孟高飛

(華東政法大學(xué),上海 200042)

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司法權(quán)中央化改革的誤區(qū)及修正

孟高飛

(華東政法大學(xué),上海 200042)

推動(dòng)地方法院人財(cái)物的省級(jí)統(tǒng)管和設(shè)立跨行政區(qū)劃法院等改革部署彰顯出司法權(quán)中央化的改革趨向。這種中央化改革的理路背后存在兩大誤區(qū)，即司法權(quán)是中央事權(quán)、地方化導(dǎo)致司法地方保護(hù)。中央化改革將產(chǎn)生沖擊基本憲政秩序、損害法治生態(tài)多樣性、加劇司法系統(tǒng)內(nèi)部行政化等預(yù)料外后果。修正司法中央化改革的路徑在于激活地方人大監(jiān)督職能、改造專(zhuān)門(mén)法院系統(tǒng)、保障審級(jí)雙向獨(dú)立、落實(shí)法官履職保護(hù)等。

司法權(quán)中央化；中央事權(quán)；司法權(quán)地方化；地方保護(hù)

我國(guó)實(shí)行分層管理的四級(jí)法院體制，除最高法院外，其余每個(gè)層級(jí)法院均對(duì)應(yīng)相應(yīng)層級(jí)的地方黨政機(jī)關(guān)，并由后者掌握人財(cái)物的管理。這種地方各級(jí)法院由地方控制的法院管理體制被概稱(chēng)為司法權(quán)地方化，并被作為我國(guó)法院制度改革必須直面的三大問(wèn)題之一。[1]相應(yīng)地，司法權(quán)的中央化改革被作為對(duì)策提出，即將地方法院人財(cái)物的管理職權(quán)由地方全部移交中央，實(shí)現(xiàn)中央對(duì)司法權(quán)的集中、統(tǒng)一管理，進(jìn)而提升國(guó)家對(duì)社會(huì)的治理能力。沿著這種理路，體現(xiàn)在頂層設(shè)計(jì)中，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三中《決定》”)和《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“四中《決定》”)提出了司法權(quán)中央化的改革目標(biāo)并作了具體部署。筆者擬對(duì)上述改革理路及背后存在的理論誤區(qū)進(jìn)行梳理和反思，進(jìn)而提出修正建議。

一、司法權(quán)中央化改革的趨向及背后理路

(一)司法權(quán)中央化改革的趨向

無(wú)需贅言，當(dāng)前司法權(quán)威不高、司法公信不足的現(xiàn)狀已是社會(huì)各界的共識(shí)。對(duì)其根源，三中《決定》指出“司法公信力不足很大程度上與司法體制和工作機(jī)制不合理有關(guān)”，四中《決定》認(rèn)為“司法不公的深層次原因在于司法體制不完善、司法職權(quán)配置和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制不科學(xué)”，故須深化司法體制改革，完善司法管理體制和審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。若說(shuō)上述中央文件對(duì)司法權(quán)地方化所生弊端的批判尚顯含蓄，中央政法委員會(huì)書(shū)記孟建柱解讀三中《決定》時(shí)則直言不諱，“近年來(lái)，社會(huì)上反映比較多的是司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物受制于地方，司法活動(dòng)易受地方保護(hù)主義的干擾，影響法制統(tǒng)一，損害司法權(quán)威”。[2]為“確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)”、“保證國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施”，三中《決定》和四中《決定》提出了一系列加強(qiáng)司法權(quán)中央化的改革舉措。其中，最能彰顯中央化改革趨向的是地方法院人財(cái)物的省級(jí)統(tǒng)管和設(shè)立跨行政區(qū)劃法院。就前者，決策者指出，“考慮到我國(guó)將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情，將司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物完全由中央統(tǒng)一管理，尚有一定困難。應(yīng)該本著循序漸進(jìn)的原則，逐步改革司法管理體制，先將省以下地方人民法院、人民檢察院人財(cái)物由省一級(jí)統(tǒng)一管理”。[3]換言之，將司法權(quán)完全中央化，是司法體制改革的最終目標(biāo)，先將司法管理職權(quán)收至省級(jí)只是囿于現(xiàn)實(shí)國(guó)情的暫時(shí)妥協(xié)。就后者，雖然目前僅在直轄市內(nèi)試點(diǎn)設(shè)立跨行政區(qū)劃法院，比如上海設(shè)立了第三中級(jí)法院、北京設(shè)立了第四中級(jí)法院，但這只是限于現(xiàn)行法律上的障礙，改革者已在積極爭(zhēng)取取得立法機(jī)關(guān)授權(quán)，準(zhǔn)備建立包括跨省級(jí)行政區(qū)劃高級(jí)法院在內(nèi)的跨行政區(qū)劃法院組織體系。[4]上述中央化改革思路并非首次提出，與之前的改革探索一脈相承。

(二)中央化改革趨向背后的理路

在某種程度上，上述司法權(quán)中央化改革思路是對(duì)學(xué)界多年來(lái)的倡議的回應(yīng)。綜覽學(xué)界的倡議，支撐司法權(quán)中央化的理由主要有兩個(gè)，位列第一的是司法權(quán)為中央事權(quán)的論斷，思路為司法權(quán)既然為中央事權(quán)，地方法院的人財(cái)物當(dāng)然應(yīng)由中央管理，地方法院亦應(yīng)向中央負(fù)責(zé)。在該論斷之下，又分三個(gè)支論點(diǎn)：(a)地方法院是國(guó)家設(shè)在地方代表國(guó)家行使審判權(quán)的法院，是國(guó)家的而非地方的法院。[5](p.382)(b)“司法權(quán)力是一種國(guó)家權(quán)力，而不是地方自治性質(zhì)的權(quán)力?！盵6](c)司法權(quán)完全不同于立法權(quán)和行政權(quán)，“是國(guó)家的一種專(zhuān)屬權(quán)和專(zhuān)有權(quán)”，“是不能轉(zhuǎn)讓的，是不能授予其他主體行使的，因而不能有‘地方司法’，不能有‘授權(quán)司法’”。[7]支撐司法權(quán)中央化改革的第二個(gè)主要理由是，司法權(quán)地方化衍生出諸多弊端，最為惡劣者是帶來(lái)了司法地方保護(hù)，遵循問(wèn)題導(dǎo)向的改革原則，提出中央化改革的方案。[8]

二、司法權(quán)中央化改革的主要誤區(qū)

