文/譚學(xué)馳凌寧（..江蘇省委黨校，南京0009）

利益相關(guān)者視角下PPP項(xiàng)目主體分析——以“北京地鐵4號(hào)線”為例

文/譚學(xué)馳1凌寧2（1.2.江蘇省委黨校，南京210009）

內(nèi)容提要：在宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展不景氣，地方政府財(cái)力緊張的現(xiàn)實(shí)背景下，PPP項(xiàng)目成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給的最優(yōu)選擇之一。作為一種公私伙伴關(guān)系，PPP項(xiàng)目必然涉及到不同的利益主體，能否滿足多樣化的利益主體所具有的差異化的利益訴求直接關(guān)系到PPP項(xiàng)目的成敗。因此，有必要運(yùn)用利益相關(guān)者理論對(duì)具體PPP項(xiàng)目中的利益主體進(jìn)行準(zhǔn)確的識(shí)別和分類(lèi)，是科學(xué)規(guī)劃PPP項(xiàng)目，制定合理化利益分配和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)等機(jī)制的基礎(chǔ)前提。

PPP利益相關(guān)者理論利益相關(guān)者矩陣?yán)嫦嚓P(guān)者環(huán)

一、引言

近年來(lái)，從經(jīng)濟(jì)到社會(huì)的方方面面都發(fā)生著巨變，伴隨著宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了最為艱苦的時(shí)期，經(jīng)濟(jì)下行壓力日漸增大。持續(xù)多年高速上漲的房地產(chǎn)市場(chǎng)迎來(lái)了調(diào)整期，使得地方政府依賴(lài)土地財(cái)政的模式難以為繼，與此同時(shí)，2014年新的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》以及《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》等法律政策的出臺(tái)和完善，地方政府融資平臺(tái)公司的政府融資職能被剝離，嚴(yán)格的預(yù)算管理和債務(wù)約束給地方政府債務(wù)下了一道“緊箍咒”，隨著地方政府舉債的規(guī)范化，以地方政府債務(wù)作為融資平臺(tái)已經(jīng)很難維系高昂的地方財(cái)政支出，因而該模式也將不再成為地方政府的最優(yōu)選擇。在這樣的背景之下也就不難理解為什么近年來(lái)中央政府大力推廣政府和社會(huì)資本合作的新模式，即PPP模式（Public Private Partnership）作為引導(dǎo)地方尋求基建投資的新路徑。

2014年3月，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)審議通過(guò)了財(cái)政部《2013年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2014年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》，財(cái)政部在報(bào)告中首次使用了PPP的概念，提出“推廣運(yùn)用政府與社會(huì)資本合作模式（PPP），鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等的投資和運(yùn)營(yíng)?！保?］同年9月，財(cái)政部公開(kāi)發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》，《通知》中將政府與社會(huì)資本合作新模式作為國(guó)家重大經(jīng)濟(jì)改革任務(wù)，明確了PPP模式在當(dāng)前階段的重要意義。2015年5月，李克強(qiáng)總理主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署推廣PPP模式。此次會(huì)議認(rèn)為，PPP模式是轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場(chǎng)活力、打造經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)的重要改革舉措。自此，在中央和地方政府支持下，全社會(huì)開(kāi)始掀起了PPP建設(shè)熱潮。截止2015年12月底，中國(guó)各地已經(jīng)推出了6650個(gè)PPP項(xiàng)目，計(jì)劃投資總額高達(dá)8.7萬(wàn)億元，涵蓋水利設(shè)施、交通設(shè)施、市政設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境等多個(gè)領(lǐng)域。［2］

