文/張端（中國民航飛行學(xué)院空中乘務(wù)學(xué)院，四川廣漢618307）

我國法治行政文化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境與解決路徑

文/張端（中國民航飛行學(xué)院空中乘務(wù)學(xué)院，四川廣漢618307）

內(nèi)容提要：法治行政文化建設(shè)有利于發(fā)展社會(huì)主義法治理念，推動(dòng)整個(gè)社會(huì)的法治化進(jìn)程，是建設(shè)法治國家的重要組成部分。當(dāng)前，我國的法治行政文化建設(shè)剛剛起步，還存在著權(quán)力失范、法治思想淡薄、監(jiān)督乏力等種種缺失。深入了解我國法制行政文化建設(shè)的內(nèi)涵與意義，厘清當(dāng)前法治行政文化建設(shè)中的現(xiàn)實(shí)困境，進(jìn)一步完善和創(chuàng)新我國法治行政文化，就必須培養(yǎng)法治思維、堅(jiān)持依法行政、吸收優(yōu)秀的行政文化成果。

法治行政文化內(nèi)涵缺失實(shí)現(xiàn)路徑

一、我國法治行政文化的內(nèi)涵與意義

（一）我國法治行政文化的內(nèi)涵

行政活動(dòng)基礎(chǔ)上產(chǎn)生的文化，就是行政文化。行政文化其實(shí)就是在行政領(lǐng)域與之相關(guān)的文化，它包含人們?cè)谠擃I(lǐng)域的觀念、意識(shí)、態(tài)度、信仰、思想、感情、心理、原則、道德和價(jià)值觀等等。行政文化通過行政活動(dòng)中人的習(xí)慣、信仰、觀念來實(shí)現(xiàn)的，而行政文化一旦形成則會(huì)通過外部環(huán)境反作用于行政活動(dòng)中的人，使行政活動(dòng)中的人打上該行業(yè)的文化烙印，并在具體的行政活動(dòng)和一定的行政體系內(nèi)中形成特定的思想觀念。同文化的形成一樣，在一個(gè)行政領(lǐng)域要形成一種文化并得到認(rèn)可與弘揚(yáng)，卻非一日之功。

法治行政文化是伴隨黨的十八屆四中全會(huì)建設(shè)法治國家總目標(biāo)和依法治國重大任務(wù)全面推進(jìn)而提出來的。法治行政文化并非是不同版本的行政文化，作為行政文化的基本形態(tài)，法治行政文化的建構(gòu)目的，就是把法治精神和法治要求植入行政文化，清理行政文化中一切忽視法治、違背法治的因素，使行政文化適應(yīng)和促進(jìn)依法治國的需要。［1］因此，法治行政文化的基本內(nèi)涵應(yīng)是行政活動(dòng)中的人在滲透著法治的精神、要求、行為、信仰等要素的行政活動(dòng)中形成的價(jià)值理念、思維模式、道德觀念、行為規(guī)范以及這些物質(zhì)載體的綜合。它包含了社會(huì)主義法制的基本要旨，是依法行政的依據(jù)，同時(shí)也體現(xiàn)了社會(huì)主義的行政精神而是突出了法治化的行政文化。

（二）我國法治行政文化建設(shè)的意義

法治行政文化強(qiáng)調(diào)依法管理、依法治理下的行政文化，將法治的重要作用凸顯出來，突出了法治的迫切性、關(guān)鍵性、必要性和重要性。進(jìn)行法治行政文化建設(shè)要改變過去行政文化中人治大于法治的錯(cuò)誤觀點(diǎn)，剔除行政文化中違背和忽視法治的成份，對(duì)我國公共行政的基本認(rèn)知、價(jià)值取向和具體操作的直接反映，體現(xiàn)了在制度安排中應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則和行為底線。［2］

依法治國必先法治行政。行政人員能否真正依法行政對(duì)整個(gè)國家的法治化進(jìn)程有著至關(guān)重要的影響。習(xí)近平總書記指出：“行政機(jī)關(guān)是實(shí)施法律法規(guī)的重要主體，要帶頭嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)公共利益、人民權(quán)益和社會(huì)秩序?！保?］只有行政工作人員具備了“規(guī)矩”意識(shí)，讓行政權(quán)力得到有效監(jiān)督、行使在法律和制度的框架內(nèi)，才能杜絕任何逾越法律和制度的“越軌行為”，杜絕出現(xiàn)行政權(quán)力的缺失和濫用。只有一切行政管理活動(dòng)在法律范圍內(nèi)進(jìn)行，所有行政人員依照法律辦事，不斷提高自身素質(zhì)，帶頭守法執(zhí)法，才有利于發(fā)展社會(huì)主義法治理念，從而推動(dòng)整個(gè)社會(huì)的法治化進(jìn)程。其意義主要體現(xiàn)在：

