文/柏樺吳愛明（.南開大學，天津300000；.中國人民大學，北京00000）

論中國古代官設救助機構的得與失

文/柏樺1吳愛明2（1.南開大學，天津300000；2.中國人民大學，北京100000）

從中國歷代官府設置救助機構的情況來看，官府參與社會救助在某種程度上可以歸結為一種道德和文化現(xiàn)象，與經(jīng)濟發(fā)展及社會變遷并無必然的聯(lián)系，但經(jīng)濟發(fā)展寓財于民，社會變遷改變?nèi)藗兊囊庾R。在官府社會救助能力有限、設施與經(jīng)費難以滿足需要的時候，社會各階層在力所能及的情況下參與社會救助，既可以滿足社會救助的需求，又可以彌補官府社會救助的缺失，還能夠折射出社會成員為改善人類生活品質(zhì)、增進社會福利的可貴努力，但也不能夠忽略官府在社會救助方面發(fā)揮的重要作用。

社會救助倉儲收養(yǎng)孤老惠民助喪慈善

從制度層面看，中國傳統(tǒng)社會的社會救助主要是由官府承擔的。其內(nèi)容主要包括兩個方面：一是災害賑濟，二是日常救助。商朝開國之君成湯，“夷境而積粟，饑者食之，寒者衣之，不資者振之，天下歸湯若流水”（《管子·輕重法》）。成湯這種出于收買人心的政治措施，應該是最早的官府社會救助行為，但沒有史料可以證實商湯已經(jīng)設置了社會救助機構?！吨芏Y》大司徒的職責之一，有“養(yǎng)蓍老以致孝，恤孤獨以逮不足”（《禮記·王制》）。具體措置有慈幼、養(yǎng)老、振窮、恤貧、寬疾、安富等事務（《周禮·地官·大司徒》）。三代之中，周制最為后人推崇，特別是在社會救助方面，曾派專人負責掌管國家和地方的糧食儲備，用來救濟地方的災荒與恤養(yǎng)老孤等，每年還派員巡視各地，調(diào)查百姓疾苦，對遭遇水火盜賊死喪之屬，給予賑濟［1］。春秋戰(zhàn)國時期，減免舊欠，救濟窮人、撫恤鰥寡，不但成為諸侯成就霸業(yè)而爭取民眾的常見政治手段，往往還成為戰(zhàn)爭勝負的關鍵［2］。秦朝開創(chuàng)了中央集權的一元化統(tǒng)治，在政治上高度集權的同時，也控制了一切社會財富和社會資源，不僅由朝廷掌控了一切社會救助事務，而且還在鄉(xiāng)以下廣大農(nóng)村設立有里、社、單等基層政權控制編戶，其中的“單”即屬于救助類型的社會組織，承擔著部分的救助責任［3］。這種以官府為主導，使民眾盡量能夠參與社會救助的方針，一直得以延續(xù)，而在漢武帝廢黜百家，獨尊儒術以后，“儒家模式”的管理方式，以維持社會秩序為主要目的，因此以官府為主導的社會救助機構設置，也成為當時制度設計的主要內(nèi)容之一。

一、災荒救助的倉儲

《禮記·王制》云：“國無九年之蓄，曰不足。無六年之蓄，曰急。無三年之蓄，曰國非其國也”。在民以食為天的情況下，國家積蓄糧食就成為一項基本的制度安排，因為它關系到國家存亡。建立專門的糧倉儲存糧食，用來穩(wěn)定糧價，借貸或放糧救荒濟貧，是古代荒政的重要內(nèi)容。倉儲稱為“委積”，意指除稅收以外儲蓄的余財，其用途包括濟貧救荒，供養(yǎng)陣亡將士的老弱眷屬、招待賓客等。委積是司徒的職掌之一，具體管理這項工作的官員稱“遺人”，“掌邦之委積，以待施惠。鄉(xiāng)里之委積，以恤民之艱厄；門關之委積，以養(yǎng)老孤；郊里之委積，以待賓客；野鄙之委積，以待羈旅；縣都之委積，以待兇荒”。（《周禮·司徒·遺人》）。各種各樣的“委積”，各有不同的用途。公元前442年，李悝在魏文侯支持下頒布“平糴法”，將豐年與災年各分成大中小三等，豐年由官方買入糧食，災年賣出，“使民適足，價平而止”［4］，平糴倉由此設立。

