朱玳萱

（中共深圳市委黨校，廣東深圳518049）

從“小區(qū)制”到“街區(qū)制”：行政公權(quán)力介入的法理分析

朱玳萱

（中共深圳市委黨校，廣東深圳518049）

“街區(qū)制”改革是2016年國(guó)務(wù)院確定的加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)的重大改革項(xiàng)目。然而，如何合法、合理地推進(jìn)“街區(qū)制”改革，是我國(guó)法律制度和法學(xué)理論必須回答的基礎(chǔ)性重大問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)行的土地制度和《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》難以適用于“街區(qū)制”改革，因而難以成為行政公權(quán)力介入“街區(qū)制”改革的合法性依據(jù)，須進(jìn)一步修訂完善。應(yīng)將現(xiàn)行的以“小區(qū)”為基本單元的基層社區(qū)治理模式改革為以“樓棟”為基本單元，從而為推廣“街區(qū)制”奠定合理性基礎(chǔ)——更安全的物業(yè)管理服務(wù)、更配套的街區(qū)公共設(shè)施等；實(shí)際操作上，行政公權(quán)力介入必須符合行政目的，對(duì)現(xiàn)有小區(qū)合理分類，推進(jìn)漸進(jìn)式改革。

街區(qū)制；行政公權(quán)力；法理

2016年初國(guó)務(wù)院頒布的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《若干意見(jiàn)》）的第十六部分指出：“新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上將不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)”與“已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開(kāi)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化?！贝艘庖?jiàn)一出，便引發(fā)社會(huì)廣泛討論。有部分學(xué)者片面地認(rèn)為該《若干意見(jiàn)》缺乏情理和法理基礎(chǔ)，屬非理性、非科學(xué)的超前決定，不具備可操作性。也有學(xué)者從城市規(guī)劃學(xué)角度闡明“街區(qū)制”是當(dāng)前實(shí)現(xiàn)宜居城市資源共享的最根本途徑，是世界主流城市的共同選擇。筆者認(rèn)為，《若干意見(jiàn)》是對(duì)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的系統(tǒng)性、科學(xué)性部署。但對(duì)于地方各級(jí)行政主管部門(mén)而言，理解和推進(jìn)“街區(qū)制”改革必須以問(wèn)題為導(dǎo)向，以法治思維為引領(lǐng)，須對(duì)逐步推進(jìn)“小區(qū)制”到“街區(qū)制”改革可能面臨的行政公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的不當(dāng)介入，從行政合法性、合理性、合目的性的角度進(jìn)行法理分析的研判，從而強(qiáng)化政府決策的科學(xué)價(jià)值，使“街區(qū)制”改革“理直氣壯”地從“紙面”走向現(xiàn)實(shí)。

一、概念辨析與行政公權(quán)力介入分析

我國(guó)目前實(shí)行的“小區(qū)制”是建國(guó)后效仿前蘇聯(lián)“居住區(qū)千人指標(biāo)計(jì)劃”建立起的相對(duì)封閉的居住、辦公等區(qū)域。主要包括兩類，其一是建立于土地有償使用基礎(chǔ)上的個(gè)人通過(guò)支付合理對(duì)價(jià)取得的受法律保護(hù)的私人住宅小區(qū)；其二是俗稱的“大院”，即黨委、政府部門(mén)、國(guó)有企事業(yè)單位通過(guò)國(guó)有土地劃撥無(wú)償取得的封閉辦公區(qū)域。本文所研究的“小區(qū)制”特指私人住宅小區(qū)。

“小區(qū)制”重視對(duì)私權(quán)的保護(hù)，對(duì)房屋產(chǎn)權(quán)人（包括與產(chǎn)權(quán)人有租賃關(guān)系者）提供居住、辦公、生產(chǎn)生活等服務(wù)，呈現(xiàn)出封閉特點(diǎn)。同時(shí)，由于其天然的排他、排外屬性，致使其與我國(guó)當(dāng)前日益發(fā)展和形成的開(kāi)放性、包容性、國(guó)際化、現(xiàn)代化的都市格局呈現(xiàn)矛盾。

