文/周攀（中共四川省委黨校，四川成都610072）

論權(quán)力結(jié)構(gòu)與可持續(xù)發(fā)展

文/周攀（中共四川省委黨校，四川成都610072）

內(nèi)容提要：治理理論設(shè)想可持續(xù)發(fā)展是由于平等而和諧的權(quán)力結(jié)構(gòu)所推動的，然而這只不過是西方學(xué)者的一廂情愿而已。因為社會的穩(wěn)定必然會受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)重沖擊。一味地強(qiáng)調(diào)權(quán)力平等，顯然會錯失發(fā)展的機(jī)遇。更何況從歷史發(fā)展的經(jīng)驗來看，任何一種權(quán)力結(jié)構(gòu)都無法確保發(fā)展的可持續(xù)性。國家的治理是一門在穩(wěn)定與發(fā)展之間尋求平衡的藝術(shù)。這可以從中外發(fā)展史的對比中得到驗證。中國古代的皇權(quán)專制成功地打壓了地方權(quán)貴，但是也剝奪了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。中世紀(jì)的西歐群雄并起，王室與貴族達(dá)成妥協(xié)的英國迎來工業(yè)革命。面臨社會轉(zhuǎn)型考驗的當(dāng)代中國必須貫徹法治權(quán)力結(jié)構(gòu)的改革，才能兼顧發(fā)展與穩(wěn)定的需要。

權(quán)力結(jié)構(gòu)可持續(xù)性治理權(quán)力制衡

多中心理論總在設(shè)想一個平等而和諧的權(quán)力結(jié)構(gòu)推動社會可持續(xù)發(fā)展，然而這樣的永動機(jī)設(shè)想只不過是西方學(xué)者的一廂情愿而已。因為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展從來就不是天真無邪的童話，社會的穩(wěn)定必然會受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖擊：技術(shù)更新就會帶來失業(yè)，設(shè)施改造需要拆遷房屋。一味地強(qiáng)調(diào)權(quán)力平等，顯然會錯失發(fā)展的機(jī)遇。更何況從歷史發(fā)展的經(jīng)驗來看，任何一種權(quán)力結(jié)構(gòu)都無法確保發(fā)展的可持續(xù)性。也就是說，權(quán)力結(jié)構(gòu)只是影響發(fā)展的重要因素，而非決定性因素。

國家的治理是一門在穩(wěn)定與發(fā)展之間尋求平衡的藝術(shù)，在不同的技術(shù)條件下國家治理必須采用不同的平衡之術(shù)。

一、集權(quán)制的農(nóng)業(yè)文明成就與貧困危機(jī)

在刀耕火種的年代，生存是人類面臨的頭號難題。隨著農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖替代打獵逐漸作為緩解生存壓力的重要途徑，土地的分配已然成為國家的頭等大事，那么農(nóng)民的生產(chǎn)權(quán)益也就成為危險的話題。毫無疑問，土地的產(chǎn)權(quán)越完整，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性越高，國家也能獲得更多的糧食和士兵。但是，土地的自由流轉(zhuǎn)會讓成功的經(jīng)營者控制越來越多的人口和耕地，隨時可以挑戰(zhàn)現(xiàn)有秩序，所以土地的大量集中就成為國家動亂的禍根。

從技術(shù)上講，中央無法壟斷軍事力量，因為冷兵器不存在彈藥補(bǔ)給問題，也不需要專業(yè)的生產(chǎn)維修設(shè)備，使用冷兵器的軍隊?wèi)?zhàn)斗力主要來自規(guī)模和訓(xùn)練。也就是說，只要財政實力雄厚或糧草豐盛，就可以組建一支訓(xùn)練有素的強(qiáng)大軍隊。地方的治安武裝隨時可能因為有錢而壯大起來，不聽中央調(diào)遣。徹底解決的辦法只能是防患于未然，剝奪地方財政自主權(quán)，任何開支都要服從中央安排。不僅如此，工商業(yè)的發(fā)展也要加以警惕，私人財富的累積也會威脅政權(quán)的穩(wěn)定。如果保留地方自治，那么中央只能從人事平衡的角度著手。冷兵器不需要彈藥，但是人吃馬嚼離不開糧草。軍糧軍餉和軍隊的管理分別指派不同背景的人員擔(dān)任，利用三者之間的相互牽制達(dá)到穩(wěn)定軍心的目的。然而，看似可行的制度設(shè)計卻被現(xiàn)實砸得粉碎，歷經(jīng)漢唐時期近千年的嘗試而告失?。簼h朝亡于地方豪強(qiáng)，唐朝毀于藩鎮(zhèn)割據(jù)。隨后，宋朝統(tǒng)治者不得不轉(zhuǎn)向否認(rèn)地方利益的專制管理，從此中國再無長期分裂的局面。