上文概括的支撐司法權(quán)中央化改革的兩個(gè)根據(jù)，部分指出了我國(guó)司法體制改革面臨的問(wèn)題，但均存在一定的認(rèn)知誤區(qū)。

(一)誤區(qū)一：司法權(quán)是中央事權(quán)

事權(quán)是指某一國(guó)家機(jī)關(guān)處理某一領(lǐng)域事項(xiàng)的職權(quán)，中央事權(quán)應(yīng)指全體國(guó)民共同受益且必須在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排的公共事務(wù)。[9]那么，地方各級(jí)法院執(zhí)掌的司法權(quán)是屬于中央事權(quán)，還是屬于與之對(duì)應(yīng)的地方事權(quán)，需要放在中央與地方關(guān)系之中，放在建國(guó)后司法權(quán)歸屬的歷史演變之中進(jìn)行分析。

1．央地關(guān)系中的司法權(quán)

前引觀點(diǎn)(a)認(rèn)為，地方法院是國(guó)家設(shè)在地方代表國(guó)家行使審判權(quán)的法院，而非地方的法院。該觀點(diǎn)看似合乎邏輯，但既不符合憲法性法律的規(guī)定，亦與客觀實(shí)際相悖。地方法院固然是在代表國(guó)家行使審判權(quán)，但代表國(guó)家行使審判權(quán)不意味著行使的審判權(quán)應(yīng)當(dāng)中央化，代表國(guó)家只是要求法院以國(guó)家的名義、以只服從法律的方式維護(hù)全國(guó)法制的統(tǒng)一。根據(jù)現(xiàn)行《憲法》，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民(第2條第一款)，人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人大和地方各級(jí)人大(第2條第二款)；國(guó)家行政、審判和檢察機(jī)關(guān)都由人大產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督(第3條第三款)。該三個(gè)條款將權(quán)力機(jī)關(guān)以及由其產(chǎn)生的行政、審判等機(jī)關(guān)在中央與地方兩個(gè)層面作了劃分，即審判權(quán)除了中央層面的歸屬外也存在地方層面的歸屬。對(duì)在地方層面的歸屬方式，《憲法》第101條第二款、第104條、第128條等規(guī)定，地方各級(jí)法院由相應(yīng)層級(jí)的地方人大產(chǎn)生并受之監(jiān)督。上述關(guān)于地方法院地方化歸屬的憲制設(shè)置，在地方政治的實(shí)際運(yùn)作中至少在形式意義上得到了較好的落實(shí)，已經(jīng)形成沿襲經(jīng)年的憲法慣例。依法治國(guó)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，全面推進(jìn)依法治國(guó)、進(jìn)行司法體制改革，需要堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)表現(xiàn)在政治、思想、組織等多個(gè)層面，僅其中的組織領(lǐng)導(dǎo)就包括地方法院的黨組由同級(jí)黨委批準(zhǔn)設(shè)立、受同級(jí)黨委直接領(lǐng)導(dǎo)，地方法院的院長(zhǎng)由同級(jí)黨委和上級(jí)法院黨組提名、上級(jí)黨委最后決定等。換言之，地方法院的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)實(shí)際上掌握在地方黨委的手中。人民代表大會(huì)制度是國(guó)家的根本政治制度，黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民司法的根本政治準(zhǔn)則，這兩個(gè)中國(guó)最大的實(shí)際均否認(rèn)地方司法權(quán)屬于中央事權(quán)的范疇。

前引觀點(diǎn)(b)認(rèn)為，司法權(quán)力是一種國(guó)家權(quán)力，而不是地方自治性質(zhì)的權(quán)力。該論據(jù)來(lái)自凱爾森對(duì)“自治省的分權(quán)”的論述，原文是說(shuō)“自治省通常并沒(méi)有司法機(jī)關(guān)。法院被認(rèn)為是國(guó)家的法院，而不是自治省的法院。這意味著司法已不再有相當(dāng)于行政分權(quán)類(lèi)型那樣的分權(quán)了。只有立法和行政，而不是司法，才具有自治性質(zhì)；只有立法和行政才在中央的和地方的法律共同體之間加以劃分”。[10]348按學(xué)者的梳理，地方自治大意是指國(guó)家特定區(qū)域的居民，由于國(guó)家授權(quán)或依據(jù)國(guó)家法令，在國(guó)家監(jiān)督下自行組織法人團(tuán)體，用地方的人力財(cái)力物力自行處理自己的事務(wù)的政治制度。[11]本質(zhì)上，地方自治是一定區(qū)域內(nèi)的居民對(duì)該區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)擁有自主權(quán)。該理解與凱爾森對(duì)地方自治的界定基本一致。在國(guó)家結(jié)構(gòu)形式和政權(quán)實(shí)際運(yùn)作上，我國(guó)是較為典型的單一制國(guó)家，且是有著悠久中央集權(quán)傳統(tǒng)的單一制國(guó)家。在大陸地區(qū)并不存在絕對(duì)意義上的地方自治權(quán)力。即便在實(shí)行民族區(qū)域自治制度的地區(qū)，通常認(rèn)為區(qū)域自治機(jī)關(guān)享有的自治權(quán)僅包括極其有限的立法權(quán)和行政權(quán)，也不包括審判權(quán)。將審判權(quán)地方化理解成審判權(quán)成了地方自治性質(zhì)的權(quán)力，顯然是偷換概念，既不符合對(duì)地方自治的學(xué)理闡釋?zhuān)膊环现袊?guó)的政治實(shí)踐。引用凱爾森的前述論述顯然忽略了該論述的適用需要存在地方自治這一前提。

前引觀點(diǎn)(c)認(rèn)為，司法權(quán)是國(guó)家的一種專(zhuān)屬權(quán)和專(zhuān)有權(quán)，不能轉(zhuǎn)讓?zhuān)嗖荒苁谟杵渌黧w行使。筆者認(rèn)為，司法權(quán)固然屬于國(guó)家專(zhuān)有和專(zhuān)屬，但國(guó)家不等同于中央，司法權(quán)的行使并非只有中央化一種方式，屬于國(guó)家不意味著只能由中央司法機(jī)關(guān)行使。就像立法權(quán)也屬于國(guó)家專(zhuān)有一樣，在存在中央立法的同時(shí)，也可賦予地方權(quán)力機(jī)關(guān)根據(jù)地方實(shí)際制定地方性法規(guī)的權(quán)力?！稇椃ā返?條第四款規(guī)定“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”。再結(jié)合第3條第三款的規(guī)定，審判職權(quán)的劃分也應(yīng)在中央司法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一下，賦予地方司法以地方事權(quán)屬性，使之因地、因時(shí)、因事制宜地發(fā)揮主動(dòng)性和積極性。司法權(quán)的性質(zhì)確實(shí)不同于立法權(quán)和行政權(quán)，不能轉(zhuǎn)讓或授權(quán)其他主體行使，但司法權(quán)的地方化也是行使司法權(quán)的重要方式，司法權(quán)由地方法院行使并不等于司法權(quán)的轉(zhuǎn)讓或授權(quán)。

