文/孫濤（青島行政學(xué)院，山東青島266071）

新型農(nóng)村社區(qū)治理創(chuàng)新——基于多元主體合作與整合的視角

文/孫濤（青島行政學(xué)院，山東青島266071）

內(nèi)容提要：加強(qiáng)新型農(nóng)村社區(qū)治理是推進(jìn)我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要舉措。在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化和創(chuàng)新社會治理體制的時代背景下，研究新型農(nóng)村社區(qū)治理治理主體的歷史演進(jìn)及角色定位，分析實現(xiàn)多元主體合作與整合的制約因素具有重要意義。通過創(chuàng)新治理形式、明確行政與自治的關(guān)系、厘清基層黨組織與自治組織的職責(zé)、擴(kuò)大居民參與、發(fā)揮社會組織協(xié)同作用，建立新型農(nóng)村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，對于實現(xiàn)農(nóng)村治理現(xiàn)代化具有重要意義。

新型農(nóng)村社區(qū)治理主體多元合作整合

治理是指在一定范圍內(nèi)的多元主體通過協(xié)同合作對公共事務(wù)進(jìn)行協(xié)調(diào)管理的動態(tài)過程，具體包括治理主體、治理方式、治理結(jié)構(gòu)及治理機(jī)制等多個方面。［1］新型農(nóng)村社區(qū)治理特指在治理理論指導(dǎo)下，新型農(nóng)村社區(qū)的公共權(quán)威管理社區(qū)公共事務(wù)、增進(jìn)公共利益、影響農(nóng)村發(fā)展的過程和行為。新型農(nóng)村社區(qū)治理既有公共權(quán)力主體的參與，也有基層自治組織和其他各類主體的參與，是一個集公權(quán)力管理與民主自治的動態(tài)復(fù)雜過程。新型農(nóng)村社區(qū)治理需要建立多元主體協(xié)調(diào)互動的治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制。

一、新型農(nóng)村社區(qū)治理主體的歷史演進(jìn)及主體分析

（一）農(nóng)村社區(qū)治理主體的歷史演進(jìn)

鄉(xiāng)村治理從20世紀(jì)90年代起成為學(xué)界研究的焦點之一，研究目的是通過鄉(xiāng)村權(quán)力及利益結(jié)構(gòu)調(diào)整增進(jìn)公共利益和農(nóng)民福祉，而要達(dá)致此目的離不開對鄉(xiāng)村治理主體的界定及對互動合作機(jī)制的準(zhǔn)確把握。依據(jù)多元主體及其內(nèi)在關(guān)系的差異，大致可以把我國鄉(xiāng)村治理劃分為三個時期。一是建國后到改革開放之前，尤其是在人民公社時期，是鄉(xiāng)村治理的一元主體階段；二是從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實施后到2006年農(nóng)業(yè)稅取消以前的一段時期，是政府、市場二元主體治理階段；三是農(nóng)業(yè)稅取消以后到新農(nóng)村建設(shè)時期，我國進(jìn)入政府、市場及社會多元主體治理階段。在這三個時期國家從農(nóng)村汲取資源的強(qiáng)度、效果和農(nóng)民的反響有很大不同，多元主體間的關(guān)系處于動態(tài)調(diào)整之中。

