林竹（天津社會科學(xué)院輿情研究所　天津　300191；天津社會科學(xué)院社會治理與公共政策研究中心　天津　300191）

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西方政策與民意調(diào)查結(jié)果背離的分析研究

林竹
（天津社會科學(xué)院輿情研究所天津300191；天津社會科學(xué)院社會治理與公共政策研究中心天津300191）

【內(nèi)容摘要】民意與政策的相關(guān)性是學(xué)術(shù)研究的重要主題。西方學(xué)者對此進(jìn)行了大量理論和實證研究。分析表明在一些西方民主國家中，政策與民意調(diào)查結(jié)果背離的情況大量存在。其原因一是民意在向政策轉(zhuǎn)化的過程中會有很多阻礙與困難，二是民意自身的特性增加政策參考難度，三是民意調(diào)查技術(shù)層面存在的缺陷與障礙。

【關(guān)鍵詞】西方政策民意調(diào)查結(jié)果背離

*本文為天津市2014年度社科應(yīng)急課題“西方民意采集（調(diào)查）與政府決策相關(guān)性研究”階段性研究成果（14YYJ- 28）；天津社會科學(xué)院社會治理與公共政策研究中心研究項目。

民意在多大程度上被納入公共政策之中，是社會始終關(guān)注的問題。西方學(xué)者對政策與民意的相關(guān)性進(jìn)行了大量和較為深入的研究。事實上在一些西方民主國家的公共決策中，民意被納入的公共政策之中的比例并不如人們想象的那么高，而政策與民意調(diào)查結(jié)果相背離的情況也同時存在。概括來說，政府政策與民意發(fā)生背離的原因主要源于三個方面。一是實體性的政策層面，民意在向政策轉(zhuǎn)化的過程中會有很多阻礙與困難；二是民意自身的特性增加政策參考難度；三是民意調(diào)查技術(shù)層面存在的缺陷與障礙。

一、民意在向政策轉(zhuǎn)化過程中的阻礙與困難

（一）民意要通過立法程序進(jìn)入決策。從外部上看，西方一些國家雖然強(qiáng)調(diào)民主，但是法治是更加強(qiáng)調(diào)的。任何民意在沒有經(jīng)過適當(dāng)?shù)牧⒎ǔ绦蛑?，是沒有任何法律效力的，因此根本不可能成為政府行事的依據(jù)。而立法程序，卻往往要受到整個立法機(jī)關(guān)系統(tǒng)體系的限制，在任何一個環(huán)節(jié)，某一個立法主體都有可能行使其立法權(quán)力，從而阻隔民意向法律的轉(zhuǎn)化。正如美國學(xué)者指出的那樣：“民意不可能總是被完全地轉(zhuǎn)移到政府的政策之中而沒有任何的變通”。[1]究其原因，主要是因為民意與立法機(jī)關(guān)之間的通道常常是阻塞的，這種情形尤其容易出現(xiàn)在議會中。就以教育補(bǔ)貼案為例，至少有兩次民意高潮將聯(lián)邦教育資助計劃推向了議會，但是，議會立法委員會卻中止了這個法案的立法程序，不將這個法案交付表決從而使聯(lián)邦教育法立法流產(chǎn)，這明顯與聯(lián)邦民眾的觀念相抵觸，甚至也和議會全體的意見相左。但是，在美國這種極為重視程序正義的國家，這就是有法律強(qiáng)制力的，任何人都無力改變。

（二）西方政黨制度對民意代表的消極影響。在西方社會中，金融財團(tuán)、利益集團(tuán)、傳統(tǒng)勢力對政黨的影響一直存在。盡管政黨競選中極力表明要代表、維護(hù)和實現(xiàn)選民的利益，但多數(shù)政黨仍與特定利益群體相聯(lián)系，受金錢影響的政黨政治在表達(dá)社會的整體利益方面肯定有所局限。同時，西方政黨制度呈現(xiàn)的是一種競爭的政黨關(guān)系,缺乏必要的協(xié)商和協(xié)調(diào)機(jī)制，政黨代表利益客觀上的差異，一旦帶到?jīng)Q策中，勢必就會發(fā)生政治上的分歧。在西方議會中，由于不同政黨利益的沖突，使得合理的公共決策發(fā)生偏離，會降低決策質(zhì)量，或是貽誤了最佳決策時機(jī)，甚至使決策流產(chǎn)。

