，“公正的規(guī)劃政策的實(shí)行要清楚地認(rèn)識(shí)所有社會(huì)工程必然引起的生態(tài)后果”［30］。但從全國(guó)污染的案例中，我們發(fā)現(xiàn)有些公共政策的制定與執(zhí)行雖然惠及A省的公眾，但污染卻轉(zhuǎn)移到B省。首先，建立嚴(yán)厲的異地污染轉(zhuǎn)移懲處機(jī)制。A省經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展了卻把環(huán)境危機(jī)轉(zhuǎn)移到了B省，在政策層面上，受損方與獲益方需要利益機(jī)制進(jìn)行補(bǔ)償與均衡。比如，城市與鄉(xiāng)村的污染轉(zhuǎn)移問(wèn)題，“城市生活垃圾和污水向農(nóng)村轉(zhuǎn)移和排放等原因，導(dǎo)致鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境逐漸惡化等”［31］。這種情況應(yīng)如何體現(xiàn)政府的生態(tài)正義，是一個(gè)重要的課題。如果我們的公共政策不是基于長(zhǎng)遠(yuǎn)的，不是基于代內(nèi)公平、代際公平，那么政府就不是正義的。其次，建立責(zé)任分?jǐn)倷C(jī)制。政府的責(zé)任其實(shí)就是代際政府與代內(nèi)政府責(zé)任的一種延續(xù)，“環(huán)境問(wèn)題的解決需要一種面向未來(lái)的價(jià)值思維，需要提倡代際正義。前人作孽，后人遭殃，這已經(jīng)是為許多生態(tài)災(zāi)難所驗(yàn)證了的事實(shí)?！保?2］公共政策的政府正義已不僅僅承擔(dān)代內(nèi)的責(zé)任，更應(yīng)該面向整個(gè)國(guó)家大局的責(zé)任。如果我們的公共政策只關(guān)注當(dāng)代人的利益，掠奪后代人的利益滿足發(fā)展的欲望，建立當(dāng)代人的政績(jī)標(biāo)桿，那么政府是非正義的，我們就違背了公共政策應(yīng)具有的社會(huì)正義原則。目前，一些發(fā)展領(lǐng)域還存在著以公共名義盜取了公眾權(quán)利的現(xiàn)象，失去了人的正義、生態(tài)正義、自然正義的公共決策，政府正義何處存放？

第三，建立公共政策中的“公地”保護(hù)機(jī)制。在我們的生活中，始終存在“事不關(guān)己、高高掛起”的一種實(shí)用主義哲學(xué)行為，公眾尊崇趨利避害原則。近些年發(fā)生的一些公共決策不能執(zhí)行的原因，實(shí)質(zhì)上是“公用地”的一種極端恐懼。我們熟知美國(guó)人加勒特·哈丁的“救生艇倫理學(xué)”，他指出，人的自私本性和不追究環(huán)境成本的做法最終會(huì)導(dǎo)致人們共同生活和棲居的“公用地”失去承載力，人們被迫去尋找新生之路。我們承認(rèn)利益攸關(guān)，無(wú)視利益無(wú)關(guān)。因此，政府正義必須破除“公用地悲劇”⑥，維護(hù)公眾空間正義。德沃金曾爭(zhēng)議羅爾斯的正義論，他認(rèn)為，“在羅爾斯的原出狀態(tài)下，置身于無(wú)知之幕的背后，人民愿意選擇的將不是羅爾斯的差別原則，而是資源平等?！保?3］公共政策應(yīng)更關(guān)注社會(huì)利益，政治生態(tài)，以及可持續(xù)發(fā)展的利益正義。政府正義應(yīng)注重人與自然、社會(huì)整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的正義。任何一個(gè)個(gè)體、國(guó)家都是自然界生態(tài)系統(tǒng)的一部分，政府正義最終走向生態(tài)正義。我們的發(fā)展、公共政策的實(shí)施一直都依托自然界作為物質(zhì)基礎(chǔ)，如果我們過(guò)渡地使用、破壞生態(tài)系統(tǒng)的“濕地心臟”，帶來(lái)的惡果就是人類自身的毀滅，無(wú)論你是權(quán)貴還是高官、貧民。此時(shí)，全世界的極端天氣、污染已向我們示威，我們正在遭受來(lái)自自然界的身心報(bào)復(fù)。公共政策不僅是為人與社會(huì)服務(wù)，更是為了保護(hù)保護(hù)自然界免受侵害。自然界饋贈(zèng)了我們生命，可是我們回饋?zhàn)匀唤缡菬o(wú)休止的蹂躪。自從PM2.5進(jìn)入國(guó)人的視野后，我們的生活發(fā)生了巨大的變化，我們不得不關(guān)注每天的霧霾，我們的心情隨著霧霾的程度大小起伏著。本該屬于自然界的問(wèn)題，之所以成為人們關(guān)注的問(wèn)題，是因?yàn)樗鼈兙哂猩鐣?huì)的特征，與人們的利益息息相關(guān)，更與公共決策有關(guān)。