1.政府部門單一主體治理時期。1949年新中國政權(quán)建立后基層政權(quán)的重建工程隨之啟動，土地改革及稅費征收使國家政權(quán)深度介入到鄉(xiāng)村當(dāng)中，以往政府、鄉(xiāng)紳及農(nóng)民之間的關(guān)系被新建政權(quán)與村民之間的新型關(guān)系所取代。這種“單維”關(guān)系在人民公社時期表現(xiàn)的最為明顯。建立在“三級所有，隊為基礎(chǔ)”之上的新型體制將農(nóng)民重新組織起來，且把村民的居住、生產(chǎn)、經(jīng)營及遷移等各類活動掌握在基層政權(quán)手中。［2］上世紀(jì)50年代的合作化運動進(jìn)一步鞏固了我國基層政權(quán)，我國鄉(xiāng)村地區(qū)系統(tǒng)而完備的基層政權(quán)體系得以建立。鄉(xiāng)村公社組織在當(dāng)時缺乏獨立自主運行的環(huán)境和條件，實際上作為政府的基層組織而存在，缺乏自我管理和自我服務(wù)的積極性。這一時期農(nóng)村治理呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的一元化主體特征，遵循國家公共權(quán)力的運行邏輯，其運行方向是從上往下的單向運行，各類資源主要是從農(nóng)村向城市流動，全能型政府和行政權(quán)力的控制力量前所未有。這一時期的鄉(xiāng)村治理可以稱之為“國家本位的單元治理主體”。

2、政府和市場二元主體治理階段。上世紀(jì)80年代之后，人民公社的解體和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實施使我國鄉(xiāng)村治理邁入新的歷史時期。人民公社時期的生產(chǎn)大隊經(jīng)過改革變?yōu)樾姓?，成為國家與村民之間的聯(lián)系中介?！鞍a(chǎn)到戶”實施之后，土地歸村集體所有以及稅費的集體結(jié)算體現(xiàn)了國家政權(quán)與農(nóng)民之間的控制依附關(guān)系。這一時期社會力量開始參與鄉(xiāng)村治理，但與行政力量相比還十分弱小。隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革開放深入，特別是施行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，農(nóng)民的收入和糧食產(chǎn)量都有了大幅度的提高。在價值規(guī)律和競爭法則的作用之下，大批村民進(jìn)城務(wù)工，繼續(xù)為我國的工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化而貢獻(xiàn)力量。這一階段市場機(jī)制的負(fù)面作用也日益顯著，城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距和鄉(xiāng)村治理中的各類問題暴露出來，“三農(nóng)”問題逐步成為全社會關(guān)注的焦點。

3、多元治理主體參與治理新階段。我國新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)及2006年農(nóng)業(yè)稅的取消，標(biāo)志著我國進(jìn)入城市帶動農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的新階段，鄉(xiāng)村社區(qū)治理也進(jìn)入新的歷史時期。取消農(nóng)業(yè)稅標(biāo)志著我國初步完成了內(nèi)向積累的工業(yè)化過程，其深層次意義則在于突破了以往建立在稅收關(guān)系基礎(chǔ)之上的基層權(quán)力和利益格局。新農(nóng)村建設(shè)中對農(nóng)民主體地位的強(qiáng)調(diào)和對農(nóng)民首創(chuàng)精神的鼓勵，進(jìn)一步調(diào)動了農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性。農(nóng)村基層社會組織在國家的倡導(dǎo)下逐步建立完善，日益成為影響農(nóng)村發(fā)展的重要力量。新的發(fā)展時期，鄉(xiāng)村治理開始注重農(nóng)民福利的增加和農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展，“去商品化”受到越來越多的重視，多元治理主體參與為新型農(nóng)村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)建立奠定了基礎(chǔ)。

（二）新型農(nóng)村社區(qū)多元治理主體的定位與職能

作為一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，新型農(nóng)村社區(qū)治理需要在多方參與的基礎(chǔ)上建立起國家、市場與社會之間互聯(lián)、互補(bǔ)、互動的新型關(guān)系，以此來治理社區(qū)公共事務(wù)、破解發(fā)展難題、提供公共服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)健康可持續(xù)發(fā)展。多中心治理理論提出政府不再是公共事務(wù)治理的唯一主體，主張政府公共權(quán)力下放基礎(chǔ)上的多元互動，建立多個治理主體共同治理公共事務(wù)的新型治理模式，這種模式改變了以往政府行政管控的管理方式，充分調(diào)動多元主體在公共服務(wù)供給、社會秩序維護(hù)、矛盾沖突化解和文明鄉(xiāng)風(fēng)構(gòu)建等各個方面的基礎(chǔ)作用。