（三）政黨競選諾言承兌有限而失信于民。在西方大選中，民眾掌握著政黨的命運。為了贏得更多選民支持，各政黨往往在經(jīng)濟(jì)、就業(yè)、福利、生態(tài)環(huán)境等選民最關(guān)系問題上，向選民許下諾言。但從西方國家具體的實踐來看，執(zhí)政黨都會嘗試承兌，但一般都會大打折扣，給人留下“口惠而實不至”的印象。如美國總統(tǒng)奧巴馬，在2008年競選美國總統(tǒng)時，以“變革”為主詞，像選民許下了500多項承諾，得到選民高度支持。但他上任2年多后，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、刺激就業(yè)、醫(yī)療改革等方面表現(xiàn)不力，許多諾言沒有實現(xiàn)，與民眾期望有差距，引起美國民眾的不滿。[2]這些現(xiàn)象在西方國家普遍存在。

（四）西方精英式民主政治會忽視弱勢群體的民意訴求。西方國家以現(xiàn)代民主著稱與世，民眾擁有廣泛的政治權(quán)力，在政治生活中發(fā)揮著史無前例的作用。它實質(zhì)上是一種精英式民主。正如美國學(xué)者托馬斯·戴伊和哈蒙·齊格勒指出的“治理美國的是精英，不是民眾。在工業(yè)發(fā)達(dá)科學(xué)昌盛的核時代，民主國家的生活和集權(quán)社會一樣，也是由一小撮人決定的”[3]。政府決策對民意的反映，不如說是反映精英階層的訴求。當(dāng)然政府決策一般也會反映民眾的利益，但如何反映是掌握在精英階層而不是民眾自己。政策的制定者很有可能曲解民意。原因主要是他們所接受的溝通信息帶有精英的偏見。決策者們得到的大部分溝通信息都來源于精英分子，比如媒體、組織領(lǐng)導(dǎo)者、有影響力的機(jī)構(gòu)代表、政黨的捐助者和其他的私人朋友。在大多數(shù)情況下，這些人的觀點和精英分子是一致的。進(jìn)入21世紀(jì)后，西方國家中產(chǎn)階層超過總?cè)丝?0%，成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的中堅力量。各政黨紛紛調(diào)整政策，向中產(chǎn)階層傾斜。對于人數(shù)相對較少的弱勢群體的民意訴求重視不夠，甚至忽視和壓制。而弱勢群體缺乏足夠的利益代表，拒絕參選。同時弱勢群體也會采取游行示威或暴力沖突表達(dá)不滿。西方國家雖然采取了一些應(yīng)對措施，面對弱勢群體問題，但效果并不明顯。

（五）民意采納會與政策管理績效相抵觸。采集民意的過程程序上通常是繁瑣的，需要耗費很長的時間，需要大量的經(jīng)費支持。公民參與增加了政策管理者的日常工作難度。決策者需要了解公民的想法、意見。公民對政府制定的政策不滿意，也許還會拖延實施政策的時間，要促使決定實行，政府就需要與公眾反復(fù)磋商、探討和講解。這些都需要人力、物力和財力，會增加決策成本，影響決策效率。對需要花費大量經(jīng)費支持的政策來說，決策者更想拋開民意，拒絕對民意的回應(yīng)。