無(wú)論是在拓寬融資渠道、充分調(diào)動(dòng)民間資金、緩解政府財(cái)政壓力，還是提高公共產(chǎn)品公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量增進(jìn)公共福祉，抑或是增加私人部門(mén)投資機(jī)會(huì)擴(kuò)展發(fā)展空間激發(fā)市場(chǎng)活力等方面，PPP無(wú)疑有著十分巨大的優(yōu)勢(shì)?？梢灶A(yù)見(jiàn)，在中國(guó)PPP必然將取得快速的發(fā)展，而PPP是否能保持良性發(fā)展，發(fā)揮其應(yīng)有的效用，在很大程度上則取決于該模式中不同利益相關(guān)者這一核心要素的協(xié)作配合，加之目前從利益相關(guān)者視角研究PPP的成果不足。因此，在對(duì)PPP相關(guān)研究進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，運(yùn)用利益相關(guān)者理論，全面準(zhǔn)確地識(shí)別PPP項(xiàng)目中的利益相關(guān)者并對(duì)參與到PPP項(xiàng)目中的具體利益相關(guān)者進(jìn)行分析，在項(xiàng)目談判、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等各個(gè)方面高度重視利益相關(guān)者參與，防范PPP項(xiàng)目由于忽視相關(guān)利益相關(guān)者而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于PPP項(xiàng)目的成敗顯得十分必要?；谏鲜霈F(xiàn)實(shí)和理論研究背景出發(fā)，本文將首先簡(jiǎn)要綜述PPP模式的研究現(xiàn)狀，其次對(duì)利益相關(guān)者理論概念、分類(lèi)、范圍進(jìn)行歸納梳理，最后運(yùn)用兩種利益相關(guān)者分析方法對(duì)北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目中的利益相關(guān)者進(jìn)行分析。

二、PPP模式研究綜述

近年來(lái)學(xué)術(shù)界對(duì)于PPP的研究熱情倍增，形成了大量可供借鑒的研究成果，主要集中在以下幾個(gè)方面：

（一）PPP的概念及內(nèi)涵研究

PPP的歷史悠長(zhǎng)并且實(shí)踐頗多，但是目前學(xué)術(shù)界關(guān)于PPP的概念、定義仍然沒(méi)有形成一致的意見(jiàn)。聯(lián)合國(guó)發(fā)展計(jì)劃署將PPP定義為政府、營(yíng)利組織、非盈利組織等不同主體基于某個(gè)項(xiàng)目所形成的相互合作的關(guān)系。通過(guò)這種合作，相比于各自行動(dòng)，各方能夠得到更多的利益。歐盟委員會(huì)關(guān)于PPP定義與聯(lián)合國(guó)發(fā)展計(jì)劃署類(lèi)似，將PPP看成是公私部門(mén)的合作關(guān)系，這種關(guān)系基于原先由傳統(tǒng)的公共部門(mén)所提供的公共服務(wù)項(xiàng)目。美國(guó)PPP國(guó)家委員會(huì)則認(rèn)為PPP是介于外包和私有化之間，兼具二者特點(diǎn)的新的公共產(chǎn)品提供方式，充分利用私人資源進(jìn)行公共項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、投資、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)，在滿足公共服務(wù)的基礎(chǔ)上獲得利潤(rùn)。［3］E.S.薩瓦斯教授認(rèn)為，PPP可以界定為政府和私人部門(mén)間的多樣化安排，這種多樣化安排的結(jié)果就是原先由政府承擔(dān)的全部或部分公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共事務(wù)管理由私人部門(mén)來(lái)承擔(dān)。張喆、賈明［4］認(rèn)為，PPP指的是公共部門(mén)與私人部門(mén)共同參與生產(chǎn)并提供公共物品和服務(wù)而建立起來(lái)的各種協(xié)議和長(zhǎng)期合作關(guān)系。合同承包、特許經(jīng)營(yíng)、補(bǔ)助等都是這一合作模式的具體方式。賴(lài)丹馨、費(fèi)方域［5］將PPP界定為一種有別于傳統(tǒng)模式的公共服務(wù)供給機(jī)制。李秀輝、張世英［6］在其文章中指出，PPP模式是公共部門(mén)與私人企業(yè)合作模式，是一種用于公共基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目融資模式。概念解釋的差異客觀存在，但有個(gè)共同的核心點(diǎn)在于“合作模式”，合作意味著不同主體通過(guò)專(zhuān)業(yè)的、系統(tǒng)的合約制度確定伙伴關(guān)系，不同的主體必然具有迥異的利益追求，在平衡各方利益追求的基礎(chǔ)上提高公共項(xiàng)目的資源配置效率，是PPP的魅力所在。