2．歷史演進(jìn)中的司法權(quán)

先看地方法院領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的歸屬演變。1949年《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》第26條規(guī)定，最高法院負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督全國(guó)各級(jí)審判機(jī)關(guān)的審判工作。隨后就地方法院應(yīng)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)還是雙重領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)題，曾產(chǎn)生過(guò)不同意見(jiàn)，立法者權(quán)衡再三后認(rèn)為，“不僅因?yàn)橹袊?guó)的革命政權(quán)是由地方發(fā)展到中央，而且因?yàn)橹袊?guó)是一個(gè)大國(guó)”，只有實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，“才能行得通”，“才有利而無(wú)弊，至少是利多而弊少”，[12]故1951年《人民法院暫行組織條例》第10條作出規(guī)定，各級(jí)法院是同級(jí)政府組成部分，地方法院受上級(jí)法院和同級(jí)政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。然三年之后，1954年《人民法院組織法》對(duì)地方法院的領(lǐng)導(dǎo)體制再作調(diào)整，第14條規(guī)定，地方法院對(duì)同級(jí)人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作、下級(jí)法院的審判工作受上級(jí)法院監(jiān)督。1979年修改的《人民法院組織法》第16條基本保留了上述領(lǐng)導(dǎo)體制。概言之，地方法院的權(quán)力歸屬經(jīng)歷了由中央單重領(lǐng)導(dǎo)→央地雙重領(lǐng)導(dǎo)→地方單重領(lǐng)導(dǎo)(上級(jí)業(yè)務(wù)監(jiān)督)的變遷。這已經(jīng)可以說(shuō)明地方法院地方化的制度安排符合中國(guó)的實(shí)際。

與地方法院權(quán)力歸屬一再下放形成鮮明對(duì)照的，是地方檢察權(quán)的歸屬演變。參照蘇聯(lián)的檢察制度，1949年《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第2條規(guī)定“全國(guó)各級(jí)檢察署均獨(dú)立行使職權(quán)，不受地方機(jī)關(guān)干涉，只服從最高人民檢察署之指揮”，[13]實(shí)行的是最高檢察機(jī)關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)的單重領(lǐng)導(dǎo)。但“因試行一年多的經(jīng)驗(yàn)，有些窒礙難行之處”，[14]1951年的《各級(jí)地方人民檢察署組織通則》第6條將各級(jí)地方人民檢察署確定為同級(jí)政府的組成部分，受上級(jí)檢察署和同級(jí)政府雙重領(lǐng)導(dǎo)。而后又受到列寧提出的檢察權(quán)屬于中央權(quán)力觀點(diǎn)的影響，1954年的《人民檢察院組織法》第6條規(guī)定地方檢察機(jī)關(guān)只受上級(jí)檢察機(jī)關(guān)和最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)，第21條將地方檢察機(jī)關(guān)的人事權(quán)收歸中央，檢察權(quán)再次成為單重領(lǐng)導(dǎo)的中央權(quán)力。然而，1979年修改的《人民檢察院組織法》第10條又將檢察院恢復(fù)為對(duì)同級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)和上級(jí)檢察院負(fù)責(zé)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。對(duì)于這次修改，立法者稱(chēng)“由于我國(guó)的情況和蘇聯(lián)不同，從建立農(nóng)村革命根據(jù)地到取得全國(guó)政權(quán)，地方工作有比較好的群眾基礎(chǔ)和堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)，所以實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)的原則是適合我國(guó)國(guó)情的”。上述由單重→雙重→單重→雙重的兩個(gè)回合的演變經(jīng)過(guò)顯示，雖然與審判權(quán)相比，檢察權(quán)具有更強(qiáng)的行政屬性，但將地方檢察權(quán)定位為中央事權(quán)，既是對(duì)先地方后中央的民主政權(quán)形成歷史的否認(rèn)，也不符合中國(guó)社會(huì)發(fā)展的客觀實(shí)際。

3．地方司法權(quán)的屬性辨識(shí)

據(jù)此，地方司法權(quán)屬于中央事權(quán)的論斷依據(jù)不足，但不能據(jù)此否認(rèn)地方司法權(quán)具有的中央性。其一，有關(guān)司法制度的事項(xiàng)只能由中央立法加以確定。根據(jù)《立法法》第8條、第9條，涉及法院組織和職權(quán)等的司法制度事項(xiàng)只能由法律加以規(guī)定，并排除授權(quán)立法的可能，地方亦不得染指，顯示司法權(quán)的中央性。當(dāng)然，有關(guān)司法制度的事項(xiàng)屬于中央專(zhuān)屬立法，并不意味著依據(jù)中央立法設(shè)立的相應(yīng)組織就屬于中央國(guó)家機(jī)關(guān)，或者該組織行使的職權(quán)就屬于中央事權(quán)。如同限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰屬于法律保留事項(xiàng)，且不得進(jìn)行授權(quán)立法，但不能據(jù)此認(rèn)為執(zhí)行限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰的職權(quán)屬于中央事權(quán)一樣，也不能因?yàn)樗痉ㄖ贫葘儆诜杀Ａ羰马?xiàng)而認(rèn)為司法權(quán)屬于中央事權(quán)。其二，最高法院擁有所有案件(一審)管轄權(quán)。我國(guó)法院組織體系是四層寶塔式結(jié)構(gòu)，在二審終審、“再審無(wú)限”制度下，任何案件均有可能上訴或申訴至最高法院。依《人民法院組織法》第14條和第32條的規(guī)定，最高法院可以對(duì)各級(jí)法院已經(jīng)生效的判決和裁定進(jìn)行提審或指令下級(jí)法院再審，亦可審理法律、法令規(guī)定由它管轄的和它認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由自己審判的第一審案件。故任何案件均有三種渠道可能交由中央司法機(jī)關(guān)處理，并且最高法院對(duì)所有法律問(wèn)題獨(dú)享最終決定權(quán)。在此意義上司法權(quán)具有中央性，不存在絕對(duì)的地方歸屬。當(dāng)然，從案件實(shí)際處理來(lái)看，2015年度最高法院審結(jié)案件1.4萬(wàn)件(全部為非一審案件)，地方各級(jí)法院審結(jié)、執(zhí)結(jié)案件1671.4萬(wàn)件，[15]絕大多數(shù)案件并非只能、其實(shí)也不必由中央司法機(jī)關(guān)處理，實(shí)際也主要由地方法院在處理。其三，在規(guī)范意義上，司法權(quán)的行使依據(jù)只能是中央立法機(jī)關(guān)制定的法律。依據(jù)《憲法》第126條“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)”，法律是法院作出裁判的依據(jù)，隱含著法院擁有對(duì)其他法規(guī)、規(guī)章等是否與憲法、法律相符的評(píng)價(jià)權(quán)力。地方法院服從法律，強(qiáng)調(diào)的是對(duì)作為全國(guó)人民共同意志的法律的服從性。當(dāng)然，依照法律行使審判權(quán)只是說(shuō)明審判權(quán)的行使依據(jù)，并未表明審判權(quán)的屬性和歸屬。實(shí)際上，法律并非地方法院裁判案件的唯一依據(jù)，在法律的模糊、缺漏或空白之處，地方性法規(guī)甚至政府規(guī)章、規(guī)范性文件乃至地方習(xí)慣等成了事實(shí)上的裁判依據(jù)。其四，地方法院的新設(shè)由中央決定。目前，各地新設(shè)法院須經(jīng)最高法院、中央政府編制部門(mén)或最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。上述中央屬性顯示，地方司法權(quán)雖主要不是中央事權(quán)，但具有中央事權(quán)的某些成分。