中國古代文明的輝煌就是因為中央成功地壟斷了暴力，竭盡一切可能消滅土地集中的誘因：不論是建立了豐功偉業(yè)的文武官員，還是壟斷了市場份額的富商巨賈，只要勢力龐大，就難逃厄運。勢力強(qiáng)大的中央政府掃除了各路諸侯，贏得了對地方事務(wù)的絕對控制權(quán)，地方官員因此淪為政治傀儡，逐漸喪失了發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的動力，任由一片散沙的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)陷入日益沉重的貧困危機(jī)。

中國雖然早在公元前就建立了穩(wěn)定的政權(quán)體系，迄今已有二千余年，期間屢遭戰(zhàn)亂破壞，總能浴火重生，堪稱世界奇跡。但是在改革開放之前，始終停留在農(nóng)業(yè)文明階段，農(nóng)村的落后貧窮也算觸目驚心。反觀西歐的政權(quán)穩(wěn)定，雖然遲至中世紀(jì)后期，落后中國達(dá)一千余年。但是聯(lián)邦制所積聚的經(jīng)濟(jì)活力，卻讓西方迅速反超中國。十一世紀(jì)西歐城鎮(zhèn)的人口增長就已經(jīng)超過農(nóng)村，最終西歐用堅船利炮砸碎了中國人的天朝夢想。

二、聯(lián)邦制的工業(yè)文明成就與財政危機(jī)

古羅馬帝國的覆滅昭示著西歐農(nóng)業(yè)文明的徹底失敗，但是國家權(quán)力的支離破碎卻又成為市場交易的天賜良機(jī)。衰弱的國王沒有能力肆意掠奪地方貴族的經(jīng)濟(jì)利益，特別是喪失了歐洲領(lǐng)地的英國王室更是難以應(yīng)付地方貴族的挑戰(zhàn)。

在人類歷史上，只有英國曾經(jīng)融合地方利益與國王權(quán)威，建立不可一世的日不落帝國。巨大的榮耀源自英國獨特的歷史傳統(tǒng)，既產(chǎn)生了強(qiáng)大的王權(quán)，又限制了國王干預(yù)地方的能力。十一世紀(jì)的威廉率先建立了至高無上的王權(quán)，所有封臣直接效忠于國王。但是國王剝奪地方財政權(quán)和人事權(quán)的努力一再遭遇挫折。這是因為英國輸?shù)袅藲W洲大陸的爭霸戰(zhàn)，大片領(lǐng)地被法國吞并。喪權(quán)辱國的英王遭到貴族的質(zhì)疑和挑釁，地方自治就在國王與貴族的反復(fù)較量中得以保存。貪婪的鄉(xiāng)村貴族才能毫不理會城市手工業(yè)者行會的嚴(yán)厲警告，不顧質(zhì)量下降的風(fēng)險，執(zhí)意擴(kuò)大機(jī)器紡織的規(guī)模。工業(yè)革命在城鄉(xiāng)競爭的刺激下爆發(fā)。歐洲大陸的城市還在國王支持下忙著查封鄉(xiāng)村工業(yè)，陶醉于手工紡織的精美品質(zhì)，任由封建行會阻止一切威脅手工業(yè)者利益的新機(jī)器的誕生。