街區(qū)，屬城市規(guī)劃學(xué)概念，是舶來(lái)詞匯，即英語(yǔ)中的“BLOCK”，由五個(gè)英文單詞的縮寫(xiě)組成：Business，商業(yè)；Lie fallow，休閑；Open，開(kāi)放；Crowd，群眾；Kind，友善［1］。“街區(qū)制”是城市街區(qū)的一種布局形式，是與城市功能相融合的、適度開(kāi)放的、資源共享的一種充滿活力的城市布局。20世紀(jì)90年代，在新都市主義運(yùn)動(dòng)的倡導(dǎo)下，越來(lái)越多的城市重新定義城市與住宅的意義，強(qiáng)調(diào)高密度的土地利用和密集路網(wǎng)形成的便捷生活以及配套公共設(shè)施的資源共享，如美國(guó)芝加哥和紐約第五大道、英國(guó)牛津街、韓國(guó)獨(dú)棟住宅聚居區(qū)、日本的“無(wú)門(mén)”大學(xué)等，皆是“街區(qū)制”典范。因此，“街區(qū)制”在推進(jìn)有限資源共享、解決人口“爆炸”帶來(lái)的各類“城市病”問(wèn)題上具有得天獨(dú)厚的作用。

街區(qū)與小區(qū)之區(qū)別，在于小區(qū)封閉，街區(qū)開(kāi)放。

從“小區(qū)制”到“街區(qū)制”，無(wú)論是對(duì)國(guó)家、社會(huì)，還是企業(yè)、個(gè)人，既是思維和觀念的變革，亦是治理模式和生活方式的改變。特別是《若干意見(jiàn)》中對(duì)“已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開(kāi)”的具體要求，必然觸及小區(qū)居民的合法權(quán)益?；趪?guó)人根深蒂固的“圍墻”意識(shí)，可以預(yù)見(jiàn)的，未來(lái)絕大多數(shù)已建成住宅小區(qū)的開(kāi)放必然涉及到行政公權(quán)力對(duì)居民私權(quán)利的介入。

人類邁進(jìn)現(xiàn)代社會(huì)的成果之一便是對(duì)私人領(lǐng)域的發(fā)現(xiàn)和保護(hù)。一如哈貝馬斯在其著作《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》中所述：“在私域里私權(quán)應(yīng)受到尊重，最大程度的防止行政權(quán)的恣意?！币虼耍姓珯?quán)力的介入必須具有合法性、合理性，這也是行政法學(xué)關(guān)于行政公權(quán)介入必須遵循的基本原則。同時(shí)，基于《若干意見(jiàn)》明確提出了推行“街區(qū)制”的目的，而是否符合這一目的成為行政公權(quán)力介入是否合法合理的至關(guān)重要的因素。

二、行政公權(quán)力介入“街區(qū)制”的行政合法性分析

行政合法性原則被視為現(xiàn)代行政法的基本原則之一，是依法治國(guó)理念在政府行政行為上的體現(xiàn)。盡管我國(guó)對(duì)行政合法性原則的研究較西方國(guó)家晚了近一個(gè)世紀(jì)，但這一原則的確立也是我國(guó)憲法倡導(dǎo)的民主與法治以及法制觀念不斷深化的結(jié)果［2］。正如《憲法》第五條之規(guī)定：“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家……一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律?！边@是行政合法性原則確立的法理基礎(chǔ)。

行政合法性原則首先要求行政行為有法可依、有法必依，即“一切行政都必需有直接的法律依據(jù)”（Everything must be done according to law）［3］。因此，行政公權(quán)力介入“街區(qū)制”改革的第一重拷問(wèn)，即該行為是否合法？