（二）PPP風(fēng)險(xiǎn)研究

PPP項(xiàng)目通常是涉及利益方眾多的大型公共項(xiàng)目，融資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)、涉及面廣、社會(huì)效益和公眾影響大，因此對(duì)于PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的研究十分必要。國(guó)內(nèi)學(xué)者從不同角度分析了PPP項(xiàng)目可能存在的風(fēng)險(xiǎn)及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問(wèn)題，亓霞［7］基于我國(guó)PPP實(shí)踐中的16個(gè)失敗案例，匯總分析其失敗的原因，論證了PPP的主要風(fēng)險(xiǎn)為法律變更風(fēng)險(xiǎn)、審批延誤風(fēng)險(xiǎn)、政治決策風(fēng)險(xiǎn)、政治反對(duì)風(fēng)險(xiǎn)、政府信用風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)收益不足風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)、配套設(shè)備服務(wù)提供不足風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)需求變化風(fēng)險(xiǎn)、收費(fèi)變更風(fēng)險(xiǎn)、腐敗風(fēng)險(xiǎn)，并向政府部門(mén)和民營(yíng)部門(mén)提出防范風(fēng)險(xiǎn)的具體建議。梁冬玲［8］在其博士論文中通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷方式識(shí)別出影響PPP項(xiàng)目成敗的52個(gè)因素，分析各因素對(duì)于PPP項(xiàng)目的影響程度，建立起了PPP模式建設(shè)項(xiàng)目隱性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)模型，研究了PPP模式的項(xiàng)目隱性分包風(fēng)險(xiǎn)以及隱性合約風(fēng)險(xiǎn)。王守清［9］在PPP風(fēng)險(xiǎn)研究領(lǐng)域提出了代表性觀點(diǎn)，對(duì)可能影響PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)因素做出分析，以此提出相對(duì)合理的風(fēng)險(xiǎn)分配原則，設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)分配框架，作為不同利益主體在PPP項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)分配談判的指導(dǎo)。

（三）PPP的效率研究

PPP的本質(zhì)在于公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)合作過(guò)程中的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，同時(shí)也是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)相對(duì)參與程度實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)的過(guò)程。因此，提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品供給效率和效益是PPP的重要目標(biāo)。賴(lài)丹馨、費(fèi)方域［10］對(duì)PPP的效率進(jìn)行了全面考察，認(rèn)為PPP模式成功地將市場(chǎng)機(jī)制引入到公共領(lǐng)域，并能夠充分發(fā)揮私人部門(mén)的管理優(yōu)勢(shì)和融資優(yōu)勢(shì)，但前提是設(shè)計(jì)適當(dāng)?shù)暮霞s及規(guī)制，契約規(guī)制是PPP實(shí)現(xiàn)供給效率的關(guān)鍵，其重點(diǎn)在于公共和民營(yíng)部門(mén)之間收益和風(fēng)險(xiǎn)的適當(dāng)配置。湯薇、吳海龍［11］根據(jù)財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)方法，提出將項(xiàng)目融資效益作為項(xiàng)目融資方案的重要評(píng)價(jià)指標(biāo)，建立起融資效益模型和計(jì)算步驟，用于項(xiàng)目融資模式的選擇、設(shè)計(jì)與優(yōu)化。張喆、賈明［12］首次通過(guò)構(gòu)建數(shù)學(xué)模型，運(yùn)用實(shí)證數(shù)據(jù)分析了我國(guó)PPP模式的控制權(quán)配置對(duì)于公私合作效率的影響，指出由于私營(yíng)部門(mén)的投入存在自利性，在不同的參數(shù)條件下，對(duì)公共部門(mén)或私人部門(mén)賦予不同程度的控制權(quán)份額可以有效地提高PPP合作效率，同時(shí)適當(dāng)?shù)恼龑?dǎo)也有助于進(jìn)一步地提高合作效率。

