王志鑫

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★經(jīng)濟·管理★

論民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的法制路徑

王志鑫

生態(tài)文明建設(shè)是一項重要且復(fù)雜的工程，需要法制強有力的保障。在民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)過程中，法制有利于生態(tài)文明建設(shè)理念制度化、長期化和保障少數(shù)民族群眾生態(tài)權(quán)益，但也存在著生態(tài)文明立法不健全、生態(tài)環(huán)境執(zhí)法不力、司法介入存在制度缺失等一系列問題。在總結(jié)一些民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)法制保障經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出完善民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)法制路徑的構(gòu)想：建立和完善生態(tài)文明法律體系，加強生態(tài)文明執(zhí)法力度，健全司法機制，進而有力保障民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的順利推進。

民族地區(qū)；生態(tài)文明建設(shè)；法制路徑

【Abstract】The construction of ecological civilization is an important and complicated project, which requires a powerful legal guarantee. In the process of ecological civilization construction in minority areas, the legal system is conducive to the construction of ecological civilization and it can protect the ecological rights and interests of the ethnic groups. But there also exist some problems, namely, imperfect legislation of ecological civilization, ineffective law enforcement of ecological environment, and inefficient judicial intervention. On the basis of summarizing the experience of the construction of ecological civilization construction in some minority areas, the author puts forward the ideas of improving the legal system of ecological civilization construction in minority areas: to establish and perfect the legal system of ecological civilization, to strengthen law enforcement of ecological civilization, and to better judicial mechanism; thus it effectively ensures the smooth progress of the construction of ecological civilization in minority areas.

【Key words】minority areas； construction of ecological civilization； legal path

由于歷史、地理及文化因素，民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展比較滯后，致使生態(tài)環(huán)境保護正逐漸陷入困境：一方面因不合理的開發(fā)與利用，民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境遭到了嚴重的破壞，生態(tài)系統(tǒng)極其脆弱；另一方面民族地區(qū)大部分處于我國生態(tài)保護區(qū)，亦是我國天然的生態(tài)屏障區(qū)，面臨來自中央及其他地區(qū)的環(huán)保壓力巨大。民族地區(qū)所處的這種兩難境地，集中表現(xiàn)為發(fā)展與環(huán)保的相互博弈，在一定程度上反映了我國大部分地區(qū)在發(fā)展過程中所遭遇到的問題。因此，黨中央適時提出“生態(tài)文明”理念，期以生態(tài)文明建設(shè)推進我國經(jīng)濟社會生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，這對于面臨發(fā)展與環(huán)保雙重壓力的民族地區(qū)意義重大。但生態(tài)文明建設(shè)是一項涉及復(fù)雜利益的艱巨工程，特別是民族地區(qū)更有其特殊性，所以必須把其納入法治化的軌道。同樣，法治是民族地區(qū)建設(shè)生態(tài)文明的重要保障，民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)只有堅持走法治化道路，才能真正實現(xiàn)。

一、民族地區(qū)建設(shè)生態(tài)文明的必要性

(一)民族地區(qū)處于我國生態(tài)環(huán)境保護工作的前哨

我國是一個多民族國家，民族地區(qū)約占我國國土總面積的64.2%，且大部分處于邊疆內(nèi)陸或靠近邊疆的地區(qū)。而我國國家級自然保護區(qū)和石漠化、荒漠化地區(qū)大多數(shù)也分布在民族地區(qū)，客觀上致使民族地區(qū)的環(huán)境保護和治理壓力要超過我國其他地區(qū)。從地理位置上看，青海、西藏及四川西部構(gòu)成了我國地形的第一階梯——青藏高原，青藏高原是我國藏族的主要聚居區(qū)，也是長江、黃河及瀾滄江的發(fā)源地，它的生態(tài)狀況直接決定了這幾大流域乃至全國的生態(tài)狀況，生態(tài)重要性不言而喻，國家在此設(shè)立了三江源自然保護區(qū)便是佐證。云貴高原地處我國地形的第二階梯上，這里聚居了南方的眾多少數(shù)民族。[1]該地區(qū)地形崎嶇，溶巖發(fā)育強烈，屬典型的喀斯特地貌，水土流失嚴重，石漠化程度較深，生態(tài)環(huán)境比較脆弱；但該地區(qū)民族習(xí)俗保存較好，生態(tài)資源較為豐富。新疆、內(nèi)蒙、寧夏、甘肅等省區(qū)位于我國干旱半干旱地區(qū)，是我國農(nóng)牧業(yè)和林業(yè)的過渡地帶，該地區(qū)草原、荒漠的生態(tài)狀況對東西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境具有很大的影響，如我國華北地區(qū)的沙塵暴天氣主要是因該地區(qū)環(huán)境惡劣所導(dǎo)致。該地區(qū)少數(shù)民族的宗教信仰、飲食習(xí)慣與其他地區(qū)有明顯的差異，同時該地區(qū)礦產(chǎn)資源豐富，如石油、煤炭、鐵礦等。

