□張廉潔

(中國(guó)人民公安大學(xué),北京 100038)

?

城中村的主要治安問(wèn)題分析及對(duì)策研究
——以鄭州市金水區(qū)為例

□張廉潔

(中國(guó)人民公安大學(xué),北京 100038)

城中村作為我國(guó)城鄉(xiāng)進(jìn)程快速發(fā)展的特殊表現(xiàn)形式，城中村改造不同于農(nóng)村城市化、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和舊城改造，其是涉及歷史遺留問(wèn)題、利益分割問(wèn)題、社會(huì)保障等等復(fù)雜矛盾交織的共同體。這里長(zhǎng)期存在侵財(cái)類(lèi)、因糾紛引起的人身傷害類(lèi)、因利益相關(guān)性引起的群體事件、黑惡勢(shì)力類(lèi)、其他黃賭毒類(lèi)型之類(lèi)的治安問(wèn)題。解決這些問(wèn)題，應(yīng)從管理體制、意識(shí)、空間改造、法制、社會(huì)保障、群防群治和信息預(yù)警等方面共同努力。

城中村;流動(dòng)人口;治安問(wèn)題;建議

一、問(wèn)題提出的背景及意義

鄭州市地處華北平原南部，是全國(guó)重要的鐵路、航空、高速公路、電力、郵政電信主樞紐城市。近幾年，鄭州市緊抓航空港實(shí)驗(yàn)區(qū)和中原經(jīng)濟(jì)區(qū)兩大戰(zhàn)略機(jī)遇，以新型城鎮(zhèn)化為載體，不斷提高城鄉(xiāng)一體化水平，在快速發(fā)展的過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐步被快速膨脹發(fā)展的城市所包圍。目前，鄭州市城中村總數(shù)達(dá)228個(gè)，其中，金水區(qū)城中村有57個(gè)，這些暫住人口廣布的城中村給“鄭漂”一族帶來(lái)低廉的生活成本和豐富的城市生活的同時(shí)，也極大地影響了鄭州市城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，是與城鄉(xiāng)二元管理體制相矛盾的結(jié)果。

我國(guó)發(fā)展正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要階段，在轉(zhuǎn)型中各類(lèi)的社會(huì)矛盾積聚，城中村在大眾眼里就是人口密度高，外來(lái)人口多，超生率高，犯罪率高，環(huán)境差，難以管理的城市中一角。這種情況與城鄉(xiāng)一體化、優(yōu)化城鄉(xiāng)布局和創(chuàng)建以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展理念相背離。因此在2003年9月，鄭州市城中村改造便提上議程，隨著“鄭政〔2003〕32號(hào)”的出臺(tái)，標(biāo)志著鄭州城中村改造正式啟動(dòng)。在城中村改造的過(guò)程之中，政府、村民、開(kāi)發(fā)商都是重要的利益主體[1]。它們之間利益分配容易出現(xiàn)失衡，引起矛盾激化，從而引發(fā)一些列的治安問(wèn)題。筆者對(duì)于這些問(wèn)題以及原因?qū)⑦M(jìn)行逐步分析，并提出一定的改進(jìn)措施。

二、城中村存在的主要治安問(wèn)題

城中村是城市發(fā)展特定階段不可回避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，城中村是城鎮(zhèn)化過(guò)程中特定階段的產(chǎn)物，它的產(chǎn)生與發(fā)展有其內(nèi)在的規(guī)律性[2]。這樣滯后于城市發(fā)展并且生活水平較低的居民區(qū)涉及的土地權(quán)屬、規(guī)劃建設(shè)管理問(wèn)題復(fù)雜，各方所牽涉的利益問(wèn)題都交織在一起，從而產(chǎn)生一系列的矛盾激化現(xiàn)象，給社會(huì)治安綜合治理和公安機(jī)關(guān)治安形勢(shì)把控帶來(lái)了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。城中村改造過(guò)程中，建筑物的拆除和新建等工作對(duì)現(xiàn)有的治安防控產(chǎn)生很大影響，比如，基層治安防范組織的解體、視頻監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)的破壞和各種管理體制的無(wú)法運(yùn)行等。其中更有可能發(fā)生各種治安糾紛、尋釁滋事、打架斗毆、盜竊等危及百姓生命財(cái)產(chǎn)、安全的治安問(wèn)題。