總體而言，我國(guó)對(duì)于PPP模式的研究取得了諸多成果，PPP的概念雖然沒(méi)有統(tǒng)一的定義，但在公私合作、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享等方面形成了共識(shí)；在風(fēng)險(xiǎn)分配與分擔(dān)方面有著比較系統(tǒng)的研究；在PPP模式的效率效益方面有了比較全面的研究。然而我們可以看到，關(guān)于PPP項(xiàng)目中不同利益主體的相互關(guān)系研究的較少，PPP項(xiàng)目中公共部門(mén)、私人部門(mén)與公眾三者間關(guān)系的理論值得進(jìn)一步研究，理順不同利益主體的關(guān)系，對(duì)于PPP項(xiàng)目順利立項(xiàng)和運(yùn)行具有實(shí)際意義。

三、利益相關(guān)者理論及其在具體PPP項(xiàng)目中的運(yùn)用

“利益相關(guān)者”作為一種與政治、經(jīng)濟(jì)相關(guān)的現(xiàn)象最早可以追溯到19世紀(jì)40年代的“消費(fèi)者合作運(yùn)動(dòng)”，1963年斯坦福SRI研究小組首次將利益相關(guān)者作為科學(xué)概念引入研究當(dāng)中，將其界定為影響組織生存的群體，那些失去其支持，組織就無(wú)法生存，包括供應(yīng)商、消費(fèi)者、雇員、股東、債券人和社會(huì)等等。以弗里曼和克拉克森的界定為代表，弗里曼認(rèn)為利益相關(guān)者是能夠影響一個(gè)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)或者能夠被組織實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過(guò)程影響的人?？死松瓕⒗嫦嚓P(guān)者界定為在企業(yè)中投入實(shí)物、人力、金融等有意義的價(jià)值物，因企業(yè)的活動(dòng)而承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和利潤(rùn)的群體。利益相關(guān)者往往是交叉的、動(dòng)態(tài)的，投入的不同決定了與組織的利益也不同，因而不同的利益關(guān)系也決定了其對(duì)項(xiàng)目施加的影響和手段也是不同的，我們應(yīng)該采取多維視角，在具體項(xiàng)目中全面、動(dòng)態(tài)、具體地界定利益相關(guān)者。

利益追求的多元化差異化使得對(duì)眾多利益相關(guān)者并不能等量齊觀，怎樣對(duì)不同的利益相關(guān)者進(jìn)行分類(lèi)就成了必須考量的問(wèn)題。關(guān)于利益相關(guān)者的分類(lèi)，目前學(xué)界比較流行的有兩種方法，一是“多維細(xì)分法”，二是“米切爾評(píng)分法”。所謂多維細(xì)分法就是從多個(gè)維度上對(duì)利益相關(guān)者進(jìn)行分類(lèi)，以期找出不同利益相關(guān)者在某些分類(lèi)維度上的差異性。20世紀(jì)90年代，米切爾和伍德提出來(lái)一種新的評(píng)分法來(lái)對(duì)利益相關(guān)者進(jìn)行分類(lèi)，這種評(píng)分法對(duì)利益相關(guān)者的三種屬性進(jìn)行評(píng)分，一是權(quán)力性。即某一群體是否有影響企業(yè)行為的能力、手段；二是合法性。即某一群體是否具有法律上的、道義上的對(duì)企業(yè)的索取權(quán)；三是緊急性。根據(jù)評(píng)分的結(jié)果確定確定誰(shuí)是利益相關(guān)者以及利益相關(guān)者的類(lèi)型，即確定型、預(yù)期型和潛在型的利益相關(guān)者。學(xué)界普遍認(rèn)為，米切爾評(píng)分法大大改善了利益相關(guān)者分類(lèi)的可操作性，極大的推動(dòng)力利益相關(guān)者理論的應(yīng)用于發(fā)展，使之逐步了成為利益相關(guān)者分類(lèi)的最常用方法之一。

近年來(lái)，國(guó)家對(duì)于PPP模式重視有加，政府政績(jī)與企業(yè)業(yè)績(jī)都與其掛鉤，更為重要的是，作為公共項(xiàng)目的直接受益者，群眾利益與其直接相關(guān)，另外其他一些主體也會(huì)受到其影響。因此，PPP項(xiàng)目中利益主體的確定和具體利益的識(shí)別是必須考慮的內(nèi)容。借鑒以往的研究成果，本文嘗試以“北京地跌4號(hào)線”為例，運(yùn)用兩種利益相關(guān)者識(shí)別和分類(lèi)的方法對(duì)其進(jìn)行分析。