(二)有利于民族地區(qū)脫貧致富

自改革開放以來，我國經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，貧困人口大幅減少。但因歷史、地理及自然因素，民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展滯后，已處于全國貧困程度最深、貧困面最廣、貧困發(fā)生率最高的地區(qū)。據(jù)統(tǒng)計，2014年我國民族八省區(qū)農(nóng)村貧困人口為2205萬人，占八省區(qū)總農(nóng)村人口的14.7%，占全國總農(nóng)村人口的31.4%，扶貧形勢依然不容樂觀。許多地區(qū)水土流失嚴重，石漠化和荒漠化問題突出，自然環(huán)境惡劣，已嚴重影響到少數(shù)民族群眾的居住和生活。當前，民族地區(qū)的貧困問題、生態(tài)環(huán)境問題和民族問題交織在一起，構(gòu)造出一副復(fù)雜的社會局面，如不及時解決這些問題，不僅會影響民族地區(qū)的繁榮與團結(jié)，更會影響國家與社會的穩(wěn)定。為此，國家針對民族地區(qū)實施了眾多的扶貧項目，取得了一定的效果。黨和國家也根據(jù)民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展情況適時調(diào)整扶貧理念，無論是早期的單純性“輸血”，中期的培養(yǎng)“造血”功能，到現(xiàn)如今提倡的“精準扶貧”，都反映出黨和國家對民族地區(qū)貧困問題的重視。但由于少數(shù)民族群眾自身存在的文化、習(xí)俗、宗教信仰等特殊性，造成了利益訴求的多樣性，扶貧政策難以全部企及；同時貧困地區(qū)多處于民族地區(qū)的深山區(qū)、石山區(qū)及高寒偏遠區(qū)，扶貧難度比較大，不少地區(qū)面臨“保護生態(tài)”和“加快發(fā)展”的雙重矛盾。因此民族地區(qū)應(yīng)選擇一條既符合黨和國家扶貧理念，又能夠在本地區(qū)實行的扶貧道路。代表社會協(xié)調(diào)發(fā)展和人與自然和諧相處的生態(tài)文明理念無疑是最符合條件的，它提倡循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展方式，通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，進而有利于提高少數(shù)民族群眾的收入和生活水平；它提倡綠色發(fā)展方式，通過加大自然生態(tài)系統(tǒng)保護力度，全面促進資源節(jié)約，進而有利于保護民族地區(qū)所蘊含的豐富水資源和礦產(chǎn)資源，改變民族地區(qū)惡劣的自然環(huán)境，真正把民族地區(qū)打造成“青山綠水”的宜居地方。