1.農(nóng)村基層黨組織：新型農(nóng)村社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)核心。農(nóng)村社區(qū)的黨支部是我國廣大農(nóng)村的基層黨組織，我國“村民委員會組織法”規(guī)定，農(nóng)村基層黨組織在農(nóng)村社區(qū)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，支持并保障村民依法開展自治活動。農(nóng)村基層黨組織是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者，是黨在農(nóng)村地區(qū)政策的貫徹者和執(zhí)行者，在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。在農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，推動農(nóng)村社區(qū)民主治理進(jìn)程，關(guān)系到農(nóng)村社區(qū)的穩(wěn)定、社區(qū)建設(shè)的質(zhì)量及干群關(guān)系的穩(wěn)固。建立并完善“村務(wù)民主決策制度”、“村民代表議事制度”、“兩委干部例會制度”等治理制度，豐富農(nóng)村社區(qū)治理的形式和內(nèi)容，有序擴(kuò)大農(nóng)村居民的參與，保障農(nóng)村居民的知情權(quán)、參與權(quán)等民主權(quán)利，建立起在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下富有活力的新型治理機(jī)制。

2.農(nóng)村基層政權(quán)：新型農(nóng)村社區(qū)治理的主導(dǎo)者。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程也是政府運用新理念、新思維和新方法治理農(nóng)村社區(qū)事務(wù)的過程。治理理論提出政府是多元治理主體“同輩中的長者”，它負(fù)責(zé)確定各個行動主體的方向性任務(wù)并制定共同行動的規(guī)范和準(zhǔn)則，減少多元主體之間的關(guān)系隔膜，增強(qiáng)其相互之間的依賴性，突出新型農(nóng)村社區(qū)治理的民主特質(zhì)。政府負(fù)責(zé)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的規(guī)劃和推進(jìn)，做好政策的制定和落實，負(fù)責(zé)規(guī)劃的制定和實施，制定相關(guān)的法律法規(guī)，協(xié)調(diào)多元主體之間的關(guān)系，從多個方面發(fā)揮主導(dǎo)者的作用。

3.市場主體：新型農(nóng)村社區(qū)治理的協(xié)同力量。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立激發(fā)催生了農(nóng)民的民主意識、法治意識和權(quán)利意識，推動了社區(qū)發(fā)展及居民的現(xiàn)代化。市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展使市場力量向農(nóng)村滲透和延展，產(chǎn)生了一大批農(nóng)村經(jīng)濟(jì)精英和村莊能人。這部分人在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中脫穎而出，具備了相當(dāng)大的影響力和號召力，已經(jīng)成為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重要主體。各類市場主體在鄉(xiāng)村道路建設(shè)、社區(qū)供電供氣供水及其他公共產(chǎn)品供給中發(fā)揮著越來越重要的作用。政府可以根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展情況，建立完善農(nóng)村公共產(chǎn)品的公開招標(biāo)制度，讓不同企業(yè)主體參加競標(biāo)并實行擇優(yōu)錄用，實現(xiàn)中標(biāo)企業(yè)生產(chǎn)提供、政府買單的市場化供給方式和運作模式，按照“誰投資、誰經(jīng)營、誰受益”的原則具體實施，逐步引入市場力量進(jìn)入新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的各個領(lǐng)域。

