劉斌

國企改革的歷史、反思及趨勢

劉斌

國企改革作為我國經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)，關(guān)系著政府經(jīng)濟職能的轉(zhuǎn)變，決定著政府與市場的關(guān)系。經(jīng)過30多年的改革，我國國企改革取得了一定的成就，實現(xiàn)了國有企業(yè)從政府機構(gòu)附屬物到市場競爭主體的轉(zhuǎn)變，有力地推動了經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟的發(fā)展，但是也存在著一些難題。本文主要介紹了我國國有企業(yè)改革的歷史，反思了改革過程中存在的問題并針對這些問題分析了出現(xiàn)這些問題的原因，然后提出了我國國企未來發(fā)展的對策及趨勢。

國企改革；歷史；反思；趨勢

10.13999/j.cnki.scyj.2016.09.023

一、國企改革的歷史

建國初期，受蘇聯(lián)模式的影響，我國建立了高度集中的計劃經(jīng)濟體制，與之相對應，企業(yè)的管理模式也是由政府一手操控，國有企業(yè)被稱為國營企業(yè)，不但資本歸國家，經(jīng)營也由國家操辦，是政府的附屬物。政府對國營企業(yè)的生產(chǎn)、分配、財務(wù)、人事等進行統(tǒng)一管理，充當了全能管制者的角色。在高度集中的計劃經(jīng)濟體制下，國營企業(yè)生產(chǎn)效率低下，造成了資源的極大浪費。1978年黨的十一屆三中全會后，我國的經(jīng)濟體制逐步由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌，國有企業(yè)也開始了漫長而崎嶇的改革歷程。

（一）放權(quán)讓利階段（1978～1984年）

十一屆三中全會明確指出，我國經(jīng)濟管理體制的一個嚴重缺陷就是權(quán)力過于集中，應該大膽下放，讓地方和企業(yè)有更多的經(jīng)營管理自主權(quán)。因此，簡政放權(quán)以及減稅讓利成為國企改革的早期方向。從1978年到1984年，我國國企改革先后經(jīng)歷了放權(quán)讓利——撥改貸——經(jīng)濟責任制——兩步利改稅。一定程度上改變了對企業(yè)統(tǒng)收統(tǒng)支、管得過死的狀況，提高了企業(yè)的經(jīng)營管理水平。但是，政府仍然控制著國有企業(yè)的所有權(quán)，只在經(jīng)營權(quán)和利益分配層面做了調(diào)整。

（二）企業(yè)承包經(jīng)營責任制（1985～1990年）

1984年10月黨的十二屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》，明確了增強國有企業(yè)活力是經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)，改革的基本思路是按照所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的原則逐步推進政企分開，使企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負盈虧的社會主義商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者。這段時間國有企業(yè)普遍實行了承包經(jīng)營責任制，企業(yè)擁有自主權(quán)，其基本內(nèi)容是“兩包一掛”，即“包上繳國家利潤、包完成技術(shù)改造任務(wù)、實行工資總額與市場效益掛鉤”。企業(yè)承包經(jīng)營責任制較好地處理了國家與企業(yè)之間的利益關(guān)系，調(diào)動了企業(yè)的積極性，但面臨的問題也比較突出，企業(yè)包盈不包虧，助長了重生產(chǎn)、輕投資、拼設(shè)備等短期行為。同時，企業(yè)承包制按一戶一率，不能公平競爭的弊端也日益顯露。到1993年，企業(yè)承包經(jīng)營責任制的實踐結(jié)束了。

（三）建立現(xiàn)代企業(yè)制度與“抓大放小”（1994～2002年）

1993年11月，黨的十四屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，《決定》指出，國有企業(yè)改革的方向是建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、政企分開、管理科學”的現(xiàn)代企業(yè)制度。在推進現(xiàn)代企業(yè)制度試點的同時，1995年9月，黨的十四屆五中全會提出，要著眼于搞好整個國有經(jīng)濟，抓好大的，放活小的，即“抓大放小”。

（四）國有資產(chǎn)管理體制與股份制改革（2003～2014年）

2003年3月，經(jīng)全國人大一次會議表決，正式設(shè)立國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，建立起“管人、管事和管資產(chǎn)”的國有資產(chǎn)管理體制。

2003年10月，黨的十六屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，確定了股份制為公有制的主要實現(xiàn)形式，使國企改革進入了一個新階段。

（五）全面深化國資國企改革（2014年至今）

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出：國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式，有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力。從此，以國資改革帶動國企改革，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，被認為是深化經(jīng)濟體制改革的關(guān)鍵突破口和重點。

二、國企改革過程中出現(xiàn)的問題

（一）政企不分、政資不分現(xiàn)象依然存在

政企不分是指政府直接干預國有企業(yè)的微觀經(jīng)濟活動，企業(yè)是政府活動的延伸。在我國國企改革過程中，這一現(xiàn)象仍然存在，政企不分可分為兩種類型：一種是人員上的政企不分，主要存在于國有企業(yè)的高層干部，比如企業(yè)的高管在政府機構(gòu)從政。一種是機構(gòu)上的政企不分，比如原來的鐵道部既是國務(wù)院的一個部門，又是一個公司。

政府既有宏觀管理職能，又有國有資產(chǎn)所有權(quán)管理職能?，F(xiàn)階段，改革已經(jīng)實現(xiàn)國有資產(chǎn)管理的專職化，但是卻沒有將專職管理與宏觀管理區(qū)別開來，雖然專職機構(gòu)沒有超越職權(quán)范圍，但是其他部門紛紛插手管理資產(chǎn)的工作，沒有將這項工作完全交給專職機構(gòu)去做，因而實際上造成了政資不分。