(三)有利于保護少數(shù)民族文化資源

民族地區(qū)聚居著我國眾多的少數(shù)民族，他們在歷史歲月的長河中創(chuàng)造了豐富多彩的民族文化，這其中既有衍生于他們?nèi)粘Ｉa(chǎn)和生活的生存經(jīng)驗，又有脫胎于他們的宗教信仰和生活習(xí)俗的生態(tài)智慧。這些少數(shù)民族文化是中華民族傳統(tǒng)文化的重要組成部分，以國家級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項目為例，至2011年底，在國務(wù)院已公布三批1219項國家級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項目中，少數(shù)民族項目占34.9%；在已公布的三批1488名國家級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項目代表性傳承人中，少數(shù)民族傳承人占26%。中國目前建立了15個文化生態(tài)保護實驗區(qū)，其中就有6個建在民族地區(qū)。[2]雖然國家采取了眾多保護措施以傳承和延續(xù)少數(shù)民族文化，也取得了一定的成效。但因受到外來文化的沖擊、保護資金投入不足、傳承人年老力衰等一系列因素的影響，我國少數(shù)民族文化仍處于不景氣的狀態(tài)，急需轉(zhuǎn)變保護觀念，加大保護力度。同時，少數(shù)民族文化資源自身也蘊含了豐富的生態(tài)思想及生態(tài)制度文化。[3]這些思想不僅和生態(tài)文明在理念、內(nèi)容上有許多共通之處，更重要的是它們已在民族地區(qū)實行多年，早已融入到每個少數(shù)民族群眾的生產(chǎn)生活之中，深得他們的尊重和信仰，如能對其采擷，勢必可對生態(tài)文明建設(shè)理論提供“有益營養(yǎng)”，為在民族地區(qū)倡導(dǎo)和推行生態(tài)文明建設(shè)理念打牢思想基礎(chǔ)。而縱觀各種文化形態(tài)，唯生態(tài)文明理念對另一種文化既能達到保護又能達到吸收及反哺的目的：一方面，生態(tài)文明本質(zhì)上反映的是人與自然和諧相處之道，提倡的是尊重自然和自身的文化，通過發(fā)揮激勵和教化作用，實現(xiàn)少數(shù)民族群眾對本民族文化的認同，進而達到保護民族文化資源的目的；另一方面，生態(tài)文明理念是一種代表現(xiàn)代文化融合的先進理念，善于將不同文化類型整合優(yōu)化，少數(shù)民族文化在其整合優(yōu)化下，亦能發(fā)揮出更大的價值。

二、法制是民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的重要保障

(一)生態(tài)文明建設(shè)理念需制度化、長期化

黨的十七大報告首次提出要“建設(shè)生態(tài)文明”，并逐步優(yōu)化我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟增長方式和消費方式，增強生態(tài)文明觀念。十八大報告則把“美麗中國”作為生態(tài)文明建設(shè)的長遠目標，并與政治、經(jīng)濟、社會、文化建設(shè)構(gòu)成“五位一體”的中國特色社會主義總體結(jié)構(gòu)。雖經(jīng)兩次重要會議的宣揚和傳播，但生態(tài)文明建設(shè)目前還未形成一種制度化的事物，相對于社會各界尤其是少數(shù)民族群眾還稍顯陌生，這必然不利于生態(tài)文明理念在民族地區(qū)的傳播與踐行。由于宗教信仰和民俗習(xí)慣的不同，少數(shù)民族地區(qū)自有一套人文價值觀念和社會生活準則，生態(tài)文明建設(shè)理念要想獲得少數(shù)民族群眾的認同，僅僅依靠宣傳和教化是遠遠不夠的，還需獲得某種權(quán)威的認定：即國家在法律上對其的認可，正如少數(shù)民族習(xí)慣法一般。只有讓生態(tài)文明建設(shè)理念成為一種常態(tài)化的制度，兼具法律所具有的權(quán)威性特征，才能更好地讓生態(tài)文明建設(shè)理念融入到社會各個階層的思想觀念之中，才能更好地得到少數(shù)民族群眾的接受和認同，進而順利保障生態(tài)文明建設(shè)在民族地區(qū)的實行。反過來說，法律作為最重要的社會控制手段，也應(yīng)適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)需要，完成對生態(tài)文明的法律確認。[4]生態(tài)文明建設(shè)是一項長遠的工程，需要我們一代人甚至是幾代人的不懈努力才能實現(xiàn)，客觀上需要持久的制度保障。生態(tài)文明建設(shè)雖然在我國提及次數(shù)較多，但其終歸還是一種戰(zhàn)略規(guī)劃，實質(zhì)上是黨和國家推行的一種政策。但政策具有變動性，容易受到來自各方因素尤其是政府自身行為的影響，這顯然不利于生態(tài)文明理念的長期貫徹實施。因此，除了急需發(fā)揮政策的作用外，我們還應(yīng)加強法制的保障作用。眾所周知，穩(wěn)定性是法律的基本特性之一，只有保持法律的穩(wěn)固，才能把法律的預(yù)測、評價、指引、教育及強制功能發(fā)揮出最大效果。

