文 張國玉

（國家行政學(xué)院政治學(xué)教研部，北京 100089）

中國縣域治理改革的基層探索與頂層設(shè)計

文 張國玉

（國家行政學(xué)院政治學(xué)教研部，北京 100089）

國家治理的根基在縣域。改革開放30多年來，中國縣域治理改革在經(jīng)濟、行政、社會和政治等多個領(lǐng)域進行了基層探索，既有豐富的地方實踐，又貫穿著內(nèi)在的理論邏輯。整體來看，中國縣域治理改革的基本特點是從區(qū)域突破轉(zhuǎn)向全國聯(lián)動，從經(jīng)濟改革到全面深化改革，從管理改革到治理改革，從縱向放權(quán)改革到橫向分權(quán)改革。未來中國縣域治理改革的頂層設(shè)計與推進路徑應(yīng)把握并遵循縣域治理的特點和規(guī)律，樹立縣域治理的政治地理空間思維，區(qū)分城市治理與鄉(xiāng)村治理，分類設(shè)置治理機構(gòu)，聯(lián)動統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實現(xiàn)縣域治理的科學(xué)化、民主化和法治化。

縣域治理 縣域改革 政治地理 基層探索 頂層設(shè)計

在國家治理體系中，按照縱向?qū)蛹墎矸郑袃蓚€層面至關(guān)重要：一是國家層面，一是縣域?qū)用妗覍用娴闹匾晕阌怪靡?，在整個國際體系中，國家處于內(nèi)部和外部的交界面，國家治理必須同時兼顧內(nèi)政外交?？h域?qū)用娴闹匾詣t是由其所處特殊性決定的，在目前我國的治理體系中，縣域治理主要是直接與老百姓即行政相對人打交道。也就是說縣域治理在很大程度上是真正的 “治民”，而縣級以上各個層級的治理主要是“治官”。換言之，中國治理體制的特征是中央政府通過直接治官來達到間接治民的目的，形成“上下分治的治理體制”。［1］所謂“郡縣治，天下安”的說法大抵也是基于此。

在近代及以前，中國歷來有“皇權(quán)不下縣”的治理傳統(tǒng)，因此，縣域治理很大程度上是士紳治理，縣域自治色彩很濃。1949年新中國成立后，在內(nèi)憂外患的背景下，懷著強國富民的美好憧憬，新中國選擇了一條重工業(yè)導(dǎo)向的趕超型發(fā)展道路。與國家戰(zhàn)略相適應(yīng)，自上而下集權(quán)導(dǎo)向的國家治理體系也隨之確立，最高國家治理權(quán)力通過計劃體制直達傳統(tǒng)鄉(xiāng)村。此后，縣域治理真正被納入國家治理權(quán)力體系中，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會為國家權(quán)力體系所高度整合。

因此，在改革開放前，國家治理的整體架構(gòu)決定了縣域?qū)用娴闹卫碇饕峭瓿芍醒胝逻_的各種指標(biāo)和任務(wù)，縣域并沒有多少自主權(quán)。真正意義上的縣域治理改革是從改革開放后隨著國家治理宏觀層面的改革而逐步發(fā)端的，這也是探討中國縣域治理改革的實踐起點。

一、中國縣域治理改革的實踐探索與內(nèi)在邏輯

縱觀改革開放30余年來中國縣域治理改革的歷程，大致可以分為三個階段。第一階段是20世紀(jì)80年代的改革，就中央和地方關(guān)系而言，是以向地方放權(quán)為主導(dǎo)邏輯的。第二階段是20世紀(jì)90年代中期以后的改革，以分稅制為分水嶺，以向地方放權(quán)為方向的縣域治理改革發(fā)生逆轉(zhuǎn)，中央通過分稅制和增加垂直管理部門等方法開始上收縣域治理權(quán)力，把地方權(quán)力向上級政府集中、向中央政府集中。第三階段是21世紀(jì)以來的改革，以財政體制上的“省直管縣”和擴權(quán)強縣為改革的切入點，又開始了新一輪的改革。迄今為止，盡管中央和地方權(quán)力關(guān)系還沒有完全規(guī)范化和法治化，但一些縣域都在因地制宜地進行基層探索，推動著縣域治理的發(fā)展。

（一）縣域經(jīng)濟發(fā)展和“省直管縣”改革

縣域經(jīng)濟發(fā)展一直以來都是理論研究者和實踐工作者重點關(guān)注的首要問題，甚至有觀點認為，縣域治理的關(guān)鍵就是縣域經(jīng)濟發(fā)展。改革開放30多年來，盡管從整體上來說縣域經(jīng)濟不斷發(fā)展，但仍有一些因素特別是體制方面的原因從深層制約著縣域經(jīng)濟的進一步發(fā)展。其中一個備受關(guān)注因素的就是“市管縣”體制。

通常認為，盡管“市管縣”體制在20世紀(jì)80年代設(shè)置時有著積極的因素，但這些年來“市管縣”體制飽受詬病，其直接導(dǎo)致“市刮縣”，這既是影響縣域財政困難的一個重要原因，同時也是導(dǎo)致縣域經(jīng)濟發(fā)展乏力的一個重要因素。因此，近年來關(guān)于縣域治理改革的探索就是從改革“市管縣”體制開始破冰的，改革的方向是變“市管縣”為“省直管縣”。

為進一步激發(fā)縣域治理活力，推動縣域經(jīng)濟發(fā)展，中央決定自2005年開始，在全國范圍內(nèi)推行 “省直管縣”改革試點。這時的“省直管縣”主要是財政直管模式，后來擴展到行政直管模式。行政直管是縣級人事任命、行政體制等方面仍然受制于地級市，縣域治理中的自主性尚顯不足，“市管縣”體制仍沒有得到實質(zhì)突破。為進一步增強縣域發(fā)展的自主權(quán)，一些省份開始探索行政直管模式的“省直管縣”改革。