頑固的地方勢力裹挾著英國走上聯(lián)邦制道路，雖然虛弱的帝國在北美殖民地的爭奪也只是落得一些不毛之地：既沒有夢寐以求的黃金白銀，也沒有貴族青睞的珍稀皮毛。但是自力更生的英國移民卻在無意之中開創(chuàng)了新的歷史紀(jì)元：締造出依靠遠(yuǎn)洋貿(mào)易生存的濱海城鎮(zhèn)，市場的糧食終于超越政府的救濟(jì)成為更加可靠的資源。從此，人類開始告別暴力謀生的年代，走向貿(mào)易致富的道路。

聯(lián)邦制的困難在于維持中央的權(quán)威。從本質(zhì)上講，國王不過是占據(jù)相對優(yōu)勢的大貴族，隨時都有被取而代之的可能，也就不能奢望壟斷軍隊的控制權(quán)。一旦爆發(fā)戰(zhàn)爭，國王只能召集貴族議事，攤派軍費，拼湊軍隊。國王的優(yōu)勢越是弱小，國家動亂的風(fēng)險就越高。特別是在游牧入侵不斷的年代，弱小的聯(lián)邦無法抵御鐵蹄的風(fēng)暴。西歐國家的策略是投靠萬眾景仰的羅馬教廷。在教皇的組織下，視死如歸的基督徒自愿組成強(qiáng)大的圣殿騎士團(tuán)，駐扎在歐洲的最前線――耶路撒冷，庇護(hù)著尚在黑暗中徘徊的王室貴族。到中世紀(jì)后期，羽翼豐滿的國王不再需要教皇的庇護(hù)，頂替慘敗的圣殿騎士團(tuán)，勇敢地抵擋薩拉丁大帝的入侵。

王室的逐步壯大，除了政治斗爭和領(lǐng)土兼并的勝利而外，更多的還是依靠經(jīng)商致富和商業(yè)稅收。東西方貿(mào)易的通道被穆斯林國家切斷。西歐王室只能相信“地球是圓的”如此瘋狂的假設(shè)，舉債資助航海家一路向西，去尋找遠(yuǎn)在東方的中國。南轅北轍的笑話在這兒卻成為工業(yè)文明的起點。大航海時代為王室?guī)砭揞~財富。強(qiáng)大的海洋帝國終于不再需要東拼西湊的軍隊，雄厚的中央財政足以供養(yǎng)龐大的皇家海軍。議會牽制國王的能力日漸削弱，王室的觸角開始伸進(jìn)鄉(xiāng)紳的腰包。英國的玫瑰戰(zhàn)爭消滅了大量的貴族，都鐸王朝的榮耀一時無兩：利用司法審判打擊地方貴族，私人武裝也被國王取締。但是，傲慢的查理一世試圖不經(jīng)議會同意而擅自征稅，引發(fā)國內(nèi)暴動，最終以光榮革命收場。國王的司法權(quán)和征稅權(quán)被永久剝奪，地方自治得以高枕無憂，城鄉(xiāng)競爭的活力得到釋放，工業(yè)革命整裝待發(fā)。但是王室權(quán)威的削弱也為日后工業(yè)文明的高福利埋下禍根。

在工業(yè)時代，聯(lián)邦制的中央權(quán)威缺乏必要的獨立性，以至于拖累了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。機(jī)械化和信息化革命把人類社會推進(jìn)全球化時代，中央必須代表國家利益，及時調(diào)整經(jīng)濟(jì)競爭策略。但是，國家主權(quán)掌握在地方手中，中央只是受托于地方代行職權(quán)而已。無論是英國的議會至上，還是美國的三權(quán)分立，政府首腦的獨立性并無本質(zhì)區(qū)別，經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)整都要看大選行情來定。利益集團(tuán)的訴求越來越復(fù)雜，彼此沖突的可能性越來越高，留給政府回旋的余地越來越小。最典型的例子莫過于歷史悠久的勞資沖突。