1.法治文化建設(shè)是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的有力保障

和諧社會(huì)的物質(zhì)基礎(chǔ)是豐厚的物質(zhì)財(cái)富，而社會(huì)和諧的精神保障則是內(nèi)容完備的文化食糧。維護(hù)社會(huì)和諧的重要條件即法治文化，而法治文化的核心價(jià)值取向即是公平正義。確立社會(huì)主義民主法治意識(shí)、公平正義意識(shí)、自由平等意識(shí)，需要大力推進(jìn)社會(huì)主義法治文化建設(shè)，教育引導(dǎo)全體公民普遍養(yǎng)成崇尚法治權(quán)威、嚴(yán)格依法辦事的習(xí)慣，有助于誠信友愛、公平正義的氛圍形成，有助于生機(jī)蓬勃、和諧有序的社會(huì)秩序建立。

2.法治文化建設(shè)是社會(huì)主義先進(jìn)文化的重要組成

社會(huì)主義法治文化是社會(huì)主義法治建設(shè)與文化建設(shè)相結(jié)合的產(chǎn)物，是社會(huì)主義先進(jìn)文化的重要組成。建設(shè)與社會(huì)主義法治相符合和適應(yīng)的法治文化，可以夯實(shí)國家法治建設(shè)的文化支撐，營造文化大繁榮、大發(fā)展的外部環(huán)境，體現(xiàn)當(dāng)代法治建設(shè)方向的社會(huì)主義文化，實(shí)現(xiàn)法治建設(shè)和文化建設(shè)的良性互動(dòng)、共同發(fā)展?，F(xiàn)階段，我國迫切需要政府自覺地重視和加強(qiáng)法治文化建設(shè)，解決法治文化建設(shè)滯后與人民對(duì)法治文化急劇需求之間的矛盾，各級(jí)地方人大應(yīng)以法治文化建設(shè)為抓手，積極建設(shè)先進(jìn)社會(huì)主義法治文化，努力滿足人民群眾日益增長的文化需求。

二、我國法治行政文化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境

在我國，儒家的倫理文化一直深深影響著國人的行為方式和心理習(xí)慣，造成了我國社會(huì)千百年來“官本位”與“人治”的歷史背景。而在這亙古不變的傳統(tǒng)中，“公平與正義”的精神內(nèi)涵從未在法律中得到過體現(xiàn)，法律成為統(tǒng)治者“布之于民”的命令。這種工具思維忽略了法治的根本意義是通過法律限制政府權(quán)力的濫用，維護(hù)公正和公共利益，而強(qiáng)調(diào)政府借勢(shì)施威和公民守法。［4］需要指出的是，“觀念引領(lǐng)文化，文化影響態(tài)度和行為”。阻礙法治行政實(shí)現(xiàn)的因素正是這些普遍存在于民眾頭腦中的法律觀念，除非使正確的法治觀念深入人心，否則真正健康的法治對(duì)我們來說仍然遙不可及。

行政部門既是推進(jìn)法治國家建設(shè)的重要力量，也是法治國家建設(shè)的重要組成部分?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止”。［5］因?yàn)闄?quán)力本身具有的擴(kuò)張性和腐蝕性，我們就能理解為什么擁有權(quán)勢(shì)的行政人員不會(huì)自覺地屈居于法律之下規(guī)規(guī)矩矩了。

改革開放以來，我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)得到飛速發(fā)展，但法治行政文化建設(shè)卻依然滯后，腐敗問題屢禁不止。透過干部腐敗、作風(fēng)浮夸、急功近利、公共社會(huì)安全、群體性事件等諸多社會(huì)問題的表象，都能尋覓到權(quán)力失規(guī)、失范、法治思想淡薄的影子，從某種意義上講都是“權(quán)大于法”的實(shí)例，個(gè)別手握權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)干部過于迷信“權(quán)力”，少了一絲對(duì)法紀(jì)的敬畏，導(dǎo)致一手遮天、呼風(fēng)喚雨，甚至主宰他人前程，用“家法”取代了國法。［6］

必須承認(rèn)，當(dāng)前我國的法治行政文化在統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性、完備性和嚴(yán)密性等多方面仍然存在缺陷，仍然沒有足夠完備的法治體系與架構(gòu)。行政管理中多頭共管、利益行政、推諉扯皮以及不作為、濫作為等現(xiàn)象依然存在。行政監(jiān)督中徒有形式、走過場(chǎng)、名存實(shí)亡等問題依然嚴(yán)重。種種弊端的禁而不絕、治而不止均讓構(gòu)建法治行政文化成為當(dāng)務(wù)之急。