(二)少數(shù)民族群眾生態(tài)權(quán)益需保障

權(quán)益指的是公民受法律認可和保障的權(quán)利與利益。權(quán)益的保障既是法律要體現(xiàn)的基本目的，更是法治社會建設(shè)的重要目標。[5]基于權(quán)益的重要性，許多國家在制定憲法和實施憲政的過程中都強調(diào)對少數(shù)民族群眾權(quán)益的保障。我國是一個多民族國家，國家歷來重視公民尤其是少數(shù)民族群眾的權(quán)益保障工作，在政治、經(jīng)濟、社會政策等方面對民族地區(qū)和少數(shù)民族群眾都有所傾斜。在法律方面，我國《憲法》第四條明確規(guī)定：“國家保障各少數(shù)民族的合法的權(quán)利和利益，維護和發(fā)展各民族的平等、團結(jié)、互助關(guān)系”。從利益紛爭的原因來看，權(quán)益沖突多源于強勢群體對弱勢群體的侵害，客觀上作為強勢群體的國家、政府的某些行為容易侵害作為弱勢群體的公眾的權(quán)益，因而強調(diào)公眾權(quán)益的保障是合理且必要的。在民族地區(qū)建設(shè)生態(tài)文明，除了有限的自發(fā)性民間行為，大部分是在政府主導(dǎo)下進行的，政府必然處于絕對的領(lǐng)導(dǎo)地位，而少數(shù)民族群眾則處于被領(lǐng)導(dǎo)地位。在某些民族地區(qū)“人治”色彩濃厚，一旦在某些具體問題上政府決策或行政行為出現(xiàn)偏差，容易導(dǎo)致少數(shù)民族群眾的權(quán)益受損，顯然不利于維護團結(jié)友善的民族關(guān)系。因此，我們應(yīng)把民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)引入法治化的軌道，用“法治”代替“人治”，依法建設(shè)生態(tài)文明，才能有效避免因行政行為的固有缺陷而導(dǎo)致的對生態(tài)文明建設(shè)和少數(shù)民族群眾的不利影響，把生態(tài)文明建設(shè)引領(lǐng)到良性發(fā)展軌道上來，進而有力保障少數(shù)民族群眾的切身利益。雖然在民族地區(qū)法律不是保護少數(shù)民族權(quán)益的唯一途徑，還有村規(guī)民約、風(fēng)俗習(xí)慣等規(guī)范，但不可置否，法律是最為有效、最為重要的途徑。

三、民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)法制化存在的問題

(一)生態(tài)文明立法不健全

從國家層面上看，我國目前尚未出臺生態(tài)文明建設(shè)的綜合性法律，也未專門制定針對民族地區(qū)的法律法規(guī)。生態(tài)文明建設(shè)大多散見于環(huán)境保護方面的法律法規(guī)及部門規(guī)章之中，這必然不利于從宏觀全局性的角度指導(dǎo)我國生態(tài)文明建設(shè)。從地方層面上看，目前民族八省區(qū)只有貴州省出臺了生態(tài)文建設(shè)相關(guān)法規(guī)，分別是《貴州省生態(tài)文明建設(shè)促進條例》和《貴陽市建設(shè)生態(tài)文明城市條例》。在出臺這兩部條例后，貴州省生態(tài)文明建設(shè)進入一個快速發(fā)展的軌道，近年來生態(tài)文明建設(shè)亮點頻頻；反觀其他生態(tài)法規(guī)還不完善的民族地區(qū)，生態(tài)文明建設(shè)進程明顯滯后于貴州省，這也充分地說明了法律對生態(tài)文明建設(shè)的推動作用。在立法思想上，民族地區(qū)大多遵循的是人本主義價值觀，致使在生態(tài)環(huán)境立法時比較強調(diào)人的經(jīng)濟利益，雖然有利于民族地區(qū)脫貧致富，但一味注重經(jīng)濟利益容易導(dǎo)致人們對生態(tài)環(huán)境保護的輕視，顯然與生態(tài)文明建設(shè)所提倡的人與自然和諧相處的理念不相符合。在立法內(nèi)容上看，當前民族地區(qū)生態(tài)文明立法還存在照搬照抄的情形，援引東部地區(qū)出臺的生態(tài)文明法律法規(guī)內(nèi)容，卻忽視了本地區(qū)的基本情況，沒有突出民族地區(qū)特色。在立法中比較重視機構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費保障、環(huán)境權(quán)力配置等內(nèi)容、而忽視公民的環(huán)境利益。[6]同時，民族地區(qū)生態(tài)立法工作創(chuàng)新性不夠。生態(tài)文明是一項新事物，但許多民族地區(qū)立法人員仍以固有思維去看待它，這顯然不利于生態(tài)文明立法質(zhì)量的提高。

