文/慶玲（四川行政學(xué)院法學(xué)部，四川成都610072）

充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的作用是進(jìn)一步實現(xiàn)基層民主和法制的基礎(chǔ)

文/慶玲（四川行政學(xué)院法學(xué)部，四川成都610072）

內(nèi)容提要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會是我國基層國家權(quán)力機(jī)關(guān)，是我國根本政治制度的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，如何發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的作用，推進(jìn)基層民主和法制建設(shè)這是關(guān)系到加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)的大問題。加強(qiáng)人大宣傳工作，增強(qiáng)全社會對人大工作重要性的認(rèn)識；明確職責(zé)，實現(xiàn)代表依法履職全覆蓋；完善工作機(jī)制，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作制度化；豐富代表活動，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表活動經(jīng)?；蛔⒅芈鋵?，提高代表建議、批評和意見辦理的實效；突出重點，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督職能是充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作用的改革思路。通過改革，以促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)力回歸，為實現(xiàn)人大制度的整體權(quán)威和全面崛起奠定最堅實的基礎(chǔ)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度民主法制基礎(chǔ)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是我國最基層的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民行使管理國家和社會事務(wù)權(quán)力的基本形式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國政權(quán)框架中最基本的細(xì)胞，但在人大五個層級中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)力最薄弱，角色最尷尬。2004年3月修憲，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大每屆任期由3年改為5年，但并未觸及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的體制內(nèi)核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大仍無法擺脫開會難、運轉(zhuǎn)難、履職難的“三難”境地。［1］盡管《地方組織法》對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使的職權(quán)作了明確規(guī)定，但是，在實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大往往處于一種尷尬境地，制約和影響著監(jiān)督職能的充分發(fā)揮。如何從體制上進(jìn)行變革，使憲法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)力真正回歸？雖然實踐中對復(fù)原鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)力作出了一定的探索，但由于影響有限等因素，并未從整體上改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的體制性矛盾。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的現(xiàn)狀

根據(jù)憲法規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，地方組織法賦予它決定、監(jiān)督、選舉三權(quán)，具體行使保證憲法和法律在本行政區(qū)域執(zhí)行，決定公共事業(yè)建設(shè)，撤銷本級政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令，保障公民的人身、民主權(quán)利等職權(quán)。這些職權(quán)靠每年僅一次的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會來行使，而會期一般不超過一兩天，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至在一兩個小時內(nèi)就把人代會開完。閉會期間，主席團(tuán)不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，而是一個沒有實體性權(quán)力的工作機(jī)構(gòu)。這種制度設(shè)計，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)力猶如“沙灘流水不到田”，很難期望鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的憲法地位真正落實到位。通俗而言，憲法和法律以良好的初衷給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大開了一張“支票”，但到基層卻難以兌現(xiàn)。當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的主要功能是為人事安排、政府和財政等工作報告加蓋“法律圖章”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在決定、監(jiān)督、選舉方面，尤其是在制約監(jiān)督政府工作、保障農(nóng)民合法權(quán)益方面，難有作為。有些地方工作繞開鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，缺乏鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應(yīng)有的聲音和決策。如果仍然把召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會作為完成憲法紙面規(guī)定的一項任務(wù)，而不考慮實際效果，那么就無法激活鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的活力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履行責(zé)職也將大打折扣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大終將難以擺脫尷尬。［2］

二、充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度作用

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作是基層民主法制建設(shè)的前沿陣地，是人大制度優(yōu)越性在基層的具體體現(xiàn)，也是全面密切黨群干群關(guān)系的重要橋梁和紐帶。為更好的規(guī)范和推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的工作，準(zhǔn)確把握鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職能定位，更好地發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的作用，在此筆者談點粗淺的思考以期能對現(xiàn)實中的矛盾和問題提供一點解決的思路。

（一）加強(qiáng)人大工作宣傳，增強(qiáng)全社會對人大工作重要性的認(rèn)識。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作有什么樣的認(rèn)識，就有相應(yīng)什么樣的組織設(shè)置、力量配備和保障措施。認(rèn)識是行動的先導(dǎo)，對加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和建設(shè)，首先要提高全社會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大性質(zhì)和地位的認(rèn)識，因此，要充分利用各種媒介宣傳人民代表大會制度，宣傳《憲法》及《地方組織法》中對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大地位及職權(quán)的規(guī)定，使人民群眾真正了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的地位和職權(quán)是法定的，自覺地維護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)威。［3］