而且，隨著縣域政府財稅和經(jīng)濟管理權(quán)限的擴大，治理權(quán)力擴大的同時如果上級監(jiān)督和責(zé)任機制不到位，可能會進一步帶來縣域GDP增長方面的惡性競爭等問題。類似問題僅依靠財政直管縣已經(jīng)無法有效解決，迫切需要解決行政權(quán)由省直管的問題。2013年12月，四川省在實行財政直管縣試點六年后，宣布開始“行政省直管縣”改革試點，即從現(xiàn)有的省—市—縣三級行政管理體制，變?yōu)槭　h二級行政管理體制，財稅權(quán)、人事權(quán)和社會管理權(quán)同步下放。

也有省份直接實行全面直管。把縣視為與地級市平級的治理主體，不僅財政和行政人事由省直管，而且司法也由省里直接管理，實行省—縣市之間管理體制的扁平化。2013年11月26日，河南省已經(jīng)選取10個縣市開展試點工作，從2014年1月1日起，對鞏義市、蘭考縣等10個縣（市）全面實行由省直接管理的體制。

盡管在實踐層面證明“省直管縣”有助于縣域經(jīng)濟的增長，很大程度上實現(xiàn)了經(jīng)濟效率。但也應(yīng)該看到，“省直管縣”與經(jīng)濟效率之間這種相關(guān)關(guān)系的約束條件和邊界所在。至少到目前我們已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，浙江等沿海發(fā)達地區(qū)逐步開始撤縣撤市設(shè)區(qū)，做大做強區(qū)域中心城市。浙江縣域發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型一方面是內(nèi)在縣域發(fā)展的各種空間限制，另一方面是國家層面城市群戰(zhàn)略的推動。但這是否也說明“省直管縣”的實施一要考慮縣域發(fā)展動力，二要考慮縣域發(fā)展階段?？h域發(fā)展動力強的地方，比較適合“省直管縣”；縣域發(fā)展初期階段，比較適合“省直管縣”。因此，中西部地區(qū)究竟如何實施“省直管縣”一定要統(tǒng)籌分析，長遠考慮，做好規(guī)劃。

而且，僅依靠經(jīng)濟發(fā)展難以解決一切問題，縣域經(jīng)濟發(fā)展只是縣域治理的起點，遠遠不是終點。正如宋亞平所認為的那樣，縣域治理難的原因一種普遍的認識，都是“發(fā)展不夠惹的禍”。所以針對縣域“病癥”開出來的“藥方”是：只要把經(jīng)濟建設(shè)搞上去，所有難題與矛盾就迎刃而解了。許多教訓(xùn)說明，“發(fā)展不夠”不是縣域經(jīng)濟問題的根本原因。［2］

（二）縣域行政“權(quán)力清單”改革的探索

無論哪種模式的“省直管縣”改革，帶來的直接結(jié)果是縣域治理權(quán)力的擴大。縣域治理權(quán)力擴大的效應(yīng)是兩方面的，一方面固然能增強縣域治理的自主性，增強國家治理的基礎(chǔ)；而另一方面則可能會導(dǎo)致縣域治理權(quán)力的濫用，侵蝕國家治理的根基。

伴隨著“省直管縣”改革的推進，縣域治理內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)如何改革問題就逐漸凸顯出來，如何通過縣域治理權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整保證縣域治理權(quán)力的合法合理行使成為首要問題。因此，黨的十八大以來，與國務(wù)院新一輪簡政放權(quán)相結(jié)合，中央在縣域?qū)用骈_始探索 “權(quán)力清單”改革，以厘清縣域政府的權(quán)力邊界，深化行政審批制度改革，以權(quán)力清單制度推動縣域政府職能轉(zhuǎn)變和縣域治理改革，從而推動縣域治理職能的真正轉(zhuǎn)變。

黨的十八屆三中全會《決定》提出：推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程。比如，浙江省選擇富陽市作為省內(nèi)首個縣域權(quán)力清單制度改革試點，拉開了縣域權(quán)力清單制度探索的大幕。2014年3月，富陽市正式公布常用行政權(quán)力清單，至今已初步形成“三單一圖一改”縣域權(quán)力清單模式?！叭龁巍奔匆粡垯?quán)力清單、一張職責(zé)清單和一張負面清單；“一圖”即行政權(quán)力運行流程圖；一改即行政審批制度改革。

富陽市縣域權(quán)力清單制度改革模式的特點是把權(quán)力清單和責(zé)任清單結(jié)合起來，把權(quán)力清單和負面清單結(jié)合起來，把權(quán)力內(nèi)容和權(quán)力運行結(jié)合起來，把優(yōu)化權(quán)力運行流程和提升行政審批效能結(jié)合起來，從而確?？h域治理權(quán)力的正當(dāng)使用。其中，“三單”重在明確縣域治理干什么，“一圖”重在規(guī)范縣域治理怎樣干，“一改”重在保證縣域治理的持續(xù)改進。

（三）縣域社會治理創(chuàng)新與社會穩(wěn)定

縣域治理中的經(jīng)濟發(fā)展和權(quán)力清單制度改革不是治理的最終目的，說到底，縣域治理是讓老百姓的生活更方便，更幸福?？h域治理的核心是讓縣域群眾分享經(jīng)濟發(fā)展成果，享有更多的公共服務(wù)，讓權(quán)力真正為民所用。這種背景下，縣域社會治理創(chuàng)新的呼聲越來越高。

因此，黨的十八屆三中全會提出，要創(chuàng)新社會治理，提高社會治理水平，維護國家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序；要改進社會治理方式，激發(fā)社會組織活力，創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾體制，健全公共安全體系。應(yīng)該說，社會治理問題一直都是縣域治理的重點問題，各地也從不同角度結(jié)合中央精神和縣域?qū)嶋H進行了新的實踐探索。