光榮革命看似勝利收場，實則中央權(quán)威遭到沉重打擊。國王已沒能力阻止圈地法案的大量通過了。正如亞當(dāng)·斯密所指出我們的食物并非出自屠夫、釀酒師和面包師的恩，國王破壞圈地法案的用意不過是加強(qiáng)王室權(quán)威。但是國王的政治權(quán)術(shù)在客觀上起到了維護(hù)國家穩(wěn)定的作用。圈地運動的實質(zhì)就是把農(nóng)村土地的集體占有改變?yōu)樗饺苏加校辉儆忻赓M的公用地。按習(xí)慣法占有公用地的農(nóng)民被剝奪得一無所有，小地產(chǎn)農(nóng)戶也因為沒有公用地修建溝渠和糧倉而無法承受糧食價格的大起大落。市場競爭的浪潮無情地淘汰了大量農(nóng)民，城市擠滿了無家可歸的流浪漢。勞動力的供應(yīng)嚴(yán)重過剩，工人工資難以增長，還要獨自承受失業(yè)的威脅和傷病的折磨。走投無路的生活迫使工人揭竿而起，貧富分化終于惡化成嚴(yán)重的階級對抗。風(fēng)起云涌的階級斗爭終于迫使議會取消選舉資格的財產(chǎn)限制。善變的政客迅速收起了冷漠和傲慢，帶著熱情和微笑拜訪工黨領(lǐng)袖。如何滿足工人階級的利益終于成為國家議題。工人的選票和資本家的鈔票也就成為議會政治的兩大支柱。鈔票與選票的競爭淘汰掉了利潤微薄的加工企業(yè)，因為最低工資保障威脅不到財大氣粗的金融巨頭。但是，低技術(shù)低工資的加工企業(yè)卻是底層人民參與市場競爭的墊腳石，加工崗位的消失勢必增加失業(yè)人口和社保開支。更何況，五花八門的利益集團(tuán)已經(jīng)把投資辦廠變成風(fēng)險極高的買賣，政府的許可文件也無法抵擋各種團(tuán)體的抗議。一味討好民意的政客只會渾水摸魚，而絕不會竭盡全力地化解群眾的誤會。

三、轉(zhuǎn)型危機(jī)的法治結(jié)構(gòu)改革

但是，市場競爭的淘汰機(jī)制就是政府總把土地轉(zhuǎn)讓給出價最高的買家，土地租值的最大化才是經(jīng)濟(jì)增長的直接動力。農(nóng)村的轉(zhuǎn)型危機(jī)就是源于工業(yè)化浪潮對社會的沖擊。失去土地的弱勢群體必須得到國家權(quán)威的保護(hù)，杜絕強(qiáng)迫交易才能確保社會安定。政府從土地交易中獲取巨額財政利益，行政干預(yù)也就失去了保護(hù)弱勢群體的資格，司法裁決才是兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定的唯一出路。

聯(lián)邦制的代議民主削弱中央權(quán)威，政府的行動必須得到議會的授權(quán)。也就是說，弱勢群體的保護(hù)取決于能否爭取到議席，沒有代表就沒有保護(hù)。終日忙于選舉利益交換的議員，不可能關(guān)注沒有代表權(quán)的利益群體。在普選改革之前，圈地法案的破壞作用沒人關(guān)心，普選改革之后，勞工保障的高福利危害也被故意遺忘。

工業(yè)文明似乎成為聯(lián)邦制國家發(fā)展的瓶頸，而給集權(quán)制國家?guī)硪馔獾捏@喜：地方自治的困境終于破解。熱兵器對彈藥和工具的高度依賴，使得中央不再依賴人事平衡，只需針對兵器特點，分別管制槍械、彈藥和工具，就可以輕易造就中央與地方武裝之間巨大的技術(shù)鴻溝。中央不再擔(dān)心地方造反的問題，就為地方自治提供了生存空間。