三、我國法治行政文化建設(shè)的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）培養(yǎng)法治思維

法治行政文化要求法治思維理念確立法律具有至高無上的權(quán)威，不允許任何人以任何借口任何形式以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法，法治行政可以保證行政自由裁量權(quán)不被濫用，使行政行為既合法又合理。黨的十八屆四中全會(huì)提出要“善于運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)工作”。習(xí)近平總書記在《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話》中指出：“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力，努力推動(dòng)形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動(dòng)各項(xiàng)工作。”

法治思維是指以法治價(jià)值和法治精神為導(dǎo)向，運(yùn)用法律原則、法律規(guī)則、法律方法思考和處理問題的思維模式。法治思維對(duì)立的是人治思維。一切有法不依、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法的行為之所以發(fā)生，就是因?yàn)楫?dāng)事人沒有法治思維。所以，實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政、依法治國，首先依賴于一切行政管理者養(yǎng)成法治思維。法治思維的內(nèi)涵豐富，一般來講，包括法律至上、權(quán)力制約、公平正義、人權(quán)保障、正當(dāng)程序等內(nèi)容。其中權(quán)力制約要求國家機(jī)關(guān)的權(quán)力必須受到法律的規(guī)制和約束，就是要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。在我國，國家權(quán)力是人民的，是為人民服務(wù)的。因此，只有依法對(duì)權(quán)力的配置和運(yùn)行進(jìn)行有效的制約和監(jiān)督，才能防止權(quán)力私用、權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗。國家機(jī)關(guān)的職權(quán)必須來自法律明確的授予，嚴(yán)格依照法律規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)行使職權(quán)，而不得行使法律未授予的權(quán)力。國家機(jī)關(guān)在獲得國家權(quán)力的同時(shí)必須承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)和責(zé)任，當(dāng)發(fā)生了屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)時(shí)，國家機(jī)關(guān)必須履行相應(yīng)的管理職責(zé)。同時(shí)，國家權(quán)力的運(yùn)行和行使必須接受各種形式的監(jiān)督，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。如果國家機(jī)關(guān)工作人員違法行使權(quán)力必須受到法律的追究和制裁。

（二）堅(jiān)持依法行政

法治行政文化必須是在法律授權(quán)的前提下，以法治精神和法律原則為基礎(chǔ)，遵循法治理念，依法行政管理，避免損害公民合法權(quán)益的情況發(fā)生。同時(shí)，依法行政要求行政人員應(yīng)當(dāng)帶頭遵法、守法、依法行使行政職能，杜絕越權(quán)和違法。堅(jiān)決執(zhí)行法定職能、法定權(quán)力、越權(quán)無效和違法無效的法治原則。

早在2004年國務(wù)院就發(fā)布實(shí)施了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，確立了建設(shè)法治政府的目標(biāo)，明確規(guī)定了今后十年全面推進(jìn)依法行政的指導(dǎo)思想和具體目標(biāo)、基本原則和要求、主要任務(wù)和措施，是進(jìn)一步推進(jìn)我國社會(huì)主義政治文明法治建設(shè)的重要政策文件。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部都要牢記，任何人都沒有法律之外的絕對(duì)權(quán)力，任何人行使權(quán)力都必須為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)并自覺接受人民監(jiān)督，為適應(yīng)全面建設(shè)小康社會(huì)的新形勢(shì)和依法治國的進(jìn)程。依法行政是全面推進(jìn)依法治國的重要組成部分，是建設(shè)法治政府的關(guān)鍵。行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定。

1.懂法是依法行政的前提。作為依法行政的前提條件，了解并掌握基本的法律法規(guī)，并做到融會(huì)貫通、了如指掌、學(xué)以致用，這是依法行政的基本前提條件。處理任何事物都要以法律為依據(jù)，想一想符不符合法律要求，有沒有按法律規(guī)定程序辦理。特別是機(jī)關(guān)工作人員要做學(xué)法懂法的帶頭人，營造起良好的社會(huì)氛圍。

2.依法是依法行政的關(guān)鍵。依法行政就是要堅(jiān)持公開、公平、公正處事，以法律為標(biāo)準(zhǔn)，在辦事的時(shí)候認(rèn)真對(duì)照相關(guān)法律法規(guī)，符合規(guī)定要求就立即辦、按規(guī)定辦，不符合的堅(jiān)決不辦；依照法律程序或制度規(guī)定做好重大問題的決策，確保決策的科學(xué)性、民主性、合法性；牢固樹立為民理念，將法治與德治有效結(jié)合起來，維護(hù)好人民群眾的根本利益；依法行政就是要解決矛盾糾紛，維護(hù)好社會(huì)和諧，人與人之間的和諧；依法行政就是要排除各種違法干擾，確保依法到位。