漢宣帝時設立常平倉。所謂常平倉，類同于平糴倉，就是在谷物價賤時糴入，谷貴時減價賣出以供備荒賑恤，為穩(wěn)定糧價和救濟饑民而建立的官方倉儲制度正式確立，也為后代所因襲。常平倉制度一直在不斷完善，基本上是以官府為主導，盡量利用民間的力量。如清代常平倉糧食，除了要州縣衛(wèi)所官員設法勸輸之外，還有官買、截漕、攤派、捐納等辦法。官買即朝廷動用帑銀，在豐年時買余備貯；截漕是朝廷拿出部分漕糧在地方建倉備貯，以便在災荒之年進行調(diào)濟；攤派是按照地丁田畝捐輸，一般是每畝捐輸四合（約600克）；捐納是民間捐貢監(jiān)生員功名，貢生三百石，監(jiān)生二百石，這些地方可以存留一些入常平倉。

后周顯德年間設立惠民倉，“以雜配錢分數(shù)折粟貯之，歲歉，減價出以惠民”。宋仁宗后期，令天下置廣惠倉，它的設置，主要是在災荒年景賑“給州郡郭內(nèi)之老幼貧病不能自存者”。廣惠倉以官府沒收戶絕之田產(chǎn)為主，募人耕種，以臨時救濟災年中最容易受害的老弱病殘。其具體救濟方法是“自十一月始，三日一給，人米一升，弱兒半之，次年二月止”。在管理形式上，它也帶有常平倉、義倉的痕跡，“收其租別為貯之”；各州郡中，“戶不滿萬，留田租千石；萬戶倍之，戶二萬留三千石，三萬留四千石，四萬留五千石，五萬留六千石，七萬留八千石，十萬留萬石”。并且，“隨市惠賤糶糴，仍以見錢，依陜西青苗錢例，愿預借者給之”。先在河北、京東、淮南三路施行，后推及于諸路，“其廣惠倉除量留給老疾貧窮人外，余并用常平倉轉(zhuǎn)移法”［5］。即在保障特殊困難群體的前提下，也對一般災民實施賑濟，其救助范圍有所拓展。

明代的倉儲種類有很多，而且按級不同進行了區(qū)分，在中央有國家控制的太倉和水次倉，在地方上則有常平倉、社倉、預備倉等，其中以救助為主要任務的是常平、濟農(nóng)、預備、社等倉，其中濟農(nóng)倉與預備倉為明代特色。

洪武元年（1638），令各處悉立預備倉，各為糴糶收貯以備兇荒?！邦A備倉之設也，太祖選耆民運鈔糴米，以備振濟，即令掌之”［6］。除了備荒，還有能夠借貸，是因為“議者以粟藏久致腐，宜貸于民而收其新者，于是遣使給貸之”［7］。這是由地方耆民負責管理，地方衙門予以監(jiān)督的管理體制。

濟農(nóng)倉為宣德年間周忱在江南做巡撫時所創(chuàng)立的，當時“蘇、松民轉(zhuǎn)輸南京者，石加費六斗。忱奏令就各府支給，與船價米一斗，所余五斗，通計米四十萬石有奇，并官鈔所糴，共得米七十萬余石，遂置倉貯之，名曰‘濟農(nóng)’。振貸之外，歲有余羨。凡綱運、風漂、盜奪者，皆借給于此，秋成，抵數(shù)還官”［8］。這是以地方官府為主導，得到朝廷默許，因此并沒有進行推廣。