一是撤銷街道辦事處，減少管理層級，優(yōu)化職能分配，激發(fā)基層治理活力，注重扁平化治理。安徽省銅陵市把原銅官山區(qū)、獅子山區(qū)的10個街道辦事處和61個社區(qū)工作站整合為23個社區(qū)居委會，實行區(qū)直接服務(wù)的社區(qū)體制，變“市-區(qū)-街道-社區(qū)”四級管理為“市-區(qū)-社區(qū)”三級服務(wù)。把原街道相關(guān)公共管理、服務(wù)、部分審核審批等職能下放到社區(qū)，城管執(zhí)法、司法行政等職能收歸區(qū)直相關(guān)職能部門。

二是社會治理中全面推進網(wǎng)格化治理，服務(wù)沉下去，注重源頭治理。湖南永順縣以網(wǎng)格化社會服務(wù)管理綜合信息平臺為載體，以城鄉(xiāng)同建同治為切入點，以社會管理體制創(chuàng)新和信息化建設(shè)為重點，全面推進以人居為主、畫地為格、責(zé)任到人的單元管理模式，建立“責(zé)任全覆蓋、管理無縫隙、情況全掌握、服務(wù)無遺漏”的網(wǎng)格化社會服務(wù)管理體系，為縣域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，全面建成小康社會提供強有力保障。

三是設(shè)立新型群眾自治組織，推動群眾自治，增強社會治理的動力。堅持既要心系群眾、為民做主，更要依靠群眾、讓民做主的理念，充分發(fā)揮群眾主體作用，著力強化居民和村民自治能力，依靠群眾解決群眾問題。廣東省云浮市注重推進培育和發(fā)展自然村鄉(xiāng)賢理事會，明確理事會的主要職責(zé)任務(wù)是協(xié)助調(diào)解鄰里糾紛、協(xié)助興辦公益事業(yè)、協(xié)助村民自治，創(chuàng)新農(nóng)村多元共治的地方實踐。

四是堅持多元調(diào)解，形成共治合力，注重系統(tǒng)治理。山西省長子縣著眼于暢通訴求渠道，構(gòu)建了司法、行政、行業(yè)、民間“四位一體”的無縫隙矛盾聯(lián)調(diào)格局。政府成立集勞動仲裁、法律援助、心理疏導(dǎo)等職能為一體的縣社會治理指導(dǎo)中心，在征地拆遷、勞資糾紛、村企矛盾、醫(yī)患糾紛、交通事故、環(huán)境污染六類矛盾易發(fā)、多發(fā)領(lǐng)域成立行業(yè)調(diào)解組織，在公安、法院系統(tǒng)建立公調(diào)、訴調(diào)對接辦公室，在縣、鄉(xiāng)、村三級建立了專職民調(diào)員隊伍。

五利用大數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，推動社會治理網(wǎng)絡(luò)化。深圳市福田區(qū)結(jié)合“織網(wǎng)工程”暨智慧福田項目，依托“區(qū)大數(shù)據(jù)中心”和街道工作平臺，設(shè)立社區(qū)信息網(wǎng)絡(luò)平臺，鏈接社區(qū)家園網(wǎng)，利用社區(qū)電子屏、手機客戶端、微信微博等，實現(xiàn)各類信息的循環(huán)碰撞、智能推送和共享應(yīng)用，讓社區(qū)居民享受更加方便快捷的智能服務(wù)，實現(xiàn)“數(shù)據(jù)多跑腿，百姓少走路”的目標(biāo)。［3］

縣域社會治理創(chuàng)新圍繞減少縣域治理層級、注重改善民生和提供公共服務(wù)、培育基層群眾自治和各方共治、運用大數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等方面做了許多嘗試，初步形成社區(qū)管理方格化、社區(qū)物業(yè)組織化、社區(qū)服務(wù)多元化、社區(qū)建設(shè)聯(lián)動化、社區(qū)工作信息化“五化”縣域社會治理創(chuàng)新模式，從而有利于夯實縣域治理的社會基礎(chǔ)，保證縣域群眾安居樂業(yè)。

（四）縣域公眾參與和協(xié)商民主的實踐

縣域社會治理創(chuàng)新的實踐探索使得縣域群眾逐步參與到縣域治理之中，基層群眾自治和多方主體協(xié)同共治的格局初步形成，縣域治理的整體效果得到改善。但在目前縣域社會治理創(chuàng)新中在很大程度上仍然是以縣域治理權(quán)力主體為領(lǐng)導(dǎo)和主導(dǎo)進行推動的，縣域群眾在縣域治理中的主體地位仍然沒有得到充分凸顯，這直接導(dǎo)致縣域治理中重經(jīng)濟輕民生、重當(dāng)前輕長遠、重硬件輕軟件等類似現(xiàn)象沒有得到根本改觀。

因此，一些地方開始探索縣域公眾參與和協(xié)商民主，推動縣域群眾參與縣域公共決策的制定、執(zhí)行和監(jiān)督，從而保證縣域治理權(quán)力真正為民所用，縣域發(fā)展成果真正為民所享，進一步充分發(fā)揮縣域群眾在縣域治理中的主體地位?？偨Y(jié)縣域治理中協(xié)商民主的實踐，主要有以下四種模式。

