張景蘭

(甘肅省疏勒河流域水資源管理局，甘肅 玉門 735211)

疏勒河流域水權(quán)試點工作存在的問題及對策

張景蘭

(甘肅省疏勒河流域水資源管理局，甘肅 玉門 735211)

水權(quán)改革是通過優(yōu)化水資源使用結(jié)構(gòu)、保證水資源可持續(xù)利用和經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型的有效手段，也是保障生態(tài)水使用和實現(xiàn)生態(tài)平衡的有效途徑。結(jié)合疏勒河流域正在推進的水權(quán)試點工作，作者就試點工作中存在的問題進行了剖析和思考，并提出了對策建議。

水權(quán)分配;制度建設(shè);問題;對策建議

DO I:10.3969/j.issn.1672-2469.2016.08.005

2014年，甘肅省被水利部確定為全國七個水權(quán)試點省份之一，主要在疏勒河流域開展行業(yè)和用水戶之間水權(quán)交易，試點區(qū)為疏勒河干流區(qū)玉門、瓜州2個縣(市)和甘肅礦區(qū)。水利部與甘肅省人民政府于2015年2月聯(lián)合批復(fù)了《甘肅省疏勒河流域水權(quán)試點方案》。主要任務(wù)是:以流域為單元，統(tǒng)籌考慮流域上下游和生態(tài)用水需求，對納入取水許可管理的取用水戶開展取水權(quán)的核定，對農(nóng)業(yè)灌溉用水探索用水權(quán)確權(quán)工作，開展灌區(qū)內(nèi)農(nóng)戶間、農(nóng)民用水戶協(xié)會間、農(nóng)業(yè)與工業(yè)間等不同形式的水權(quán)交易，建設(shè)水權(quán)交易平臺和建立水權(quán)水市場監(jiān)管配套體系。

1 試點工作進展情況

自啟動流域水權(quán)試點工作以來，甘肅省水利廳、酒泉市政府和省疏勒河管理局高度重視，認真落實水利部、省政府對于水權(quán)試點工作的部署要求，做了一些基礎(chǔ)性工作。

1.1 成立領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，開展宣傳動員

省市縣和省疏勒河管理局分別組建了水權(quán)試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組及辦事機構(gòu)。省級領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)了《甘肅省疏勒河流域水權(quán)試點工作方案》。酒泉市和省疏勒河管理局根據(jù)時間節(jié)點細化工作內(nèi)容，編印了《水權(quán)制度建設(shè)資料匯編》和《水權(quán)試點宣傳知識問答》等材料，適時舉辦了水權(quán)制度建設(shè)培訓(xùn)班，組織干部職工深入灌區(qū)，大力宣傳水權(quán)改革的目的意義和有關(guān)政策，普及了相關(guān)知識，提高了基層服務(wù)對象的認識和參與水權(quán)制度建設(shè)的積極性。

1.2 抓好基礎(chǔ)工作，奠定改革基礎(chǔ)

一是酒泉市政府和省疏管局對流域內(nèi)各取用水單位重新核定許可水量，發(fā)放取水許可證，對全流域農(nóng)業(yè)灌溉面積和各行業(yè)用水戶進行了調(diào)查摸底，對各自轄區(qū)(灌區(qū))水資源總量控制指標進行了分解，下達了2014年至2030年縣級行政區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各行業(yè)各單位和疏勒河干流區(qū)地表水水量分配控制指標，將水量分配到了農(nóng)民用水戶協(xié)會和灌區(qū)用水單位;二是省疏管局會同地方水務(wù)局進一步完善了農(nóng)民用水戶協(xié)會，通過健全配水計量體系、末級渠系建設(shè)管理體系、收費體系和協(xié)會制度體系，實行“一事一議”和面積、水費、水價、水量“四公開”，實現(xiàn)在試點區(qū)農(nóng)民用水戶協(xié)會的全覆蓋，確立農(nóng)業(yè)用水權(quán)確權(quán)主體;三是省疏管局通過在流域昌馬、雙塔和花海3個灌區(qū)灌區(qū)內(nèi)選取“百畝實測點”20個，面積2225畝，實測地塊354塊，連續(xù)多年對灌區(qū)內(nèi)主要農(nóng)作物和新興作物灌溉定額進行實測，為農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)提供提供數(shù)據(jù)支持;通過建立三座水庫出水口和全灌區(qū)主要渠道引、分水口水情監(jiān)測斷面，推行互聯(lián)網(wǎng)+水務(wù)管理實現(xiàn)了運行工況、流量等的實時動態(tài)監(jiān)測，為全局調(diào)度計劃的嚴格執(zhí)行和監(jiān)督，各級渠系利用率的測算提供了準確的數(shù)值依據(jù)，為水權(quán)試點工作奠定了基礎(chǔ)。