(一)侵財(cái)類(lèi)

據(jù)公安機(jī)關(guān)統(tǒng)計(jì)，多發(fā)性侵財(cái)類(lèi)占總警情的比例仍居高不下，其中盜竊案占主導(dǎo)地位，尤其是入室盜竊。此類(lèi)案件目標(biāo)集中于家庭防盜意識(shí)薄弱的住戶，特別是家中依舊使用老式防盜門(mén)的家庭。鄭州的城中村大多居住著來(lái)鄭州上班、打工的外地人群，特點(diǎn)是早出晚歸，有利于犯罪分子偷盜而不被察覺(jué)。城中村建筑雜亂擁擠易于攀爬，這都是滋生違法犯罪的有利條件。其中多發(fā)性侵財(cái)大多是團(tuán)伙性質(zhì)的有組織作案，以拾荒、撿垃圾為掩護(hù)，白天踩點(diǎn)，夜晚瘋狂盜竊，有組織地行竊、銷(xiāo)贓，給當(dāng)?shù)鼐用駧?lái)了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失和被害恐懼感。還有一些個(gè)體商戶以擺攤為名，坑蒙拐騙，商品以次充好，由于數(shù)額較小，所以受害者不愿報(bào)案，這種現(xiàn)象就更加難以查獲。其中也不乏搶劫、搶奪案件的發(fā)生。

(二)因糾紛引起的打架斗毆、尋釁滋事等暴力行為

金水區(qū)城中村總數(shù)57個(gè)，其中廟李、陳寨被稱為“小香港”、“小澳門(mén)”。廟李占地2.4平方公里，常住人口2200余人，暫住人口大約11萬(wàn)之多。陳寨占地0.618平方公里，常住人口僅3394人，暫住人口達(dá)15萬(wàn)之多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，廟李、陳寨、張家村三個(gè)城中村在2014年10月到2015年10月，警情達(dá)3萬(wàn)起，占東風(fēng)路派出所總警情的1/4。由于流動(dòng)人口之間、流動(dòng)人口和常住人口之間的文化背景和生活習(xí)慣存在不同之處，經(jīng)常會(huì)因?yàn)楝嵤乱l(fā)不必要的矛盾，從而會(huì)引起言語(yǔ)冒犯或肢體對(duì)抗，這些矛盾長(zhǎng)期積聚終究會(huì)發(fā)生打架斗毆或者報(bào)復(fù)行為，治安狀況越來(lái)越差。