一是以縣域黨委為主體的黨內(nèi)民主協(xié)商，以黨代會代表提案制為抓手，著力提高黨委決策水平。二是以縣域政府為主體的政府決策民主協(xié)商，重在推動公眾直接參與公共決策過程。三是以人民政協(xié)為主體的縣域協(xié)商民主，通過“委員走下去，群眾走進來”的形式推動縣域協(xié)商，重在為黨委政府決策建言獻策，旨在發(fā)揮人民政協(xié)出謀劃策的作用。比如，2012年3月，湖北宜昌市政協(xié)啟動委員進社區(qū)、進鄉(xiāng)村的“兩進”活動，進而升級為“委員進基層網(wǎng)格，群眾進協(xié)商民主”活動，構(gòu)建縣域協(xié)商民主新格局。［4］四是以統(tǒng)一戰(zhàn)線機構(gòu)為主體的協(xié)商民主，探索統(tǒng)一戰(zhàn)線推進基層協(xié)商民主發(fā)展的實踐模式，推動了民主決策、民主管理、民主監(jiān)督和民主自治。

縣域治理協(xié)商民主的探索實質(zhì)是在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下，嘗試充分發(fā)揮人民群眾在縣域治理中的主體作用，確保人民群眾在縣域治理中的主體地位的有益嘗試?？h域治理協(xié)商民主的實踐有助于激發(fā)縣域治理主體參與縣域治理的多方動力，從而形成縣域治理的廣泛合力。當(dāng)前縣域治理協(xié)商民主的實踐更多是在縣域公共政策制定環(huán)節(jié)方面，在決策執(zhí)行和決策監(jiān)督方面的探索還有待強化。

二、中國縣域治理改革的主要特點及基本評價

縱觀近年來中國縣域治理改革的整體實踐，可以發(fā)現(xiàn)縣域治理改革呈現(xiàn)出內(nèi)在的特點和一定的規(guī)律性。概言之，改革范圍從區(qū)域突破轉(zhuǎn)向全國聯(lián)動，改革內(nèi)容從經(jīng)濟領(lǐng)域為重點轉(zhuǎn)向全面改革，改革性質(zhì)從管理改革轉(zhuǎn)向治理改革，改革路徑從縱向放權(quán)改革走向橫向分權(quán)改革。

（一）改革范圍從區(qū)域突破轉(zhuǎn)向全國聯(lián)動

觀察縣域治理改革發(fā)生的地方，可以發(fā)現(xiàn)一個明顯的特點就是縣域治理改革正從點開始擴展到面，從東部沿海為主要發(fā)源地到東西中各個地區(qū)整體突進，從區(qū)域突破轉(zhuǎn)向全國聯(lián)動，全面深化改革在全國范圍內(nèi)開始逐步展開和推動。

無論是“省直管縣”改革還是縣域基層民主政治建設(shè)，絕大多數(shù)改革的發(fā)源地都是處于東部沿海地區(qū)，尤其是浙江和廣東等省份。有觀點認為，這主要是因為東部地區(qū)改革的整體氛圍更為濃厚，改革的經(jīng)濟基礎(chǔ)也更為雄厚，改革的相關(guān)主體也比較積極。的確，縣域經(jīng)濟發(fā)展到一定程度后更有利于推動縣域治理改革，但二者之間沒有絕對的關(guān)系。問題的關(guān)鍵是，縣域治理改革需要環(huán)境，需要氛圍，需要激發(fā)，需要推動，需要引導(dǎo)。

從黨的十八大明確全面深化改革的國家戰(zhàn)略之后，可以發(fā)現(xiàn)縣域治理改革的實踐正從東部沿海地區(qū)為主轉(zhuǎn)向東部、中部、西部和東北各個區(qū)域齊頭并進的態(tài)勢，全國范圍內(nèi)縣域治理改革的活力正在被廣泛激活。2014年10月，人民日報社、人民論壇雜志社、國家治理周刊、人民論壇網(wǎng)評選出來的中國治理創(chuàng)新100佳中，就地域分布情況來看，既有東部浙江、福建等沿海發(fā)達地區(qū)的案例，也有東北地區(qū)和中部地區(qū)等地的探索，還有西部地區(qū)等地的嘗試。

（二）改革領(lǐng)域從經(jīng)濟改革為主轉(zhuǎn)向全面深化改革

同國家治理層面的改革邏輯相一致，縣域治理改革主要也是在經(jīng)濟領(lǐng)域開始的，而且，經(jīng)濟領(lǐng)域改革與財稅體制改革相互交織，并探索通過“省直管縣”體制改革加以推動和實現(xiàn)。但在很長一段時間內(nèi)，“省直管縣”改革難以破冰，一直到2002年在個別省份才開始探索財政上的“省直管縣”，推動縣財政收支由省里直管，從而約束和控制地級市對縣級財政的截留，進而調(diào)動縣域政府發(fā)展的積極性和主動性。

在很大程度上也許正是因為“省直管縣”改革的步履蹣跚，也迫使縣域政府想方設(shè)法在財政收支之外尋找更有效率且規(guī)模更大的財政收入模式，并通過創(chuàng)新縣域經(jīng)濟發(fā)展模式來確保財政收入模式的有效性和相對持續(xù)性。特別是在1994年分稅制改革后，地方財權(quán)和財力上移到中央后，但層級間政府財政體制仍然是財政包干體制，在缺乏制度化轉(zhuǎn)移支付制度的條件下，加上地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部任期時限的短期化特點和以經(jīng)濟增長為導(dǎo)向的政績考核制度，這些因素的綜合作用導(dǎo)致的一個必然結(jié)果是：地方政府的利益乃至地方主要領(lǐng)導(dǎo)干部的政績更多地和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，更準(zhǔn)確地說是和當(dāng)?shù)谿DP規(guī)模和增長速度相掛鉤，進而在相當(dāng)普遍的縣域范圍內(nèi)形成帶有普遍性的“GDP主義”的發(fā)展策略和“行政—政治—公司”三位一體統(tǒng)合治理的縣域經(jīng)濟發(fā)展模式。［5］具體來說，縣域政府借助“項目平臺”，通過行政審批權(quán)獲得對土地等核心資源的壟斷權(quán)力，通過政治動員發(fā)揮主導(dǎo)力量，通過城投公司承擔(dān)經(jīng)濟發(fā)展主體的角色。

