賈小龍

(蘭州理工大學(xué)法學(xué)院,甘肅 蘭州 730050)

論預(yù)防接種異常反應(yīng)損害的社會法救濟(jì)*

賈小龍

(蘭州理工大學(xué)法學(xué)院,甘肅 蘭州 730050)

從發(fā)生、影響對象及解決途徑看，預(yù)防接種異常反應(yīng)致害是典型的社會問題，需要通過有別于傳統(tǒng)損害賠償制度的特殊機(jī)制補(bǔ)償受害者。我國現(xiàn)行立法規(guī)范位階較低，補(bǔ)償項(xiàng)目地方差異較大，救濟(jì)程序繁雜。為此，應(yīng)在借鑒比較法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，重構(gòu)預(yù)防接種異常反應(yīng)致害救濟(jì)程序，實(shí)現(xiàn)對受害者的便利、高效救濟(jì)。

預(yù)防接種；異常反應(yīng)；社會問題；社會法；救濟(jì)程序

國務(wù)院《疫苗流通和預(yù)防接種管理?xiàng)l例》(以下簡稱《條例》)第40條規(guī)定，預(yù)防接種異常反應(yīng)，是指合格的疫苗在實(shí)施規(guī)范接種過程中或者實(shí)施規(guī)范接種后造成受種者機(jī)體組織器官、功能損害，相關(guān)各方均無過錯(cuò)的藥品不良反應(yīng)。發(fā)生異常反應(yīng)，不但會對受種者個(gè)體造成損害，從而影響其本人和家庭正常生產(chǎn)生活，而且還可能引發(fā)群體性恐慌，阻礙國家計(jì)劃免疫制度的實(shí)施。因而，完善的預(yù)防接種異常反應(yīng)損害補(bǔ)償制度，是國家計(jì)劃免疫制度的有機(jī)組成部分。然而，從立法來看，我國迄今尚未建立起統(tǒng)一的預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償制度，學(xué)說探討亦較匱乏。為此，理論上亟需回答下列問題：接、受種各方對于預(yù)防接種異常反應(yīng)損害的發(fā)生均無過錯(cuò)，然則受害者應(yīng)當(dāng)獲得救濟(jì)、抑或是讓損害停留發(fā)生之地？傳統(tǒng)公、私法救濟(jì)制度能否勝任對此種損害的救濟(jì)？另行救濟(jì)制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)秉承何種原則？

一、異常反應(yīng)損害的社會問題本質(zhì)與救濟(jì)的正當(dāng)性

(一)異常反應(yīng)損害是典型的社會問題

社會問題是一個(gè)和人類社會一樣古老的歷史范疇，是社會發(fā)展和社會進(jìn)步的伴隨物和代價(jià)*袁華音.社會問題論綱[J].社會學(xué)研究，1994，(2)：56.。其內(nèi)涵有廣義和狹義之分，前者泛指一切與社會有關(guān)的問題，后者則主要指社會的病態(tài)或失調(diào)，并由此對全體或部分社會成員的共同生活形成障礙，需要動員社會力量加以干預(yù)的特殊社會現(xiàn)象*〔3〕劉成斌，雷洪.社會問題的社會性[J].理論月刊，2002，(1)：48.。社會問題的本質(zhì)特征是其具有社會性。從形成看，它不是源自于特定的生物結(jié)構(gòu)或心理構(gòu)成，即非少數(shù)人的責(zé)任所致，而是根植于社會系統(tǒng)的運(yùn)行本身〔3〕。通常是因?yàn)樯鐣谶\(yùn)行中發(fā)生了各系統(tǒng)之間的失調(diào)所致。從內(nèi)容和直接作用對象看，它超越了特定的個(gè)體，指向不特定的多數(shù)人。從解決途徑看，受影響者的分散使得個(gè)別行為要么難以應(yīng)對，要么其應(yīng)對措施反而會抵消公共政策效果、甚至引發(fā)新的社會問題，因而需要動用社會的集體力量加以系統(tǒng)解決。由是觀之，異常反應(yīng)損害是典型的社會問題。

首先，異常反應(yīng)損害直接源于預(yù)防接種的實(shí)際發(fā)生，而不論是理論上還是實(shí)踐中，預(yù)防接種都是社會維護(hù)整體安全的有意安排，構(gòu)成社會運(yùn)行的一部分。正如《關(guān)于進(jìn)一步做好預(yù)防接種異常反應(yīng)處置工作的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)所言，預(yù)防接種是貫徹黨和政府執(zhí)政為民、促進(jìn)社會和諧發(fā)展、保障群眾身體健康和生命安全的重要工作?！缎l(wèi)生部關(guān)于加強(qiáng)預(yù)防接種工作的通知》也指出，預(yù)防接種是政府提供的一項(xiàng)重要基本公共衛(wèi)生服務(wù)，又是一項(xiàng)社會性非常強(qiáng)的公共衛(wèi)生工作，……。預(yù)防接種異常反應(yīng)損害的發(fā)生，正是這一特定社會運(yùn)行中各系統(tǒng)之間的失調(diào)，并由此給不特定個(gè)體帶來了損害。