1.3 籌建水權(quán)交易平臺，推進水權(quán)制度建設(shè)

2016年2月，酒泉市政府編印了《甘肅省疏勒河流域水權(quán)試點水資源使用權(quán)確權(quán)實施方案》，明確了流域水權(quán)試點試點工作的確權(quán)主體、確權(quán)對象、確權(quán)條件、確權(quán)程序和確權(quán)斷面，提出了確權(quán)基本原則、總體思路、實施流程、實施進度以及保障措施等。省疏勒河管理局配合酒泉市政府研究建設(shè)確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫，并委托相關(guān)單位開展流域水權(quán)交易服務(wù)平臺建設(shè)。省水利廳委托省水利投資有限責任公司積極籌備搭建省級水權(quán)交易信息平臺，并結(jié)合《敦煌水資源合理利用和生態(tài)保護規(guī)劃》，建立和制訂甘肅省水權(quán)水市場建設(shè)指導(dǎo)意見、疏勒河農(nóng)業(yè)用水確權(quán)登記制度和水權(quán)交易管理辦法，推動疏勒河流域水資源管理條例出臺，研究探索水權(quán)交易價格形成機制，逐步推行農(nóng)業(yè)用水超定額累進加價制度。

2 試點工作中存在的問題

2.1 灌區(qū)用水戶節(jié)水意識不夠

一是灌區(qū)耕地畝均用水量偏高疏勒河流域有26.92萬人農(nóng)業(yè)人口，194.76萬畝農(nóng)田有效灌溉面積、191.26萬畝實灌面積。由于人均灌溉面積較大，耕作精細化程度不高，農(nóng)戶節(jié)水意識不強，節(jié)水措施落實不到位，造成畝均用水量偏高。二是灌區(qū)現(xiàn)行水價偏低。根據(jù)2012年甘肅省發(fā)改委核定灌區(qū)的運行水價為0.15元/m3，成本水價為0.24/ m3，而目前流域試點區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)行綜合水價為0.111元/m3，工程維修和折舊費長期無法按預(yù)算管理標準正常計提，灌區(qū)水利工程運行維護管理經(jīng)費嚴重不足，水價倒掛現(xiàn)象嚴重，取用水戶節(jié)水的內(nèi)生動力不足，既不利于農(nóng)業(yè)節(jié)水和水權(quán)確權(quán)水量的落地。

2.2 農(nóng)業(yè)、生態(tài)和工業(yè)用水需求差比大

一是區(qū)域農(nóng)業(yè)用水占現(xiàn)狀用水總量的94.5%，在總量指標約束下，依然有17.9萬畝計劃外發(fā)展灌溉面積不能取得水資源使用權(quán)，在確權(quán)登記中或存在實施阻力與社會風險。二是試點區(qū)屬生態(tài)脆弱區(qū)域，地方政府按照綠色發(fā)展理念持續(xù)加大試點區(qū)生態(tài)建設(shè)力度。疏勒河承擔著跨市級區(qū)域的生態(tài)調(diào)水任務(wù)，免費輸送生態(tài)水給水管單位造成了很大的壓力。三是當前經(jīng)濟下行壓力較大，試點區(qū)域內(nèi)新興工業(yè)企業(yè)偏少，現(xiàn)有工業(yè)項目用水需求逐步下滑，行業(yè)間水權(quán)交易不活躍。疏勒河流域?qū)^(qū)域生態(tài)保障作用十分突出，區(qū)域生態(tài)環(huán)境用水保障程度較高。

2.3 試點區(qū)水權(quán)改革基礎(chǔ)較為薄弱

一是試點區(qū)田間工程配套率低，斗口和井口監(jiān)控計量設(shè)施不完善、標準化程度不高，取水精細化管理尚處于起步階段。薄弱的基礎(chǔ)設(shè)施直接影響確權(quán)水量的計量與監(jiān)控，農(nóng)業(yè)灌溉用水精確計量在短期內(nèi)難以實現(xiàn)。二是目前敦煌項目水利工程已基本完成，水權(quán)試點和最嚴格水資源管理制度的目標已非常明確，確權(quán)水量按“三條紅線”指標確權(quán)與實際用水量有較大差距，落實難度大，如何加大節(jié)水力度，完成三條紅線目標，已成為一項艱巨任務(wù)。

2.4 法律制度體系不完善

一是有關(guān)疏勒河流域水資源管理和生態(tài)保護的相關(guān)法律、法規(guī)和條例還沒有建立和出臺。二是疏勒河流域橫跨兩省、五縣(市)，都有相關(guān)水資源管理機構(gòu)，還有國土、環(huán)保、林業(yè)等行業(yè)管理機構(gòu)行使職權(quán)，流域管理中存在職責不明、交叉管理等現(xiàn)象。三是目前疏勒河流域地下水由地方水務(wù)部門管理，干流地表水由疏勒河管理局管理，流域水資源綜合利用、有效保護的管理職能得不到很好的落實，不利于社會、經(jīng)濟和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展。