這樣，縣域政府的權(quán)力、意志、績效三者空前地互為推動，帶來縣域經(jīng)濟特別是縣域GDP的快速增長以及縣域城鎮(zhèn)化的“悖論”：既突飛猛進但又困難重重。突飛猛進集中體現(xiàn)在縣域GDP的規(guī)模和速度上，困難重重主要體現(xiàn)在伴隨著經(jīng)濟增長帶來的不是人民群眾滿意度和幸福感的提升，而是帶有普遍性的群體性事件頻發(fā)、環(huán)境污染、食品安全、腐敗叢生、公共服務(wù)滯后等多重縣域治理難題。

縣域經(jīng)濟發(fā)展的實踐證明，那種認為經(jīng)濟上去了，其他問題也就迎刃而解了的觀點在認識上是偏頗的，在實踐中是有害的。經(jīng)濟的增長并不會一定帶來社會的發(fā)展進步、生態(tài)環(huán)境的改善和人民幸福指數(shù)的提高。因為經(jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展、生態(tài)保護、政治建設(shè)等各個領(lǐng)域它們遵循的不是同一邏輯和規(guī)律。縣域治理改革應(yīng)當(dāng)全面推進，從過去重視經(jīng)濟改革轉(zhuǎn)向全面深化改革，從單極突破轉(zhuǎn)向整體推進。正如十八屆三中全會提出“五位一體”全面深化改革思想那樣，在縣域治理層面要結(jié)合縣域治理特殊性和縣域治理規(guī)律的基礎(chǔ)上，在經(jīng)濟、社會、政治、生態(tài)等多個領(lǐng)域全面推進縣域治理改革。

（三）改革性質(zhì)從管理改革轉(zhuǎn)向治理改革

一直以來縣域治理改革雖然都強調(diào)縣域政府職能轉(zhuǎn)變，但這一目標(biāo)在很大程度上迄今為止都還沒有真正實現(xiàn)。相反，縣域政府職能反而越來越呈現(xiàn)出“一元化”即GDP至上的發(fā)展特點。為實現(xiàn)縣域GDP的快速增長和財政收入的最大化，縣域治理改革的主要思路基本都是圍繞如何更有效率地實現(xiàn)這一目標(biāo)而展開的。換句話說，縣域治理改革本質(zhì)上是一種目標(biāo)管理導(dǎo)向的改革，是旨在實現(xiàn)既定目標(biāo)的管理改革。這種管理主義導(dǎo)向的縣域治理改革主要體現(xiàn)在以下方面。

一是縣域改革中的“標(biāo)簽化”。這些年縣域機構(gòu)改革反反復(fù)復(fù)，從規(guī)模和數(shù)量上看并沒有得到控制和削減。反而出現(xiàn)了一些帶有政府背景的金融辦、城投公司、土地整理中心等類似機構(gòu)。這些新機構(gòu)的設(shè)立一方面是因改革之名便于設(shè)立，另一方面也有利于進一步強化縣域政府在GDP增長方面的權(quán)力。

二是“省直管縣”改革的直接目標(biāo)是實現(xiàn)縣級財政由省級統(tǒng)籌，從而增加縣域治理的可用財力。這一目標(biāo)的實現(xiàn)取決于兩大因素：一方面是縣級財政由省統(tǒng)籌后，省里會加大對縣級財政的轉(zhuǎn)移支付力度；另一方面是由于一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付由省直接對縣，提高了縣級財政對資金的分配使用效率，解決了地市級“上截省、下拿縣”資金分配中的中梗阻問題和效率問題。毫無疑問，這一舉措在一定程度上強化了縣域發(fā)展的動力，激發(fā)了縣域治理的活力。

三是縣域在經(jīng)濟、財政和機構(gòu)改革做了諸多努力，但這些努力的初衷在很大程度上主要是為了實現(xiàn)縣域經(jīng)濟增長和縣域財政收入最大化。從根本上來說，仍然是以政府收益為中心的治理模式。從治理效果來看，基層群眾對縣域治理效果的評價并不高，其中一個關(guān)鍵原因是基層群眾并沒有從縣域經(jīng)濟增長和財政增長中獲得合理收益。也就是說，群眾關(guān)注的和政府關(guān)注的目標(biāo)在一定程度上出現(xiàn)“兩極化”趨勢，即政府更關(guān)注經(jīng)濟增長和收入增長，群眾更關(guān)注自身收入、公共服務(wù)環(huán)境生態(tài)。在一定的時空約束下財政資源分配的“零和博弈”特點決定了增加在公共服務(wù)領(lǐng)域的支出必須就要縮減在經(jīng)濟領(lǐng)域的支出，而政府和群眾間在財政支出間的偏好差異是導(dǎo)致這種趨勢的直接原因。

因此，縣域治理改革就要求縣域政府把越來越多的精力和能力放到如何整合和平衡政府與群眾眾之間的偏好差異上來，于是，縣域治理改革就從管理改革轉(zhuǎn)向治理改革，注重群眾對縣域決策的參與、執(zhí)行和監(jiān)督，更加關(guān)注群眾在縣域發(fā)展中得到什么，更加關(guān)注群眾滿意度的高低。

（四）改革路徑從縱向放權(quán)改革轉(zhuǎn)向橫向分權(quán)改革

正是由于基層群眾對縣域治理特別是縣域公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境等民生領(lǐng)域的不滿不斷加劇，因此，黨中央從十七大時就提出要建設(shè)服務(wù)型政府，再加上縣域政府為優(yōu)化招商引資環(huán)境不斷注重對企業(yè)的投資審批服務(wù)，越來越多的縣域政府開始在創(chuàng)新公共服務(wù)提供上下功夫，以提升縣域公共服務(wù)的效率。