4.社會組織：新型農(nóng)村社區(qū)治理的協(xié)同治理主體。農(nóng)村社會組織是連接政府、農(nóng)民與市場之間的重要紐帶，具有自身的特點和優(yōu)勢。農(nóng)村社會組織來自于居民、服務(wù)于居民，更易得到居民的支持和認(rèn)可，在促進(jìn)良性人際關(guān)系形成、強(qiáng)化社區(qū)社會紐帶、增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)社會資本方面發(fā)揮著不可替代的作用。新型農(nóng)村社區(qū)社會組織根據(jù)社區(qū)居民的興趣、愿望和利益而建立，具有群眾性和公益性的特征，可以更好地滿足農(nóng)村居民的差異化需求，在政府無法有效供給的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)中發(fā)揮補(bǔ)充作用。另外，農(nóng)村社區(qū)社會組織還可以形塑農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的“軟規(guī)范”，提高社區(qū)居民的道德文化和責(zé)任意識，增強(qiáng)社區(qū)居民協(xié)商合作及共同決策的理念，促進(jìn)社區(qū)居民更好地實現(xiàn)民主治理和自我管理，在此過程中形成促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的價值規(guī)范和道德觀念，形成農(nóng)村社區(qū)社會責(zé)任意識和公共生活的準(zhǔn)則。

5.社區(qū)居民：新型農(nóng)村社區(qū)治理的中堅力量。農(nóng)村社區(qū)居民是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的參與者、受益者和推動者。建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)要鼓勵居民積極參與實現(xiàn)真正的自我管理和民主決策，進(jìn)而提高社區(qū)居民的民主意識、合作意識和集體觀念。農(nóng)村社區(qū)居民自我組織、自我服務(wù)、自我管理和自我教育能力的提高可以為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)注入源源不斷的動力。［3］通過積極參與到關(guān)系自己切身利益的社區(qū)建設(shè)之中，不僅可以提升居民的生活品質(zhì)，還可以培養(yǎng)居民的自治精神、改善農(nóng)村社區(qū)社會風(fēng)氣，推動“文明鄉(xiāng)風(fēng)”和“民主治理”的實現(xiàn)。

二、新型農(nóng)村社區(qū)治理合作與整合的現(xiàn)實制約

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的職能異化及運行偏差

目前鄉(xiāng)政村治的制度設(shè)計意在保持農(nóng)村基層自治組織的自主性和活力，減少行政力量的干預(yù)控制，但由于這一制度設(shè)計存在一定缺陷，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府成為農(nóng)村社區(qū)自治能力退化的重要原因。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國政權(quán)組織結(jié)構(gòu)中處于底層位置，是國家在農(nóng)村的各種發(fā)展規(guī)劃、任務(wù)和目標(biāo)的貫徹執(zhí)行者，在現(xiàn)行“壓力型”體制之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要聽命于上級政府并完成各項考核任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因為承擔(dān)著各項考核任務(wù)，決定了其在必要的時候會采取強(qiáng)制手段控制影響基層社區(qū)自治組織?，F(xiàn)行村委會組織法明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該指導(dǎo)和支持村民自治組織實現(xiàn)自治，而不是進(jìn)行直接干預(yù)，但相關(guān)規(guī)定因過于原則化又缺少更多的制度支撐。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府作為國家政權(quán)的基層機(jī)構(gòu)可以利用這一制度空隙，借助于其組織和資源優(yōu)勢，將行政權(quán)力滲透到農(nóng)村社區(qū)，大大弱化了農(nóng)村社區(qū)的自治職能。

（二）村委會角色的錯位和嬗變

在鄉(xiāng)政村治的體制背景下，村民自治組織承擔(dān)了落實國家政令和政策的大量任務(wù)。社區(qū)居委會扮演著政府“代理人”和社區(qū)居民“當(dāng)家人”的雙重角色。有關(guān)調(diào)查顯示，村級自治組織三分之二的時間用于貫徹上級政策和完成各項任務(wù)。農(nóng)村社區(qū)因此具有了很強(qiáng)的行政化傾向，在某種程度上成為政府附的屬物，出現(xiàn)了角色錯位和性質(zhì)的嬗變。由于自身性質(zhì)和地位的限制，農(nóng)村社區(qū)并不具有政府組織的權(quán)威，其在完成上級任務(wù)時時常會陷入尷尬的境地，在這個過程中往往會弱化社區(qū)居民的信任和支持。另外，農(nóng)村社區(qū)的日常管理和制度建設(shè)還需要進(jìn)一步健全和完善。在社區(qū)建設(shè)資源投入方面，目前還存在著財政投入不足和資金來源渠道有限的問題，農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足。