(二)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法不力

目前，民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法主要存在以下幾個問題：一是生態(tài)執(zhí)法力量薄弱。一直以來，環(huán)保部門承擔(dān)了民族地區(qū)大部分的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法任務(wù)，為保護生態(tài)環(huán)境發(fā)揮了一定的作用，但也面臨著諸多問題，特別是隨著民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)范圍的擴大，傳統(tǒng)的由環(huán)保部門主導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法體系已經(jīng)很難適應(yīng)當前民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)實踐的發(fā)展。雖然新《環(huán)保法》明確賦予環(huán)保部門強制執(zhí)法權(quán)，但現(xiàn)實中卻遭遇到許多問題，如執(zhí)法人員知識涵養(yǎng)不高，基層執(zhí)法能力不強，來自政府的壓力較大等，嚴重削弱了民族地區(qū)生態(tài)執(zhí)法力量。二是各執(zhí)法部門協(xié)作性不強。生態(tài)文明建設(shè)是一項系統(tǒng)性的事物，包含了民族地區(qū)社會生活的方方面面，因此它需要各職能部門的合力助推才能前行。但事實上，在民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)過程中，執(zhí)法部門“各自為政”和“相互推諉”的現(xiàn)象還普遍存在，有些部門的執(zhí)法工作更是以利益為先導(dǎo)，只對那些獲益較大的事務(wù)才進行執(zhí)法，而對那些收益微弱的小事情卻采取聽之任之的態(tài)度。民族地區(qū)經(jīng)濟本就不發(fā)達，一直存在著經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾，執(zhí)法部門受到各方面干預(yù)尤其來自行政主管部門的干預(yù)較多，致使執(zhí)法工作常常難以開展。三是執(zhí)法隊伍素質(zhì)待加強。隨著民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)逐步推進，執(zhí)法部門獲得的權(quán)力也隨之增加，但在實際執(zhí)法過程中有些力不從心，如基層執(zhí)法經(jīng)驗欠缺，執(zhí)法人員鍛煉不足；生態(tài)文明知識掌握不夠，基本法律了解不清；編制有限，一線執(zhí)法部門人手較缺等。

(三)司法介入存在制度缺失

正所謂，司法是解決糾紛的最后一道防線。在民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)過程中，司法卻難以有效介入生態(tài)糾紛之中，主要在于相關(guān)司法制度缺失。一是現(xiàn)行司法制度在應(yīng)對生態(tài)問題時存在某些局限。我國現(xiàn)行訴訟制度設(shè)計之初的目的在于解決人身和財產(chǎn)糾紛，并沒有考慮到生態(tài)糾紛，之后雖然增加了對生態(tài)糾紛的規(guī)定，但實際效果卻不明顯。二是環(huán)境公益訴訟存在問題。新《民事訴訟法》第五十五條和新《環(huán)境保護法》第五十八條分別確立了環(huán)境公益訴訟制度，規(guī)定對于污染環(huán)境的行為，符合有關(guān)條件的社會組織可依法向人民法院提起訴訟。但通過分析不然發(fā)現(xiàn)，環(huán)境公益訴訟制度可操作性不強，即它雖然在法條上獲得“認可”，但對于現(xiàn)實中采用何種審判制度、是設(shè)立新的審判機構(gòu)還是沿用以前的審判習(xí)慣等方面，法律對此并未明確規(guī)定，使得在具體的法律適用過程中容易出現(xiàn)無法可依的局面。在原告資格方面，法律明確規(guī)定個人沒有提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，但相比于西方發(fā)達國家人人都可以作為環(huán)境污損的訴訟主體的做法，我國還是有一定的差距。[7]三是環(huán)境糾紛的專業(yè)性難題。由于環(huán)境糾紛往往蘊含了專業(yè)性、復(fù)雜性和多變性，環(huán)境訴訟大多需要經(jīng)過污染情況評估、損害結(jié)果鑒定及證據(jù)收集等專業(yè)性程序，但現(xiàn)實中具備這樣訴訟能力的公益組織少之又少，一旦社會組織難以提起訴訟，意味著當?shù)厝罕姷纳鷳B(tài)權(quán)益得不到最后的救濟。同時，由于環(huán)境訴訟的高專業(yè)性，使得民族地區(qū)基層法官難以勝任此類案件的審理。