3 對策與建議

3.1 強化宣傳培訓(xùn)，提高節(jié)水意識

全方位大范圍加大宣傳力度，利用電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體，采取印發(fā)宣傳資料、加強"水利改革”網(wǎng)絡(luò)專欄建設(shè)和制作課件在灌區(qū)反復(fù)培訓(xùn)講解等方式，大力宣傳流域水權(quán)水價試點工作，向灌區(qū)群眾講解水資源緊缺、水的商品性以及水權(quán)改革的意義和程序，提高廣大用水戶的水危機意識，轉(zhuǎn)變用水觀念。為進一步推進水權(quán)、水市場和節(jié)水型灌區(qū)建設(shè)營造良好的用水環(huán)境。

3.2 結(jié)合項目規(guī)劃，推進制度建設(shè)

針對《敦煌水資源合理利用與生態(tài)保護綜合規(guī)劃》中的水權(quán)制度建設(shè)和疏勒河流域水權(quán)試點工作都包含了水權(quán)分配和制度建設(shè)內(nèi)容，但所涉及的范圍、面積、水權(quán)水量及工作側(cè)重點又有所不同，建議將敦煌規(guī)劃水權(quán)制度建設(shè)與水權(quán)試點工作有機結(jié)合，建立健全適合流域水權(quán)水價改革的制度體系。

3.3 增加試點投入，改善基礎(chǔ)設(shè)施

建議國家投入資金對試點區(qū)斗口計量設(shè)施、信息化建設(shè)、田間配套設(shè)施、節(jié)水改造項目、河道疏浚和農(nóng)田精細化管理等方面進行改造和提高，同時加大水權(quán)試點工作經(jīng)費投入，改善灌區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，保障試點工作穩(wěn)步推進。3.4 出臺政策制度，保障改革成果

針對不同使用途徑、不同行業(yè)或同行業(yè)之間的水權(quán)分配，沒有明確的法律規(guī)定，在取水許可管理中對擅自取水、超額取水、改變?nèi)∷猛镜膿p害賠償機制缺失，容易造成有限水資源的濫用和浪費的現(xiàn)象，建議盡快出臺水資源用途管理制度。按照中央和省上加快推進水利改革發(fā)展的有關(guān)精神，建立流域生態(tài)用水補償機制，解決水管單位經(jīng)費壓力，激發(fā)其改革動力。三是建議省上盡快制訂出臺《甘肅省疏勒河流域水資源管理條例》，加快推動灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價改革，推進實行灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水超定額累進加價制度，逐步完善疏勒河水價形成機制，保障水權(quán)改革成果。

4 結(jié)語

總之，面對緊缺的水資源，水權(quán)改革必然要打破歷史，調(diào)整利益，引起供用水各方矛盾。必須加快水利改革，穩(wěn)步推進水權(quán)試點工作，努力解決好政策層面的問題，保證水權(quán)管理的合法性;解決好技術(shù)層面的問題，保證試點改革的合理性;解決好現(xiàn)實層面的問題，保證水權(quán)分配的公平性，實現(xiàn)流域內(nèi)各項事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

［1］汪恕誠.水權(quán)轉(zhuǎn)換是水資源優(yōu)化配置的重要手段［J］.水利規(guī)劃與設(shè)計，2004(03).

［2］中華人民共和國水利部.關(guān)于開展水權(quán)試點工作的通知［R］.北京.2014.

［3］水利部，甘肅省人民政府.關(guān)于甘肅省疏勒河流域水權(quán)試點方案的批復(fù)［R］.蘭州.2014.

［4］國家發(fā)展改革委，水利部.關(guān)于印發(fā)敦煌水資源合理利用與生態(tài)保護綜合規(guī)劃(2011～2020年)的通知［R］.北京.2011.

［5］酒泉市人民政府.關(guān)于下達酒泉市縣級行政區(qū)2015年2020年2030年水資源管理控制指標的通知［R］.酒泉.2014.

［6］劉紅國.河西內(nèi)陸河河流初始水權(quán)分配方案建設(shè)初探［J］.甘肅農(nóng)業(yè)，2011(08).

［7］劉巖峰.甘肅省疏勒河流域水權(quán)分配方案分析探討［J］.地下水，2008(06).

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［9］劉宗平，王明.疏勒河流域水權(quán)試點綜述［J］.甘肅水利水電技術(shù)，2015(05).

［10］周同藩，柳建平.論我國農(nóng)業(yè)灌溉中的水權(quán)制度創(chuàng)新［J］.節(jié)水灌溉，2007(08).

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1672-2469(2016)08-0015-02

2016-04-26

張景蘭(1976年—)，女，工程師。