（三）農(nóng)村社區(qū)兩委關(guān)系的協(xié)調(diào)困境

如果說社區(qū)自治組織與基層政府之間關(guān)系是縱向的自治權(quán)力與行政權(quán)力的困境，那么居委會與村委會之間的關(guān)系困境則是一種橫向的關(guān)系困境。“村民委員會組織法”已經(jīng)明確了黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，但現(xiàn)實當(dāng)中黨支部的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力與基層自治組織的自治權(quán)力之間在運行中還缺乏明確的劃分，難以進(jìn)行清晰的界定。有的地區(qū)基層黨支部決定社區(qū)重大事務(wù)及重大決策，實際權(quán)力大于社區(qū)居委會，而在很多地區(qū)則出現(xiàn)了居委會與黨支部意見難以統(tǒng)一甚至相互摩擦的情況。有的地區(qū)的黨支部地威信下降，凝聚力和號召力有所削弱。

（四）農(nóng)村社區(qū)精英的行為偏差

由于各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平參差不齊，部分農(nóng)村社區(qū)居民對新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的認(rèn)識還不到位，部分人認(rèn)為社區(qū)建設(shè)與自己關(guān)系不大，出現(xiàn)了不同程度的參與冷漠，部分居民存在“等、靠、要”思想，處于被動參與狀態(tài)。“村組法”的實施提高了農(nóng)村社區(qū)治理的制度化程度，但受傳統(tǒng)宗族文化影響和缺乏自治文化傳統(tǒng)的廣大農(nóng)村地區(qū)，實現(xiàn)民主治理還有很長的路要走。20世紀(jì)80年代以來，農(nóng)村社區(qū)精英隨著體制變革和改革開放而大量涌現(xiàn)，但他們作用的發(fā)揮還受到各種限制：一是農(nóng)村社區(qū)精英的流失問題。我國的二元社會結(jié)構(gòu)使部分經(jīng)濟(jì)上先富起來的精英出現(xiàn)由農(nóng)村到城市的轉(zhuǎn)移，他們?nèi)コ鞘兄袑で蟾嗟馁Y源、機(jī)會和發(fā)展平臺，造成各類了農(nóng)村精英的流失。二是農(nóng)村精英的正常流動機(jī)制尚未建立。由于我國基層自治制度尚不完善，體制外精英向體制內(nèi)流動的渠道和機(jī)制還沒有建立形成。隨著現(xiàn)階段社區(qū)利益的日趨復(fù)雜化和多元化，體制內(nèi)精英和體制外精英的目標(biāo)存在差異，引發(fā)各種利益矛盾和沖突。三是由于我國農(nóng)村地區(qū)長期以來民主自治傳統(tǒng)缺乏，導(dǎo)致在社區(qū)自治當(dāng)中，部分社區(qū)精英存在不當(dāng)參與、過分介入等情況，影響了基層自治的正常開展。［4］

（五）普通社區(qū)居民的參與困境

社區(qū)居民是社區(qū)自治權(quán)力的授權(quán)者，在經(jīng)濟(jì)上是自由的經(jīng)營主體，但在實踐當(dāng)中，農(nóng)村社區(qū)居民的組織化程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，大部分處于原子化分散狀態(tài)，普通居民往往既沒有掌控市場的能力，也無法把握社區(qū)治理權(quán)力。市場競爭帶來的高風(fēng)險加劇了農(nóng)村居民的脆弱性，與此同時，農(nóng)村社區(qū)居民信息渠道有限及低水平的組織化使他們在社區(qū)治理中扮演了被動的“棋子”角色，他們會把利益訴求寄托于社區(qū)精英，依附于各類非正式社區(qū)組織，其政治態(tài)度又容易受到社區(qū)精英的影響，會主動或被動地對社區(qū)精英產(chǎn)生依附關(guān)系。