四、構(gòu)建民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)法制路徑

我國當前的法律體系對民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)正發(fā)揮著一定的作用，但隨著民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)方向及內(nèi)容的變化，現(xiàn)行法制體系恐怕難以全部企及。除了繼續(xù)完善法律制度外，還應(yīng)善于尋找和吸收有效的實踐經(jīng)驗，對有些地區(qū)推行的先行先試的制度，只要經(jīng)實踐檢驗可行，國家就應(yīng)加以鼓勵和推廣。如貴州省在生態(tài)文明法制建設(shè)方面就積累了不少卓有成效的經(jīng)驗，如出臺了生態(tài)文明建設(shè)綜合性法規(guī)，構(gòu)建了較為完善的司法保障機制等。因此，結(jié)合貴州省的經(jīng)驗，構(gòu)建民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)法制路徑應(yīng)做好幾下方面：

(一)建立和完善生態(tài)文明法律體系

首先，應(yīng)將“生態(tài)文明”入憲。早在2003年，生態(tài)文明就出現(xiàn)在中央有關(guān)文件中，而到如今全國生態(tài)文明建設(shè)正如火如荼的今天，生態(tài)文明依然未能寫入憲法，造成了生態(tài)文明在我國根本大法中地位的缺失。因此，在憲法中應(yīng)確立生態(tài)文明制度，并賦予如政治文明、經(jīng)濟文明及社會文明同等重要的地位，以我國根本大法為載體，以人與自然和諧相處為發(fā)展理念，進而有利于保證我國民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的方向。其次，出臺綜合性法律。鑒于當前國家和民族地區(qū)兩個層面上都未出臺生態(tài)文明建設(shè)綜合性的法律，因此有必要在國家和地方兩個方面著手相關(guān)立法工作。一是全國人大及其常委會積極發(fā)揮職能作用，出臺《中華人民共和國生態(tài)文明建設(shè)促進法》，將黨中央、國務(wù)院有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的方針、政策上升到國家法律的層面，統(tǒng)一協(xié)調(diào)、指揮我國生態(tài)文明建設(shè)工作，保障生態(tài)文明建設(shè)的長期性和穩(wěn)定性；進一步明確生態(tài)文明建設(shè)的目標、原則、具體措施等方面，確保生態(tài)文明建設(shè)的實效功能；讓政府的生態(tài)文明建設(shè)工作真正有法可依，把行政權(quán)力從決策到執(zhí)行、監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)都納入法制化軌道。[8]二是民族地區(qū)要發(fā)揮先行先試的精神，積極運用立法的能動性，出臺本地區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)綜合條例。特別是許多民族自治地區(qū)本身就享有特殊的立法權(quán)，具有其它地方所不具備的立法優(yōu)勢，所以更應(yīng)積極發(fā)揮這種優(yōu)勢。作為生態(tài)文明建設(shè)第一線的民族地區(qū)，在生態(tài)文明建設(shè)過程中自身也積累不少的實踐經(jīng)驗，所以立法機關(guān)在立法過程中要善于把經(jīng)驗上升為法律，但同時要考慮到民族地區(qū)文化多樣性的問題。再次，要確立科學(xué)的生態(tài)倫理立法指導(dǎo)思想。[9]生態(tài)文明綜合性法律的出臺是為了更好地保障民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)，所以它必須遵循科學(xué)的生態(tài)倫理立法思想。在立法過程中，要擯棄過去那種一味強調(diào)經(jīng)濟增長的思想，堅持尊重和善待自然的倫理思想，理順經(jīng)濟利益和生態(tài)利益的關(guān)系，注重從人類和環(huán)境的整體利益思考問題，重點強調(diào)少數(shù)民族群眾生態(tài)權(quán)益的維護。