我國(guó)的土地所有制度包括兩種形式，即國(guó)家所有和集體所有。依據(jù)我國(guó)憲法和法律規(guī)定，城鎮(zhèn)土地屬國(guó)家所有。城鎮(zhèn)的居住和商業(yè)用地是由房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)向當(dāng)?shù)卣Ц锻恋爻鲎尳鸷笕〉玫母绞褂闷谙薜耐恋兀蔷邆渫暾袡?quán)的土地。隨后，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)以商品房出售形式將土地使用權(quán)和地上附著物（房產(chǎn)）一并售予業(yè)主。此時(shí)，業(yè)主經(jīng)過(guò)支付合理對(duì)價(jià)取得的是針對(duì)兩類對(duì)象的“復(fù)合權(quán)利”，即對(duì)土地享有附期限的使用權(quán)和對(duì)房產(chǎn)享有受《憲法》和《物權(quán)法》保護(hù)的占有、使用、處分、收益的所有權(quán)。此外，以“小區(qū)制”為基礎(chǔ)建成的小區(qū)建筑區(qū)內(nèi)包括共有和專有兩個(gè)部分。專有部分泛指業(yè)主用于居住的空間，也就是俗稱的“房子”，對(duì)該部分業(yè)主擁有完整排他的所有權(quán)。共有部分由小區(qū)全體業(yè)主共同共有，包括建筑物本體除專有部分外的面積，以及小區(qū)綠地、道路、車位、經(jīng)營(yíng)性用房等設(shè)施。無(wú)論是專有部分，還是共有部分，皆屬于小區(qū)全體業(yè)主的合法私有財(cái)產(chǎn)，受到我國(guó)《憲法》和《物權(quán)法》的保護(hù)①。政府如要推廣“街區(qū)制”，將小區(qū)內(nèi)路網(wǎng)、綠地、車位等共有部分由“私”變“公”，只能以征收方式通過(guò)回購(gòu)未到期土地的使用權(quán)加以實(shí)現(xiàn)。

我國(guó)現(xiàn)行的2011年《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱《補(bǔ)償條例》）是當(dāng)前各地方政府實(shí)施土地征收的主要法律依據(jù)。但是該法律文本對(duì)于“街區(qū)制”改革并不完全適用，有其局限性：一是公共利益的外延界定模糊。我國(guó)《憲法》和《物權(quán)法》允許國(guó)家出于公共利益需求對(duì)公民的合法財(cái)產(chǎn)予以征收或征用②?！堆a(bǔ)償條例》以列舉的方式確定了國(guó)防外交、基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、安居工程、舊城改造等五種類型的公共利益。但由于公共利益本屬于一種價(jià)值選擇，其外延界定十分困難，具有不確定性，因此在實(shí)踐中，地方政府很難保證對(duì)所有公共利益的價(jià)值判斷都是科學(xué)合理、公平公正的。二是公共利益的界定主體單一?！堆a(bǔ)償條例》授權(quán)由市、縣級(jí)人民政府作為公共利益的界定主體的做法使得政府在拆遷行為中獲得了較大的自由裁量權(quán)，并同時(shí)具備“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”的雙重身份，加之現(xiàn)行法律對(duì)政府做出公共利益的判斷缺乏相應(yīng)的法定程序和制度制約，實(shí)際上降低了政府做出拆遷決定的法律標(biāo)準(zhǔn)和政策風(fēng)險(xiǎn)，也致使決策層試圖通過(guò)立法來(lái)遏制政府“暴力強(qiáng)拆”的初衷大打折扣。三是《補(bǔ)償條例》事實(shí)上無(wú)法適用于“街區(qū)制”改革。現(xiàn)行《補(bǔ)償條例》的主要征收對(duì)象為成片區(qū)土地及其地上附著物，即對(duì)業(yè)主的專有和共有部分一同征收。而“街區(qū)制”改革由于其僅涉及到對(duì)業(yè)主共有部分的征收，因此在征收對(duì)象上，與現(xiàn)行《補(bǔ)償條例》的相關(guān)規(guī)定存在一定差異，同時(shí)也為行政公權(quán)力的不當(dāng)介入留下了“后門(mén)”。綜上所述，行政公權(quán)力如要介入“街區(qū)制”改革，首先必須使該介入行為“于法有據(jù)”，即要對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)，特別是對(duì)《補(bǔ)償條例》進(jìn)行修訂完善，或制定專門(mén)法規(guī)，既切實(shí)規(guī)范行政公權(quán)力介入行為，又為行政公權(quán)力介入提供合法依據(jù)。進(jìn)一步明確關(guān)乎老百姓切身利益的“公共利益”的界定標(biāo)準(zhǔn)和程序性制度；進(jìn)一步明確合理補(bǔ)償?shù)膶?duì)象、范圍、價(jià)格、程序等規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，將小區(qū)制推廣為街區(qū)制，才切實(shí)具有合法性基礎(chǔ)。