社倉，也稱義倉，是隋開皇五年（585），工部尚書長孫平奏請建立的，“諸州百姓及軍人，勸課當社，共立義倉。收獲之日，隨其所得，勸課出粟及麥，于當社造倉窖貯之。即委社司，執(zhí)帳檢校，每年收積，勿使損敗。若時或不熟，當社有饑饉者，即以此谷賑給”［9］。之所以稱義倉，“寓至公之用，置之于社，則有自便之利”［10］。這實際上是官方倡導，以民間力量為主興辦的，有著互助互濟性質(zhì)的基層備災機構。開皇十五、十六年（596—597），隋文帝命令西北諸州的義倉改歸州縣管理，勸募的形式也改為按戶等定額征稅，即上戶不過一擔，中戶不過七斗，下戶不過四斗，雖然仍是儲之里巷，備兇年濟災之用，但卻演變成為了國家管理的官倉。義倉在唐代天寶年間達到鼎盛，所儲竟達“六千三百七十余萬擔”，約占全國總藏谷量的四成［11］。在前代義倉基礎上，宋代朱熹于乾道四年(1168)由官府給常平米六百石，在建寧府崇安縣開耀鄉(xiāng)又創(chuàng)設了社倉。所謂社倉，就是這種倉儲機構設立于基層的里社，有別于設立在州縣義倉、常平、廣惠等倉，在管理上由當?shù)孛耖g人士負責，故稱社倉。在朱熹的大力提倡下，社倉得到發(fā)展并形成了一套較為完備的制度。其要點有：借官府之谷米為谷本，由民間人士與官府派員共同管理；如富戶有自愿出谷米作谷本者聽之。有不愿設置社倉者官府亦不強加。實行借谷還谷，并計以利息，歉收利息減半，大荒之年免除利息。這種制度為后代所因循，大概是“義倉立于州縣，社倉立于鄉(xiāng)郡，皆民間積貯，儲以待兇荒者也”［12］。明代曾經(jīng)在朝廷倡導下普遍建立社倉，“弘治中，江西巡撫林俊嘗請建常平及社倉。嘉靖八年乃令各撫、按設社倉。令民二三十家為一社，擇家殷實而有行義者一人為社首，處事公平者一人為社正，能書算者一人為社副，每朔望會集，別戶上中下，出米四斗至一斗有差，斗加耗五合，上戶主其事。年饑，上戶不足者量貸，稔歲還倉。中下戶酌量振給，不還倉。有司造冊送撫、按，歲一察核。倉虛，罰社首出一歲之米”［13］。這也是官督民辦，以備荒年的措置。清代規(guī)定：“其由省會至府、州、縣，俱建常平倉，或兼設裕備倉。鄉(xiāng)村設社倉，市鎮(zhèn)設義倉，東三省設旗倉，近邊設營倉，瀕海設鹽義倉，或以便民，或以給軍”［14］。雍正七年(1729)，規(guī)定社倉只準民辦，禁止官府插手。咸豐、同治年間，社倉大都名存實亡，甚至名實俱廢。

二、收養(yǎng)孤老機構

南朝梁普通二年（521），梁武帝下詔曰：“凡民有單老孤稚不能自存，主者郡縣咸加收養(yǎng)，贍給衣食，每令周足，以終其身。又于京師置孤獨園，孤幼有歸，華發(fā)不匱。若終年命，厚加料理。尤窮之家，勿收租賦”［15］。大致包括收留貧病老人的養(yǎng)老院、收留失依孤幼的福利院和安置流民的收容機構。普遍建立撫恤孤老的專門救助機構，應該是武則天統(tǒng)治時期，長安年間（701-704），長安和洛陽以及地方州道的佛寺廣設“悲田養(yǎng)病坊”，由專門的僧人主持，朝廷設專官管理，對貧病孤老進行布施，在此后的百余年中，獲得了前所未有的新發(fā)展［16］。唐武宗會昌五年（845），廢天下佛寺，寺院財產(chǎn)也被沒收，僧尼俱命還俗，悲田養(yǎng)病坊遂告廢弛。后權臣李德裕奏請去掉“悲田”二字改為“養(yǎng)老坊”，由官府撥給寺產(chǎn)，接濟物資，委派地方官管理，以救濟貧病孤弱，至此，寺院機構完全由官府接管，性質(zhì)發(fā)生了根本變化，成為了典型的官方救助機構［17］。

宋代在東京城郊設立福田院，收養(yǎng)乞丐、殘疾人和孤寡老人，至英宗時“增置南、北福田院，并東、西各廣官舍，日廩三百人”，成為京師最大的官方專業(yè)救助機構。嘉佑年間（1056-1064），“凡鰥、寡、孤、獨、癃老、疾廢，貧乏不能自存應居養(yǎng)者，以戶絕屋居之。無，則居以官屋，以戶絕財產(chǎn)充其費，不限月。依乞丐法給米豆。不足，則給以常平息錢”。這些政策，大大推動了官辦養(yǎng)老機構的興辦，到宋徽宗時，“蔡京當國，置居養(yǎng)院、安濟坊。給常平米，厚至數(shù)倍。差官卒充使令，置火頭，具飲膳，給以衲衣絮被。州縣奉行過當，或具帷帳，雇乳母、女使，糜費無藝，不免率斂，貧者樂而富者擾矣”［18］。雖然蔡京力行善事以邀譽，但還是將這種救助機構推廣至全國。