其次，異常反應(yīng)損害的發(fā)生具有不可控性。此處所謂不可控性，是指對于實(shí)際發(fā)生的損害，當(dāng)事人無法控制和預(yù)見。就此而言，任何損害在某種程度上都有不可控性。以侵犯人身權(quán)為例，受害人無法控制損害是通常之事。而從加害人角度看，疏忽大意之加害人主觀上也沒有實(shí)際預(yù)見損害的發(fā)生，因而就損害的實(shí)際發(fā)生而言，他也無法控制；即便在行為人故意致害或因過于自信的過失而致?lián)p害發(fā)生的情形下，雖然其可以控制致害行為，但對于行為所致之實(shí)際致害程度，行為人無法準(zhǔn)確預(yù)知和控制同樣是通常之事。異常反應(yīng)致害的不可控性，與前述例證所表明的情況既有相同之處，也有其獨(dú)特性。相同之處表現(xiàn)在，接種方和受種方對于異常反應(yīng)所致?lián)p害的程度往往也是不能預(yù)見和控制的。比較而言，獨(dú)特性更為突出：一是接種方和受種方充其量只能在概括意義上預(yù)知異常反應(yīng)發(fā)生的可能性，而對于異常反應(yīng)是否會發(fā)生、何時(shí)發(fā)生、幾率幾何，都無法具體預(yù)知，相應(yīng)的，因發(fā)生異常反應(yīng)致害的范圍、程度更加無法預(yù)測。二是除非不接受預(yù)防接種，否則并不能通過任何責(zé)任歸咎機(jī)制或方法的預(yù)設(shè)而降低異常反應(yīng)發(fā)生的可能。這一點(diǎn)與因加害人過錯(cuò)侵害他人權(quán)利情形存在顯著不同，在過錯(cuò)侵害他人權(quán)利案件中，通過個(gè)人責(zé)任機(jī)制，能夠在一定程度上起到遏制損害發(fā)生的效果。

第三，異常反應(yīng)損害的解決，不能也不應(yīng)依靠單個(gè)人的行為。就我國而言，預(yù)防接種具有強(qiáng)制性。盡管現(xiàn)行法律、法規(guī)并未明確規(guī)定無正當(dāng)理由拒絕接受預(yù)防接種的法律責(zé)任，但從《條例》第26條、第27條規(guī)范精神和實(shí)踐來看，個(gè)人、特別是兒童，除非不接受國家義務(wù)教育，對于第一類疫苗的接種沒有選擇權(quán)。既然對于是否接種沒有選擇權(quán)，相應(yīng)的意味著兒童及其監(jiān)護(hù)人對于異常反應(yīng)的發(fā)生無法控制。從積極的方面來說，預(yù)防接種的受益者既包括了受種者本人，也惠及了社會整體。準(zhǔn)確地說，大規(guī)模預(yù)防接種的首要目標(biāo)是群體免疫*Stephanie Pywell, “A Critical Review of the Recent and Impending Changes to the Law of Statutory Compensation for Vaccine Damage”, J.P.I. Law, 2000, 4, p.247.。既然全社會都從個(gè)體普遍接受預(yù)防接種中受益，則其理應(yīng)承擔(dān)單個(gè)預(yù)防接種之不利后果。反過來說，單個(gè)人解決異常反應(yīng)致害的最可靠途徑莫過于拒絕受種。這樣，難免抵消社會推行普遍預(yù)防接種計(jì)劃的效果。

(二)損害恢復(fù)是社會生活的內(nèi)在準(zhǔn)則

幾個(gè)世紀(jì)以來，先賢們從不同角度揭示了社會的產(chǎn)生及其與個(gè)人之間的關(guān)系。柏拉圖認(rèn)為，社會是“大寫的人”，內(nèi)部和諧、并有其獨(dú)特的平衡規(guī)律。亞里士多德指出，不是人產(chǎn)生了社會，而是社會產(chǎn)生了人，離開社會，人實(shí)際上不可能存在*[俄]弗蘭克.社會的精神基礎(chǔ)[M].王永譯.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2003.38-39.。17、18世紀(jì)的主流學(xué)說則認(rèn)為，社會產(chǎn)生自個(gè)人之間的協(xié)定。在孔德和斯賓塞的功能主義視角下，社會與生物有機(jī)體相似，是由在功能上滿足整體需要從而維持社會穩(wěn)定的各部分所構(gòu)成的一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)。這一系統(tǒng)的粘合劑正是個(gè)體所共享的價(jià)值觀*〔8〕〔9〕[美]戴維·波普諾.社會學(xué)[M].李強(qiáng)等譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，1999.108.102-103.。俄羅斯學(xué)者弗蘭克在批判社會個(gè)原主義和社會普濟(jì)主義的基礎(chǔ)上指出，社會存在本質(zhì)上是作為人的內(nèi)部精神生活與其外部體現(xiàn)兩者的統(tǒng)一*[俄]弗蘭克.社會的精神基礎(chǔ)[M].王永譯.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2003.90.。美國學(xué)者戴維·波普諾指出，“社會是有著相互認(rèn)同、團(tuán)結(jié)感和集體目標(biāo)的人的集合?！薄?〕這個(gè)社會性集合包含了滿足人類基本需要的所有社會設(shè)置。為了滿足人的需要，社會要建立其獲取和分配經(jīng)濟(jì)等資源的程序和機(jī)制〔9〕。盡管前列各中主張之間差異明顯，但均在不同程度上揭示了社會具有滿足個(gè)體需要的天然使命。從相反的方面來說，唯有存在普遍認(rèn)同的資源分配機(jī)制和個(gè)人損害恢復(fù)機(jī)制，社會才能因個(gè)體之認(rèn)同而存在。