三、行政公權(quán)力介入“街區(qū)制”的行政合理性分析

如果說(shuō)行政合法性原則解決的是行政公權(quán)力介入私權(quán)必需合法的問(wèn)題。那么行政合理性原則作為行政法的又一基本原則，其解決的就是行政自由裁量權(quán)的存在與無(wú)序擴(kuò)大的問(wèn)題。正如列寧所言：“在國(guó)家管理中不僅有合法性問(wèn)題，而且還有合理性問(wèn)題。”［4］目前，學(xué)界對(duì)行政合理性原則包含的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)看法不一。有學(xué)者認(rèn)為：“所謂行政合理性，即行政行為的內(nèi)容要客觀、適度、合乎理性。具體內(nèi)容可衍生為應(yīng)符合:立法目的，基于正當(dāng)考慮基礎(chǔ)、不得考慮不相關(guān)因素，平等適用法律、不得差別對(duì)待，符合自然規(guī)律，符合社會(huì)道德、職業(yè)道德等?！保?］另有學(xué)者認(rèn)為：“行政合理性原則要求行政執(zhí)法人員主觀意識(shí)必須符合法治理念的要求，不能以人治理念、強(qiáng)權(quán)治理理念、黨治理念等作為支配權(quán)力行使的主流觀念。”［6］亦有學(xué)者認(rèn)為：“行政合理性原則的基本內(nèi)容主要有:正當(dāng)性、平衡性、情理性?！保?］2004年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》將合理行政解釋為:“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)遵循公平、公正的原則。要平等對(duì)待行政管理相對(duì)人，不偏私、不歧視?！币虼?，從廣義上來(lái)理解，筆者認(rèn)為行政合理性原則首先可理解為合乎理性、合乎道理（如哲學(xué)視閾下的“合理性”Rationality的詞源“rational”所示）；其次應(yīng)當(dāng)符合公平、正義的法治理念，尊重立法目的，自然規(guī)律、社會(huì)道德等因素；最后，對(duì)于行政相對(duì)人而言，應(yīng)該從公共利益出發(fā)不偏私、不歧視。

顯而易見(jiàn)，《若干意見(jiàn)》所推廣的“街區(qū)制”并非國(guó)內(nèi)某些媒體所解讀的政府單方面“拆圍墻”。如果改革本身不能滿足居民對(duì)“街區(qū)制”小區(qū)的安全、衛(wèi)生、停車等諸多問(wèn)題的需求，居民必然認(rèn)為“街區(qū)制”不合理，從而形成種種阻力。也就是說(shuō)，行政公權(quán)力介入“街區(qū)制”改革僅具備合法性是不足的。政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步推動(dòng)基層社區(qū)治理模式創(chuàng)新，改革當(dāng)前的物業(yè)管理服務(wù)體系、街區(qū)公共配套設(shè)施、小區(qū)治理結(jié)構(gòu)等來(lái)激發(fā)居民對(duì)“街區(qū)制”生活的美好向往，打消其對(duì)“街區(qū)制”改革的種種顧慮，增加“街區(qū)制”之魅力（合理性）。

（一）推動(dòng)物業(yè)管理服務(wù)向綜合服務(wù)提升，讓“街區(qū)制”比“小區(qū)制”更安全

顯而易見(jiàn)，如果“街區(qū)制”比“小區(qū)制”更安全，那么推行“街區(qū)制”無(wú)疑更具合理性。但是《若干意見(jiàn)》出臺(tái)后，老百姓最關(guān)心的卻是改革可能帶來(lái)的各種安全隱患。人們認(rèn)為，傳統(tǒng)物業(yè)管理服務(wù)的模式是針對(duì)“小區(qū)制”小區(qū)開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)的，其服務(wù)事項(xiàng)、人員配備、硬件設(shè)施、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與流程等難以解決“街區(qū)制”帶來(lái)的安全隱患。因此，要以“街區(qū)制”建設(shè)為目標(biāo)指引調(diào)整和升級(jí)物業(yè)管理服務(wù)，從而增強(qiáng)“街區(qū)制”改革的合理性。

當(dāng)然，政府在推進(jìn)物業(yè)管理服務(wù)向綜合服務(wù)提升的改革中應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。首先，政府應(yīng)做好政策引領(lǐng)性工作，盡快推動(dòng)物業(yè)管理服務(wù)行業(yè)形成符合“街區(qū)制”的新的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，改革行業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻，并加強(qiáng)監(jiān)督；其次，在實(shí)際工作中，政府應(yīng)盡可能弱化“大包大攬”的管理者角色，以多元共治理念為指導(dǎo)，將政府權(quán)責(zé)清單中可通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)現(xiàn)的職責(zé)皆以簽訂服務(wù)合同形式賦予物業(yè)服務(wù)企業(yè)等，充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮物業(yè)服務(wù)企業(yè)的專業(yè)服務(wù)能力，使其在“街區(qū)制”社區(qū)文化、安全、衛(wèi)生、醫(yī)療等事務(wù)性工作中發(fā)揮好協(xié)同管理的主體作用。例如，深圳市福田區(qū)僑香社區(qū)是香蜜湖街道于2013年打造的基層社會(huì)治理改革試點(diǎn)，其最大特色就是社區(qū)不設(shè)工作站。