（二）明確職責(zé)，實現(xiàn)代表依法履職全覆蓋

1.確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作定位準(zhǔn)確。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作與鄉(xiāng)黨委、政府的工作是密不可分的一個整體，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的重要組成部分。從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作時要正確定位人大工作在全鄉(xiāng)工作中的位置，做到有為與有位的有機(jī)結(jié)合，做好人大工作與做好全鄉(xiāng)工作的有機(jī)結(jié)合，不孤立地做工作，不簡單地尋求位置。在定準(zhǔn)工作位置的同時還要正確處理好與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的關(guān)系，要牢固樹立黨領(lǐng)導(dǎo)的觀念，在人大職權(quán)范圍內(nèi)選擇重大事項、重大問題開展工作監(jiān)督，幫助政府更好地開展工作。［4］

2.確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作以法律為準(zhǔn)繩。憲法和法律賦予了地方各級人大及其常委會各項職權(quán)，人大工作要依法開展，決議、決定要依法作出。人大行使職權(quán)、開展工作，要處處講程序，事事講法律。人大監(jiān)督政府依法行政、司法機(jī)關(guān)公正司法，既是工作，也是依法監(jiān)督的范疇；

3.確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的主體作用。制定合乎鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表特點的履職細(xì)則，使人大代表的履職行為從更多地依靠代表自身的職業(yè)背景、個人能力和履職熱情向規(guī)范化、制度化的方向轉(zhuǎn)變。

（三）完善工作機(jī)制，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作制度化

1.依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府依法促進(jìn)和加強(qiáng)人大工作。

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作要堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)，重大事項主動、及時給鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委匯報，工作中爭取得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的更多關(guān)心和支持;二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要加強(qiáng)對人大工作的關(guān)心、領(lǐng)導(dǎo)，同時，對人大的主體地位要有正確的認(rèn)識，真正把人大工作擺在重要位置，營造良好的工作環(huán)境;三是主動向上級組織推薦德才兼?zhèn)?、德高望重、愛崗敬業(yè)的干部擔(dān)任人大主席，注重選配綜合素質(zhì)較高的干部進(jìn)入人大工作。上級組織部門在選拔用人上，要把人大主席與書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長同等對待;四是在布署全局工作時，人大工作也要同部署、同考核、同獎懲。

2.加強(qiáng)人大工作指導(dǎo)，建立上下兩級人大聯(lián)動。

現(xiàn)行法律明確規(guī)定，上下級人大之間屬法律監(jiān)督和工作指導(dǎo)關(guān)系，這決定了上下級人大之間應(yīng)加強(qiáng)縱向聯(lián)系和工作聯(lián)系。因此，建議建立縣鄉(xiāng)兩級人大常態(tài)化工作聯(lián)系制度。

3.建立完善工作機(jī)構(gòu)，保障人大工作經(jīng)費。

強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大自身建設(shè)，健全和完善工作機(jī)制，要切實解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有地方辦公、有人辦事、有制度規(guī)范運行，充分發(fā)揮基層代表作用，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作科學(xué)化、規(guī)范化、制度化，全面提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作整體水平。一是建立完善工作機(jī)構(gòu)；二是建立完善“四項”工作制度，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作質(zhì)量和工作水平；三是保障工作經(jīng)費，必須將每年鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會的會議經(jīng)費和閉會期間的工作經(jīng)費、代表活動經(jīng)費一并納入?yún)^(qū)縣財政預(yù)算，縣人大每年審查并通過縣級財政預(yù)算時要充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的工作經(jīng)費，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大經(jīng)費落到實處。

4.調(diào)整優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)，提高代表履職能力。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表素質(zhì)的高低對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大正確履行職權(quán)有著極為重要的影響，為此，必須不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的素質(zhì)。一是把好代表的“入口”關(guān)。在新一屆縣鄉(xiāng)人大換屆中明確人大代表應(yīng)該具備的政治、品德和能力條件注重年齡結(jié)構(gòu)、文化程度及履職積極性等因素，既具有參政議政之能，又具有參政議政之德，才能勝任代表人民行使權(quán)力的重任。二是加大對代表的培訓(xùn)力度。要強(qiáng)化代表主體意識，注重培訓(xùn)實效，創(chuàng)新培訓(xùn)方法，完善培訓(xùn)制度，強(qiáng)化培訓(xùn)效果，提升代表素養(yǎng)，做心中有黨、心中有民、心中有責(zé)、心中有戒的“四有”干部。三是暢通代表與選民的聯(lián)系溝通渠道。要充分發(fā)揮“人大代表之家”、代表工作站、民情聯(lián)絡(luò)站的作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應(yīng)定期組織代表視察、座談、聽取政府工作匯報等方式，為人大代表履好職，提供信息，讓代表知政情訴民意，這是代表執(zhí)行職務(wù)的必備條件，也是尊重代表參政議政民主權(quán)利的體現(xiàn)。