二、民意自身的特性增加政策參考難度

（一）民意并不總是體現(xiàn)公共利益。民意通常是以眾意的形式出現(xiàn)，而并非公共利益。盧梭指出:“公意著眼于公共的利益，而眾意則是個別意志的總和，只著眼于私人的利益?！盵4]實際上，眾意作為一種大多數(shù)人的意愿，也未必就一定是符合公共利益。同時，民意也具有沖突性，幾乎每個階層或集團(tuán)面對同一個公共問題時都有自己不同的意見，而且很多時候這些意愿都是沖突的，政府在面對多個民意時，往往會無所適從。民意的分布度是事關(guān)政府所響應(yīng)或背離的一個重要的因素。對于某一事件，民眾所表達(dá)出來的意愿分布情形也許是“兩分式”或“多分式”的，持各種意見的人的數(shù)量幾乎相等。由于官方總是試圖尋找一種比較緩和的解決方案，對于這種爭論比較激烈的問題，很難在激烈的爭論中尋找到一個合適的平衡的解決方式，政策最有可能的結(jié)果就是：“兩者都不采納”。

美國當(dāng)年廢止種族隔離與歧視，如果是以多數(shù)民意來決定的話，美國今天的民主發(fā)展程度將會倒退很多年。在公共政策的制定與執(zhí)行復(fù)雜的專業(yè)領(lǐng)域，更有可能存在這種多數(shù)人意志的正義不確定性狀況。因此政府政策制定會更多以公共和國家利益為考量，有時不得不故意忽略民意。以兩次海灣戰(zhàn)爭為例，第一次海灣戰(zhàn)爭老布什總統(tǒng)在對伊動武上可以說得到了美國民眾的絕對支持。但是，時隔12年的2003年，小布什總統(tǒng)發(fā)動第二次海灣戰(zhàn)爭就沒那么多支持者了。各地甚至爆發(fā)了一定范圍的反戰(zhàn)示威，但是為了美國的國家利益——對中東石油的牢牢控制，布什總統(tǒng)寧可對反戰(zhàn)的民眾使用高壓水龍頭，也執(zhí)意要出兵中東推翻薩達(dá)姆。由此可見，在重大的國家利益面前，即便是號稱民主典范的美國也會對民意的表達(dá)視而不見。

（二）民意自身的不確定性。民意在向政策轉(zhuǎn)化的過程中也是不斷在變化的。“靜默的螺旋”理論認(rèn)為，個體擁有一個多半是無意識的、可能源自遺傳且根深蒂固的孤立恐懼。這種孤立恐懼使他們不斷去確定，哪種意見及行為方式被環(huán)境所贊同或反對，以便采取哪種意見與行為方式[5]。這又被有些政治學(xué)家稱之為“樂隊花車效應(yīng)”（band wagon）或“羊群效應(yīng)”（herd instinct）。換言之，民眾可能本身對這個事項處于一種不了解，不確定的狀態(tài)。一旦權(quán)威部門有什么樣的意見或者是傾向，那么民眾就會自然地把自己的意見進(jìn)行調(diào)轉(zhuǎn)，以便適應(yīng)環(huán)境意見。事實上，當(dāng)政府機(jī)構(gòu)中的巨大的執(zhí)行機(jī)構(gòu)在贊同一個公共政策的時候，民意是很難對其造成任何影響的。美國著名學(xué)者佩吉（Page）和夏皮羅（Shapiro）認(rèn)為：之所以政策在不同的事項上對于民意的響應(yīng)度并不相同，主要是由于事項本身的性質(zhì)不同造成的。一般而言，對于那些不突出、透明度低的事件，政策的響應(yīng)度就比那些民眾透明度高的事件響應(yīng)度低出許多。[6]

在核試驗案例中，由于核試驗本身具有高度的保密性，因此不可能讓民眾全部了解這些項目的意義、過程以及未來的計劃，所以民意一直處于一種盲目的狀態(tài)，而且這種問題似乎也與一般民眾的日常生活相去甚遠(yuǎn)，因此，政策與民意之間的不一致也就不難理解了。再例如，在軍費案中，民眾顯然無法對這種涉及高端技術(shù)知識以及復(fù)雜知識理論的問題產(chǎn)生什么理性的觀點。因此，其往往是出于一種感性的心理而表達(dá)自己的意愿，認(rèn)為過多地投入軍費會影響民用經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是，受到軍方經(jīng)過深思熟慮以后的“說服”后，再強(qiáng)有力的民意都不會以自己國家的軍事安全作賭注來堅持自己意見[7]。