地方司法權(quán)除了含有上述中央事權(quán)的成分外，更多含有的是地方事權(quán)的構(gòu)成。前文的論證從反面來(lái)看，地方法院的人財(cái)物主要是地方黨政管理，地方法院本身由地方人大產(chǎn)生、對(duì)其負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督。地方法院處理的絕大多數(shù)案件往往僅涉及地區(qū)居民的個(gè)人利益或者僅涉及地區(qū)居民的共同利益。在二審終審制的審級(jí)制度下，絕大多數(shù)案件也在地方實(shí)現(xiàn)了終審。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的地區(qū)不平衡、地理歷史文化的地域差異導(dǎo)致地方治理的參差和司法需求的差別，地方法院需要適用地方性的裁判規(guī)范回應(yīng)這些差異。即便適用全國(guó)統(tǒng)一適用的法律，也要考慮地方的特殊情況，在適用的范圍、程序、條件上有所選擇。因此，地方司法權(quán)具有更多的地方事權(quán)成分，是中央事權(quán)成分與地方事權(quán)成分的一種綜合和平衡。

(二)誤區(qū)二：地方化導(dǎo)致司法地方保護(hù)

司法地方保護(hù)主要是指地方法院行使審判權(quán)過(guò)程中對(duì)地方行政機(jī)關(guān)及其關(guān)聯(lián)方進(jìn)行偏袒，不能平等、公正保護(hù)各方當(dāng)事人合法權(quán)益，是地方保護(hù)主義在司法領(lǐng)域的自然延伸。司法地方保護(hù)的表層原因是司法權(quán)的地方歸屬，但深層原因乃至權(quán)力橫向制約和縱向制約的失效，以及法院內(nèi)部運(yùn)行的行政化。推進(jìn)中央化改革屬于誤判病因后開(kāi)出的藥方。

1．權(quán)力橫向制約虛化誘發(fā)司法地方保護(hù)

權(quán)力是一種天然的具有擴(kuò)張性和侵蝕性的資源，憲政體制中的權(quán)力也不例外，但憲政體制區(qū)別于其他政體之處在于通過(guò)對(duì)權(quán)力的分工，讓各種權(quán)力進(jìn)行制衡，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)約束國(guó)家權(quán)力、保障民眾權(quán)利的目的。在橫向的國(guó)家權(quán)力之間，司法權(quán)與其他國(guó)家權(quán)力的分工與制約是憲政國(guó)家政權(quán)組織形式的結(jié)構(gòu)性特點(diǎn)。西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家主要實(shí)行三權(quán)分立制，將立法、行政、司法交由相互獨(dú)立且制衡的不同機(jī)關(guān)行使，而社會(huì)主義國(guó)家主要實(shí)行人民代表大會(huì)制，在此基礎(chǔ)上將行政、審判、檢察職權(quán)進(jìn)行分工且相互制約。我國(guó)憲法按照民主集中制的原則，在中央、省、市、縣四級(jí)政權(quán)均建立人大領(lǐng)導(dǎo)下“一府兩院”制的權(quán)力格局，行政、審判、檢察職權(quán)均由同級(jí)人大產(chǎn)生、對(duì)它負(fù)責(zé)、受它監(jiān)督。而在“一府兩院”三權(quán)的內(nèi)部，審判權(quán)通過(guò)對(duì)政府行政行為的審查而制約行政權(quán)，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)行使法律監(jiān)督職權(quán)而制約行政權(quán)和審判權(quán)。但實(shí)踐中，雖然人大形式上產(chǎn)生“一府兩院”，每年審議它們的工作報(bào)告等，但囿于人大職權(quán)在政治權(quán)力格局中的整體弱勢(shì)，上述權(quán)力制衡機(jī)制未能有效發(fā)揮作用。由于政府實(shí)際控制財(cái)權(quán)和人權(quán)，權(quán)力、審判、檢察機(jī)關(guān)均未能實(shí)質(zhì)性地制衡政府，反而為政府所牽制。地方法院不能有效抵御地方政府的直接影響和隱性控制，地方人大未能履行監(jiān)督政府的職責(zé)，地方檢察機(jī)關(guān)也未能行使監(jiān)督政府和法院的職權(quán)。地方國(guó)家權(quán)力橫向制約的制度安排虛化，是地方行政介入司法的深層次原因，[16]340-341當(dāng)然也是司法地方保護(hù)的主要原因。

2．權(quán)力縱向制約乏力放任司法地方保護(hù)