(三)因利益相關(guān)性而引起的群體性事件

鄭州市金水區(qū)城中村的典型代表之一陳寨村，擁有15萬(wàn)流動(dòng)人口的巨大消費(fèi)群體，滋生了很多服務(wù)行業(yè)聚集，比如商城、快捷酒店、KTV、娛樂(lè)會(huì)所等等。城中村內(nèi)各行各業(yè)種類(lèi)繁多且形成體系，互相聯(lián)系利益訴求基本相一致，因此對(duì)于政府管理具有很強(qiáng)的敏銳性，稍有不滿就會(huì)引發(fā)集體性對(duì)抗事件，尤其在城中村改造過(guò)程中會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)集體上訪、跳樓自殺等事件。究其原因有以下幾點(diǎn)：首先，我國(guó)城中村改造的相關(guān)立法工作存在滯后現(xiàn)象，在實(shí)際操作當(dāng)中沒(méi)有可以直接適用作為城中村改造操作的法律法規(guī)或者部門(mén)規(guī)章，但實(shí)際的城鎮(zhèn)現(xiàn)代化建設(shè)中又不得不為之，因此，各地立法形式、內(nèi)容和級(jí)別不一致，導(dǎo)致諸多爭(zhēng)議。其次，改造的拆遷政策和程序不透明、不公開(kāi)。村與村之間、村內(nèi)部之間的拆遷補(bǔ)償安置政策差別大，安置政策的不公平對(duì)待導(dǎo)致了村民利益受損。還有部分地區(qū)沒(méi)有依照程序選擇合作開(kāi)發(fā)單位，或者村民權(quán)利義務(wù)、利益分配缺乏監(jiān)督，致使集體資產(chǎn)變相流失，引起群眾集體不滿。再次，城中村改造管理體制不健全，措施不力。在改造過(guò)程中所涉及的各部門(mén)如果沒(méi)有按照法律規(guī)定進(jìn)行處理問(wèn)題，村民沒(méi)有申訴的渠道和方法，只能選擇上訪。最后，村民、集體、政府、開(kāi)發(fā)商利益有不可調(diào)和性。在改造中村民個(gè)人利益滿足程度低，由于大多數(shù)村民文化程度低，僅僅依靠房屋出租獲取穩(wěn)定收入，一旦涉及到房屋拆遷，便想通過(guò)拆遷補(bǔ)償來(lái)最大程度地解決后顧之憂。但是從開(kāi)發(fā)商的角度來(lái)講，拆遷代價(jià)大、稅費(fèi)高甚至是虧損，那么也就不可能實(shí)現(xiàn)城中村的建設(shè)改造。要實(shí)現(xiàn)四方利益的最大化，還是需要公開(kāi)城中村改造的政策與程序，聽(tīng)取村民的意見(jiàn)建議。

(四)黑惡勢(shì)力類(lèi)型

流動(dòng)人口往往以地緣和親緣為紐帶形成凝聚力相對(duì)較強(qiáng)的集體，這為其帶來(lái)安全感、歸屬感和方便的同時(shí)，非常容易衍生為帶有黑惡性質(zhì)的團(tuán)伙組織，給城中村帶來(lái)極大的不穩(wěn)定因素。其中有人利用組織成員收受保護(hù)費(fèi)、“衛(wèi)生費(fèi)”、“管理費(fèi)”，一般商戶、居民都因懼怕而忍氣吞聲，自覺(jué)多一事不如少一事，助長(zhǎng)了違法犯罪分子的囂張氣焰。許多人在受人欺負(fù)后，第一反應(yīng)不是報(bào)案，而是去找自己能靠得上的幫派勢(shì)力，這就使得幫派有了市場(chǎng)，“以黑吃黑”，“越吃越黑”[3]。還有一些組織以違法職業(yè)為集聚條件，搶劫、敲詐就是維護(hù)這些組織發(fā)展，這些行為猖獗的黑惡勢(shì)力在城中村不乏出現(xiàn)。

三、針對(duì)發(fā)生的治安問(wèn)題之對(duì)策

(一)納入城市規(guī)劃，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一元管理體制

現(xiàn)階段城中村出現(xiàn)混亂現(xiàn)象的主要原因歸根結(jié)底還是管理體制問(wèn)題，我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展二元體制是正處于社會(huì)主義初級(jí)階段經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所決定的，現(xiàn)階段無(wú)法徹底消除， 但我們需要堅(jiān)持具體問(wèn)題具體分析的方法論。首先，在城市不斷發(fā)展急劇擴(kuò)張的過(guò)程中，可以嘗試將城市管理體制引入城中村，將城中村納入城市規(guī)劃的進(jìn)程當(dāng)中，在實(shí)踐中也就更加明確管理主體、管理權(quán)限和管理職責(zé)，防止當(dāng)今城中村治理存在權(quán)限劃分不明確、需要承擔(dān)職責(zé)時(shí)互相推諉、利益分割時(shí)爭(zhēng)先恐后的現(xiàn)象。在城中村改造過(guò)程中，就要明確今后土地權(quán)屬、戶籍和行政管理體制，把問(wèn)題清楚地找出來(lái)、解決掉，不能將歷史遺留問(wèn)題長(zhǎng)期擱置。其次，各職能部門(mén)分工協(xié)作，嚴(yán)厲打擊露頭的違法犯罪。面對(duì)城中村這個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，就要堅(jiān)持綜合治理，涉及環(huán)保、衛(wèi)生、公安、規(guī)劃、財(cái)政等部門(mén)的要依靠各個(gè)職能部門(mén)分工協(xié)作，嚴(yán)厲打擊各種違法犯罪活動(dòng)，防微杜漸，把現(xiàn)存的違法犯罪消滅掉，把可能誘發(fā)違法犯罪的因素解決掉，重新構(gòu)建良好環(huán)境和治安秩序。