延續(xù)的討論：任何一種公共政策的推進(jìn)與實(shí)施，都必須以自然正義為前提，引領(lǐng)官員行政正義、政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制正義，才能走向政府正義。公共政策與政府正義的價(jià)值取向是統(tǒng)一在公共利益實(shí)現(xiàn)的平臺(tái)中，理論上的政府存在與實(shí)踐中的政府偏好是通過(guò)公共政策的制度推行進(jìn)行價(jià)值判斷的。事實(shí)證明，任何國(guó)家的有序發(fā)展都離不開政府，大政府與小政府在價(jià)值層面?zhèn)涫苜|(zhì)疑，公共政策中的公共利益減量與政府的自身利益增量形成價(jià)值差額，政府治理陷入倫理困境。究其原因，這是一種“公地悲劇”的再現(xiàn)，是依托公共資源以公共的名義進(jìn)行徇私濫用的悲劇。保障公共政策的公共屬性，維護(hù)政府正義，必須破除公務(wù)人員權(quán)力尋租現(xiàn)象，培育官員行政美德；必須破除唯“GDP”的政績(jī)怪圈，建立政績(jī)正義的評(píng)價(jià)體系；必須杜絕生態(tài)環(huán)境肆意揮霍的行為，重建有機(jī)體生態(tài)鏈秩序，建立人與自然、社會(huì)和諧共生的正義秩序。

注：

①關(guān)于這些問(wèn)題的一般觀點(diǎn)，參見David G.Gil，Unravelling Social Policy:Theroy，Analysis，and Political Action towards Social Equity，4th ed.（Rochester，VT:Schenkman Books，1990）

②Jerome Kaufman提倡這一分類方式。

③目的論學(xué)說(shuō)，相信一種行動(dòng)的道德價(jià)值是其行動(dòng)的一個(gè)功能，它關(guān)注自我的結(jié)果（利己主義）、他人的結(jié)果（利他主義），或者每個(gè)人的結(jié)果（普遍主義）。

④羅爾斯《正義論》兩個(gè)原則：“第一個(gè)原則：人人擁有平等的權(quán)利，享有最廣泛的基本自由，那種自由兼容于其他人皆享有的類似自由。第二個(gè)原則：社會(huì)和經(jīng)濟(jì)不平等將這樣安排，于是，（1）它們應(yīng)當(dāng)被合理地期待為有益于每一個(gè)人；（2）它們牽扯到的職位和崗位向所有人開放?！眂ited in JohnRawls，ATheoryofJustice，RevisedEdition，Cambridge，MA:Harvard University Press，1971.p.302。

⑤黃明健在《東南學(xué)術(shù)》（2006.5）發(fā)表了《論作為整體公平的生態(tài)正義》一文，提出三個(gè)正義。一是代內(nèi)正義，指代內(nèi)的所有人，不分民族、種族、國(guó)籍、性別、職業(yè)、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況，都有平等地利用自然資源和享受良好的生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境的權(quán)利。二是代際正義，指人類作為物的一種，我們與同代的其他成員以及過(guò)去和將來(lái)的世代一道，共有地球自然、文化的環(huán)境。在任何時(shí)候，各世代既是地球恩惠的受益人，同時(shí)也是將來(lái)世代地球的管理人或受托人。三是自然正義，指人類作為自然界的一員，與其他物種之間在享有生態(tài)利益與承擔(dān)生態(tài)責(zé)任方面的平衡問(wèn)題。

⑥“公地悲劇”（Tragedy of the commons）是一種涉及個(gè)人利益與公共利益（Common good）對(duì)資源分配有所沖突的社會(huì)陷阱（Social trap）。這個(gè)字起源于威廉·佛司特·洛伊（William Forster Lloyd）在1833年討論人口的著作中所使用的比喻。1968年時(shí)，加勒特·哈?。℅arret Hardin）在期刊《科學(xué)》將這個(gè)概念加以發(fā)表、延伸，稱為〈公地悲劇〉（The Tragedy of the Commons）。而這個(gè)理論本身就如亞里斯多德所言：“那由最大人數(shù)所共享的事物，卻只得到最少的照顧”。

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【責(zé)任編輯：張西山】

Governance Ethical Dilemma and Counter Measures from Public Policy Perspective

ZHUO Cheng-xia1.2，GUO Cai-qin1
（1.College of Politics and Public Administration，Suzhou University，Suzhou，Jiangsu，215123；2.Shandong A-cademy of Social Sciences，Jinan，Shandong，250002）

Public policy is a tool for the realization of public interests and values.It solves public problems through collective action of the government so as to fulfill the government functions of fair distribution of men，nature，and social value.At practical level，however，many ethical dilemmas face the government in its implementation of public policy.Public opinion cannot be voiced effectively.Public interest is hard to implement incrementally.It is hard to maintain justice in natural ecology.The government credibility declines.These difficulties pose tremendous challenge to the governance modernization of local governments.How to achieve multidimensional justice in the implementation of public policy becomes a problem in governance at national and local level.Under the new normal situation，the local government must make the best of public policy to achieve balance and stability，fairness and justice，and reasonable distribution.At ethical level，emphasis should be laid upon the relationship between development and man，nature，and society.Therefore，the government must guide officials through public policy to uphold justice in administration，performance evaluation mechanism，nature，and then in governance.

public policy；ethical dilemma；governance

D 63

A

1000－260X（2016）05-0058-09

2016-06-02

江蘇省新型城鎮(zhèn)化與社會(huì)協(xié)同治理創(chuàng)新中心研究項(xiàng)目（201304）；山東省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃辦研究項(xiàng)目“地方政府創(chuàng)新的倫理緯度”（15CZZJ06）

卓成霞，蘇州大學(xué)法學(xué)博士，山東社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)所副研究員，主要從事社會(huì)發(fā)展與公共治理研究；郭彩琴，哲學(xué)博士，蘇州大學(xué)中國(guó)特色城鎮(zhèn)化研究中心、蘇州市社會(huì)公共文明研究所研究員、蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要從事區(qū)域社會(huì)發(fā)展、地方政府與社區(qū)治理研究。