憲政體制的權(quán)力制衡布局中，除橫向制約結(jié)構(gòu)之外，還有中央與地方關(guān)系的縱向制約結(jié)構(gòu)。在地方享有高度自治權(quán)的國(guó)家，地方行政當(dāng)局往往不接受中央行政當(dāng)局的指令和監(jiān)督，但須直接向選民或選民代表負(fù)責(zé)，須接受中央司法機(jī)關(guān)對(duì)其權(quán)力行使的審查和矯正。在我國(guó)憲制安排中，對(duì)地方行政的縱向制約除了來(lái)自中央的審判權(quán)、檢察權(quán)之外，還有來(lái)自中央的行政權(quán)。其一，依據(jù)《憲法》第127條，最高法院監(jiān)督地方各級(jí)法院和專(zhuān)門(mén)法院的審判工作，上級(jí)法院監(jiān)督下級(jí)法院的審判工作。并且，實(shí)踐中這種上下級(jí)法院的監(jiān)督關(guān)系早已逸出《人民法院組織法》第14條和第32條設(shè)定的審判監(jiān)督的范圍，演化為行政化的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，[17]這種行政化趨向于近年還有加強(qiáng)的趨勢(shì)。上級(jí)法院乃至最高法院對(duì)下級(jí)法院影響力日益增強(qiáng)，前者并不受制于后者的同級(jí)地方政府而處于利益超脫的位置之上，既可事先以批示等方式協(xié)助下級(jí)法院抵制地方政府的干預(yù)，亦可通過(guò)二審或再審的審級(jí)監(jiān)督糾正下級(jí)法院的偏袒性裁決，甚至可以通過(guò)法律明確授予的提級(jí)管轄等職權(quán)而直接審理本應(yīng)由下級(jí)法院審理的案件，進(jìn)而消解或避開(kāi)地方政府的不當(dāng)干預(yù)。但目前實(shí)際存在的司法地方保護(hù)表明，上級(jí)法院乃至最高法院法院并未履行這種職權(quán)(職責(zé))。寄希望于司法中央化之后上級(jí)法院或最高法院就會(huì)依法履行職責(zé)，顯然過(guò)于樂(lè)觀。其二，依據(jù)《憲法》第132條、第133條等，最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)檢察院的工作，地方各級(jí)檢察院對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和上級(jí)檢察院負(fù)責(zé)，即實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)和最高人民檢察院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的體制。與實(shí)際一重領(lǐng)導(dǎo)、上級(jí)法院乃至最高法院僅負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)監(jiān)督的地方法院相比，地方檢察院受到地方政府的控制更少，尤其是上級(jí)檢察院更是處在不受同級(jí)政府控制的位置，但它們作為專(zhuān)門(mén)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，既未能有效監(jiān)督行政權(quán)對(duì)審判權(quán)的不當(dāng)干預(yù)，亦未能有效約束審判權(quán)的失范行使。其三，依據(jù)《憲法》第89條、第108條等，國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作、地方各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)政府的工作。上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府也有基于領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系而產(chǎn)生的監(jiān)督職責(zé)，但這一職責(zé)亦未能發(fā)揮相應(yīng)作用。綜上，國(guó)家權(quán)力縱向制約機(jī)制未能有效運(yùn)轉(zhuǎn)，放任了司法地方保護(hù)的發(fā)生。

3．法院行政化運(yùn)作方式助推司法地方保護(hù)

按照德沃金和馬克思的論述，法官與生俱來(lái)是獨(dú)立且平等的，身為法律帝國(guó)的王侯，除了法律之外沒(méi)有別的上司。按照我國(guó)現(xiàn)行正式制度的設(shè)計(jì)，法官之間也是獨(dú)立、平等地享有審判權(quán)。無(wú)論是合議庭審判，還是審判委員會(huì)審判，審判組織的成員均客觀、獨(dú)立、平等地參與案件的評(píng)議、裁判，共同對(duì)認(rèn)定事實(shí)和適用法律負(fù)責(zé)，并按多數(shù)意見(jiàn)作出裁決。但實(shí)際上，法院、法官及司法判斷過(guò)程被納入了行政體制的命令與服從關(guān)系之中，法院內(nèi)部幾乎完全以行政化的方式進(jìn)行運(yùn)作。比如在司法的目的與價(jià)值、司法人事制度和法院結(jié)構(gòu)、案件裁判過(guò)程、審判管理等方面，均存在嚴(yán)重的行政化現(xiàn)象。[18]這種行政化的運(yùn)作方式，不鼓勵(lì)甚至反對(duì)法官依據(jù)法律、事實(shí)、良知等作出獨(dú)立的判斷，使得審與判分離、判與責(zé)分離，使得上命下從而非獨(dú)立判斷成為行事原則，為地方保護(hù)因素進(jìn)入裁判過(guò)程提供了通道。缺乏依法履行職權(quán)的地位、人身、身份的保障，若期待法官乃至法院有效抵制地方保護(hù)，有違人的理性和制度理性。

三、司法權(quán)中央化改革的非預(yù)料后果

(一)沖擊基本的憲政秩序

在橫向權(quán)力設(shè)置上，我國(guó)實(shí)行人大領(lǐng)導(dǎo)下的“一府兩院”制，行政、審判等機(jī)關(guān)由同級(jí)人大產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督；在縱向權(quán)力劃分上，要求遵循中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性。地方法院在上述橫縱權(quán)力格局中所處的方位，為現(xiàn)行《憲法》第2條、第3條、第101條、第104條、第123條、124條、第127條、第128條等所確認(rèn)，并為《人民法院組織法》第1條、第2條、第16條、第35條、第36條及《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》、《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》、《民族區(qū)域自治法》、《法官法》的相關(guān)條文所細(xì)化。無(wú)論是四中《決定》，還是《人民法院四五改革綱要》，均強(qiáng)調(diào)深化司法改革“應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以憲法法律為依據(jù)，立足中國(guó)國(guó)情，依法有序推進(jìn)”。以法治的方式推進(jìn)改革、凝聚共識(shí)，至少應(yīng)在現(xiàn)行憲法框架內(nèi)展開(kāi)討論。但推行前述司法權(quán)中央化改革方案，等于重新構(gòu)建我國(guó)人民代表大會(huì)制度的內(nèi)涵，重新配置地方的立法、行政、司法等權(quán)力，必將對(duì)基本的現(xiàn)有憲政秩序帶來(lái)挑戰(zhàn)和沖擊。[19]