三、新型農(nóng)村社區(qū)治理多元主體合作的實現(xiàn)路徑

根據(jù)治理主體分工的不同及治理機(jī)制差異，農(nóng)村社區(qū)治理可分為行政主導(dǎo)式、村民自治式、市場主導(dǎo)式及民主合作式等多種類型。目前我國新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)采取的行政主導(dǎo)模式與我國農(nóng)村發(fā)展的歷史及現(xiàn)實是相適應(yīng)的。依據(jù)我國不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展水平及農(nóng)村居民素養(yǎng)的差異，可以偏重于不同模式，也可以提取多種模式的優(yōu)勢做法來實現(xiàn)有效治理。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)可以采用政府主導(dǎo)輔之以居民自治的模式，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可以采用民主合作治理模式，發(fā)揮市場力量及政府和居民作用實現(xiàn)合作共贏。整合多元治理主體，構(gòu)建多元合作的社區(qū)治理機(jī)制是未來的發(fā)展趨勢。

（一）引入市場機(jī)制，創(chuàng)新社區(qū)治理形式

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各類市場主體的作用日益凸顯，在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中可以充分利用市場主體、發(fā)揮市場機(jī)制作用，建立“公司——社區(qū)”合作治理模式。在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)村社區(qū)居民生活已經(jīng)與當(dāng)?shù)氐墓酒髽I(yè)、工業(yè)園區(qū)密切聯(lián)系在一起，企業(yè)組織不但為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┦杖雭碓矗覟榫用裉峁┥罹幼『蛫蕵沸蓍e等各類基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。可以考慮在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)經(jīng)濟(jì)實體參與社區(qū)環(huán)境、社區(qū)公共生活及社區(qū)文化建設(shè)等各個方面社區(qū)治理活動，基層政府和社區(qū)居委會為公司提供各方面保障和支持。另外也可以采取合同外包式治理方式，將社區(qū)治理活動依據(jù)一定的程序外包給公司或其他機(jī)構(gòu)來承擔(dān)。從治理內(nèi)容來看，實現(xiàn)合同外包既可以是綜合性社區(qū)公共事務(wù)，也可以是社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或其他公共服務(wù)事務(wù)。社區(qū)組織可以與中標(biāo)企業(yè)簽訂協(xié)議，明確各方權(quán)力義務(wù)，并進(jìn)行定期監(jiān)督和檢查。在社區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷增加的情況下，通過這種形式可以有效降低治理成本。

（二）規(guī)范基層政府行為，明確兩委職責(zé)權(quán)限

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府對于農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展具有指導(dǎo)協(xié)調(diào)及服務(wù)的職能。建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)要推動基層政府實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，突出其公共服務(wù)職能，健全資金投入機(jī)制，加大財政資金支持力度，完善政策制定機(jī)制，培育發(fā)展農(nóng)村社會組織，對重點發(fā)展項目加大支持力度，推進(jìn)社區(qū)各項事業(yè)健康有序發(fā)展。下一步要制定完善基層政府指導(dǎo)基層自治組織工作及基層自治組織協(xié)助基層政府工作的具體實施辦法，使基層政權(quán)的行政管理與基層社區(qū)自治在一定的制度規(guī)范之下實現(xiàn)有機(jī)銜接。［5］在處理兩委關(guān)系問題上，要合理界定和劃分兩委的權(quán)責(zé)及利益關(guān)系，逐漸形成權(quán)責(zé)明確、分工合理的職權(quán)配置模式，一方面要強(qiáng)化黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，讓基層黨組織能夠從具體村務(wù)工作中解脫出來，將工作重點放在社區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃方面，強(qiáng)化其在組織協(xié)調(diào)方面的職責(zé)，另一方面要突出社區(qū)自治組織的自治職能，實現(xiàn)黨組織和自治組織各自歸位。探索建立基層黨組織、基層自治組織及居民代表大會的合作機(jī)制，社區(qū)重大事項可以由黨組織研究討論后由基層自治組織落實和實施。