(二)警務(wù)參與意識(shí)為指導(dǎo)，警民共防違法犯罪

城中村的警務(wù)工作任務(wù)繁重、壓力大，轄區(qū)警察自然而然地會(huì)發(fā)展治安積極分子、聯(lián)防隊(duì)員、群防群治組織等利于警務(wù)工作開(kāi)展和防控的中堅(jiān)力量，但是城中村人口流動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn)對(duì)防控力量的培養(yǎng)提出很大的挑戰(zhàn)，發(fā)展一批走一批，走一批緊接著再發(fā)展，這樣的重復(fù)工作永無(wú)止境。美國(guó)特拉華大學(xué)社會(huì)及刑事司法學(xué)系孫懿賢教授在中國(guó)人民公安大學(xué)座談會(huì)中曾談到，社區(qū)警務(wù)在美國(guó)現(xiàn)階段已經(jīng)成型，而且形成一種固定的思維模式，不需要主動(dòng)構(gòu)建、培養(yǎng)防控力量，群眾會(huì)主動(dòng)參與到社區(qū)警務(wù)中來(lái)。這對(duì)于我國(guó)城中村的秩序重建就是個(gè)很好的借鑒，外來(lái)人口在傳統(tǒng)社會(huì)的秩序解體之后，來(lái)到城中村需要關(guān)愛(ài)和歸屬感，生活單調(diào)乏味、缺乏認(rèn)同，他們可以成為違法犯罪人也可以成為城市的新主人，成為治安防控力量。鄰里之間的認(rèn)同感和互動(dòng)利于新社區(qū)的形成，新的身份確認(rèn)才能使他們重新融入到一種新的社會(huì)秩序進(jìn)行社會(huì)秩序重建，他們便能主動(dòng)參與到社會(huì)管理與治安防控中來(lái)，變被動(dòng)接受為主動(dòng)參與，形成一種“生產(chǎn)線”模式，自動(dòng)組成潛在的治安防控力量，并且加強(qiáng)對(duì)新居民的自我管理、自我教育，將群防群治理念、警務(wù)參與理念普及給新居民，激勵(lì)主動(dòng)參與社會(huì)治安防控的積極分子，進(jìn)一步提升警民合作水平，構(gòu)建和諧社區(qū)、平安社區(qū)。

(三)進(jìn)行空間改造消除滋生犯罪環(huán)境

城中村改造就是利用“破窗理論”和“防衛(wèi)空間理論”對(duì)城市空間進(jìn)行改造，消除城中村內(nèi)樓房錯(cuò)落擁擠、衛(wèi)生條件差、基礎(chǔ)設(shè)施損壞嚴(yán)重、占道經(jīng)營(yíng)嚴(yán)重等等現(xiàn)象。改善物理環(huán)境，破窗消失了也就消除了違法犯罪的環(huán)境，改善的環(huán)境狀況利于消除混亂無(wú)序狀態(tài)，也就是消除了治安問(wèn)題分析三角模型里的地點(diǎn)這一要素，從而減少違法犯罪的發(fā)生。在城中村改造過(guò)程中要完善城中村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，比如路燈照明、排水、道路標(biāo)識(shí)。良好的環(huán)境會(huì)給居住的人以保護(hù)美好事物的沖動(dòng)，在這種環(huán)境下居民自覺(jué)遵守道德風(fēng)俗、行為秩序，有利于治安秩序的穩(wěn)定。而且在改造后的樓房之間沒(méi)有之前擁擠，不利于攀爬，老式防盜設(shè)施逐漸被淘汰，新式的防盜設(shè)施在一定程度上增加了居民的安全指數(shù)。還要對(duì)于一些容易滋生違法犯罪場(chǎng)所進(jìn)行管控，讓良好秩序得以維持，使違法犯罪分子沒(méi)有法外之地。