(二)損害法治生態(tài)多樣性

地方法治生態(tài)多樣性的存在有其必然性，是司法權(quán)中央化改革不能超越的客觀語(yǔ)境。其一，改革必須立足于我國(guó)仍處于并長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情，但必須承認(rèn)，我國(guó)的國(guó)情并非鐵板一塊，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展很不平衡，城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展差距仍在擴(kuò)大，且地區(qū)差異呈現(xiàn)多樣性和復(fù)雜性。改革也必須立足于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性特征，不僅包括我國(guó)和西方發(fā)達(dá)國(guó)家比較時(shí)所處的階段性，也包括我國(guó)當(dāng)前不同區(qū)域、城鄉(xiāng)之間比較時(shí)各自所處的階段性。法律是對(duì)社會(huì)關(guān)系確認(rèn)、抽象和概括的產(chǎn)物，其生成與發(fā)展依賴(lài)于特定的情境。上述國(guó)情與發(fā)展階段性特征延伸至法律領(lǐng)域，法律就表現(xiàn)為“地方性知識(shí)”,作為法律重要實(shí)施方式之一的司法亦演變成一種地方性知識(shí)，不同區(qū)域的法治之間存在差異有其必然性。比如先發(fā)地區(qū)可以“先行法治化”[20]，但不能人為抹去后發(fā)地區(qū)法治發(fā)展的客觀差異性。其二，地方的區(qū)際競(jìng)爭(zhēng)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展的根本原因，當(dāng)下區(qū)際之間已經(jīng)超越初期的粗放式競(jìng)爭(zhēng)，轉(zhuǎn)向包括投資環(huán)境、政府管理和法律制度等核心要素的綜合實(shí)力競(jìng)爭(zhēng)，法治軟實(shí)力成為地方政府競(jìng)相爭(zhēng)奪的新高地。由地方政府主導(dǎo)的區(qū)域法治競(jìng)爭(zhēng)可以直接形成一個(gè)關(guān)于如何走向法治的政策性市場(chǎng)，在法律變革的“頂層設(shè)計(jì)”、“底層運(yùn)動(dòng)”之外，走出一條能夠避免該二者自身所存缺陷的“中間變革”道路。[21]區(qū)域發(fā)展差異和區(qū)際法治競(jìng)爭(zhēng)必然帶來(lái)區(qū)域法治生態(tài)的多樣性，地方法院人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管乃至中央統(tǒng)管的中央化改革必將削弱乃至破壞這種生態(tài)的多樣性。

(三)加劇司法系統(tǒng)行政化

在法理上，司法系統(tǒng)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)應(yīng)表現(xiàn)為上下級(jí)法院之間相互獨(dú)立、上下級(jí)法院之間職能分層、發(fā)生法律效力的判決具有終局性，因而不同于行政系統(tǒng)垂直領(lǐng)導(dǎo)的審級(jí)構(gòu)造；在《憲法》第127條等規(guī)定中，最高法院與其他法院、上級(jí)法院與下級(jí)法院之間也均僅為審判上的監(jiān)督關(guān)系。但實(shí)踐中，上述審級(jí)上的監(jiān)督關(guān)系已異化為一種行政化的關(guān)系。這種司法系統(tǒng)內(nèi)部的行政化主要表現(xiàn)在案件請(qǐng)示等非程序性的審判監(jiān)督制度、審判質(zhì)效考核等行政管理制度、下級(jí)法院院長(zhǎng)人選確定等人事管理制度上。在原有司法權(quán)地方化的制度框架內(nèi)，由地方黨政等對(duì)上級(jí)法院進(jìn)行牽制時(shí)，尚存在廣為詬病的系統(tǒng)內(nèi)部行政化。按照現(xiàn)在中央化改革方案，高級(jí)法院主導(dǎo)人財(cái)物的省級(jí)統(tǒng)管，全面控制中級(jí)法院和基層法院的財(cái)政、人事大權(quán)，在失去一個(gè)牽制力量的同時(shí)，增添一個(gè)更為關(guān)鍵的力量。雖然決策者一再?gòu)?qiáng)調(diào)“省級(jí)統(tǒng)管”不是“省級(jí)垂管”，但在制衡力量的一減一增之間，縣、市級(jí)法院或?qū)⑷娴瓜蛏霞?jí)法院，加劇業(yè)已存在的行政化，產(chǎn)生事實(shí)上的垂直管理。其實(shí)，要求省級(jí)乃至中央垂直管理只是一種對(duì)權(quán)力中樞和權(quán)力垂直化的迷信，中央管理并不比地方管理具有更多的正當(dāng)性。并且，中央管理權(quán)力一旦濫用，比地方濫權(quán)更難制約、更難糾正、危害也更大。除了虛化審級(jí)監(jiān)督帶來(lái)一系列惡果之外，在執(zhí)法動(dòng)力、信息對(duì)稱(chēng)、優(yōu)化偏好等方面，中央化的集權(quán)亦不占有優(yōu)勢(shì)，尤其是在幅員遼闊、區(qū)域差異甚大的中國(guó)。我國(guó)有些中級(jí)法院(如海南省第一中院、漢江中院、直轄市的中院等)、有些專(zhuān)門(mén)法院(如海事法院、鐵路運(yùn)輸法院)已實(shí)現(xiàn)人財(cái)物的省級(jí)管理，后者亦實(shí)現(xiàn)了跨省級(jí)行政區(qū)域的案件管轄，但尚無(wú)相關(guān)資料顯示該些法院更公正、更高效或更權(quán)威。反倒有證據(jù)反映早已實(shí)行中央垂直管理的食品藥品監(jiān)管、海關(guān)等部門(mén)依然問(wèn)題層出不窮。[22]

四、司法權(quán)中央化改革的替代修正

前述的改革思路缺乏憲法依據(jù)、學(xué)理基礎(chǔ)和實(shí)踐支撐，不能解決所欲破解的司法地方保護(hù)等難題，反而會(huì)帶來(lái)一系列的非預(yù)料后果。對(duì)此，我們?nèi)詰?yīng)把目光投向地方和司法本身。