三、民意調(diào)查技術(shù)層面的缺陷與障礙

（一）民意有時并不能在民意調(diào)查中得到認(rèn)定。民眾的要求到底是什么？這在民意調(diào)查中有時候是難以認(rèn)定的。其表現(xiàn)主要為民眾對于某些政策議題的了解與認(rèn)知盲區(qū)，或是就持一種漠不關(guān)心的狀態(tài)；在海量信息、變化多端和價值多元化時代，民意自身還呈現(xiàn)出多樣、多變、模糊的甚至是一時之念、稍縱即逝的狀態(tài)。以美國為例，“絕大多數(shù)美國人不具有關(guān)于他們自己的政治體制的最起碼知識，對國際事務(wù)了解得更少”。[8]1964年，只有58%的美國公眾認(rèn)為美國是北約的成員國，約2/5的人相信，蘇聯(lián)是北約成員國之一。20多年后，公眾對國際事務(wù)的了解并沒有增加多少。1988年進(jìn)行的一次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，三個美國人中就有一人無法舉出北約一個成員國的名稱，有16%的美國人竟然認(rèn)為蘇聯(lián)是西方聯(lián)盟的一員。再如，美國總統(tǒng)卡特曾經(jīng)進(jìn)行過一次民意測驗，以測驗是否應(yīng)該擴(kuò)大國內(nèi)對牛肉的進(jìn)口以保證國內(nèi)市場的牛肉價格，但是最終的結(jié)果是絕大部分民眾對此沒有概念。顯然，對于民眾所不了解的事項不能采用民意調(diào)查的方式，否則會使政府的決策陷入表面化，無法得到人們所期待的結(jié)果。

（二）民意調(diào)查在具體技術(shù)上有失真的風(fēng)險。民意調(diào)查從問卷設(shè)計，樣本抽選，到實施調(diào)查，獲取數(shù)據(jù)。各個環(huán)節(jié)稍有不慎就會使具體環(huán)節(jié)發(fā)生偏差而使數(shù)據(jù)失真。1.在樣本選擇上，很難在純粹隨機(jī)的基礎(chǔ)上進(jìn)行選擇。正如美國學(xué)者所說得那樣：“讓1000個人的意見來代替1,000，000人的意見，其所能反映出來的準(zhǔn)確性，是值得我們擔(dān)心的，這是因為絕對的隨機(jī)抽樣在實踐中是不可能做到的，所以民意調(diào)查機(jī)構(gòu)就不得不做出一定的改動，這種改動的幅度越大，那么其結(jié)果的準(zhǔn)確性就越值得我們擔(dān)心”[9]?，F(xiàn)場調(diào)查傾向于選出最容易接觸到的回答者，彼此聚集接近的群體，自愿參加的受訪者，缺乏耐心的受訪者會提前終止訪問，不易接近的群體會被避開，這些都會造成調(diào)查結(jié)果的偏差。比如，在調(diào)查對彈劾克林頓總統(tǒng)一案的看法時,從來就沒有人過問過科羅拉多州的500萬民眾。民意調(diào)查機(jī)構(gòu)也承認(rèn)，全國有11個州不在調(diào)查范圍之內(nèi)，科羅拉多州就是其中之一。這11個州的居民人數(shù)將近占全國總?cè)丝诘?3%。批評人士說，民意調(diào)查機(jī)構(gòu)完全忽視了高達(dá)占全國總?cè)丝诮姆种坏拿癖姡蚨{(diào)查結(jié)果也可能有失偏頗[10]。2.在調(diào)查問卷設(shè)計中，問題表達(dá)的方式不當(dāng)會引入系統(tǒng)偏差，使回答向某個特定方向“傾斜”或造成隨機(jī)誤差，也有可能危害可靠性和有效性。如使用過分強(qiáng)調(diào)或夸張條件的措辭，誘導(dǎo)回答者做出特定回答，或使用更微妙的影響形式構(gòu)成的措辭或短語，都會引發(fā)嚴(yán)重的偏差。3.調(diào)查回答者的心態(tài)或性格傾向也會直接影響民意調(diào)查的準(zhǔn)確程度。當(dāng)個人的偏好、觀念或行為規(guī)范有所背離時，回答者很有可能會選擇回答社會接受的偏好、觀念或行為，而不是真實的答案。這是一個嚴(yán)重且較難以克服的問題。一些主題，如性異常、藥物或酒精濫用、偷稅等。當(dāng)調(diào)查問題涉及對回答者有非常消極后果的主題時，會構(gòu)成對回答者的心里威脅，或是可能引發(fā)回答者強(qiáng)烈的敵意或怨恨使回答發(fā)生偏差。回答者對調(diào)查發(fā)起者的感受也會使對問題的回答出現(xiàn)偏差。4.訪談?wù)咴谠L談實施操作中的主觀因素造成的偏差。有訪談?wù)邊⑴c的調(diào)查會產(chǎn)生反應(yīng)偏差的放大。訪談?wù)叩难哉Z或非言語舉動都會對被回答者產(chǎn)生影響，如言語上的任何暗示，提醒，誘導(dǎo)，舉動的粗魯或過于激進(jìn)，會使造成被訪者威脅偏差或敵意偏差，影響對問題的反應(yīng)。[11]