5.依法實現(xiàn)人大會議的規(guī)范化

確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會規(guī)范化召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行權(quán)履職的主要形式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會質(zhì)量不高是普遍存在的問題，為使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會取得實實在在的效果，必須做到三點：首先會議時間要保證；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會每年至少舉行一次，會期不少于一天，換屆選舉時不少于兩天。其次會前準(zhǔn)備要充分。在召開人代會前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)要認(rèn)真研究和制訂會議籌備方案，按照法定程序作好會議的各項準(zhǔn)備工作，圍繞會議議題，組織代表開展視察調(diào)查活動，廣泛聽取選民的意見和建議，為代表在人代會上審議各項工作報告提供可靠依據(jù)。其三，會議組織要嚴(yán)密。會議議程一經(jīng)確定，要嚴(yán)格按程序進(jìn)行，不能隨意更改。人大主席團(tuán)要為代表積極建言獻(xiàn)策創(chuàng)造條件，引導(dǎo)代表積極發(fā)言，提出有針對性的建議、批評和意見，真正讓代表將報告議深議透。真正把代表和群眾的民主權(quán)利落實到位。

6.加強(qiáng)工作力度，實現(xiàn)人大主席團(tuán)的常態(tài)化、常設(shè)化

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)雖然沒有常設(shè)機(jī)關(guān)的法律地位，但有常態(tài)化運作的組織功效，基于這樣的考慮，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)建設(shè)，可采取“兩步走”策略。第一步，將主席團(tuán)常態(tài)化，即建立主席團(tuán)在閉會期間帶有議事機(jī)構(gòu)性質(zhì)的常態(tài)化、規(guī)范化的組織運行機(jī)制。通過“打包”對地方組織法、選舉法、代表法等相關(guān)法律個別條款進(jìn)行相應(yīng)修改，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在閉會期間的工作職責(zé)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作做實，切實解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大“弱化”“虛化”的問題。第二步，將主席團(tuán)常設(shè)化，即擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)職能，賦予主席團(tuán)作為常設(shè)機(jī)關(guān)的法律地位。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，民主法治的推進(jìn)，等各方面條件成熟后，再對地方組織法、選舉法、代表法等相關(guān)法律作出修改，適當(dāng)擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在閉會期間的職能，比如：檢查憲法、法律、法規(guī)以及上級人大及其常委會和本級人大決議決定在本行政區(qū)域內(nèi)的執(zhí)行情況；督促辦理代表議案和建議；主持本級人大代表的補(bǔ)選；接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席，鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長，鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長，以及本級人大代表的辭職；決定臨時召集本級人民代表大會會議等，賦予主席團(tuán)作為常設(shè)機(jī)關(guān)的法律地位。只有這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)才是名副其實的常設(shè)化。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)建設(shè)的“兩步走”中，只有把第一步走好、走穩(wěn)，才能為邁向第二步奠定堅實的基礎(chǔ)。否則，會欲速則不達(dá)，畫虎不成反類犬。［5］