二、異常反應(yīng)損害發(fā)生的無過錯(cuò)性與公、私法損害救濟(jì)的失靈

根據(jù)《條例》規(guī)定，構(gòu)成異常反應(yīng)損害需要具備如下條件：受種質(zhì)量合格；接種規(guī)范的疫苗產(chǎn)生了異常反應(yīng)；受種者實(shí)際遭受了損害；損害與異常反應(yīng)之間存在因果關(guān)系；相關(guān)各方對于異常反應(yīng)的發(fā)生均無過錯(cuò)。按照《條例》第2條對疫苗的分類管理，表面上看，不論是《條例》規(guī)定的哪一類疫苗，直接參與的當(dāng)事人都是接種者(如計(jì)劃免疫部門、醫(yī)療機(jī)構(gòu))和受種者，但兩類疫苗接種中所涉及的法律關(guān)系性質(zhì)有所不同。就第一類疫苗而言，接種者和受種者之間形成行政法律關(guān)系。接種者系受委托執(zhí)行國家計(jì)劃免疫，受種者則是履行接受預(yù)防接種之法律義務(wù)。從行政行為分類上說，預(yù)防接種相當(dāng)于針對人的一般命令*[德]哈特穆特·毛雷爾.行政法學(xué)總論[M].高家偉譯.北京：法律出版社，2000.197.，命令義務(wù)的承擔(dān)者是根據(jù)某種一般特征、類別確定的人群，如一定年齡階段的兒童。就第二類疫苗而言，公民就是否接種享有完全的自主決定權(quán)，當(dāng)事人之間形成典型的民事法律關(guān)系。相應(yīng)的，發(fā)生異常反應(yīng)致害時(shí)，受害者可能適用的救濟(jì)依據(jù)也應(yīng)有所不同：第一類疫苗對應(yīng)國家賠償制度，第二類疫苗對應(yīng)侵權(quán)法律制度。

盡管如此，但因異常反應(yīng)致害是一種“加害方”或“接種方”無過錯(cuò)的行為，不論是國家賠償制度，還是侵權(quán)法律制度，都難以適用。以第二類疫苗為例，理論上說，《侵權(quán)責(zé)任法》所規(guī)定的醫(yī)療損害責(zé)任包括兩個(gè)大的類型：醫(yī)療過錯(cuò)責(zé)任、侵害隱私權(quán)責(zé)任、不必要檢查所致的責(zé)任以及醫(yī)療領(lǐng)域內(nèi)的特殊產(chǎn)品責(zé)任*王利明.侵權(quán)責(zé)任法研究(下卷)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2011.368.。前者的構(gòu)成需以醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其工作人員存在過錯(cuò)為必要，后者是一種嚴(yán)格責(zé)任，其構(gòu)成需以藥品、消毒藥劑、醫(yī)療器械存在缺陷，或者用于診療的血液屬于不合格產(chǎn)品為必要。由前文敘述可知，有關(guān)各方對于預(yù)防接種發(fā)生異常反應(yīng)均無過錯(cuò)，僅僅是因?yàn)橐呙绫旧淼纳镄再|(zhì)、而非缺陷所造成。據(jù)此，受害者難以依據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》來獲得必要救濟(jì)。同理，由于欠缺行政命令及其執(zhí)行過程中的違法性，第一類疫苗異常反應(yīng)受害者無法通過《國家賠償法》獲得救濟(jì)。

三、異常反應(yīng)損害社會法救濟(jì)的正當(dāng)性

(一)社會法以解決社會問題為根本使命

社會問題與社會以及人的社會本質(zhì)形影不離。社會問題的存在，也即社會準(zhǔn)則與社會現(xiàn)實(shí)之間的顯著不一致*[美]默頓.社會研究與社會政策[M].林聚任等譯.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2001.53.，推動了人類文明的不斷進(jìn)步?？v觀人類文明史，社會制度和生產(chǎn)方式的不斷創(chuàng)新是人類解決既有社會問題的主要依托。

然而，以立法、公共政策為主要載體的社會制度與受自然及人力資源狀況、科學(xué)技術(shù)主導(dǎo)的生產(chǎn)方式變化相比具有一定的滯后性和被動性，因而，生產(chǎn)方式的變化總會帶來新的社會問題。特別是人類工業(yè)文明的發(fā)展，加劇了一般社會價(jià)值與社會現(xiàn)實(shí)之間的不一致，社會問題層出不窮。大工業(yè)生產(chǎn)中的職業(yè)損害、現(xiàn)代生產(chǎn)和運(yùn)輸工具的不可抗拒風(fēng)險(xiǎn)損害、各種原因所引發(fā)的恐暴損害等等，都給遭受不幸者的生存帶來了極大威脅。發(fā)達(dá)于自由資本主義時(shí)期的傳統(tǒng)私法規(guī)則不但難以有效應(yīng)對，反而在某種程度上加劇了社會的結(jié)構(gòu)性矛盾。民法通過抽象法律人格將具體的、個(gè)殊的人締造成為了虛幻的超人，由此，在契約自由和機(jī)會平等之下，現(xiàn)實(shí)中的一些人始終無法擺脫生存危機(jī)。同樣，在自己責(zé)任原則之下，一些損害將難以獲得救濟(jì)，而只能歸咎于個(gè)人之不幸。在此背景下，以勞動法為代表的一系列旨在解決大工業(yè)帶來的社會問題的立法應(yīng)運(yùn)而生。與民法不同，這些立法以具體人為規(guī)范對象、關(guān)注其生存困境改善需求，而非以無差別人為依托、追求整體增長；視集群性、普遍性、不可預(yù)知性受害為修復(fù)重點(diǎn)，而非將其默示為個(gè)人不幸。上世紀(jì)后半葉以來，學(xué)者們將這些立法統(tǒng)稱為社會法。簡言之，社會法以解決社會問題為根本使命。