（三）民意測驗的結(jié)果極容易被政治集團(tuán)所利用，在實踐中甚至只需要變通問卷的方式就可以達(dá)到人為“塑造”民意的意圖。在考察了若干位美國總統(tǒng)對于民意調(diào)查結(jié)果的使用情況后，圣瓊斯大學(xué)的戴安·海斯（Diane J.Heith）教授認(rèn)為，“總統(tǒng)和他的幕僚都在閱覽和利用民調(diào)結(jié)果，不過幕僚們會更致力于多利用民調(diào)數(shù)據(jù)作為爭取公眾支持和制定總統(tǒng)工作日程的基礎(chǔ)。總統(tǒng)需要公眾支持創(chuàng)造有利的立法環(huán)境以順利地施行其既定議程，贏得連任和獲得積極的歷史評價?！盵12]有調(diào)查顯示，在約翰遜1965年宣布他的越南政策之前，只有42%的民眾支持這一政策；但在政策公布之后，有72%的民眾支持。[13]又如，法國的報紙雖然全都標(biāo)榜其獨立性和公正性，但每家報紙的政治傾向也是公開的秘密。不同政治傾向的報紙所公布的調(diào)查結(jié)果有時相互矛盾，大相徑庭。原因也很簡單，盡管民意調(diào)查機(jī)構(gòu)標(biāo)榜客觀公正，但畢竟是靠客戶來掙錢吃飯的，那么，客戶“有傾向性的需求”，自然不能不反映在調(diào)查的結(jié)果上。民意調(diào)查就常常成為政客們掌中的玩物。在大選期間，他們利用普通百姓的“從眾心理”或“投勝利者票”的心態(tài)，紛紛展開有傾向性的“民意調(diào)查”，在新聞媒介上大造自己必將獲勝的聲勢，誘導(dǎo)選民投自己的票。民意調(diào)查的本意是反映民眾意愿，但此刻卻本末倒置。這不能不說是民意調(diào)查的一種悲哀。[14]

我們可以肯定，民意與政策之間并沒有一種很清晰必然的聯(lián)系存在。西方民意與政策之間的響應(yīng)與背離也不是簡單的線性關(guān)系。任何一個國家都有自己的客觀歷史的實際情況與條件，民眾中所蘊藏的文化傳統(tǒng)和政治社會心理也各不相同。一個高效的政府對于民意的正確態(tài)度應(yīng)該是理性的，它必須有能力正確地獲取民意與引導(dǎo)民意，并且把民眾的意見和他們的長遠(yuǎn)利益有機(jī)地協(xié)調(diào)，尋找出民意與政府決策最佳的契合點。

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*作者簡介：林竹（1964—），女，天津社會科學(xué)院輿情研究所副研究員，研究方向為西方民意與政府決策。

中圖分類號：D035- 01

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1007- 9106（2016）01- 0025- 04