(四)廣泛開(kāi)展法制宣傳，營(yíng)造懂法、守法、用法環(huán)境

城中村人口普遍文化程度較低，法律意識(shí)相對(duì)薄弱，面對(duì)侵害往往不敢拿起法律的武器維護(hù)自己的合法權(quán)益。今后，在明確城中村管理體制基礎(chǔ)之上，在地方黨委政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)之下，全面推進(jìn)城中村法制建設(shè)，要通過(guò)多渠道、多形式、多對(duì)象開(kāi)展法律學(xué)習(xí)活動(dòng)，在改變城中村居民單調(diào)乏味生活的同時(shí)，引導(dǎo)居民養(yǎng)成良好的行為規(guī)范，給他們灌輸法律知識(shí)，提高居民應(yīng)對(duì)侵害時(shí)應(yīng)具備的膽識(shí)、學(xué)識(shí)。定期向居民發(fā)放近期多發(fā)案件的種類(lèi)、規(guī)律和預(yù)防方法，讓居民時(shí)刻都能了解近期治安形勢(shì)并掌握應(yīng)對(duì)手段。除了這些，還要進(jìn)戶宣傳，張貼警情通報(bào)，安裝防范標(biāo)識(shí)，不僅要讓居民的法律意識(shí)有所提升，而且要不斷培養(yǎng)居民的主人翁意識(shí)，吸引城中村居民積極主動(dòng)地參與到治安防控中來(lái)，無(wú)形中震懾潛在的違法犯罪分子，預(yù)防和減少違法犯罪，減少城中村長(zhǎng)期存在的治安問(wèn)題。

(五)完善城中村的社會(huì)保障，加大社會(huì)救助力度

貧窮是大部分外來(lái)人口進(jìn)行違法犯罪的根源，流動(dòng)人口聚居區(qū)的徹底治理也不能完全依靠空間環(huán)境等外部因素，更多地需要從居民的內(nèi)在性出發(fā)。因此，需要建立完善的就業(yè)服務(wù)和社會(huì)保障體制。城中村集聚的流動(dòng)人口的文化程度大多較低，他們參與的社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)有很大劣勢(shì)，容易引發(fā)侵財(cái)性案件的發(fā)生。推動(dòng)對(duì)流動(dòng)人口就業(yè)、培訓(xùn)、生活保障、教育等保障制度的全覆蓋，增強(qiáng)城中村新居民的歸屬感，這些人性化的舉措不僅可以減少其參與違法犯罪的幾率，更重要的是可以挽回他們的歸屬之心，逐漸消除存在于戶籍上的差異，讓外來(lái)人口也能感受到與當(dāng)?shù)爻Ｗ【用駧缀跻粯拥姆?wù)和待遇，這樣他們才會(huì)努力投身到新社區(qū)的建設(shè)中去。對(duì)于特別困難的群體，政府要提供最低生活補(bǔ)助，適當(dāng)提高外來(lái)人口的最低生活保障、貧困補(bǔ)助等制度的覆蓋情況，并且要一層一級(jí)地落實(shí)到位，只要他們有了國(guó)家的補(bǔ)貼能夠生存下去，就不會(huì)以身試法去做違法犯罪的勾當(dāng)。