（二）完善街區(qū)公共配套設(shè)施，讓“街區(qū)制”比“小區(qū)制”更具吸引力

顯而易見(jiàn)，如果“街區(qū)制”的公共配套設(shè)施優(yōu)于“小區(qū)制”，那么，推行“街區(qū)制”的合理性便優(yōu)于“小區(qū)制”。但是，據(jù)新浪網(wǎng)的一份的調(diào)查顯示，超過(guò)八成的網(wǎng)友不支持“街區(qū)制”改革。除了對(duì)安全問(wèn)題存有疑慮外，另一大問(wèn)題就是小區(qū)開(kāi)放后會(huì)給“原住民”的生活帶來(lái)停車位被擠占、公共設(shè)施被濫用、人員難以管理等諸多不便。其中，最不容易調(diào)和的矛盾就集中在小區(qū)停車位嚴(yán)重供不應(yīng)求。當(dāng)前，我國(guó)私家車保有量一直居高不下，并且還在持續(xù)上漲中，致使停車難問(wèn)題成為一、二線城市和道路規(guī)劃相對(duì)滯后的三、四線城市的“城市病”。那么，在本身停車位都難以消化本小區(qū)居民需求的現(xiàn)實(shí)壓力下，如何將小區(qū)開(kāi)放給他人使用呢？因此必須完善街區(qū)公共配套設(shè)施，增強(qiáng)“街區(qū)制”合理性。

在完善街區(qū)公共配套設(shè)施方面，從某個(gè)視角看，“街區(qū)制”天然擁有優(yōu)勢(shì)。因此《若干意見(jiàn)》提出要通過(guò)建立“街區(qū)制”來(lái)解決上述各種矛盾。如前文所述，街區(qū)是一種融合的、適度開(kāi)放的、資源共享的城市布局。一個(gè)完善的街區(qū)應(yīng)當(dāng)是由物業(yè)和居民生活所必需的一系列公共設(shè)施共同構(gòu)成。如果這些公共設(shè)施不僅能足夠滿足本地居民生活需求，而且對(duì)其他街區(qū)的居民具有吸引力，能夠創(chuàng)造更多經(jīng)濟(jì)價(jià)值“反哺”小區(qū)發(fā)展，那么，本地居民必然愿意開(kāi)放小區(qū)。這就是合理性！例如，北京的王府井、上海的南京路就是國(guó)內(nèi)知名的街區(qū)。又如，2012年由宜賓市政府建設(shè)的萊茵香街就是在創(chuàng)新社區(qū)治理理念指導(dǎo)下，借鑒歐洲萊茵河畔小城設(shè)計(jì)統(tǒng)一規(guī)劃的“街區(qū)制”小區(qū)③。

為此，政府首先需從規(guī)劃上完善“街區(qū)制”小區(qū)的公共設(shè)施配套，也就是在停車位、小花園、社區(qū)醫(yī)院、幼教資源、圖書(shū)館等配套設(shè)施上做足文章，讓小區(qū)居民不僅無(wú)需為“掙資源”打得“頭破血流”，而且在政府進(jìn)一步的合理配置下?lián)碛懈嗟墓操Y源；其次，政府應(yīng)科學(xué)評(píng)估已建成小區(qū)的現(xiàn)有資源，在完善上述配套設(shè)施后再行推廣“街區(qū)制”；其三，對(duì)于停車位問(wèn)題，政府一方面應(yīng)立法對(duì)新建“街區(qū)制”小區(qū)的車位數(shù)量的配建比例做出最低限制的要求，另一方面應(yīng)加大對(duì)人口密集度高的城市中心區(qū)的公共停車場(chǎng)的建設(shè)投入，當(dāng)然，同時(shí)也應(yīng)鼓勵(lì)民間資本投入配套停車場(chǎng)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)；其四，“街區(qū)制”應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃，重視形成類似北京王府井等特色街區(qū)資源，使小區(qū)保值增值。