（三）完善社區(qū)精英吸納機(jī)制，擴(kuò)大居民參與渠道

農(nóng)村社區(qū)的非體制精英是介于社區(qū)居民和體制內(nèi)精英的那一部分群體。社區(qū)居民及體制內(nèi)外的精英在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的根本利益是統(tǒng)一的，下一步要探索建立可以整合三方主體利益的體制機(jī)制?？梢詫⑸鐓^(qū)退伍軍人、老干部、經(jīng)濟(jì)精英及知識分子吸納到社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理當(dāng)中，讓其為社區(qū)發(fā)展出謀劃策、發(fā)揮積極作用。另外，要建立完善社區(qū)居民的民主議事制度、利益表達(dá)機(jī)制及參與干部評議機(jī)制，讓社區(qū)居民可以在社區(qū)組織內(nèi)通過體制內(nèi)的渠道表達(dá)自己的意見及訴求。在此基礎(chǔ)上要逐步擴(kuò)大居民參與范圍，確保居民知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等民主權(quán)利的落實。為確保社區(qū)居民的有序參與，要改革完善社區(qū)事務(wù)公開制度，定期將社區(qū)財務(wù)狀況進(jìn)行公開，重大事項決策經(jīng)由社區(qū)居民代表大會討論，不斷提高社區(qū)工作人員的綜合素質(zhì)，開展定期的知識和技能培訓(xùn)，減少行政控制及社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)層的不當(dāng)干預(yù)。

（四）培育社區(qū)居民主體性，發(fā)揮社會組織協(xié)同作用

社會力量是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和治理的重要主體和平臺。加快農(nóng)村社會力量發(fā)展，培育農(nóng)民主體意識使推動新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重要前提。農(nóng)村社區(qū)居民要增強(qiáng)表達(dá)自身訴求的能力就需要從分散狀態(tài)走向組織化，建立專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織、社區(qū)法律服務(wù)中介組織及農(nóng)技服務(wù)中心等各類社會組織。在農(nóng)村社會組織發(fā)展的初級階段，需要相關(guān)部門的積極培育支持，提升它們的服務(wù)質(zhì)量和水平。社會組織作為體現(xiàn)自治精神和居民意愿的社會化組織，在培育社區(qū)社會資本、提高居民政治地位及挖掘社區(qū)發(fā)展?jié)摿Φ确矫姘l(fā)揮著積極作用。這類組織發(fā)展由弱到強(qiáng)，在發(fā)育比較成熟之后，可以逐步實現(xiàn)對社區(qū)治理程度更深、范圍更廣的參與。

［1］俞可平.論國家治理現(xiàn)代化［M］.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2015：121.

［2］黎昕.新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)研究［M］.華中科技大學(xué)出版社，2015：136.

［3］周麗娟.居民視角的新型農(nóng)村社區(qū)參與式治理實現(xiàn)策略［J］.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報，2016（04）.

［4］王義保.社會資本視角下新型農(nóng)村社區(qū)治理秩序困境與能力創(chuàng)新［J］.思想戰(zhàn)線，2016（01）.

［5］陳藻.“人”的城鎮(zhèn)化背景之下的新型農(nóng)村社區(qū)治理研究［J］.經(jīng)濟(jì)體制改革，2015（01）.

責(zé)任編輯：李翔

F320.3

A

1008-6323（2016）05-0064-04

孫濤，青島行政學(xué)院講師。

2016-09-02

全國行政學(xué)院科研合作基金課題項目（項目編號：15HZKT116）；山東省黨校系統(tǒng)科研項目“推進(jìn)山東省社會治理精細(xì)化問題研究”；青島市“雙百調(diào)研工程”2016年度調(diào)研課題“青島市社會治理精細(xì)化的問題及對策研究”（項目編號：2016-B-23）。