(一)激活地方人大監(jiān)督

三十多年來(lái)的改革開(kāi)放實(shí)踐已證明，賦權(quán)地方進(jìn)行探索、充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性，是進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)的一條成功經(jīng)驗(yàn)。在規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、防止權(quán)力濫用上，同樣需要調(diào)動(dòng)地方的積極性。進(jìn)行縱向的權(quán)力監(jiān)督總會(huì)面臨動(dòng)力缺乏、信息不足、如何監(jiān)督監(jiān)督者等的拷問(wèn)，進(jìn)行橫向的權(quán)力制約，即可避免這些難題。另外，依憲治國(guó)的要義在于“以權(quán)力制約權(quán)力”，“以野心對(duì)抗野心”。我國(guó)現(xiàn)有憲制中儲(chǔ)備有相應(yīng)的進(jìn)行權(quán)力制約的工具。司法權(quán)地方化所生弊端表面上看是司法濫權(quán)所致，但根源在于控制司法人財(cái)物的行政濫權(quán)，制約了行政濫權(quán)，地方化弊端自然消解?，F(xiàn)行《憲法》設(shè)定的人民代表大會(huì)制下“一府兩院”制即是要求行政權(quán)接受人大的監(jiān)督、接受審判權(quán)和檢察權(quán)的制約。防止行政濫權(quán)，需要激活地方人大的監(jiān)督，進(jìn)行權(quán)力的橫向制約。

參照學(xué)者的設(shè)計(jì)[23]91-109和四中《決定》的內(nèi)容，激活地方人大的監(jiān)督系統(tǒng)主要是讓人大成為地方權(quán)力的中心，至少可從兩個(gè)方面著手：其一，加強(qiáng)地方人大會(huì)議的預(yù)算審議和決算監(jiān)督功能。把憲法和法律規(guī)定的人大會(huì)議轉(zhuǎn)化成主要對(duì)稅收、撥款、各種津貼以及財(cái)政再分配的預(yù)算進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審議的公開(kāi)論壇，以切實(shí)改變所謂“議會(huì)不議”的現(xiàn)象；以實(shí)施“財(cái)稅民主”為突破口，通過(guò)刷新資源分配方式來(lái)重塑地方政治生態(tài)。同時(shí)，通過(guò)改革審計(jì)制度并進(jìn)行行政問(wèn)責(zé)，把審計(jì)監(jiān)督與人大的決算監(jiān)督結(jié)合起來(lái)。如此，既讓民意代表對(duì)行政權(quán)進(jìn)行有效監(jiān)控，又讓法院的財(cái)政預(yù)算公開(kāi)化、透明化，減少地方政府對(duì)法院的財(cái)物控制。其二，展開(kāi)以地方人大會(huì)議為舞臺(tái)的地方法治競(jìng)爭(zhēng)。強(qiáng)大的行政權(quán)力從市場(chǎng)中撤退，而司法權(quán)力本就過(guò)于弱小，并且難以及時(shí)跟進(jìn)，需要賦予具備一定條件的地方以政府自治權(quán)和居民自治權(quán)。其中一個(gè)重要的舉措就是讓地方官員接受當(dāng)?shù)鼐用襁x舉的洗禮，使群眾的聲音直接反映到地方政治過(guò)程中，減少或避免中央政府監(jiān)管的成本和缺陷。以擴(kuò)大地方居民話(huà)語(yǔ)權(quán)和人大決議權(quán)的地方分權(quán)，來(lái)促進(jìn)地方政府之間的法治競(jìng)爭(zhēng)，地方政府將不愿再背“干預(yù)司法”的惡名，進(jìn)而改變地方政治生態(tài)。

(二)改造專(zhuān)門(mén)法院系統(tǒng)

在一些重大的行政案件和民商事案件、跨行政區(qū)劃的環(huán)保案件中，地方政府基于自身或本地利益的考慮，有動(dòng)力去干擾司法進(jìn)而產(chǎn)生司法的地方保護(hù)，有必要讓處理該些案件的法院脫離地方的控制。現(xiàn)行憲法性法律亦儲(chǔ)備有相應(yīng)的制度工具，如專(zhuān)門(mén)法院制度。根據(jù)《憲法》第124條和《人民法院組織法》第29條等，“中華人民共和國(guó)設(shè)立最高人民法院、地方各級(jí)人民法院和軍事法院等專(zhuān)門(mén)人民法院”、“專(zhuān)門(mén)人民法院的組織和職權(quán)由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)另行規(guī)定”。目前，對(duì)專(zhuān)門(mén)法院主要是按特定的組織或特定范圍的案件來(lái)設(shè)立，如軍事法院、海事法院、鐵路運(yùn)輸法院等。專(zhuān)門(mén)法院管轄的案件具有專(zhuān)門(mén)性，法院及人員的產(chǎn)生、任免也不同于普通法院，通?？缧姓^(qū)劃而設(shè)立。因所涉法院較少，作為按行政區(qū)劃設(shè)立的普通法院的補(bǔ)充，不會(huì)沖擊我國(guó)基本的憲制制度。2014年年底上海、北京等地設(shè)立的知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院即是跨行政區(qū)劃的專(zhuān)門(mén)法院，對(duì)此進(jìn)行了有效的嘗試。

前述重大民商事案件、跨行政區(qū)劃的環(huán)保案件等亦有其特殊性，比如涉案標(biāo)的、涉案人數(shù)或?qū)I(yè)技術(shù)上的，并且在數(shù)量上亦有限，因此，可以適當(dāng)擴(kuò)大解釋“專(zhuān)門(mén)人民法院”中“專(zhuān)門(mén)”的內(nèi)涵，而將上述案件涵蓋進(jìn)去。通過(guò)設(shè)立跨行政區(qū)域?qū)ｉT(mén)法院的方式，解決特定類(lèi)型案件的管轄，除能收到免除地方干擾的效果外，至少還有以下優(yōu)勢(shì)：一是合乎現(xiàn)行《憲法》確立的法院制度，避開(kāi)以非法治方式推進(jìn)改革的質(zhì)疑。二是絕大多數(shù)普通案件仍歸地方普通法院管轄，未從根本上觸動(dòng)現(xiàn)有人大制度下“一府兩院”制，節(jié)省重大制度變遷的社會(huì)成本。三是專(zhuān)門(mén)法院所轄案件地區(qū)差異相對(duì)較小，與地方經(jīng)濟(jì)、政治、文化等的聯(lián)系較為松散，又有在全國(guó)范圍內(nèi)確立統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)、建立統(tǒng)一規(guī)則體系的可能和必要。而多數(shù)普通案件不具備這些條件。四是，一省近萬(wàn)名法官交由省級(jí)統(tǒng)管、全國(guó)共20多萬(wàn)法官交由中央統(tǒng)管的可行性、公平度，均存在疑問(wèn)。而各專(zhuān)門(mén)法院即使全部由中央直接管理，因總體的體量有限，在人員任免、經(jīng)費(fèi)保障等方面也具有可能性。