公共服務(wù)理論認為，公共服務(wù)提供的效率與層級政府的范圍大小密切相關(guān)。通常情況下，全國性的公共服務(wù)由中央政府提供效率最高，地方公共服務(wù)由地方政府提供效率最高。因此，這一理論邏輯決定了大量地方公共服務(wù)特別是與公眾生活密切相關(guān)的公共服務(wù)由縣域政府提供最佳。所以，我們可以觀察到，改革開放以來縣域治理改革的一個總體趨勢是自上而下的縱向放權(quán)改革，先是在經(jīng)濟領(lǐng)域，然后到財政領(lǐng)域，一直到近來的社會領(lǐng)域。毫無疑問，縱向放權(quán)改革極大地激發(fā)了縣域治理的動力和活力，有力地推動了縣域經(jīng)濟增長。

但同時，理論界對縣域治理改革的縱向放權(quán)改革表示出很大的擔(dān)憂，認為縣域治理中已經(jīng)呈現(xiàn)出“競爭過度”的態(tài)勢，目前“簡政放權(quán)”的改革思路是正確的，但仍然是一種縱向放權(quán)改革。如果自上而下推動的權(quán)力清單制度改革把終點放在縣域政府層面，這種放權(quán)改革將進一步擴大縣域政府的自主權(quán)，甚至強化縣域的集權(quán)趨勢，這無疑將進一步加劇縣域治理中的過度競爭。［6］縣域發(fā)展中的適度競爭有利于提升縣域治理水平，但如果競爭過度是植根于GDP至上基礎(chǔ)上的，把GDP增長作為主要甚至唯一標(biāo)準(zhǔn)，必然導(dǎo)致縣域發(fā)展中的片面化和極端化問題，不利于縣域的整體發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展。

而縣域職能改革一直落不到實處的根本原因在于沒有推動縣域治理權(quán)力結(jié)構(gòu)改革。當(dāng)前縣級政府行政改革面臨困境的一大根源就是沒有觸動計劃經(jīng)濟時代遺留下來的行政管理體制，從更深層上說，也就是沒有調(diào)整和改革傳統(tǒng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)。如果縣域治理權(quán)力結(jié)構(gòu)沒有發(fā)生重大的調(diào)整，縣域政府的職能轉(zhuǎn)變就往往很難取得實質(zhì)性的成效。

面對“簡政放權(quán)”可能帶來的縣域治理的集權(quán)化態(tài)勢，一種應(yīng)對的治理策略是進一步推動縣域政府的“簡政放權(quán)”，把權(quán)力進一步下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至村。同時，還要還權(quán)于社會、企業(yè)和群眾。但由于很多縣域社會組織的發(fā)展并不充分，這種還權(quán)于社會的思路尚需要時間來培育和發(fā)展社會組織。另外一方面是對縣域政府的權(quán)力進行橫向分權(quán)配置，建立治理權(quán)力結(jié)構(gòu)之間的分權(quán)制衡機制，通過協(xié)商民主，實現(xiàn)政府目標(biāo)與公眾目標(biāo)的平衡，實現(xiàn)經(jīng)濟增長和服務(wù)民生的平衡。

三、中國縣域治理改革的頂層設(shè)計與推進路徑

2014年3月，習(xí)近平總書記在河南蘭考縣指導(dǎo)黨的群眾路線教育活動時強調(diào)，要“準(zhǔn)確把握縣域治理特點和規(guī)律，把開展教育實踐活動同全面深化改革、促進科學(xué)發(fā)展有機結(jié)合起來”。因此，中國縣域治理改革的大趨勢是由過去對基層探索的注重轉(zhuǎn)變到進一步強化頂層設(shè)計，強調(diào)對縣域治理特點和規(guī)律的把握和運用，把頂層設(shè)計和基層探索有機結(jié)合起來。

（一）把握縣域特殊性厘清縣域的基本內(nèi)涵

分析縣域的特殊性是把握縣域治理特點和規(guī)律的前提和基礎(chǔ)?！耙芽h置于整體社會發(fā)展和國家治理體系中分析，找準(zhǔn)縣的位置和特性，把握其薄弱環(huán)節(jié)，采取相互聯(lián)系的整體性措施”。［7］分析事物特殊性的一個有效方法是對事物進行科學(xué)分類。當(dāng)前，我們對縣域這一概念的使用主要是基于行政層級的角度，認為具備“處級”行政建制的地方政府都屬于縣域的范疇。因此，縣域的范疇既包括縣、自治縣和旗，也包括縣級市和市轄區(qū)。

應(yīng)該說，從行政建制的角度理解縣域的確把握了縣域的一個特殊性，這就是縣域政府直接跟群眾打交道的特點。這就是建立服務(wù)型政府的重點是市縣基層政府的原因所在。但這里的特殊性是與地市政府、省級政府和中央政府相比較得出的結(jié)論。所以，這里關(guān)于縣域政府的特殊性對縣域整體來說實際是一種普遍性。要深入把握縣域特殊性還需要對縣域進行進一步分類。

不同的標(biāo)準(zhǔn)就有不同的分類，關(guān)鍵是對縣域進行合理分類要基于分類的目的進行權(quán)衡和考量。從行政建制的角度把握縣域特殊性使我們明確建立服務(wù)型政府的重點在縣域，但這只是一個角度。服務(wù)只是手段，滿意才是目的。推動縣域治理改革更要樹立政治地理空間思維，把握縣域空間的特殊性，而其與行政區(qū)劃密切相關(guān)。

從行政區(qū)劃上來說，縣域主要包括兩種類型：一類是廣域型，一種是市域型?？h、自治縣和旗都屬于廣域型，縣級市和市轄區(qū)則屬于市域型。廣域型和市域型是兩種不同性質(zhì)的政治地理空間。廣域型首先是一個地理空間的概念，與其密切相關(guān)的是環(huán)境和生態(tài)問題。市域則首先是一個經(jīng)濟空間的概念，與其密切相關(guān)的是產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)問題。