（三）改革社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，讓“街區(qū)制”比“小區(qū)制”更優(yōu)治理

目前我國(guó)城市社區(qū)治理以封閉的小區(qū)為治理單元。一旦推廣“街區(qū)制”，小區(qū)管理的難度必然提升?？梢灶A(yù)見(jiàn)，物業(yè)服務(wù)企業(yè)將會(huì)把區(qū)域管理化整為零，“退守”每棟大樓，使樓棟成為小區(qū)治理的基本單元。

但是，依據(jù)我國(guó)2007年修訂的《物業(yè)管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定，小區(qū)是治理的基本單元。第三十四條規(guī)定：“一個(gè)物業(yè)管理區(qū)域由一個(gè)物業(yè)服務(wù)企業(yè)實(shí)施物業(yè)管理”。第九條規(guī)定：“一個(gè)物業(yè)管理區(qū)域成立一個(gè)業(yè)主大會(huì)”。并相應(yīng)地分別規(guī)定了業(yè)主、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)的權(quán)利義務(wù)從而形成“業(yè)主大會(huì)—業(yè)主委員會(huì)—物業(yè)服務(wù)企業(yè)”治理結(jié)構(gòu)，并以該治理結(jié)構(gòu)來(lái)自主管理小區(qū)。

如果社區(qū)治理區(qū)域因“街區(qū)制”改革從小區(qū)封閉的地理區(qū)劃分散為一棟棟獨(dú)立的樓棟，那么，樓棟長(zhǎng)的選任便成為社區(qū)治理的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。但是依據(jù)上述規(guī)定，目前以樓棟為社區(qū)治理的基本單位并建立相應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)還缺乏法律規(guī)制的支撐。在此意義上，筆者建議應(yīng)修訂《物業(yè)管理?xiàng)l例》，對(duì)以樓棟為單元的治理結(jié)構(gòu)給予合法化，并完善樓棟長(zhǎng)的相關(guān)制度建設(shè)，包括組織規(guī)則、聯(lián)席會(huì)議和樓棟長(zhǎng)參與其他各類主體議事會(huì)議的一系列制度。

一旦社區(qū)治理結(jié)構(gòu)從“小區(qū)制”治理結(jié)構(gòu)演變?yōu)椤皹菞澲啤敝卫斫Y(jié)構(gòu)，“街區(qū)制”的合理性不言而喻。

四、行政公權(quán)力介入“街區(qū)制”的行政合目的性分析④

凡行政行為必然有其目的，行政行為的推進(jìn)和展開(kāi)皆受行政目的的制約。正如恩格斯曾在《路德維?！べM(fèi)爾巴哈和德國(guó)古典哲學(xué)的終結(jié)》一文中指出：“在社會(huì)歷史領(lǐng)域進(jìn)行活動(dòng)的，全是具有意識(shí)的、經(jīng)過(guò)思慮或憑激情行動(dòng)的、追求某種目的的人；任何事情的發(fā)生都不是沒(méi)有自覺(jué)的意圖，沒(méi)有預(yù)期的目的的。”［8］按照學(xué)界通說(shuō)，行政行為是指行政主體為實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政管理目的、行使行政職權(quán)和履行行政職責(zé)所實(shí)現(xiàn)的一切具有法律意義、產(chǎn)生法律效果的行為［9］。換言之，行政行為的目的即為實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政管理目的、行使行政職權(quán)和履行行政職責(zé)。而超過(guò)行政目的的行政行為就難以逃脫越權(quán)和濫權(quán)的嫌疑。

《若干意見(jiàn)》第十六部分已明確闡述了推廣“街區(qū)制”的行政目的是為解決當(dāng)前城市交通路網(wǎng)布局不合理問(wèn)題，促進(jìn)土地的節(jié)約利用。因此，超出該行政目的的行政行為就應(yīng)當(dāng)屬于行政公權(quán)力的不當(dāng)介入。住建部曾就《若干意見(jiàn)》中有關(guān)推廣“街區(qū)制”等問(wèn)題做過(guò)專門(mén)解答，并回應(yīng)“街區(qū)制”不是“一刀切”，而是要考慮各方實(shí)際情況，回應(yīng)各方利益訴求的“逐步實(shí)現(xiàn)”。也可以說(shuō)，未來(lái)的“街區(qū)制”改革只能是在各方面條件皆成熟的情況下的一種漸進(jìn)式改革。