（一）北京地鐵4號(hào)線PPP項(xiàng)目概況

北京市地鐵四號(hào)線是北京市軌道交通路網(wǎng)的主干線之一，也是我國(guó)軌道交通領(lǐng)域的首個(gè)PPP項(xiàng)目，由北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司（簡(jiǎn)稱(chēng)“京投公司”）具體實(shí)施。。北京地鐵4號(hào)線全長(zhǎng)28.2公里，車(chē)站總數(shù)24座，工程概況總投資153億元，于2004年8月正式開(kāi)工，2009年9月28日通車(chē)試運(yùn)營(yíng)，目前日均客流量已超過(guò)100萬(wàn)人次。

4號(hào)線工程投資建設(shè)分為A、B兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的部分：A部分為洞體、車(chē)站等土建工程，投資額約為107億元，約占項(xiàng)目總投資的70%，由北京市政府國(guó)有獨(dú)資企業(yè)京投公司成立的全資子公司四號(hào)線公司負(fù)責(zé)；B部分為車(chē)輛、信號(hào)等設(shè)備部分，投資額約為46億元，約占項(xiàng)目總投資的30%，由PPP項(xiàng)目公司北京京港地鐵有限公司（簡(jiǎn)稱(chēng)“京港地鐵”）負(fù)責(zé)。京港地鐵是由京投公司、香港地鐵公司和首創(chuàng)集團(tuán)按2:49:49的出資比例組建。

4號(hào)線在竣工驗(yàn)收完畢后，京港地鐵通過(guò)租賃取得四號(hào)線公司的A部分資產(chǎn)的使用權(quán)。京港地鐵主要負(fù)責(zé)4號(hào)線的運(yùn)營(yíng)管理、設(shè)施維護(hù)和資產(chǎn)更新，投資收益主要來(lái)源于站內(nèi)的商業(yè)運(yùn)營(yíng)和票款收入。在特許經(jīng)營(yíng)30年結(jié)束之后，B部分無(wú)償、完好地轉(zhuǎn)交給市政府制定部門(mén)，A部分項(xiàng)目設(shè)施則轉(zhuǎn)交給四號(hào)線公司。

北京市政府及其職能部門(mén)的權(quán)利義務(wù)主要包括在建設(shè)階段負(fù)責(zé)項(xiàng)目A部分的建設(shè)和B部分質(zhì)量的監(jiān)管，如制定項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（包括設(shè)計(jì)、施工和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)），對(duì)工程的建設(shè)進(jìn)度、質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督和檢查，以及項(xiàng)目的試運(yùn)行和竣工驗(yàn)收，審批竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告等。在運(yùn)營(yíng)階段負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管，包括制定運(yùn)營(yíng)和票價(jià)標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)督京港地鐵執(zhí)行，在發(fā)生緊急事件時(shí)，統(tǒng)一調(diào)度或臨時(shí)接管項(xiàng)目設(shè)施；協(xié)調(diào)京港地鐵和其他線路的運(yùn)營(yíng)商建立相應(yīng)的收入分配分賬機(jī)制及相關(guān)配套辦法。此外，因政府原因或法律修改導(dǎo)致京港地鐵建設(shè)或運(yùn)營(yíng)成本增加時(shí)，政府方負(fù)責(zé)給予其合理補(bǔ)償。

京港地鐵公司作為項(xiàng)目B部分的投資建設(shè)責(zé)任主體，負(fù)責(zé)項(xiàng)目資金籌措、建設(shè)管理和運(yùn)營(yíng)。京港地鐵在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)利用4號(hào)線項(xiàng)目設(shè)施自主經(jīng)營(yíng)，獲得客運(yùn)服務(wù)票價(jià)收入。協(xié)議要求，京港地鐵公司須保持充分的客運(yùn)服務(wù)能力和高效的客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量，制定和實(shí)施安全演習(xí)計(jì)劃以及應(yīng)急處理預(yù)案等措施，保證項(xiàng)目安全運(yùn)營(yíng)。在遵守相關(guān)法律法規(guī)的前提下，京港地鐵公司可以利用項(xiàng)目設(shè)施從事廣告、通信等商業(yè)經(jīng)營(yíng)并取得相關(guān)收益。