二者相比，廣域型縣域的最大特點是分散性，無論是生產(chǎn)空間和生活空間都呈現(xiàn)相對的分散性，具體表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)的分散、人口的分散等方面。市域型縣域的最大特點是集聚性，無論是生產(chǎn)空間和生活空間都呈現(xiàn)相對的集聚性，具體表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)的集中、人口的集中等方面。兩種縣域不同的特點決定了二者治理目標(biāo)、治理內(nèi)容和治理方式等方面的不同。比如，廣域型縣域治理的主要內(nèi)容是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，市域型縣域治理的主要內(nèi)容是工業(yè)、城鎮(zhèn)和市民問題。

當(dāng)前縣域治理改革中的一個最大問題是不區(qū)分廣域型還是市域型，或者自上而下或者自下而上使用雷同的治理模式和績效考核標(biāo)準(zhǔn)。這一方面導(dǎo)致縣域治理模式的趨同和過度競爭，另一方面也在很大程度上限制了縣域治理的創(chuàng)新。因此，厘清縣域的基本內(nèi)涵是將來推動縣域治理改革的基本前提。

（二）以城鎮(zhèn)化為依據(jù)修訂縣域分類標(biāo)準(zhǔn)，并建立動態(tài)調(diào)整機制

縣域治理的關(guān)鍵是因地制宜，從各自實際出發(fā)確定不同的發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展模式。實際上，縣域發(fā)展到今天，縣域之間的差別已經(jīng)非常大。縣域狀況的千差萬別決定了用統(tǒng)一的發(fā)展目標(biāo)去要求和衡量每個縣域治理績效情況的不合理性，這就要對縣域進行科學(xué)分類，分類部署。

現(xiàn)行縣級分類標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)1993年 《中央機構(gòu)編制委員會辦公室關(guān)于印發(fā)市、縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)分類標(biāo)準(zhǔn)的通知》進行測算的，以人口、面積、工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值、縣財政預(yù)算內(nèi)收入四項指標(biāo)作為分類的依據(jù)，經(jīng)過測算得出每個縣的總指數(shù)。根據(jù)各縣之間總指數(shù)的差異，將縣分為四類：一類縣、二類縣、三類縣、四類縣。分析現(xiàn)行縣級分類標(biāo)準(zhǔn)可以發(fā)現(xiàn)，四大分類指標(biāo)主要體現(xiàn)的是縣域的綜合規(guī)模，在很大程度上是一個量的概念。

這種分類在當(dāng)時是具有合理性的，因為那時的縣大多仍然以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的。但隨著城鎮(zhèn)化進程的迅猛發(fā)展，近些年來，縣域之間的發(fā)展差別越來越大，而且呈現(xiàn)出兩種不同的發(fā)展態(tài)勢，一種縣域已經(jīng)發(fā)展成中等城市，一種縣域還是以農(nóng)業(yè)為主。因此，有必要對縣域進行重新分類，而且，這種分類標(biāo)準(zhǔn)的選擇應(yīng)當(dāng)選擇衡量城鎮(zhèn)化程度的指標(biāo)，把縣域分為兩大基本類別：一類是市域，一類是縣域。城鎮(zhèn)化程度高的縣改為市，城鎮(zhèn)化程度低的市改為縣。

在保持縣域分類相對穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，建立縣域分類的動態(tài)調(diào)整機制?？h域發(fā)展不是一蹴而就的過程，因此，在對縣域進行科學(xué)分類的基礎(chǔ)上，要在一定時間內(nèi)保持相對的穩(wěn)定性。同時，還要根據(jù)縣域發(fā)展情況動態(tài)調(diào)整機制，比如，可以每十年依縣域申請部分調(diào)整既有縣域分類，把一些縣改為市，當(dāng)然也可以把一些市改為縣，以適應(yīng)不同治理空間經(jīng)濟社會發(fā)展的變化和客觀要求。

（三）推動市縣分治，全面探索建立全面型“省直管縣（市）”體制

市域和縣域分屬于不同性質(zhì)的政治地理空間，因此，市域治理和縣域治理必然遵循不同的治理規(guī)律。當(dāng)前的縣域治理仍然以混合治理為主，縣域治理和市域治理相互交織，其最集中的體現(xiàn)就是市域仍然管理著縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而東部沿海地區(qū)一些縣管理的一些鎮(zhèn)已經(jīng)成為事實上的市。

建立這種市管縣體制的最初目的旨在推動中心城市的發(fā)展，并計劃發(fā)揮城市對農(nóng)村、市區(qū)對縣域的輻射和帶動作用，促進城鄉(xiāng)一體化。但這一體制實行20多年后，前一個政策效果是明顯的，地級市以上城市的城區(qū)發(fā)展迅速，但后一個政策效果并未實現(xiàn)預(yù)期。這種效果在很大程度上是在意料之中的。因為市管縣體制下，城市是區(qū)域政治、經(jīng)濟、文化的中心，區(qū)域發(fā)展的決策者也大多居住在城市，不管是基于自身利益還是政績考慮，在部署市域發(fā)展時通常會優(yōu)先選擇發(fā)展城市而非農(nóng)村。因此，區(qū)域中心城市越來越大，越來越繁華，而縣域所在地城鎮(zhèn)往往呈現(xiàn)不發(fā)展的一種狀態(tài)，導(dǎo)致市域內(nèi)人口不斷向上集聚，村里向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣城集聚，縣城向地級市和省會城市集聚。因此，縣域?qū)θ丝趤碚f越來越缺乏長遠的吸引力，鄉(xiāng)村的衰落越來越加劇。