從符合行政目的的角度出發(fā)，行政公權(quán)力介入就不可能“一刀切”。政府應(yīng)圍繞目的，按照達(dá)到目的之必要性和可行性將現(xiàn)有小區(qū)分為以下四類：

一是有條件開(kāi)放的小區(qū)：地塊容積率不高；小區(qū)內(nèi)樓群呈“井”字合理布局，且內(nèi)部路網(wǎng)發(fā)達(dá)；地處市中心，屬交通要道，有開(kāi)放的必要性。

二是有部分條件開(kāi)放的小區(qū)：地塊容積率不高；住宅區(qū)內(nèi)樓群排列不規(guī)整，但有將住宅區(qū)“一分為多”的可能性，且內(nèi)部路網(wǎng)發(fā)達(dá)；地處市中心，屬交通要道，有開(kāi)放的必要性。

三是暫時(shí)無(wú)條件或開(kāi)放成本過(guò)高的小區(qū)：地塊容積率較高；住宅區(qū)內(nèi)樓群呈“○”形環(huán)抱，實(shí)行人車分流，內(nèi)部路網(wǎng)不發(fā)達(dá)；雖地處要道，但開(kāi)放成本遠(yuǎn)高于維持現(xiàn)狀。

四是暫時(shí)無(wú)開(kāi)放必要的小區(qū)：地塊容積率較低，遠(yuǎn)離市中心；從區(qū)域規(guī)劃看并沒(méi)有占據(jù)交通要道，沒(méi)有打開(kāi)的必要性。

結(jié)合以上四種分類，“街區(qū)制”改革應(yīng)遵循以下原則：第一，先公后私。以國(guó)有土地劃撥形式無(wú)償取得土地使用權(quán)的具有公共屬性的單位和大院屬“有條件開(kāi)放的小區(qū)”之一，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先全面開(kāi)放。第二，適度原則。對(duì)于“有條件開(kāi)放的小區(qū)”，在法律、法規(guī)、城市規(guī)劃編制和實(shí)施細(xì)則修訂完成后可適時(shí)推進(jìn)；對(duì)于“有部分條件開(kāi)放的小區(qū)”，政府可推進(jìn)“半開(kāi)放”，即以內(nèi)部路網(wǎng)將小區(qū)重新劃分為若干個(gè)新的“小區(qū)制”小區(qū)，實(shí)現(xiàn)交通主路網(wǎng)的貫通；對(duì)于“暫時(shí)無(wú)條件或開(kāi)放成本過(guò)高的小區(qū)”，政府可在充分評(píng)估其開(kāi)放“效益”后再?zèng)Q定是否開(kāi)放。第三，統(tǒng)籌兼顧?！敖謪^(qū)制”是對(duì)世界城市規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也是發(fā)達(dá)國(guó)家的通行做法，但這種做法并不違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自然規(guī)律。任何改革都應(yīng)當(dāng)是惠及絕大多數(shù)人利益的，其中既包括了窮人，也包括了富人。因此，“街區(qū)制”改革并不排斥傳統(tǒng)的“小區(qū)制”。對(duì)于地處郊區(qū)、暫時(shí)無(wú)開(kāi)放必要的高檔社區(qū)，政府當(dāng)從公權(quán)力介入的行政合目的性角度考量，統(tǒng)籌兼顧，留有余地，不應(yīng)“過(guò)度”施政。第四，民主協(xié)商?！敖謪^(qū)制”不意味著“有條件開(kāi)放的小區(qū)”都應(yīng)完全開(kāi)放，私權(quán)對(duì)公權(quán)的退讓是有限度的，小區(qū)的開(kāi)放程度應(yīng)由小區(qū)業(yè)主和政府協(xié)商決定。如美國(guó)芝加哥市雖已實(shí)行“街區(qū)制”，但為了保護(hù)小區(qū)業(yè)主的人身安全，芝加哥市政府對(duì)使用小區(qū)內(nèi)部路網(wǎng)的機(jī)動(dòng)車嚴(yán)格限制其行駛速度（一般限速每小時(shí)25英里）。也有小區(qū)業(yè)主委員會(huì)通過(guò)與政府協(xié)商限制高峰時(shí)段的小區(qū)車流量。甚至還有小區(qū)禁止車輛高峰時(shí)段的“抄近道”行為［10］。