(二)在公、私法之外救濟(jì)異常反應(yīng)受害者是各主要國家的普遍做法

上世紀(jì)七八十年代，日本、英國、美國先后建立了專門的異常反應(yīng)損害救濟(jì)制度。盡管各國在補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)來源、補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)、具體程序設(shè)計(jì)等方面存在不同，但共同點(diǎn)在于，它們所確立的補(bǔ)償制度與傳統(tǒng)公私法損害賠償制度都有明顯不同。

1.日本

日本于上世紀(jì)70年代確立了對疫苗接種損害進(jìn)行救濟(jì)的制度。根據(jù)1970年7月31日日本內(nèi)閣會議通過的《預(yù)防接種事故處理措施》，預(yù)防接種損害通過行政補(bǔ)償進(jìn)行救濟(jì)。該措施確立了救濟(jì)的結(jié)果責(zé)任原則，即只要認(rèn)定損害系由預(yù)防接種行為所致，就給予財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償。該措施所確定的救濟(jì)機(jī)制與傳統(tǒng)的民法救濟(jì)和典型的行政救濟(jì)均表現(xiàn)出了明顯不同：它不論預(yù)防接種性質(zhì)之法律性質(zhì)，弱化損害與行為之間因果關(guān)系的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，明確了國家的補(bǔ)償義務(wù)。及至1976年日本《預(yù)防接種法》修改，國會效法《預(yù)防接種事故處理措施》，于該法中增設(shè)了預(yù)防接種損害救濟(jì)條款，明確規(guī)定政府應(yīng)對此給予法定的金錢救濟(jì)*杜儀方.日本預(yù)防接種行政與國家責(zé)任制變遷[J].行政法學(xué)研究，2014,(3)：28-29.。盡管在此后的“東京訴訟”中，法院認(rèn)定了厚生大臣政策制定中存在過失，并確認(rèn)了預(yù)防接種中國家賠償責(zé)任的存在，而且，此后的日本《預(yù)防接種法》還全面廢除了強(qiáng)制接種制度，但其所實(shí)施的通過動用全社會力量來補(bǔ)償異常反應(yīng)受害者這一制度的根本面貌仍然沒有發(fā)生質(zhì)的改變，它在性質(zhì)上仍然有別于傳統(tǒng)民法及典型行政違法損害救濟(jì)制度。

2.英國

英國于1979年頒布了《疫苗損害補(bǔ)償法》(Vaccine Damage Payments Act)，旨在為因預(yù)防接種導(dǎo)致嚴(yán)重殘疾者提供公款(public funds)補(bǔ)償。從該法制定背景來看，它源自于1972年英國組建的個(gè)人損害賠償與民事責(zé)任皇家委員會(Royal Commission on Civil Liability and Compensation for Personal Injury)的報(bào)告，而該委員會則是政府在撒利多胺鎮(zhèn)靜劑(Thalidomide)悲劇后做出響應(yīng)的一個(gè)重要部分。該委員會報(bào)告雖未打算全面接受普遍意義上適用無過錯(cuò)責(zé)任的方案，但是卻建議對于中央政府或地方政府推薦接種疫苗引起的損害，應(yīng)當(dāng)引入嚴(yán)格責(zé)任*Stephanie Pywell, “A Critical Review of the Recent and Impending Changes to the Law of Statutory Compensation for Vaccine Damage”, J.P.I. Law, 2000, 4, pp.249-250.。在該法最初草案的議會辯論中，議員們從兒童預(yù)防接種主要服務(wù)于社會利益目的的角度指出，社會負(fù)擔(dān)起預(yù)防接種失誤中的責(zé)任是正當(dāng)?shù)?。有的議員還將預(yù)防接種受害者比作戰(zhàn)爭傷亡者，以此來論證為受害兒童進(jìn)行賠償?shù)膽?yīng)然性。該法實(shí)施后，疫苗損害受害者理論上可通過兩種途徑獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償：通過《疫苗損害補(bǔ)償法》提起補(bǔ)償請求和向法院提起民事訴訟。但學(xué)者指出，自Loveday v. Renton案之后，在英格蘭和威爾士，受害者事實(shí)上沒能通過民事訴訟成功獲得賠償。因而，疫苗損害受害者唯一有效的途徑是根據(jù)《疫苗損害補(bǔ)償法》提起補(bǔ)償請求*Stephanie Pywell, “The Vaccine Damage Payment Scheme: A Proposal for Radical Reform”, J.S.S.L. 2002, 9(2), p.74.。從內(nèi)容看，該法所確立的疫苗損害救濟(jì)制度也與傳統(tǒng)民事侵權(quán)救濟(jì)制度存在許多明顯不同。例如，補(bǔ)償金來自公款，而不是像侵權(quán)法中一樣由具體加害人支付；設(shè)定了法定補(bǔ)償金額，且只與損害事實(shí)有關(guān)；確立了不同于民事訴訟的特別程序等。