從根本上推動縣域發(fā)展，特別是農(nóng)村發(fā)展，要從體制改革入手，推動市縣分治，區(qū)分城市型區(qū)域和廣域型區(qū)域，并依據(jù)不同區(qū)域的特殊性進行治理。這一方面有利于推動地方治理的專業(yè)化與科學(xué)化，讓縣域的歸縣域，市域的歸市域，從而發(fā)揮不同類型干部隊伍的特長和積極性。另一方面，縣域治理也能夠集中精力和能力做好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民工作，把工作重心重新回歸到“三農(nóng)”問題上，基于縣域的特殊性，發(fā)掘縣域的獨有優(yōu)勢，推動縣域“內(nèi)生型”發(fā)展。

（四）建立省內(nèi)及市縣橫向政府財政轉(zhuǎn)移支付機制

“與城市經(jīng)濟特點不同，我國縣一級經(jīng)濟與‘三農(nóng)’密切聯(lián)系，主要承擔(dān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品加工以及生態(tài)涵養(yǎng)功能?！保?］縣域治理改革以“三農(nóng)”為導(dǎo)向必須在短期內(nèi)導(dǎo)致縣域政府收入減少，為保證縣域治理目標(biāo)的實現(xiàn)，使縣域政府安心做好“三農(nóng)”工作，就有必要建立市域與縣域之間的橫向政府間財政轉(zhuǎn)移支付機制，對縣域政府進行財政補償。而這種橫向政府間轉(zhuǎn)移支付機制一方面通過市縣之間直接建立，另一方面省政府要發(fā)揮統(tǒng)籌作用，做好省內(nèi)市縣政府間財政轉(zhuǎn)移支付機制的頂層設(shè)計工作。

“中國缺少地區(qū)間橫向的轉(zhuǎn)移支付，絕大部分都是通過中央政府向地方政府下達的縱向轉(zhuǎn)移支付來實現(xiàn)地區(qū)間政府的支出平衡的。”［9］而縱向轉(zhuǎn)移支付很少考慮具體每一個縣域在國家治理范圍內(nèi)的分工和貢獻問題，這就導(dǎo)致縣域同樣追求GDP至上的縣域發(fā)展模式和競爭性的發(fā)展戰(zhàn)略，進而帶來縣域間的惡性競爭和重復(fù)建設(shè)問題，縣域生態(tài)環(huán)保問題突出，小城鎮(zhèn)建設(shè)難以取得規(guī)模效應(yīng)，人口難以得到有效集聚。

同時，在縣域要重構(gòu)縣域政府基于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)的稅收政策和制度?！皡^(qū)域間的關(guān)系和中央-地方關(guān)系密切地聯(lián)系在一起。政府和企業(yè)的關(guān)系則主要受到財政制度內(nèi)稅收政策的影響，其中稅種、稅基和稅率的制定、企業(yè)稅收在不同級別政府間的分配都會影響到政府對企業(yè)發(fā)展的態(tài)度和熱情?！保?］激勵廣域型縣域政府把精力和財力集中到“三農(nóng)”問題上，集中到推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化方面來，關(guān)鍵是構(gòu)建基于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的稅收政策和制度。

（五）注重縣域治理改革中權(quán)力、職能、體制和機構(gòu)之間的配套推進

權(quán)力清單制度重點解決縣域政府有什么權(quán)力，職能解決縣域政府干什么，體制解決用什么干，機構(gòu)解決什么人干。這幾個問題是一體的。在權(quán)力清單制度改革后，要逐步推進職能轉(zhuǎn)變、財稅體制改革和縣域機構(gòu)設(shè)置等方面的配套改革，增強改革的合力。近日，中央城市工作會議和中央農(nóng)業(yè)工作會議相繼召開，凸顯中央對農(nóng)村和城市的重視。但就農(nóng)村工作的實施主體和具體機構(gòu)來說則是部分缺失的。城市政府職能部門的設(shè)置必然以城市工作為主，城市政府下轄的農(nóng)村工作無形之中會受到削弱。在上下政府“職責(zé)同構(gòu)”的背景下，縣級政府職能部門在實際運作過程中很大程度上也是以城鎮(zhèn)為中心的，對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問題的重視和投入不足。

因此，在理順縱向維度的職能基礎(chǔ)上，縣域政府要充分考慮當(dāng)?shù)毓矄栴}的特殊性和公共管理的目標(biāo)，建立基于地方公共管理需要的政府職能體系與機構(gòu)設(shè)置，克服過分強調(diào)與上級政府機構(gòu)對應(yīng)的機構(gòu)設(shè)置模式。應(yīng)當(dāng)按照職能本身的特點與管理的有效性與便利性，科學(xué)合理地劃分各項職能。通過整合職能，拓寬一些職能部門的職能范圍，以“大農(nóng)業(yè)”為核心，設(shè)立大經(jīng)濟、大交通、大文化、大環(huán)保等職能部門，向“大農(nóng)業(yè)、寬職能、少機構(gòu)”方向發(fā)展。

縣域治理改革既要處理好縱向的權(quán)力關(guān)系，又要處理好橫向的權(quán)力關(guān)系。從橫向的關(guān)系而言，黨委要處理好與政府、人大、政協(xié)和司法的關(guān)系，形成支持、合作、監(jiān)督的良好關(guān)系，在制度上維護地方的公共性。同時，通過法治框架予以確認和保障，使地方權(quán)力的行使受到嚴(yán)格的監(jiān)督。在維護縣級政府自主權(quán)的同時，中央政府要強化在全局性公共事務(wù)方面的制度化權(quán)威，通過法律規(guī)范、行政監(jiān)督、財政控制等手段維護中央的權(quán)威和政令的統(tǒng)一和暢行。

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責(zé)任編輯：唐若蘭

D035

：A

：1008-6323（2016）01-0005-07

張國玉，國家行政學(xué)院政治學(xué)教研部副教授。

2015-12-20

國家社會科學(xué)基金項目（項目編號：15BKS034）。