元朝法律規(guī)定：“諸鰥寡孤獨，老弱殘疾，窮而無告者，于養(yǎng)濟院收養(yǎng)。應收養(yǎng)而不收養(yǎng)，不應收養(yǎng)而收養(yǎng)者，罪其守宰，按治官常糾察之”。其收養(yǎng)范圍是“諸父母在，分財異居，父母困乏，不共子職，及同宗有服之親，鰥寡孤獨，老弱殘疾，不能自存”，以及“親族亦貧不能給者”，如果官府“不行收養(yǎng)者，重議其罪”［19］。在法律規(guī)定的框架下，各地普遍設立養(yǎng)濟院，都是由官府經(jīng)營管理的。

《大明律·戶律·戶役·收養(yǎng)孤老》規(guī)定：“凡鰥寡孤獨及篤廢之人，貧窮無親屬依倚，不能自存，所在官司應收養(yǎng)而不收養(yǎng)者，杖六十。若應給衣糧而官吏剋減者，以監(jiān)守自盜論”。該律為清代所因循，在法律上保證了孤貧人口的基本生存。統(tǒng)治者的初衷是為了維護社會的穩(wěn)定，以維護自己的統(tǒng)治秩序，但通過立法、執(zhí)法、監(jiān)督等環(huán)節(jié)所建立的社會救助體系，還是具有法制化的效應，所以除規(guī)定供養(yǎng)標準外，還對養(yǎng)濟院的建設標準和形式有所統(tǒng)一［20］，以致清代的邊遠地區(qū)都普遍建立起來，并對養(yǎng)濟院的經(jīng)營管理制定了相應的考核標準［21］。

古代一些貧困家庭或迫于生計或受傳統(tǒng)陋俗影響，多有棄子溺嬰的行為，歷代王朝也曾采取過一些救嬰育嬰措施。如蔡京當政時期，凡“孤貧小兒可教者，令入小學聽讀，其衣襤于常平頭子錢內(nèi)給造，任免入齋之用。遺棄小兒雇人乳養(yǎng)，仍聽宮觀、寺院為童行”［22］。南宋初年，育嬰機構從養(yǎng)老機構分離而成為獨立實體。各地所設慈幼機構，或稱慈幼局、慈幼莊，或稱嬰兒局、舉子倉，雖然名稱不一，但都是“為貧而棄子者設”［23］。這些慈幼局“官給錢典顧乳婦，養(yǎng)在局中，如陋巷貧窮之家，或男女幼而失母，或無力撫養(yǎng)，拋棄于街坊，官收歸局養(yǎng)之，月給錢米絹布，使其飽暖，養(yǎng)育成人，聽其自便生理，官無所拘。若民間之人愿收養(yǎng)者聽。官仍給錢一貫，米三斗，以三年住支”［24］。慈幼之政在兩宋時期盛極一時，直至元代才漸漸趨衰落。

梁其姿指出：“有明一代從中央政府至普通百姓幾乎都完全遺忘了宋代慈幼的理想”［25］。官方收養(yǎng)棄嬰的機構不復存在了，官府救助棄嬰則成為個人的善政，如明嘉靖年間，泗洲判官林希元就采取收養(yǎng)棄嬰的措施?！斑@種作為救荒政策其中一環(huán)的育嬰具有悠久的歷史，大概在明代除了林希元以外的各地官僚也曾經(jīng)實施過。其次，個人的、一時的慈善行為也所在多有”［26］。清代是我國歷史上溺女問題最為嚴重的時期，在民間力量推動下，以官府為主導的育嬰堂，得以恢復和發(fā)展，至康熙、雍正兩朝，江南各府州縣大都創(chuàng)設嬰育堂。“清朝當政約十年以后，第一所具規(guī)模的育嬰堂在揚州成立，之后育嬰堂、藥局、普濟堂、施棺養(yǎng)老等綜合性善堂、收容寡婦的清節(jié)堂等在清三百年間漸漸布滿全國，先在較大的都會，后遍及鄉(xiāng)鎮(zhèn)，成為前所未有獨特想象”［27］。據(jù)梁其姿統(tǒng)計，清代從1646年開始至1911年，共創(chuàng)建了973個育嬰堂。這些育嬰堂的創(chuàng)建與維持，既有地方官的努力，也有社會力量的支持。育嬰堂不僅立足于以縣治為中心的城區(qū)廂關，而且延伸到了都、圖、里、甲這樣的基層［28］。清代育嬰堂大多具有官民合作的特征，是典型的官督民辦，其經(jīng)費大都來自社會捐助，政府補貼，在管理運作上，一般都延請地方紳衿擔任首事、輪季掌管，地方官員每月督查。這一方面是由于官府負擔過重，力不從心，需借助社會力量，另一方面也是民間慈善組織已經(jīng)具備相當規(guī)模，與官府合作成為可能。