3.美國

上世紀(jì)80年代中期之前，美國各界對于疫苗致害時(shí)的侵權(quán)救濟(jì)模式表達(dá)了普遍關(guān)注。許多疫苗生產(chǎn)商認(rèn)為，較高的侵權(quán)成本將阻礙研究和創(chuàng)新。而消費(fèi)者群體認(rèn)為，在侵權(quán)救濟(jì)模式下，取得疫苗損害賠償之前受害兒童父母需要證明生產(chǎn)商存在過錯(cuò)的要求具有道德錯(cuò)誤。經(jīng)過了幾年討論之后，美國于1986年通過《國家兒童疫苗損害法》(The National Childhood Vaccine Injury Act)對此進(jìn)行了回應(yīng)。與日本立法有所不同，該法確立了一個(gè)兩層次的損害救濟(jì)制度：第一層是強(qiáng)制無過錯(cuò)補(bǔ)償方案，第二層是侵權(quán)責(zé)任制度。因該法制定的目標(biāo)是要設(shè)置一個(gè)替代傳統(tǒng)侵權(quán)救濟(jì)制度的更為迅捷和更為確定的救濟(jì)方案，所以其所規(guī)定的強(qiáng)制無過錯(cuò)補(bǔ)償方案的適用具有前置性，通過侵權(quán)訴訟獲得賠償只是最后選擇。也就是說，如果人們認(rèn)為受到了該法所覆蓋的疫苗損害，他在向疫苗生產(chǎn)商提出侵權(quán)訴訟之前必須先經(jīng)過無過錯(cuò)補(bǔ)償程序。在無過錯(cuò)程序之后，如果損害被認(rèn)定為與疫苗有關(guān)，索賠者在接受補(bǔ)償金與向疫苗生產(chǎn)商提起民事訴訟之間享有選擇權(quán)。當(dāng)然，在民事程序中，生產(chǎn)商承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的條件與其他產(chǎn)品侵權(quán)責(zé)任沒有本質(zhì)區(qū)別。若受害者不接受補(bǔ)償金，而選擇通過民事訴訟追究生產(chǎn)商的侵權(quán)責(zé)任，就有義務(wù)證明生產(chǎn)商存在過錯(cuò)、損害與預(yù)防接種之間存在因果關(guān)系。

美國《國家兒童疫苗損害法》所確立的異常反應(yīng)致害救濟(jì)制度的特殊性在于，其所確立的國家疫苗損害補(bǔ)償計(jì)劃是一個(gè)優(yōu)先適用的、無過錯(cuò)、非侵權(quán)損害賠償替代計(jì)劃。詳言之，它具有不同于傳統(tǒng)侵權(quán)民事訴訟的特殊程序，補(bǔ)償程序便捷；補(bǔ)償金來自于依法所建立的信托基金；證明標(biāo)準(zhǔn)較低，聯(lián)邦地方法院決定是否給予補(bǔ)償?shù)奈ㄒ唤裹c(diǎn)是損害是否與疫苗有關(guān)等等。這些都表明，涉及疫苗不可避免的風(fēng)險(xiǎn)所造成的損害應(yīng)當(dāng)通過無過錯(cuò)賠償計(jì)劃而不是侵權(quán)制度加以解決*Victor E. Schwarts, Liberty Mahshigian, “National Childhood Vaccine Injury Act of 1986: An Ad Hoc Remedy or a Window for the Future?” Ohio St. L.J., 1987, 48, p.392.。學(xué)者指出，相比較侵權(quán)賠償制度而言，國家疫苗補(bǔ)償計(jì)劃的優(yōu)越性表現(xiàn)在：它是對實(shí)踐證明無法有效應(yīng)對疫苗損害救濟(jì)的侵權(quán)制度的必要替代；它規(guī)定社會作為整體來承擔(dān)不可避免的疫苗損害成本，向遭受損害的受種者提供了一個(gè)公平的補(bǔ)償計(jì)劃；它向疫苗生產(chǎn)商營造了一個(gè)更為安定的訴訟氛圍，大大降低了重要疫苗供給不足的危險(xiǎn)*Mary Beth Neraas, “The National Childhood Vaccine Injury Act of 1986: A Solution to the Vaccine Liability Crisis?” Wash. L. Rev., 1988, 63, p.158.。

四、我國異常反應(yīng)損害社會法救濟(jì)機(jī)制的建立

行政法規(guī)、政府規(guī)章構(gòu)成了我國當(dāng)前異常反應(yīng)損害救濟(jì)制度的基本框架?？偟膩砜?，現(xiàn)行制度存在規(guī)范位階較低、補(bǔ)償項(xiàng)目地方差異加大、程序設(shè)計(jì)繁瑣、行政與司法程序銜接不暢等問題。然而，除了各方對于損害發(fā)生均無過錯(cuò)外，便捷高效、非對抗的程序規(guī)則是社會法救濟(jì)有別于傳統(tǒng)公私法救濟(jì)的基本面。這自然也是完善我國異常反應(yīng)損害救濟(jì)制度的當(dāng)然要求。

(一)提高立法位階，統(tǒng)一補(bǔ)償項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)救濟(jì)的確定性與平等性

雖然《傳染病防治法》明確了預(yù)防接種的類型，但其未涉及異常反應(yīng)及其損害救濟(jì)問題，因而，異常反應(yīng)損害救濟(jì)所能依據(jù)的制度規(guī)范只是《條例》及政府規(guī)章的規(guī)定。而《條例》、《指導(dǎo)意見》等中央文件等僅規(guī)定了對于異常反應(yīng)損害應(yīng)給予一次性補(bǔ)償，但并未明確具體補(bǔ)償項(xiàng)目。公開資料顯示，各省份的補(bǔ)償辦法在補(bǔ)償資金、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償程序方面存在明顯差別*如《四川省預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償辦法》明確規(guī)定，除一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償外，不再另行支付醫(yī)療費(fèi)、誤工費(fèi)、殘疾生活補(bǔ)助費(fèi)、殘疾用具費(fèi)、交通費(fèi)、喪葬費(fèi)等其他費(fèi)用。在《北京市預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償辦法(試行)》中，補(bǔ)償金額的項(xiàng)目中覆蓋了醫(yī)療費(fèi)、誤工費(fèi)、護(hù)理費(fèi)、殘疾生活補(bǔ)助費(fèi)、殘疾生活輔助具費(fèi)、其他與異常反應(yīng)調(diào)查診斷、鑒定有關(guān)的檢查檢驗(yàn)費(fèi)用、異常反應(yīng)鑒定費(fèi)、損害程度等級評定費(fèi)；異常反應(yīng)造成受種者死亡的，還包括死亡補(bǔ)償金、喪葬費(fèi)、尸檢費(fèi)用。在《上海市預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償辦法(試行)》中，補(bǔ)償項(xiàng)目更為廣泛，還包括了交通費(fèi)、鑒定費(fèi)等。與此類似的還有廣東省、安徽省的規(guī)定。。