（四）豐富代表活動，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表活動經(jīng)?；?/p>

選舉人大代表既是人民代表大會制度的基礎(chǔ)，也是人民當(dāng)家作主的主要體現(xiàn)，第一位的是要把代表選好。把好代表“入口關(guān)”，優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)，真正把那些熱愛人大工作、群眾基礎(chǔ)好、綜合素質(zhì)高和履職能力強(qiáng)的先進(jìn)分子選為人大代表。要從權(quán)利保障、物質(zhì)支持、網(wǎng)絡(luò)運用、平臺搭建等各個方面，為代表執(zhí)行職務(wù)提供必要條件，強(qiáng)化服務(wù)保障，支持和保障代表依法履職，唱響議政督政的“好聲音”，當(dāng)好人民群眾的“代言人”，凝聚推動發(fā)展的“正能量”。二是加強(qiáng)代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)建設(shè)，讓代表聯(lián)系群眾有平臺。推進(jìn)代表聯(lián)絡(luò)站（室）建設(shè)和運行，切實發(fā)揮好代表聯(lián)絡(luò)站（室）反映民情的“直通車”作用、為民服務(wù)的“連心橋”作用、改進(jìn)工作的“助推器”作用和化解矛盾的“減壓閥”作用，真正把基層聯(lián)絡(luò)站（室）建設(shè)成為收集民意、匯聚民智、化解民憂、溫暖民心的前沿陣地，打通代表聯(lián)系服務(wù)群眾的“最后一公里”，推動代表聯(lián)系群眾的制度化、規(guī)范化。利用網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，建設(shè)網(wǎng)上代表聯(lián)絡(luò)站，實現(xiàn)網(wǎng)上網(wǎng)下全天候、便捷化聯(lián)系。三是完善代表接受選民監(jiān)督機(jī)制，讓代表履職有壓力。完善代表履職登記制度，健全代表辭職制度，增強(qiáng)代表執(zhí)行職務(wù)意識。通過多種方式組織代表向選民報告履職情況，接受選民的詢問和監(jiān)督。一屆內(nèi)每位代表應(yīng)向本選區(qū)選民報告履職情況一次以上。讓選民清清楚楚地知道自己選舉出來的代表在任期內(nèi)為他們做了哪些事情，是否“代表”了他們，從而也倒逼代表認(rèn)真履職。［6］

（五）注重落實，提高代表建議、批評和意見辦理的實效。

代表在人民代表大會會議期間和閉會期問提出議案和建議、批評、意見，是代表人民行使管理國家事務(wù)權(quán)力的具體體現(xiàn)，是人民代表大會發(fā)揮職能作用的重要組成部分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要高度重視代表議案和建議、批評、意見的提出和辦理工作。一是規(guī)范提出議案和建議、批評、意見的格式。二是積極組織代表開展提出議案和建議、批評、意見工作。三是切實加強(qiáng)對代表議案和建議、批評、意見辦理情況的督辦工作。把代表建議督辦工作納入重要議事日程，通過完善督辦工作制度，提高辦理工作實效。

（六）突出重點，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督職能。

監(jiān)督工作是人大工作的重點，也是難點和弱點。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要不斷探索和改進(jìn)監(jiān)督方式，完善監(jiān)督措施，開展重點監(jiān)督，增強(qiáng)監(jiān)督實效。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，是決定與執(zhí)行、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，其根本目標(biāo)是一致的，都是為人民謀利益。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在開展監(jiān)督工作中，首先要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)不動搖，把各項監(jiān)督工作自覺地置于黨委的領(lǐng)導(dǎo)之下，爭取黨委的重視和支持。其次要突出重點抓大事。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要結(jié)合實際，突出監(jiān)督工作的重點，切實抓出成效。再次要攻堅克難抓熱點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要緊緊圍繞群眾反映強(qiáng)烈的熱點難點問題開展監(jiān)督，要敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督。第四要認(rèn)真督辦代表議案建議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要把督辦代表議案建議作為聯(lián)系代表的重要渠道，加大代表議案建議督辦力度，提高辦理質(zhì)量，著力增強(qiáng)代表履職熱情。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會是我國基層國家權(quán)力機(jī)關(guān)，是我國根本政治制度的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，承載著保障憲法在基層實施和推進(jìn)的重任。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大“聾子耳朵”的現(xiàn)狀任其發(fā)展，不僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大存在的合理性會大打折扣，而且容易異化成基層政府?dāng)U張行政權(quán)力、過度提取農(nóng)村資源的“表決機(jī)器”。從本質(zhì)而言，通過體制改革，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)力回歸，將為人大制度的整體權(quán)威和全面崛起奠定最堅實的基礎(chǔ)。

［1］田必耀.鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)力何時才能回歸?［J］.民主與法制，2004（20）.

［2］提高對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大重要性的認(rèn)識［J］.http://www.nxrd.gov.cn/ rdzt/sxrdxj/dcyj/201604/t20160426_4029915.htm l.最后訪問時間：2016-04-26.

［3］http://wenda.so.com/q/1447002285724893.2016.最后訪問時間：2016-07-05.

［4］［5］［6］阮重暉.方永紅.關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和建設(shè)的若干建議［J］.人大研究，2015（06）.

責(zé)任編輯：曹麗娟

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1008-6323（2016）05-0051-03

慶玲，四川行政學(xué)院法學(xué)教研部副教授。

2016-08-20