(六)全方位發(fā)展群眾防范組織，建立信息預(yù)警機(jī)制

現(xiàn)階段的治安工作重點(diǎn)在防不在打，嚴(yán)打雖然可以短期有效地降低犯罪率，但有數(shù)據(jù)顯示在經(jīng)過(guò)一段時(shí)間后，違法犯罪率比嚴(yán)打前要高。因此我們的工作重點(diǎn)應(yīng)該是防范危害行為的發(fā)生，群眾防范組織是治安防控的中堅(jiān)力量和強(qiáng)大后盾。首先，發(fā)展群眾防范組織要有廣度、深度。城中村里各行各業(yè)星羅棋布，密密麻麻，不僅要在特種行業(yè)上下功夫，而且還要發(fā)展普通商家、物業(yè)、環(huán)衛(wèi)、出租車(chē)司機(jī)等等可能幫助做好防范工作的每一個(gè)群體，傾聽(tīng)、了解群眾關(guān)注度最高、最希望得以解決的治安現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，才能最大程度地爭(zhēng)取群眾對(duì)公安工作的理解、支持和信任，進(jìn)一步提升專(zhuān)群結(jié)合的默契度和治安防控能力。其次，不僅要善于發(fā)展治安積極分子，而且要注重發(fā)展質(zhì)量。每個(gè)群體都能在群體內(nèi)部形成關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，治安信息相互溝通，溝通得到的信息時(shí)能夠及時(shí)反饋，就是跟積極分子要效率、要結(jié)果。再次，群眾防范力量要結(jié)合成具有組織性質(zhì)的團(tuán)體。比如大連市金州區(qū)的出租車(chē)就形成了類(lèi)似于平安聯(lián)盟組織，雖然組織性不是很強(qiáng)，可他們之間通過(guò)電臺(tái)積極搜集治安信息，有治安信息及時(shí)溝通核實(shí)并及時(shí)反饋給公安機(jī)關(guān)。最后，公安機(jī)關(guān)根據(jù)收集、分析、研判所搜集的治安信息，對(duì)于預(yù)判結(jié)果要及時(shí)發(fā)布，并根據(jù)結(jié)果進(jìn)行警力調(diào)度和布置。最快速度應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件和違法犯罪行為，做到接警準(zhǔn)時(shí)、出警及時(shí)、處警果斷，從而營(yíng)造地區(qū)警力打擊快速、違法犯罪不敢露頭的大環(huán)境。

[1]張 芃.城中村改造過(guò)程中的利益博弈問(wèn)題研究——以洛陽(yáng)市“三村改造”項(xiàng)目為例[D].河南:河南大學(xué),2014.

[2]陳 湛.昆明市城中村改造問(wèn)題研究[D].重慶:重慶大學(xué),2009:22.

[3]張小兵.流動(dòng)人口聚居區(qū)治安問(wèn)題研究[J].福建警察學(xué)院學(xué)報(bào),2009(3):6.

(責(zé)任編輯：王戰(zhàn)軍)

Analysis of Public Security Problems in Villages within theCity and Countermeasures Research——Take Jinshui District of Zhengzhou as an example

ZHANG Lian-jie

(People’sPublicSecurityUniversityofChina,Beijing100038,China)

As a special form in Chinese rapid urban and rural development, the transformation of villages within the city is different from rural urbanization, exploitation of real estate and reconstruction of the old city town. It is a complex community involved with problems left over by history, benefit segmentation problems, social assurance and so on. There have always been public security problems such as property infringement， personal injury cases caused by property-related crimes and disputes, mass disturbance resulted from benefit relativity, the underworld crime, pornography, gambling and drug abuse and trafficking. These problems will be solved with joint efforts from management system, consciousness, space transformation, legal system, social assurance, mass prevention and mass treatment, information early warning.

villages within the city; floating population; public security problems; suggestion

2016-09-04

張廉潔(1993-)，男，河南鄭州人，中國(guó)人民公安大學(xué)2014級(jí)公安學(xué)專(zhuān)業(yè)治安學(xué)碩士研究生。

D631.1

A

1671-685X(2016)04-0050-04