基于異常反應(yīng)致害的特殊性，對其救濟(jì)既不屬于傳統(tǒng)私法救濟(jì)范疇，也難以歸入公法救濟(jì)之下。盡管在比較法上，各國并未將此種損害救濟(jì)冠以社會法救濟(jì)之名，但從整體制度設(shè)計(jì)來看，已形成了迥異于傳統(tǒng)公私法救濟(jì)形式的特殊救濟(jì)機(jī)制。異常反應(yīng)損害是典型的社會問題，應(yīng)當(dāng)從理念上將其納入社會法救濟(jì)范疇之列，從而為建立符合此種損害救濟(jì)實(shí)際需要的特別程序奠定基礎(chǔ)。此外，對比傳統(tǒng)公私法救濟(jì)的制度設(shè)計(jì)以及比較法上的經(jīng)驗(yàn)可知，異常反應(yīng)損害救濟(jì)基本制度設(shè)計(jì)應(yīng)由法律來確定。當(dāng)然，由于計(jì)劃接種疫苗、異常反應(yīng)、致害補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等都有一定的變動性，應(yīng)由行政法規(guī)、規(guī)章來細(xì)化。

補(bǔ)償項(xiàng)目各地差異較大是現(xiàn)行救濟(jì)中存在的另一問題，應(yīng)當(dāng)在全國范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)一。基于異常反應(yīng)損害的性質(zhì)，補(bǔ)償范圍原則上只限于實(shí)際發(fā)生的、不能通過醫(yī)療保險(xiǎn)等補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用，不應(yīng)包含精神損害賠償。其中，對于證據(jù)收集、聘請律師的合理支出，應(yīng)當(dāng)區(qū)別對待：若行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)認(rèn)定損害系異常反應(yīng)所致，則應(yīng)當(dāng)一并給予合理補(bǔ)償；若損害與異常反應(yīng)無關(guān)，且屬于善意申請并有合理基礎(chǔ)，則應(yīng)給予適當(dāng)補(bǔ)償，否則，則不應(yīng)補(bǔ)償。異常反應(yīng)損害補(bǔ)償應(yīng)系一次性補(bǔ)償，在具體數(shù)額上，可依據(jù)省、自治區(qū)、直轄市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不同而存在實(shí)際差異。對于前述之外的與受害者健康恢復(fù)無關(guān)的其他費(fèi)用，原則上不應(yīng)補(bǔ)償。

(二)設(shè)置補(bǔ)償明細(xì)表，實(shí)現(xiàn)救濟(jì)的便捷性

設(shè)置補(bǔ)償明細(xì)表，既能夠簡化異常反應(yīng)鑒定程序，還能夠在一定程度上對受理機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)做出合理制約，大大提高異常反應(yīng)鑒定程序效率；同時(shí)，能夠避免當(dāng)事人提出明顯缺乏事實(shí)根據(jù)的申請，防止補(bǔ)償程序被濫用，從而造成行政資源浪費(fèi)。因而，設(shè)置補(bǔ)償明細(xì)表，是各主要國家的通例。美國《國家兒童疫苗損害法》附設(shè)疫苗表，其中包含了應(yīng)獲補(bǔ)償?shù)漠惓７磻?yīng)類型及其持續(xù)的最低期限。英國《疫苗損害補(bǔ)償法》第1條也列舉了所應(yīng)補(bǔ)償?shù)囊呙绶N類及損害程度。當(dāng)然，在明細(xì)表所應(yīng)包含的疫苗種類、異常反應(yīng)類型方面，應(yīng)當(dāng)保持開放性，允許當(dāng)事人舉證證明盡管特定損害類型尚未規(guī)定在明細(xì)表中，但卻系國家計(jì)劃接種的疫苗所致。

補(bǔ)償明細(xì)表的設(shè)立，還能夠必要地簡化舉證責(zé)任。從申請者提出申請時(shí)應(yīng)提交的證明材料來看，現(xiàn)行規(guī)定存在的主要問題是：各地規(guī)定不完全一致；與異常反應(yīng)整體處理程序存在明顯的分段，加重了受害者負(fù)擔(dān)。為便利救濟(jì)受害者，應(yīng)當(dāng)將本階段融入異常反應(yīng)處理中。換言之，發(fā)生異常反應(yīng)致害后，受害者只需要向當(dāng)?shù)匦l(wèi)生主管部門提出補(bǔ)償申請即可，至于現(xiàn)行程序中前置的鑒定程序的完成及其結(jié)論，不應(yīng)當(dāng)成為申請人提交補(bǔ)償申請的前置條件。事實(shí)上，在現(xiàn)行立法上，異常反應(yīng)鑒定權(quán)限具有專屬性，而且，從預(yù)防接種管理角度看，發(fā)生疑似異常反應(yīng)的，管理部門也需依職權(quán)進(jìn)行鑒定。因而，程序融合后，不會給管理部門帶來不必要的負(fù)擔(dān)，但卻可以便利受害者。