（二）“利益相關(guān)者矩陣”分析

通過(guò)分析北京地鐵4號(hào)線PPP模式，我們可以對(duì)其利益相關(guān)者進(jìn)行初步的識(shí)別和界定。PPP項(xiàng)目中的利益相關(guān)者不僅包括相關(guān)公共部門(mén)和投資方，還應(yīng)包含作為公共項(xiàng)目受益者的公民，關(guān)注項(xiàng)目發(fā)展運(yùn)行傳播項(xiàng)目相關(guān)信息的大眾傳媒，以及沒(méi)有直接利益關(guān)系的各種圍觀者等等?！肮膊块T(mén)”是PPP項(xiàng)目的發(fā)起者、標(biāo)準(zhǔn)制定者、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)監(jiān)管者，“企業(yè)·”是項(xiàng)目的投資者、具體運(yùn)營(yíng)者、受益者，“公眾”是項(xiàng)目的受益者、消費(fèi)者，“專(zhuān)家”是項(xiàng)目的評(píng)估者、研究者，“大眾傳媒”是項(xiàng)目消息的傳播者，“其他”是一些與項(xiàng)目沒(méi)有直接關(guān)系的各種圍觀者。

實(shí)際上，圖1所示的利益相關(guān)者分類(lèi)只是理想型的，若想對(duì)PPP項(xiàng)目中不同的利益相關(guān)者進(jìn)行更加進(jìn)一步的識(shí)別和分類(lèi)就應(yīng)當(dāng)采用更加科學(xué)的方法。我們借鑒多維細(xì)分法和米切爾評(píng)分法的觀點(diǎn)，嘗試對(duì)PPP項(xiàng)目中的利益相關(guān)者進(jìn)行科學(xué)識(shí)別和分類(lèi)。

圖1　PPP項(xiàng)目中的利益相關(guān)者

首先，我們按照影響力、緊密性、受益性三個(gè)維度對(duì)利益相關(guān)者進(jìn)行分類(lèi)，影響力指的是利益相關(guān)者對(duì)PPP項(xiàng)目的談判、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管等方面是否能夠發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的影響，緊密性是指利益相關(guān)者對(duì)于PPP項(xiàng)目是否具有密切的、不可或缺的關(guān)系，受益性是指PPP項(xiàng)目對(duì)于利益相關(guān)者帶來(lái)的收益情況，風(fēng)險(xiǎn)性是指某一群體對(duì)其投資所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度。其次，基于以上的四個(gè)維度，我們對(duì)不同的利益相關(guān)者進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)性賦值，從1到5分別表示對(duì)利益相關(guān)者至關(guān)重要、十分重要、比較重要、重要、不太重要。最后，根據(jù)賦值的結(jié)果，將利益相關(guān)者分為三類(lèi)：一類(lèi)是核心利益相關(guān)者，包括政府部門(mén)、投資方、項(xiàng)目公司、金融機(jī)構(gòu)、承包商、保險(xiǎn)公司、建設(shè)商等直接參與項(xiàng)目設(shè)立、投資、運(yùn)營(yíng)以及監(jiān)管的利益相關(guān)者；第二類(lèi)是邊緣利益相關(guān)者，他們受到PPP項(xiàng)目的影響并且在某些時(shí)候會(huì)與PPP項(xiàng)目發(fā)生比較密切的關(guān)系；第三類(lèi)是潛在利益相關(guān)者，這類(lèi)利益相關(guān)者與PPP項(xiàng)目一般不會(huì)產(chǎn)生明顯的利益關(guān)系，但隨著PPP項(xiàng)目的不斷演化發(fā)展，有可能從潛在利益相關(guān)者轉(zhuǎn)變?yōu)檫吘壚嫦嚓P(guān)者或者核心利益相關(guān)者，諸如因PPP項(xiàng)目而帶動(dòng)的就業(yè)人員等。