(二)加強生態(tài)文明執(zhí)法力度

眾所周知，在生態(tài)環(huán)境保護中，由于政府的多個部門的管理職能與之相關(guān)，并且存在著事實上的利益關(guān)系，必然存在著權(quán)力競爭。[10]因此，我們必須整合執(zhí)法資源，優(yōu)化配置生態(tài)執(zhí)法權(quán)。必須明確環(huán)保部門在民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)中處于執(zhí)法體制的核心部門，讓環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督和管理本地區(qū)的生態(tài)文明事務(wù)，加強對其他部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)；法律也應(yīng)明確政府其它部門在生態(tài)文明建設(shè)中的管理職能，進一步規(guī)范它們的行政行為，處理好各部門之間的利益關(guān)系，真正把各部門的力量擰成一股繩。要改變過去那種執(zhí)法部門“單打獨斗”和“各自為政”的局面，高度重視和加強在民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)中各部門之間的配合和協(xié)作。如當執(zhí)法部門有需要時，稅務(wù)部門應(yīng)及時提供相關(guān)主體的稅務(wù)繳納情況，國土資源部門應(yīng)提供相關(guān)主體的土地使用狀況文件等。政府作為民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的實施者和推動者，也是許多執(zhí)法部門的領(lǐng)導(dǎo)者，就必須在生態(tài)執(zhí)法過程中堅持中立和公正的原則，不偏不倚；做好帶頭作用，更不能以有礙經(jīng)濟發(fā)展為由干預(yù)執(zhí)法部門的工作，轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，把以前的“不愿執(zhí)法”逐漸變?yōu)椤案矣趫?zhí)法”；要合理調(diào)整優(yōu)化各執(zhí)法部門的資源與利益，加大對環(huán)保執(zhí)法部門的扶持力度；提高生態(tài)執(zhí)法工作的透明度，定期公開生態(tài)執(zhí)法工作情況。最后，國家應(yīng)加強對生態(tài)執(zhí)法部門的支持力度，從執(zhí)法經(jīng)費、人員及管理等方面加大對生態(tài)執(zhí)法部門的投入。各級政府應(yīng)加大對環(huán)保執(zhí)法部門的財政投入力度，優(yōu)先保證執(zhí)法部門的工作經(jīng)費，新增或更新執(zhí)法部門的執(zhí)法裝備，積極促成生態(tài)執(zhí)法隊伍向科技化、信息化等方向發(fā)展；改革生態(tài)執(zhí)法部門的編制，選派高素質(zhì)、高學(xué)歷人才進入生態(tài)執(zhí)法隊伍，增加執(zhí)法隊伍特別是一線執(zhí)法力量的人手；加大對生態(tài)執(zhí)法人員的教育培訓(xùn)力度，通過開展內(nèi)容豐富、形式多樣的學(xué)習(xí)活動，增強執(zhí)法人員的法律和生態(tài)知識，從而進一步提高提高執(zhí)法人員的執(zhí)法水平和案件處理能力。