清代對于外來無業(yè)或乞食之人，另設專門機構——棲留所。這是基于大量流民出現(xiàn)而采取的加強社會控制的措施。順治十年（1653）京畿因流民聚集，在順天府建成京師五城棲流所，凡遇無依流民及街道病臥者皆收容之，“日給柴薪等費制錢十五文，折倉米一升，制錢六文，立冬后人各給布棉襖一件，價銀六錢，布棉被一條，價銀一兩”［29］。棲流所專門留養(yǎng)來自外鄉(xiāng)各地的衣食無著的流民，和養(yǎng)濟院一樣，有完整的規(guī)章制度。其對象冬月留養(yǎng)，春融遣散。在直隸省多稱留養(yǎng)局，該省140州縣共設567處，平均每縣多達4處［30］。除了直隸省之外，其他各省也有相應的機構，其性質(zhì)基本上是官督民辦，官府提供一定資金，由督撫委員與地方紳衿共同管理。

三、醫(yī)救與助葬機構

對貧民實行醫(yī)療救助也是傳統(tǒng)救助事務的重要內(nèi)容。南齊文惠太子、竟陵王蕭子良，基于信奉釋教“立六疾館以養(yǎng)窮民”［31］，還不是官方設立的機構。北魏永平三年（510），宣武帝詔令：“太常立館，使京畿內(nèi)外疾病之徒，咸令居處。嚴敕醫(yī)暑分師救療，考其能否而行賞罰”［32］，則具有官方的性質(zhì)。唐長安年間（701—704），武則天在各寺院設置“悲田養(yǎng)病坊”，既是救助鰥寡孤獨者的機構，也是醫(yī)療救助機構。

宋代在朝廷的重視和地方官員的推動下，又設立了以治病為主的安濟坊和以施藥為主的惠民藥局。安濟坊最初是由蘇軾在杭州太守任上創(chuàng)設的病坊發(fā)展起來的，當時杭州歿于病死者教他處為多，“乃裒緡集羨，得二十，復發(fā)私橐，得五十兩，以作病坊，稍蓄錢糧以待之，名曰安樂”［33］。崇寧元年（1102）權知開封府吳居厚奏請在各地設立將理院，“以病人輕重而異室處之，以防漸染，又作廚合以為湯藥飲食”。宋徽宗賜名安濟坊，其主要功能是“養(yǎng)民之貧病者”，“處民之有疾病而無告者”，為此，坊內(nèi)設有專職郎中，并置有“手歷”，記載診療情況，“歲終考其數(shù)”［34］。由于安濟坊之設得到權臣蔡京的大力支持，地方官員樂于推廣，各地遍設此類慈善醫(yī)院，以至于有州縣奉行過當，或具惟帳，或雇乳母，女使，費用劇增，浪費嚴重。惠民藥局至遲在北宋仁宗時期即已出現(xiàn)，它是出售或施舍醫(yī)藥的專門慈善機構，多建于城郭關廂。仁宗在位期間，頒《慶歷善救方》，同時在東京設置惠民藥局，依處方制藥施給貧病之民，“令太醫(yī)擇善察脈者，即縣官授藥，審處其疾狀予之，無使貧民為庸醫(yī)所誤，夭閼其生”。后推廣至各府州縣，均“官為給錢和藥予民”［35］。只要是“民有疾病，州府設施藥局于戒子橋西，委官監(jiān)督，依方修制丸散吮咀。來者診視，詳其病源，給藥醫(yī)治。朝家撥給一十萬貫下局，令帥府多方措置，行以賞罰，課督醫(yī)員，同以其數(shù)上于州府，備申朝省；或民以病狀投局，則畀之藥，必奏更生之效”［36］。