上世紀(jì)七十年代中國的經(jīng)濟(jì)破敗不堪，嚴(yán)重的內(nèi)憂外患迫使中國下定決心搞改革開放。經(jīng)過反復(fù)摸索試驗，國家體制得到全面調(diào)整。首先，中央的權(quán)威不再依靠個人，轉(zhuǎn)向任期制的集體領(lǐng)導(dǎo)，干部終身制被廢除。任期制的完善能夠確保領(lǐng)導(dǎo)換屆的順利進(jìn)行，是邁向權(quán)力分化制衡的關(guān)鍵步驟。其次，中央堅持放權(quán)讓利的方針路線。官員的人事管理從下管兩級收縮到下管一級，分稅制改革讓財政大鍋飯變成中央與地方分灶吃飯。中國改革的成功源于承認(rèn)地方的特殊利益，地方官員的等級工資也轉(zhuǎn)變?yōu)榭冃И剟睢?/p>

中央與地方共享發(fā)展成果，各地官員竭盡全力招商引資，激烈的區(qū)域競爭推動中國經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展。農(nóng)民爭先恐后地進(jìn)城務(wù)工，每年春節(jié)返鄉(xiāng)民工的運輸量令世人側(cè)目，城鄉(xiāng)收入差距逐步縮小。最后，積極設(shè)立各類經(jīng)濟(jì)發(fā)展特區(qū)。在控制社會風(fēng)險的前提下，大膽嘗試各種改革配套實驗方案。

中國的城市化浪潮不可逆轉(zhuǎn)，房價上漲早已成為社會熱點問題，房屋拆遷引發(fā)的惡性群體事件也屢見報端。工業(yè)文明給集權(quán)制帶來的難題是如何打破監(jiān)督權(quán)的行政壟斷。行政層級監(jiān)督看似效率高、回旋余地大，但實際上損害社會穩(wěn)定。中央政府定下的18億畝耕地紅線，雖然可以控制土地流轉(zhuǎn)的總體風(fēng)險，但是無法抵擋地方官員追求土地租值最大化的利益沖動。維護(hù)穩(wěn)定只能帶來平安無事，無法清晰地表現(xiàn)為政績，也就不可能給官員帶來任何現(xiàn)實的好處。

土地交易糾紛的根源在于個人沒有監(jiān)督地方官員的有效渠道，監(jiān)督的權(quán)力被等級森嚴(yán)的行政體系壟斷。個人的利益訴求無法通過層層審批得到維護(hù)，除非匯聚成群體性事件才能得到中央政府的高度重視。行政壟斷的監(jiān)督體系無法適應(yīng)中國經(jīng)濟(jì)高速增長的需要，維護(hù)穩(wěn)定的被動性和滯后性已經(jīng)讓社會動蕩不已。

可行的改革思路是強(qiáng)化“一府兩院”的權(quán)力制衡關(guān)系。檢察院不能停留在保障人身安全的陳腐觀念中，必須意識到經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在呼喚財產(chǎn)安全。土地就是最重要的家庭財產(chǎn)，直接影響社會穩(wěn)定。土地交易的巨額利益足以刺激官員不擇手段地強(qiáng)迫交易。檢察院和法院必須在人事權(quán)和財政權(quán)上全面獨立于地方政府，成為中央垂直管理部門。參與土地交易的官員必須自證清白，主動向檢察院申報家庭財產(chǎn)。檢察官獨立審查財產(chǎn)申報的及時性、完整性和真實性。如果申報存在缺陷，必須交給法院進(jìn)行中立裁決，及時打擊官員的不正當(dāng)利益，削弱地方政府的利益沖動。“一府兩院”的相互制衡才能打破監(jiān)督權(quán)力的行政壟斷，讓個人擁有監(jiān)督地方官員的有效方式，土地交易的公平性才能得到有力保障。

［1］亞當(dāng)·斯密.國富論［M］.楊敬年，譯.2版.西安：陜西人民出版社，2006.

［2］吳忠民.中國社會公正的現(xiàn)狀與趨勢［J］.理論參考，2005（02）

［4］吳松弟.中國人口史第三卷遼宋金元時期［M］.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2000.

［5］張五常.中國的經(jīng)濟(jì)制度神州大地增訂版［M］.張五常，譯.北京：中信出版社，2009.

［6］曹樹基.中國人口史第五卷清時期［M］.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2001.

責(zé)任編輯：陳琳

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1008-6323（2016）05-0041-03

周攀，中共四川省委黨校公共管理教研部講師。

2016-08-10