(三)明確和簡化受理機(jī)關(guān)職責(zé)，體現(xiàn)救濟(jì)程序的非對抗性

《條例》第42條規(guī)定了疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)和接種單位及其醫(yī)療衛(wèi)生人員及時(shí)處理異常反應(yīng)的義務(wù)；第44條規(guī)定了縣級人民政府衛(wèi)生主管部門有權(quán)受理接種單位和受種方就異常反應(yīng)發(fā)生的爭議。根據(jù)《鑒定辦法》，發(fā)生異常反應(yīng)、疑似異常反應(yīng)的，受理機(jī)關(guān)是各級疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)組織成立的調(diào)查診斷專家組。若各方對調(diào)查診斷專家組調(diào)查診斷結(jié)論有爭議，則可以在規(guī)定期限內(nèi)向接種單位所在地設(shè)區(qū)的市級醫(yī)學(xué)會申請進(jìn)行異常反應(yīng)鑒定，對其鑒定結(jié)論不服的，在規(guī)定期限內(nèi)向省級醫(yī)學(xué)會申請?jiān)勹b定。衛(wèi)生行政部門、藥品監(jiān)督管理部門等有關(guān)部門發(fā)現(xiàn)鑒定違反該辦法有關(guān)規(guī)定的，可以要求醫(yī)學(xué)會重新組織鑒定。顯然，《鑒定辦法》旨在通過多層次鑒定機(jī)會設(shè)置，做到準(zhǔn)確鑒定異常反應(yīng)，這是值得肯定的。然而，若從受害者角度看，確定所受損害是否源于異常反應(yīng)，則最多的情況下需要經(jīng)過一次調(diào)查診斷、兩次鑒定。而從第一類疫苗的接種者角度看，若考慮到衛(wèi)生行政部門的因素，則何時(shí)能夠確定、需要經(jīng)過多少次鑒定以及重新鑒定，至少從程序本身來說沒有定數(shù)。對于異常反應(yīng)致害的補(bǔ)償，僅僅規(guī)定了補(bǔ)償費(fèi)用的來源，具體受理機(jī)關(guān)在該條例中并未明確。當(dāng)然，許多地方政府規(guī)章彌補(bǔ)了這一不足，普遍規(guī)定人民政府衛(wèi)生主管部門為補(bǔ)償申請受理機(jī)關(guān)。盡管如此，但從異常反應(yīng)損害救濟(jì)角度看，仍然較為繁雜。

事實(shí)上，從現(xiàn)行疾病預(yù)防控制中心和衛(wèi)生主管部門的架構(gòu)來看，有必要將此職權(quán)統(tǒng)一賦予地方政府衛(wèi)生主管部門。傳染病預(yù)防控制屬于衛(wèi)生主管部門的法定職責(zé)范疇，疾病預(yù)防控制中心是在衛(wèi)生主管部門領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)助做好疾病預(yù)防、控制的事業(yè)單位。如此，賦予衛(wèi)生主管部門全面處理異常反應(yīng)問題是適當(dāng)?shù)摹Ｅc此同時(shí)，異常反應(yīng)專業(yè)性較強(qiáng)，從效率和便利受害者角度看，還應(yīng)當(dāng)通過明確受理機(jī)關(guān)職責(zé)來簡化救濟(jì)程序。詳言之，發(fā)生異常反應(yīng)后，受害者或有關(guān)權(quán)利人只需要向有管轄權(quán)的衛(wèi)生主管部門提出一次申請，是否符合應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償?shù)膿p害標(biāo)準(zhǔn)、如何補(bǔ)償?shù)葐栴}，都應(yīng)由衛(wèi)生主管部門依職權(quán)完成。衛(wèi)生主管部門應(yīng)當(dāng)在盡可能短的時(shí)間內(nèi)做出是否補(bǔ)償?shù)臎Q定。當(dāng)然，申請人有義務(wù)提供必要證據(jù)或證明材料。

如此規(guī)定，不僅與社會法救濟(jì)有別于具有對抗性的傳統(tǒng)公私法救濟(jì)特色相吻合，而且，也有比較法上的成熟經(jīng)驗(yàn)依據(jù)。按照美國《國家兒童疫苗損害法》規(guī)定，美國衛(wèi)生和公共服務(wù)部部長是所有賠償申請的應(yīng)答人，其他任何人都不會成為補(bǔ)償程序的當(dāng)事人。收到申請后，美國聯(lián)邦地方法院會指定一個(gè)特別專家，協(xié)助提取證據(jù)、信息和證詞，指導(dǎo)聽訊，準(zhǔn)備事實(shí)裁定和法律適用的建議方案并向地方法院提交。聯(lián)邦地方法院收到建議方案后，決定是否給予賠償。從做出決定的時(shí)間上來看，從申請到做出決定的整個(gè)程序，都應(yīng)當(dāng)是盡可能快捷，無論如何，都不應(yīng)當(dāng)超過一年。英國《疫苗損害賠償法》也有相似規(guī)定。