元代也比較重視醫(yī)療慈善，在全國普遍設立惠民藥局。早在窩闊臺當政之初，就開始在北方燕京等十路仿宋之規(guī)制設立惠民藥局，并派太醫(yī)王壁、劉輯等人負責藥局事務，給銀五百錠。大德年間，元成宗將惠民藥局逐漸推廣至各行省、路，由政府提供經(jīng)費，“置各路惠民局，擇良醫(yī)主之”［37］。地方惠民藥局設“提領一員”，負責管理經(jīng)費?！敖?jīng)營出息，市藥修劑，以惠貧民”［38］。

明洪武三年（1370），“置惠民藥局，府設提領，州縣曰官醫(yī)，凡軍民之貧病者，給之醫(yī)藥”［39］。惠民藥局設置比較普遍，基本上每州縣有一至兩所，經(jīng)費有常平倉支出，在治療與防范醫(yī)病上發(fā)揮重要作用。如萬歷十五年（1587）北京城內(nèi)再度流行大疫，“小民無錢可備醫(yī)藥”，明神宗即令惠民藥局“多發(fā)藥材，分投診視施給”［40］。清王朝對惠民藥局建設不太重視，這類醫(yī)療救助機構實際上已經(jīng)廢而不存。

救生不能，但也不能夠忽略死人，因為埋葬不及時，也會導致疫病的傳播。如東漢桓帝建和三年（149），由于自然災害導致“今京師廝舍，死者相枕，郡縣阡陌，處處有之，甚違周文掩胔之義。其有家屬而貧無以葬者，給直，人三千，喪主布三匹；若無親屬，可于官壖地葬之，表識姓名，為設祠祭”［41］。此后被水死流失尸骸者，令郡縣鉤求收葬；一家皆被溺死者，悉為收斂等，都是臨時救助措施，還沒有設立專門的喪葬救助機構。

宋代設立漏澤園，負責掩埋無主尸體及無力埋葬者的尸體。在宋神宗熙寧元年（1068）下詔說：“每年春首，令諸縣告示村耆，遍行檢視，應有暴露骸骨無主收認者，并賜官錢埋瘞，仍給酒饌酹祭”［42］。宋徽宗崇寧三年（1104），蔡京建議置漏澤園，或一縣一所或一縣多所。擇郊外曠野不毛之地筑圍墻，柵欄護之，職守護墓的僧人，由官府支付工錢［43］。所葬者主要是寄留在寺院的無主棺木，無名死者，乞丐及遺骸暴露者。后軍民貧乏親屬也可安葬于此。凡葬入園中者，官給葬地八尺或九尺，并深埋三尺，立有標記。各地漏澤園須將所收葬的數(shù)目置立圖籍，供有關部門查檢［44］。為了督促地方官吏嚴格執(zhí)行，宣和元年（1119）還頒布詔令云：“比覽四方奏文，吏趨目前，無一吏稱述居養(yǎng)、漏澤、安濟者。士夫失所守，廢法自便，不知享上惠下，罪不可貸。仰諸路監(jiān)司廉訪使者，分行所部，按吏之不虔者，當重寘以法，胥吏配流千里。若失按容庇，其罪依此”［45］。元明清三代沿襲舊制，如洪武三年（1371），明太祖頒詔稱“令民間立冢，仍禁焚尸。若貧無地者，所在官司，擇近城寬闊之地，立為義冢”［46］。清同治年間，衡州府清泉縣立有漏澤園（義冢）10所［47］；衡陽縣因系水陸交匯之處，流寓者眾，所立漏澤園竟達26所之多［48］。