（三）“利益相關(guān)者環(huán)”（Stakeholder Circle Methodology）分析

利益相關(guān)者環(huán)是由澳大利亞學(xué)者Bourne博士最早提出，這是一種有效地項(xiàng)目管理工具，運(yùn)用該工具可以對(duì)項(xiàng)目中的利益相關(guān)者進(jìn)行管理，并管理各種項(xiàng)目關(guān)系，保證項(xiàng)目的順利進(jìn)行。該方法在綜合利益相關(guān)者研究成果的基礎(chǔ)上運(yùn)用可視化的分析軟件，識(shí)別項(xiàng)目中的具體利益相關(guān)者，對(duì)具體利益相關(guān)者進(jìn)行分類(lèi)，提供互動(dòng)管理的技術(shù)方法，進(jìn)而針對(duì)性地開(kāi)發(fā)出溝通和管理策略。利益相關(guān)者環(huán)由兩個(gè)部分組成，一是同心圓，同心圓的中心代表項(xiàng)目，同心圓代表每個(gè)利益相關(guān)者與項(xiàng)目的距離；每個(gè)利益相關(guān)者的圖形表示具有同質(zhì)性。二是楔子形狀，其尺寸和面積代表各利益相關(guān)者的規(guī)模，其徑向深度代表對(duì)項(xiàng)目的影響程度。

“利益相關(guān)者環(huán)”的使用主要包含如下幾個(gè)步驟：

Step1.識(shí)別（Identify），確定項(xiàng)目中的利益相關(guān)者并理解他們的需求。

利益相關(guān)者的識(shí)別是一個(gè)尋找可能受項(xiàng)目影響或者影響項(xiàng)目的利益相關(guān)者的過(guò)程，無(wú)論這種影響是積極地還是消極的。利益相關(guān)者的確定需要由熟悉項(xiàng)目預(yù)期成果、約束條件、組織架構(gòu)和政治需求的組織員工來(lái)實(shí)施，具體而言，團(tuán)隊(duì)的核心成員負(fù)責(zé)項(xiàng)目的持續(xù)管理，領(lǐng)導(dǎo)者則主導(dǎo)組織關(guān)系和組織文化。識(shí)別的方法也是多種多樣的，包括頭腦風(fēng)暴法、質(zhì)性訪談、常識(shí)法等通常組織使用的方法。

Step 2.排序（Prioritize）

基于利益相關(guān)者對(duì)項(xiàng)目的影響力（power）、鄰近性（proximity）、緊迫性（urgency），對(duì)每個(gè)利益相關(guān)者的重要性進(jìn)行評(píng)估，這些評(píng)估結(jié)合在此工具中為每個(gè)利益相關(guān)者產(chǎn)生“指數(shù)”。然后根據(jù)他們的“指數(shù)”(從低到高設(shè)5分，指數(shù)值越高，優(yōu)先級(jí)越高)進(jìn)行排序，產(chǎn)生一個(gè)利益相關(guān)者的優(yōu)先列表。

Step3.可視化（Visualize）

運(yùn)用可視化圖表將利益相關(guān)者映射到一個(gè)典型的利益相關(guān)者社區(qū)，通過(guò)彩色編碼、圓的大小、楔形的位置描述它們的相對(duì)重要性，該圖表提供了有價(jià)值的圖像信息，協(xié)助了解利益相關(guān)者在不同項(xiàng)目階段中的重要性。

Step4.參與策略（Engage）

可視化的圖表中的關(guān)鍵利益相關(guān)者根據(jù)其自身的能力能夠影響到項(xiàng)目的成功或者失敗，掌握利益相關(guān)者的基本信息，在制定參與策略之前了解到關(guān)于該項(xiàng)目關(guān)鍵利益相關(guān)者的支持和接受水平，制定有針對(duì)性地溝通計(jì)劃，以消除其反對(duì)傾向。

Step 5.監(jiān)控（Monitor）

隨著時(shí)間的推移和項(xiàng)目在其生命周期的階段變化，項(xiàng)目利益相關(guān)者也會(huì)隨著利益的改變而改變他們的權(quán)力或者影響力，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)該定期更新他們的評(píng)估，特別是隨著項(xiàng)目的進(jìn)展，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目生命周期的階段與利益相關(guān)者社會(huì)變化，以反映項(xiàng)目與利益相關(guān)者的動(dòng)態(tài)性關(guān)系。