(四)順暢銜接行政與司法程序，兼顧救濟(jì)效率與公平

《鑒定辦法》將向人民法院提起訴訟作為了醫(yī)學(xué)會不受理異常反應(yīng)鑒定申請的事由之一。若從文義解釋角度分析，其中所涉及的行政程序與司法程序之間是相互排斥關(guān)系，包括專家組調(diào)查診斷及任何一級鑒定程序，都不具有相對于司法程序的優(yōu)先性。據(jù)此，發(fā)生異常反應(yīng)時(shí)，受害者既可以直接尋求司法救濟(jì)，也可以先通過行政程序，而在行政程序進(jìn)行中的任何階段都可以尋求司法救濟(jì)。誠然，這種設(shè)置的確為受害者賦予了更多選擇權(quán)，但卻沒有顧及到行政程序與司法程序之間的正常銜接關(guān)系。無論異常反應(yīng)所致?lián)p害相比較傳統(tǒng)侵權(quán)行為而言如何特殊，從公共資源節(jié)約、公共權(quán)力正常運(yùn)行角度看，異常反應(yīng)損害救濟(jì)中行政程序與司法程序之間同樣需要有機(jī)銜接。在損害補(bǔ)償方面，《條例》只是規(guī)定當(dāng)事人“可以”申請接種單位所在地有管轄權(quán)的衛(wèi)生主管部門處理，并未提及當(dāng)事人是否同樣可以選擇司法救濟(jì)。在各地施行的補(bǔ)償辦法中，該問題不但沒有得到明確，反而因各地規(guī)定之間的差異*如《上海市預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償辦法(試行)》中并未涉及申請人不同意補(bǔ)償內(nèi)容時(shí)的救濟(jì)途徑，而《北京辦法》則明確規(guī)定，不同意接受補(bǔ)償?shù)模暾埲丝梢砸婪ㄏ蛉嗣穹ㄔ禾崞鹪V訟。已經(jīng)提起訴訟的，補(bǔ)償程序終止。《河北省預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償辦法》也規(guī)定，申請人拒絕簽署一次性補(bǔ)償協(xié)議的，可向人民法院提起訴訟，衛(wèi)生行政部門不再受理一次性補(bǔ)償申請。《廣東省預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償辦法(試行)》規(guī)定的補(bǔ)償支付程序自動中止事由包括兩種情形：(1)受種者對預(yù)防接種異常反應(yīng)診斷結(jié)果有異議提請地級市以上醫(yī)學(xué)會鑒定的；(2)已提請民事或刑事訴訟且人民法院已經(jīng)受理者。，使得救濟(jì)程序顯得更加模糊。

為兼顧救濟(jì)的公平與效率，現(xiàn)行規(guī)定中所存的行政程序與司法程序銜接不暢的問題應(yīng)一并完善。對于縣級衛(wèi)生主管部門做出的補(bǔ)償決定，申請人享有申請行政救濟(jì)和司法救濟(jì)的權(quán)利。詳言之，申請人不服縣級衛(wèi)生主管部門決定的，可以依法向有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)提請行政復(fù)議，也可以依法向人民法院提起行政訴訟；對于行政復(fù)議決定不服的，也可以提起行政訴訟。從異常反應(yīng)損害救濟(jì)的性質(zhì)來看，縣級衛(wèi)生主管部門的決定具有前置性，應(yīng)當(dāng)規(guī)定為必經(jīng)程序。在縣級衛(wèi)生主管部門做出決定前，申請人向法院提起行政訴訟的，人民法院不應(yīng)受理。當(dāng)然，受害人可以提起民事訴訟，請求接種單位、疫苗生產(chǎn)商承擔(dān)侵權(quán)損害賠償責(zé)任。提起民事訴訟的，適用《侵權(quán)責(zé)任法》關(guān)于醫(yī)療損害責(zé)任的有關(guān)規(guī)定。為節(jié)約公共資源，受害者提起民事訴訟還應(yīng)具有阻卻所有行政程序進(jìn)行的作用，即受害者選擇通過民事訴訟途徑請求侵權(quán)損害賠償，則正在進(jìn)行的行政程序應(yīng)作結(jié)案處理，且不得再行提起行政處理申請。

此外，還應(yīng)明確申請主體。明確申請主體資格是異常反應(yīng)損害救濟(jì)程序的基本組成部分。有的地方政府規(guī)章對此進(jìn)行了明確*參見《上海市預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償辦法(試行)》第11條，《北京市預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償辦法(試行)》第9條等。。而在《條例》及有的地方政府規(guī)章中，只是籠統(tǒng)地使用了“受種方”的表述。從便利法律適用角度看，未來立法中應(yīng)當(dāng)進(jìn)行統(tǒng)一和明確。同時(shí)，現(xiàn)行規(guī)定中享有申請權(quán)的主體范圍還不夠全面。在比較法上，對于胎兒通過母體實(shí)施預(yù)防接種發(fā)生異常反應(yīng)導(dǎo)致出生后存在損害的，也應(yīng)有權(quán)申請補(bǔ)償；第三人因接觸或接近受種者而感染異常反應(yīng)導(dǎo)致?lián)p害的，有權(quán)像接種者一樣獲得補(bǔ)償*參見英國《疫苗損害補(bǔ)償法》第1條之(3)。。

On Relieving Damages Result from Immune Vaccination Adverse Reactions by Social Law

sJIA Xiao-long

(LawSchool,LanzhouUniversityofTechnology,Lanzhou,Gansu730050,China)

Damages result from immune vaccination adverse reactions is a typical social problem from its emergence, influential objects and solving measures, thus it is necessary to compensate these injured victims by a special systems not like traditional damage recovery system. Our current legislation has a lower legislative rates and a large disparity in compensatory items in different areas, the relieving procedure provided is to some extent miscellaneous. So in order to achieve the goal of briefly and efficiently relieving injured victims, we should rebuilt our relieving procedure for compensating injured victims resulted from vaccination adverse reactions based on lessons from comparative law.

immune vaccination; adverse reactions; social problem; social law; relief procedure

2015-09-25

本文系國家社會科學(xué)基金西部項(xiàng)目“社會法基本范疇研究”(項(xiàng)目編號12XFX027)的階段性研究成果。

賈小龍，男，蘭州理工大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，主要研究方向：侵權(quán)法，知識產(chǎn)權(quán)法。

DF522

A

1672-769X(2016)01-0022-07