四、中國古代官設救助機構的得失

中國自秦以后，一直實行君主專制中央集權制度?！爸醒爰瘷嘀贫葮嫵傻娜齻€主要條件是：君主獨攬大權且君權至高無上，以中央政權有力管轄的地方行政制度，以君權強力統(tǒng)率的官僚制度”［49］。也正因為如此，官僚政治特征明顯?！霸谶@種形式下，官僚或官吏，就不是對國家或人民負責，而只是對國王負責。國王的語言，變?yōu)樗麄兊姆?，國王的好惡，決定了他們的命運（官運和生命）結局，他們只要把對國王的關系弄好了，或者就下級官吏而論，只要把他們對上級官吏的關系弄好了，他們就可以為所欲為的不顧國家人民的利益，而一味圖所以自利了”［50］。在官僚主義無比堅強的政治環(huán)境下，無論是嚴刑峻法，還是姑息養(yǎng)奸，都不能改變官僚政治的腐敗，因此，官辦救助機構的腐敗與不作為，乃是一種通病。如號稱官辦救助機構完善的宋代，也因為“吏不奉法，但為具文，並緣為奸，欺隱騷擾，元元之民，未被惠澤”［51］，導致各種救助機構名存實亡；還因為“小人乘間觀望，全不遵奉。已行之令，公然弛廢，懷奸壞政。如居養(yǎng)鰥寡孤獨漏澤園安濟坊之類，成憲具在，輒廢不行”［52］。即便是有眾多的救助機構，往往不能夠起到救助的效果，還有可能為官吏牟利作弊通過方便，如常平等倉“歲久法玩，吏緣為奸。州縣監(jiān)司，習以為常。事有稽緩至累年不決，文移取會，輒不具報，赴訴省部，日常有之，民失其平”［53］。拖延不辦是官僚常態(tài)，而貪污挪用、損公肥私、侵吞盜竊也在所不免?！坝幸荒曛g，一縣拖欠常平免役坊場等錢至數(shù)萬貫石，并逃亡詭名，失陷本息者，不可勝計。或人吏冒稅戶姓名給納拖欠，或當職官縱容知情，冒請錢谷，以新蓋舊，支收不實”［54］。弊端重重，民失其養(yǎng)，官得其利，而官吏對于民眾更是漠不關心，“舊制立養(yǎng)濟院、惠民局以濟窮察病。今院概非窮民，處局又弗核實，鰥寡孤獨何利哉”［55］。因此“非孤貧而貿(mào)易隸其籍，實孤貧而反不得側(cè)其列”［56］。養(yǎng)濟院的名額成為官員手中的財富，而管理者也往往將自己的親友廁身于內(nèi)，以至于“會頭因而盤據(jù)其間，亡者十不開一，存者十不給一，而利歸一人”［57］?！霸诮y(tǒng)治者眼里，一個名額不僅僅意味著一名孤貧，更重要地，它意味著一項錢糧的征收”［58］。在傳統(tǒng)的量入為出的財政體制下，再加上官吏日益貪污腐化，也就無怪乎傳統(tǒng)的官營救助機構時興時廢、時寬時嚴了。官營社會救助機構所反映出的“政府失靈”現(xiàn)象，既有偶然，也有必然，其必然也是與朝代盛衰息息相關的。

在傳統(tǒng)儒家控制型的管理體制下，一切制度都是按照“君者，出令者也。臣者，行君之令而致之民者也。民者，出粟米麻絲、作器皿、通財貨以事上者也”［59］的原則所制定，因此能夠給社會提供救助的，只能夠由官府操辦，是“天下之窮民而無告者，責令官司收養(yǎng)，可謂仁政矣”［60］。在儒家看來，個人的救助活動與政府的仁政是不能并存的。因為個人救助活動的存在意味著政府的不“仁”，所以儒家思想對民間救助活動有很大的排斥性。子路曾在衛(wèi)國出私財救貧，孔子止之曰：“汝之民餓也，何不白于君，發(fā)倉廩以賑之？而私以爾食饋之，是汝明君之無惠，而見已之德美矣”（《孔子家語·致思》）。在孔子看來，無視君王的權威擅自開展救助活動，不僅是沽名釣譽，而且有影射君王無能之嫌?；谶@種認識，官府對于私人救助活動是十分關注的，也不想使之脫離官府的控制。如好佛的武則天，對寺院救助貧病之人采取管控，不但“置使專知”，而且管控其財政。即便如此，朝廷也不放心，所以唐玄宗開元五年（717），宰相宋璟奏稱：“悲田養(yǎng)病，從長安已來，置使專知，且國家矝孤恤窮、敬老養(yǎng)病，至于按比各有司存；今遂聚無名之人，著收利之使，實恐逃捕為蔽，隱沒成奸，昔仲繇仕衛(wèi)，出私財為粥，以施貧者，孔丘非之，乃覆其饋，人臣私惠，猶且不可，國家小慈，殊乖善政，伏望罷之，其病患之人，令河南府按比分付其家”［61］。朝廷也因此加強管理的力度，在限制各寺院收留貧病的同時，增加官府的投入。公元845年，唐武宗盡廢天下僧寺，“兩京悲田養(yǎng)病坊，給寺田十頃，諸州七頃，主以耆壽”［62］。即便是后來恢復寺院，官府也不再賦予其救助貧病的權力。北宋在經(jīng)濟繁榮之時，由官府承辦各種社會救助機構，成為社會救助的主導，其“救貧政策所引起的關注及批評，已有類似近代國家福利政策之處”［63］。官府承辦，既與王朝盛衰息息相關，也受到官僚體制的影響。如明代的養(yǎng)濟院，在吏治清明的時候，還是有一定的效率的，而在吏治腐敗的時候，官方的救助機構根本不能發(fā)揮作用。