下面以“北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目”為例，運(yùn)用利益相關(guān)者環(huán)進(jìn)行分析。根據(jù)利益相關(guān)者矩陣分析方法，確定了主要相關(guān)者并對(duì)其進(jìn)行分類(lèi)之后，找出對(duì)北京地鐵4號(hào)線PPP項(xiàng)目影響廣泛和深遠(yuǎn)的利益相關(guān)者，最終確認(rèn)為北京市政府、京投公司、京港地鐵有限公司、公眾等幾種，其影響力和緊密性如表2所示。

北京市交通委在項(xiàng)目中扮演的是具體執(zhí)行者的角色，負(fù)責(zé)特許協(xié)議以及監(jiān)管等具體事務(wù)，因而其行政效率和服務(wù)水平對(duì)項(xiàng)目的推進(jìn)有一定的影響。地鐵4號(hào)線項(xiàng)目本質(zhì)上是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，公眾作為地鐵項(xiàng)目的重要受益者也是公共服務(wù)的主要付費(fèi)者，其利益要求地鐵項(xiàng)目提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)和完善的保障。盡管公眾作為一種利益群體離項(xiàng)目中心較遠(yuǎn)，獨(dú)立的個(gè)體甚至小部分群體對(duì)于項(xiàng)目的影響微乎其微，但隨著公眾數(shù)量和范圍的擴(kuò)大，也會(huì)對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生廣泛而深遠(yuǎn)的影響，因此也不能輕易忽視。通過(guò)對(duì)利益相關(guān)者環(huán)的分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，利益相關(guān)者對(duì)于項(xiàng)目的影響體現(xiàn)在圖形上有兩種直觀的表現(xiàn)，一是與圓心的距離，即深度，對(duì)應(yīng)著表2中的影響力，影響力越高，其對(duì)項(xiàng)目的決定性也就越大。二是楔形的大小，即廣度，有些種類(lèi)利益相關(guān)者盡管與項(xiàng)目的距離較遠(yuǎn)，他們個(gè)人很難對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生實(shí)質(zhì)的影響，但是如果項(xiàng)目在某些方面沒(méi)能滿足這類(lèi)利益相關(guān)者的利益要求，他們會(huì)通過(guò)互相聯(lián)絡(luò)集結(jié)，形成數(shù)量范圍龐大的整體，進(jìn)而對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生廣泛深遠(yuǎn)的影響。并且由于大多數(shù)PPP項(xiàng)目的具備公共產(chǎn)品的性質(zhì)，這種影響有可能引發(fā)更多的潛在的、邊緣的利益相關(guān)者加入，對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生更加廣泛的社會(huì)影響。

圖3　北京地鐵4號(hào)線主要利益相關(guān)者環(huán)

綜上所述，PPP模式是發(fā)揮市場(chǎng)配置資源，提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的成功典范，在PPP項(xiàng)目中，由于政府、私人投資者、社會(huì)群體等相對(duì)獨(dú)立的利益主體的存在，必須通過(guò)各種科學(xué)的方法準(zhǔn)確地識(shí)別和確認(rèn)各利益主體的要求和行為。

PPP項(xiàng)目能否取得成功，在很大程度上取決于核心利益相關(guān)者的影響，但其他邊緣利益相關(guān)者和潛在利益相關(guān)者也不能輕易忽視，因此有必要從整體上把握其利益協(xié)調(diào)，從制度層面上為各利益相關(guān)者的利益協(xié)調(diào)提供制度保障，進(jìn)一步完善PPP風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、有效地爭(zhēng)端解決機(jī)制以及正式或非正式的信息溝通機(jī)制等。

［1］中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng).關(guān)于2013年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2014年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告［EB/OL］.http://cpc. people.com.cn/n/2014/0316/c64387-24645798-2.html

［2］中國(guó)政府網(wǎng).PPP這兩年：改革效應(yīng)初顯［EB/OL］.http:// www.gov.cn/xinwen/2016-01/15/content_5033060.htm

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責(zé)任編輯：唐瓊

F570.3

A

1008-6323（2016）05-0027-05

1.譚學(xué)馳，江蘇省委黨校公共管理教研部；2.凌寧，江蘇省委黨校政府研究所教授。

2016-06-28