(三)健全司法機制

與傳統(tǒng)資源相比，生態(tài)環(huán)境資源開發(fā)利用的程序更趨于復(fù)雜，造成了生態(tài)環(huán)境司法保護工作障礙重重，這也決定在司法處理生態(tài)糾紛上需采用不同于過往的做法，那就是生態(tài)保護司法專門化。生態(tài)保護司法專門化指的是把普通法院、檢察院處理的生態(tài)糾紛案件交予經(jīng)特殊程序成立、專門處理生態(tài)糾紛的生態(tài)法庭、檢察院等機構(gòu)。通過賦予環(huán)保法庭跨地區(qū)的審判權(quán)限和執(zhí)行能力，從而為解決地區(qū)環(huán)境糾紛，加強環(huán)境司法的獨立性、統(tǒng)一性和權(quán)威性，突破地方保護主義提供了寶貴經(jīng)驗。[11]2007年以來，貴州貴陽、云南昆明等民族地區(qū)先后成立了專門處理生態(tài)環(huán)境糾紛的環(huán)保法庭，取得了良好的社會反響。環(huán)保法庭的設(shè)立不僅有效地打擊了污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為，而且也妥善地解決了跨地域污染和行政人員不作為的現(xiàn)象，更重要的是，這一審判機制的改革亦能為其他民族地區(qū)提供借鑒參考。貴州省在設(shè)立環(huán)保法庭的基礎(chǔ)上，還成立了生態(tài)保護檢察院和生態(tài)保護公安局，形成了較為完備的生態(tài)文明司法保障機制，有力地震懾了生態(tài)環(huán)境違法犯罪活動。因此，在借鑒貴州司法實踐基礎(chǔ)上，建議國家加強民族地區(qū)生態(tài)司法機制建設(shè)，從中央到地方建立各級生態(tài)保護法院，檢察院及公安局，形成一整套責(zé)任明確、定位清晰、相互協(xié)作、保障有力的生態(tài)文明建設(shè)司法機制。要進一步完善環(huán)境公益訴訟制度。可通過修改《民事訴訟法》，在其中明確環(huán)境公益訴訟的審判方式、舉證原則等內(nèi)容，并把普通公民列為環(huán)境污染的原告之一。通過修改《環(huán)境保護法》，適當放寬社會公益組織的原告主體資格，即不需要一定資質(zhì)即可提起環(huán)境公益訴訟。針對許多環(huán)保公益組織面臨的問題(資金缺乏、人手不夠、管理散漫等)，國家要在資金、人員、政策等方面加大環(huán)保公益組織的扶持力度，使其真正具備提起環(huán)境公益訴訟的能力。要進一步加強對司法人員尤其是基層司法工作人員生態(tài)和法律知識的培訓(xùn)力度，使其能在熟知生態(tài)相關(guān)法律的基礎(chǔ)上，對生態(tài)環(huán)境知識有一定的了解，進而破解環(huán)境訴訟的專業(yè)性難題。

[1]房文雙.民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的研究[J]. 前沿,2011年第1期，p195-197

[2]新華網(wǎng).中國少數(shù)民族非物質(zhì)文化遺產(chǎn)得到及時搶救和保護[EB/OL]. http://news.xinhuanet.com/politics/2014-08/13/c_1112065798.htm,2014-08-13/2016-03-15

[3]姚霖.生態(tài)文明建設(shè)不應(yīng)忽視對少數(shù)民族生態(tài)文化的采擷[J]. 云南民族大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2014年第6期，p78-82

[4]顧向一、蘇勝利.生態(tài)文明的法律確認:困境與出路[J]. 西藏大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2011年第4期，p176-180

[5]廖小明.馬克思主義公平觀視域下少數(shù)民族的生態(tài)權(quán)益保障[J].云南社會主義學(xué)院學(xué)報,2014年第3期，p31-35

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[7]王志鑫.生態(tài)文明視野下的環(huán)境權(quán)研究[J]. 中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2015年第6期，p97-105

[8]何燕、陳平.《生態(tài)文明建設(shè)法》 助力生態(tài)文明建設(shè)[J]. 環(huán)境保護,2011年第14期，p23-25

[9]張廉、賈德榮.民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)法治保障之路徑[J]. 寧夏黨校學(xué)報,2014年第1期，p54-57

[10] 呂忠梅.生態(tài)文明建設(shè)的法治思考[J]. 法學(xué)雜志,2014年第5期，p10-21

[11]趙成.論生態(tài)文明建設(shè)的法制保障及其建構(gòu)[J]. 渤海大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2012年第1期，p27-31

[責(zé)任編輯：陳光軍]

On the Legal Path of the Construction of Ecological Civilization in Minority Areas

WANG Zhixing

王志鑫，遵義醫(yī)學(xué)院黨政辦科員，助理統(tǒng)計師，法學(xué)碩士。(貴州遵義，郵編：563006)

F205

A

1674-8824(2016)04-0060-07

本文系貴州省教育廳高校人文社會科學(xué)研究項目(青年項目)的階段性成果，項目編號：2015QN26。)