(三)保障審級(jí)雙向獨(dú)立

通常而言，批評(píng)上下級(jí)法院之間關(guān)系的行政化，多暗指上級(jí)法院伸手太早、伸手越界，干預(yù)了不應(yīng)干預(yù)的下級(jí)法院的獨(dú)立審判。按該思路，有上級(jí)法院作及時(shí)、強(qiáng)力的后盾，下級(jí)法院應(yīng)更能抗拒地方黨政的干擾。但這只是硬幣的一面，另一面是上下級(jí)法院因內(nèi)部行政化而衍生出“榮”“損”一體化，不僅下級(jí)法院未獨(dú)立于上級(jí)法院，上級(jí)法院亦未能獨(dú)立于下級(jí)法院，二者成為某種意義上的利益共同體。比如，二審改判、發(fā)回重審，本是二審法院監(jiān)督一審審判的絕佳抓手，但在上下級(jí)法院捆綁式績(jī)效考評(píng)制度下，二者合力“創(chuàng)造”出諸多降低二審改發(fā)率的非正式制度，如一審判前問(wèn)計(jì)式的案件請(qǐng)示、二審審中求證式的溝通協(xié)調(diào)、二審判后申辯式的異議審查等。[24]569-572再如，上級(jí)法院內(nèi)設(shè)部門(mén)負(fù)責(zé)人成為下級(jí)法院院長(zhǎng)的主要人選來(lái)源，雖然如此產(chǎn)生的院長(zhǎng)更加專(zhuān)業(yè)化，但由此所生的負(fù)面影響亦不容小覷。保障法院審級(jí)獨(dú)立需在上下級(jí)法院相互獨(dú)立上著力，推動(dòng)權(quán)力的雙向制約。

就下級(jí)法院獨(dú)立于上級(jí)法院而言，設(shè)置不同審級(jí)并非是要建立一種上級(jí)法院控制下級(jí)法院的機(jī)制，而是為通過(guò)司法解決社會(huì)糾紛在制度上安排一種糾錯(cuò)途徑和權(quán)利保障程序。[25]上下級(jí)法院之間沒(méi)有決定過(guò)程中的命令服從關(guān)系，只存在裁判之后的重新審理關(guān)系，即要去除二者之間的行政化關(guān)系，回歸到純粹的業(yè)務(wù)監(jiān)督關(guān)系。上級(jí)法院只能通過(guò)二審、再審、提審等對(duì)下級(jí)法院的裁判結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督。就上級(jí)法院獨(dú)立于下級(jí)法院而言，要對(duì)上下級(jí)法院實(shí)行職能分層，實(shí)現(xiàn)不同審級(jí)法院之間的程序運(yùn)行和功能目標(biāo)上的區(qū)分。確立一審重在解決事實(shí)認(rèn)定和法律適用、二審重在解決事實(shí)法律爭(zhēng)議、再審重在解決依法糾錯(cuò)的審級(jí)職能劃分。對(duì)案件請(qǐng)示等非正式制度進(jìn)行公開(kāi)，以破解當(dāng)事人的信息不對(duì)稱(chēng)。矯正法院績(jī)效考核，除去裁判者系于裁判中的利益。

(四)落實(shí)法官履職保護(hù)

前文述及激活地方人大監(jiān)督，以促進(jìn)(院外的)審判獨(dú)立；改造專(zhuān)門(mén)法院系統(tǒng)，以促進(jìn)(院間的)業(yè)務(wù)分立；破除上下級(jí)法院之間的行政化，以促進(jìn)(院間的)審級(jí)獨(dú)立，但是，一切司法制度的良好運(yùn)轉(zhuǎn)最終依托于健全的法官制度，而健全的法官制度最終歸結(jié)于有力的職業(yè)保障，故需要落實(shí)法官履職保護(hù)，以促進(jìn)(院內(nèi)的)法官獨(dú)立。落實(shí)法官的履職保護(hù)，一是落實(shí)法官的地位保障。法官依法獨(dú)立行使審判權(quán)的職權(quán)需要保障，根本在于裁判的獨(dú)立。目前法院內(nèi)部管理存在的行政化、法官之間的等級(jí)化、審理與裁判之間的分離化等，導(dǎo)致法官裁判受到多重的顯形或隱性干擾。二是落實(shí)法官的身份保障。非因法定事由、未經(jīng)法定程序而不得因依法履職而被免職，重在解除法官的履職擔(dān)憂(yōu)。近年發(fā)生的廣東莫兆軍法官案、河南劉德山法官案、河北馬瑞芝法官案等，均是法官依法履職而遭到刑事追訴并最終被無(wú)罪釋放的案例。三是落實(shí)法官的經(jīng)濟(jì)保障，突出責(zé)任與權(quán)益的平衡。只有優(yōu)厚、體面的待遇，才有可能延攬至優(yōu)秀的法律人才，才有可能實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)的法治。但現(xiàn)實(shí)中法官的待遇之低，已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)年輕法官離職的重要因素之一。四是落實(shí)法官的人身保障，給予法官在履行職務(wù)過(guò)程中的人身安全以具體而有效的保障措施。法官因?yàn)槁穆毝蝗枇R、誹謗、恐嚇、毆打、傷害等仍然層出不窮，使法官承受巨大的精神壓力。[26]從以上四個(gè)方面落實(shí)法官履職保護(hù)，使得法官獨(dú)立、從容地進(jìn)行裁判，才能保障所作裁判的依法、公正。

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(責(zé)任編輯：杜婕)

Misunderstanding and Correction of the Judicial Centralization Reform

MENG Gao-fei

( East China University of Political Science and Law, Shanghai 200042, China )

The reform trend of the judicial centralization has been shown by promoting the provincial unified management of local courts and establishing the courts of inter-administrative divisions and so on. There are two main mistakes behind this reform of the judicial centralization: jurisdiction is the central power, localization is the main cause of judicial protectionism. The reform of the judicial centralization will lead to the unexpected consequences e. g destroying the basic constitutional order, undermining the ecological diversity about the rule of law, exacerbating internal bureaucratization of justice system. To correct the centralized path of judicial reform, we should activate the oversight functions of local people's congresses, reconstruct the specialized court system, guarantee bi-level independence of trial Class, implement protection on the performance of judges duties.

the Judicial Centralization; the Central Power; Judicial Localization; Local Protectionism

2016-10-28

孟高飛(1982-)，男，安徽臨泉人，法學(xué)理論專(zhuān)業(yè)博士生，主要從事法治理論、司法制度研究。

D916.2

A

1008-7605(2016)06-0130-08