（二）企業(yè)辦社會現(xiàn)象仍然存在

企業(yè)辦社會，主要是指企業(yè)建立和興辦了一些與其生產(chǎn)經(jīng)營沒有直接聯(lián)系的機構(gòu)和設(shè)施，承擔了政府的某些社會職能。國企辦社會主要包括職工住宅“三供一業(yè)”（供水、供電、供氣及物業(yè)）、離退休人員管理、承辦教育機構(gòu)、醫(yī)療機構(gòu)和消防市政等其他機構(gòu)五個方面。經(jīng)過多輪改革，大部分國企辦社會問題得到了較好地解決，但是在部分領(lǐng)域和部分企業(yè)仍存有較大規(guī)模的辦社會問題。

（三）薪酬差距過大

2002年規(guī)定的大中型國有企業(yè)的負責人薪酬與職工平均工資的比例是12倍，近年來，這一比例有逐漸拉大之勢。目前國有企業(yè)薪酬狀況是內(nèi)部縱向差距與外部橫向差距都比較大。不僅企業(yè)負責人的收入是普通員工的十幾倍，甚至幾十、上百倍，而且企業(yè)與企業(yè)之間，差距也很大。

三、原因分析

（一）路徑依賴效應

路徑依賴，是指人類社會中的技術(shù)演進或制度變遷均有類似于物理學中的慣性，即一旦進入某一路徑（無論是“好”還是“壞”）就可能對這種路徑產(chǎn)生依賴。我國在建國初期，政府對國有企業(yè)全面管制，企業(yè)因此承擔了政府的社會職能。政企合一的制度長期影響著我國國有企業(yè)，對其進行市場化改革并建立現(xiàn)代企業(yè)制度必然會受到政府包辦模式的影響。同時，國有企業(yè)是政府的附屬物，政府會對其進行一定程度的偏袒。

（二）相關(guān)配套措施不足

國企改革作為一項系統(tǒng)性工程，需要相關(guān)配套制度的建立和完善?！捌髽I(yè)辦社會”現(xiàn)象的存在說明政府對自身角色定位有偏差，把本該屬于自己的社會管理職能給了企業(yè)，下崗職工的生活水平得不到保障，融入社會生活困難，這一現(xiàn)象的背后實際上是我國社會保障制度的不健全，由于政府沒有及時建立針對該類人群的社會保障制度，導致這部分人失業(yè)后只能要求原來的企業(yè)進行救濟，出于情感、歷史等原因，由企業(yè)替政府承擔著社會職能。

（三）國企高管薪酬與企業(yè)業(yè)績脫節(jié)，缺乏合理完善的績效評價體系

國有企業(yè)在資源占有、經(jīng)營成本等方面具有較明顯的優(yōu)勢，同時，國有企業(yè)往往處于壟斷地位，政策上的優(yōu)惠以及國企高管的薪酬主要依據(jù)市場薪酬水平確定而與企業(yè)發(fā)展階段和規(guī)模關(guān)聯(lián)度較弱，因此缺乏與公司業(yè)績聯(lián)動有效的機制，從而使國企的業(yè)績難以和高管的薪酬掛鉤。

四、國企改革的對策及趨勢

（一）對國有企業(yè)進行分類改革

“政企不分”“政資不分”在我國國企改革30多年的時間里一直存在，比較理想的解決方式是對國企進行分類改革。國有企業(yè)可以分為兩類：商業(yè)類和公益類。

對于商業(yè)類國有企業(yè)，政府應當從這類企業(yè)中徹底退出，按照市場化要求實行商業(yè)化運作，依法獨立自主開展生產(chǎn)經(jīng)營活動。其中，主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，要以保障國家安全和國民經(jīng)濟運行為目標，重點發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益與安全效益的有機統(tǒng)一。

對于公益類國有企業(yè)，應當明確其主要目標：保障民生、服務(wù)社會、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。公益類國企的產(chǎn)品或服務(wù)價格可以由政府調(diào)控，同時也要積極引入市場機制，不斷提高公共服務(wù)效率和能力。

（二）健全社會保障體系

社會保障體系是國企改革過程中重要的配套措施，健全社會保障體系對于剝離國有企業(yè)的社會化職能，減輕國企改革的負擔具有重要作用。社會保障體系的不健全是阻礙我國國企改革進一步深化的重要因素，因此，政府應加快基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險以及生育保險制度的改革。

（三）完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，加強對國企高管分配行為的監(jiān)督和約束

為解決國有企業(yè)經(jīng)營者薪酬管理長期混亂的局面，國資委應該建立相應的信息披露制度，將企業(yè)高層管理者的薪酬管理、職務(wù)消費納入公司治理機制，增強監(jiān)督和約束的有效性。

對于薪酬制度的設(shè)計要考慮到市場條件和企業(yè)自身的狀況，結(jié)合多維相對業(yè)績，避免“天時”、“地利”對國企高管薪酬水平的影響，使薪酬制度可以更好地體現(xiàn)高管的管理貢獻，達到委托代理中激勵——保險問題的帕累托改進。同時，要建立企業(yè)職工工資正常增長機制和支付保障機制，推動企業(yè)建立工資集體協(xié)商制度，從而減少收入差距和分配不均帶來的不公平。

五、結(jié)語

國有企業(yè)改革是一個復雜的系統(tǒng)工程，涉及方方面面。未來我國國企的發(fā)展趨勢很可能是對國有企業(yè)的分類改革，進一步完善我國社會保障體系以及完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，加強對國企高管分配行為的監(jiān)督和約束。國企改革走到了今天，也積累了一些經(jīng)驗，希望在接下來的國企深化改革中，社會各界能夠凝聚共識，使我國的國企朝著健康、穩(wěn)定、安全及更有效率的方向邁進。

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（作者單位：武漢大學社會保障研究中心）