（三）優(yōu)化行政組織

一般而言，行政組織由制度、結(jié)構(gòu)、員工、作風(fēng)、策略、共有的價(jià)值觀、技能等七要素組成，而其中可構(gòu)成預(yù)防的要素則是制度、結(jié)構(gòu)、員工、作風(fēng)、共有的價(jià)值觀等五個(gè)要素。但凡出現(xiàn)貪腐的地方，往往正常的組織結(jié)構(gòu)序被打亂，制度缺失、功能弱化，作風(fēng)一團(tuán)和氣，共有的價(jià)值觀喪失。

法治行政文化建設(shè)在我國剛剛起步，既受到傳統(tǒng)文化熏陶和影響，也被外來文化所浸潤和沖擊。社會(huì)主義法治行政文化建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在多元共融的社會(huì)變遷中，我國行政組織在現(xiàn)實(shí)中所暴露出來的問題，迫切需要對(duì)現(xiàn)有行政組織進(jìn)行優(yōu)化。比如：充分利用各種宣傳工具或公眾平臺(tái)對(duì)行政文化的基本內(nèi)容和具體規(guī)范進(jìn)行宣傳；權(quán)責(zé)一致，明確責(zé)任、適度授權(quán)，在明確領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)權(quán)限的同時(shí)，給普通員工適度授權(quán),，明確各自相應(yīng)的責(zé)任，切實(shí)做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督。一般說來，行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)與行政責(zé)任成正比，職位、職權(quán)、職責(zé)應(yīng)當(dāng)相一致。

（四）吸收優(yōu)秀法治文化

我國的法治行政文化建設(shè)剛剛起步，一方面深受傳統(tǒng)文化熏陶和影響，一方面受到外來文化的浸潤和沖擊。在多元共融的社會(huì)變遷中，我國的法治行政文化建設(shè)要發(fā)展，需要守正出新、兼蓄并融，在揚(yáng)棄中吸收優(yōu)秀的行政文化。就傳統(tǒng)行政文化而言，以民為根本的民本主義、理情一統(tǒng)的思想、德法相結(jié)合的思想都是值得吸收和借鑒的；而西方行政文化中“廉潔行政”、“民主”、“弱行政權(quán)力”、“法治”等為核心思想的“小政府、大社會(huì)”行政模式，也同樣有許多大有裨益的元素值得我們參考和借鑒。

四、結(jié)語

加強(qiáng)法治文化建設(shè)，是全面落實(shí)依法治國基本方略的客觀需要，是建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國的內(nèi)在要求，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的有力保障。法治行政文化建設(shè)有利于發(fā)展社會(huì)主義法治理念，推動(dòng)整個(gè)社會(huì)的法治化進(jìn)程，是建設(shè)法治國家的重要組成部分。當(dāng)前，我國的法治行政文化建設(shè)剛剛起步，還存在著權(quán)力失范、法治思想淡薄、監(jiān)督乏力等種種缺失。全面推進(jìn)依法治國，為我國法治行政文化建設(shè)賦予了新的內(nèi)涵與意義，在建設(shè)社會(huì)主義法治文化的進(jìn)程中，正確認(rèn)識(shí)當(dāng)前法治行政文化建設(shè)中的各種不足和困難，進(jìn)一步完善和創(chuàng)新我國法治行政文化，就必須培養(yǎng)法治思維、堅(jiān)持依法行政、吸收優(yōu)秀的行政文化成果。

［1］周文彰.用行政文化創(chuàng)新推動(dòng)行政體制改革［J］.北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)，2013（02）.

［2］秦勃.社會(huì)主義法治行政文化：內(nèi)涵、理據(jù)及路徑［J］.行政與法，2016（04）.

［3］習(xí)近平.行政機(jī)關(guān)要帶頭嚴(yán)格執(zhí)法維護(hù)人民權(quán)益［N］新浪網(wǎng).http://news.sina.com.cn/o/2013-02-24/214526345691.shtm l.最后訪問時(shí)間：2016-06-11.

［4］薛冰.論依法治國方略下法治行政文化的價(jià)值重構(gòu)和理論創(chuàng)新［J］.四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015（06）.

［5］孟德斯鳩.論法的精神（上）［M］.張雁深譯.北京:商務(wù)印書館，1961：154.

［6］郝玲玲.論法治行政與行政權(quán)力的有效制約［J］.社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線，2014（06）.

責(zé)任編輯：慶玲

D035-01

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1008-6323（2016）05-0048-03

張端，中國民航飛行學(xué)院副教授。

2016-08-24