綜上所述，“街區(qū)制”改革既然是一項(xiàng)對(duì)老百姓固有生活習(xí)慣影響深遠(yuǎn)的重大改革，涉及到行政公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的介入，那么，政府的行政行為在做出前就應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行行政合法性、合理性、合目的性的法理分析。同樣的，只有以法治思維和法治方式構(gòu)建出規(guī)劃合理、舒適安全、配套完善、理念先進(jìn)、自治有序的“街區(qū)制”小區(qū)，才有可能沖破國(guó)人“圍墻”意識(shí)的藩籬，推動(dòng)社會(huì)向前發(fā)展。

注：

①《憲法》第十三條第一款規(guī)定：公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯?！段餀?quán)法》第四條規(guī)定：國(guó)家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。

②《憲法》第十三條第三款規(guī)定：國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。《物權(quán)法》第四十二條第一款規(guī)定：為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。

③萊茵香街既是商業(yè)步行街開(kāi)放給全市市民休閑娛樂(lè)，同時(shí)也建設(shè)有萊茵社區(qū)便民服務(wù)站為社區(qū)居民提供計(jì)生、民政、勞動(dòng)保障等社會(huì)事務(wù)的“一站式”服務(wù)。

④從學(xué)理角度而言，對(duì)行政行為的合目的性研究屬?gòu)V義的行政合理性原則研究的范疇，本文以之獨(dú)立成章，是為突出分析現(xiàn)階段漸進(jìn)式推進(jìn)“街區(qū)制”改革的可行性。

［1］糜毅，陳仕嬌，田葉.街區(qū)制在我國(guó)的發(fā)展與展望［J］.住宅與房地產(chǎn)，2016，（9）.

［2］胡建淼.關(guān)于中國(guó)行政法上的合法性原則的探討［J］.中國(guó)法學(xué)，1998，（1）：65.

［3］龔祥瑞.比較憲法與行政法［M］.北京：法律出版社，1985. 319-321.

［4］中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.列寧選集（第4卷）［M］.北京：人民出版社，1960.688.

［5］羅豪才.行政法學(xué)［M］.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1996.31.

［6］關(guān)保英.論行政合理性原則的合理?xiàng)l件［J］.中國(guó)法學(xué)，2000，（6）：82.

［7］胡建淼.行政法學(xué)［M］.北京：法律出版社，2005.65.

［8］恩格斯.路德維?！べM(fèi)爾巴哈和德國(guó)古典哲學(xué)的終結(jié)［A］.馬克思恩格斯選集（第4卷）［C］.北京：人民出版社，1972. 243.

［9］王連昌.行政法學(xué)［M］.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1997. 120.

［10］滕玲.各國(guó)開(kāi)放式街區(qū)大起底［J］.地球，2016，（2）：24.

【責(zé)任編輯：張西山】

From Neighborhood System to Block System:Legal Analysis of the Intervention of Administrative Public Power

ZHU Dai-xuan
（Shenzhen Communist Party School，Shenzhen，Guangdong，518049）

The“block system”reform is an important program initiated by China’s State Council in 2016 to strengthen urban planning and construction.However，how to promote“block system”reform by legitimate and reasonable means is a major issue Chinese legal system and theory have to address.China’s current land system and“House Acquisition from State-owned Land and Compensation Ordinance”can hardly be applied in“block system”reform，and therefore can hardly be its legal basis.They need to be amended and improved.We should change the current grass-root governance with“neighborhoods’as basic units into the one with“buildings”as basic units so as to lay reasonable basis for the promotion of“block system”reform，such as safer property management service and better supporting public facilities.In practice，the intervention of administrative public power should conform with administrative purposes，make reasonable classification of current neighborhoods，and pursue gradual reform.

block system；administrative public power；legal theory

D 921.1

A

1000－260X（2016）05-0102-06

2016-06-04

國(guó)家行政學(xué)院課題“深圳多元共治試驗(yàn)與中國(guó)特色城市社區(qū)權(quán)力秩序重構(gòu)”（13HZKT419）

朱玳萱，中共深圳市委黨校福田分校講師，從事政府依法行政、社會(huì)基層治理法制化研究。