官辦社會救助機構，在傳統(tǒng)的政治體制下，是很難適應發(fā)展的社會，因為任何更改“祖制”的行為，都會被認為是叛逆，而官僚制度的惰性，也不會使救助機構發(fā)揮最大的效用。值得一提的是，在不違反“祖制”的情況下，統(tǒng)治者往往也會有一些變通，而官府也會采取一些補救策略，進而將民間力量納入社會救助體制之中。如清代旌表樂善好施、急公好義的政策出臺，鼓勵民間參與社會救助的措施?！肮俜叫枰玫胤劫Y源，而地方資源也希望得到官方保護，社會救濟體系的‘官民合作’特色，給社會救助發(fā)展帶來了生機”［64］。在這種情況下，“一般的地方官的確更在意慈善組織，有的甚至發(fā)揮了領導建堂的作用”［65］。構建官民相得的社會救助體系，不能夠忽略官府的作用，但在具體構建中，官府應該發(fā)揮監(jiān)督的作用，而不是過多地干預民間社會救助組織的具體事務。

總之，歷代王朝對民間參與社會救助始終懷有戒心，對民間參與社會救助的管控相當嚴格，不但設置很高的門坎，而且干涉其具體事務，即便是允許民間力量涉足社會救助領域，也不能夠充分調(diào)動其積極性，更不能夠有效地利用社會資源。不過，在傳統(tǒng)的體制之下，官府如果能夠發(fā)揮其能動作用，還是能夠充分利用社會資源的。如發(fā)生在1876-1879年的“丁戍奇荒”，官府對于李金鏞、胡光鏞、經(jīng)元善等一批江浙閩粵紳商發(fā)起的義賑活動和建立的協(xié)賑機構，采取不干涉其具體活動的辦法，使西方傳教士、在華外交官和商人組成的中國賑災基金委員會，向海外募捐款項204560兩白銀，分期分批由傳教士解往災區(qū)，再由另外的傳教士進行分發(fā)［66］。一個涉及北方五省、受災人口近兩億的大災荒，居然借助民間力量得以安撫，也創(chuàng)造了人類救荒史的奇跡。在具體救助過程中“且為異族誚，撫膺誠可差。何如行善舉，慷慨法歐洲?；I賑設公所，登報乞同儔。乞賜點金術，博施遍神州”［67］。在官府已經(jīng)不具備振恤能力的情況下，這種借鑒西方慈善救濟的組織形式，已經(jīng)具有制度開放性的特點?！岸∈婊摹钡木戎档醚芯康膯栴}很多，而如何構建官民相得的社會救助體系，無疑是值得關注的問題。充分發(fā)揮民間的積極性，而不是過多地干預他們的救助活動，更不能夠借助民間的積極性而由官府斂財，這也是歷史的經(jīng)驗教訓。

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責任編輯：唐若蘭

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1008-6323（2016）02-0099-06

柏樺，南開大學法學院及周恩來政府管理學院雙聘教授、博士生導師，青海省昆侖學者，青海民族大學兼職教授；吳愛明，中國人民大學公共管理學院副教授。

2016-03-06