楊真真

(英國南安普頓大學(xué),英國)

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開發(fā)性金融與公共產(chǎn)品供給
——以棚戶區(qū)改造為例

楊真真

(英國南安普頓大學(xué),英國)

摘要：開發(fā)性金融憑借其融資優(yōu)勢，緩解了公共產(chǎn)品供給的融資困難，加快了其發(fā)展步伐。研究公共產(chǎn)品融資問題，通過結(jié)合開發(fā)性金融融資的有利條件, 找出緩解辦法，并結(jié)合棚戶區(qū)改造這一典型公共產(chǎn)品案例，驗證開發(fā)性金融確實可以建立有效的公共產(chǎn)品融資渠道。

關(guān)鍵詞：開發(fā)性金融；公共產(chǎn)品供給；棚戶區(qū)改造

一、引言

二戰(zhàn)結(jié)束以后，在各國重整旗鼓積極恢復(fù)經(jīng)濟的過程中，開發(fā)性金融誕生了。開發(fā)性金融以中長期投融資為手段，依托國家信用，旨在服務(wù)國家戰(zhàn)略，通過市場化運作，緩解經(jīng)濟社會發(fā)展中的困境，為維護金融市場穩(wěn)定發(fā)展注入一股新力量，是一種介于政府與市場之間、政策性金融與商業(yè)性金融之間的金融形態(tài)。[1]它不僅能完成國家政府提出的戰(zhàn)略目標(biāo),又可以創(chuàng)造一定的利益,具備其他金融模式?jīng)]有的獨特優(yōu)勢。這種嶄新的金融形式的誕生大力推動了二戰(zhàn)中遭受戰(zhàn)爭破壞國家的經(jīng)濟復(fù)蘇,也極大促進了國民經(jīng)濟繁榮。1997年，亞洲東南亞金融危機爆發(fā)導(dǎo)致東南亞各國經(jīng)濟受到了毀滅性的摧殘,現(xiàn)有的國家金融模式和商業(yè)性金融都不能有效地應(yīng)對市場失靈,而開發(fā)性金融憑借自身的優(yōu)勢,可以有效利用國家政策優(yōu)勢和盈利性加快恢復(fù)國民經(jīng)濟的步伐[2]。

作為我國開發(fā)性金融的先驅(qū)者和領(lǐng)導(dǎo)者——國家開發(fā)銀行(以下簡稱“國開行”)的改革發(fā)展與我國開發(fā)性金融的產(chǎn)生可謂是密不可分。國開行成立于1994年，是我國社會主義市場經(jīng)濟體制改革、金融體制改革和投融資體制改革的產(chǎn)物。1998年我國經(jīng)濟發(fā)展進入關(guān)鍵時期，亞洲金融危機后，防范金融風(fēng)險被提上國家重要議事日程。這一年，國開行也走到了重要的歷史節(jié)點，受當(dāng)時社會環(huán)境、經(jīng)濟體制以及銀行運作模式等因素的制約，傳統(tǒng)政策性金融模式遇到巨大困難，不良貸款率一度高達(dá)40%以上。1998年以后，國開行總結(jié)吸取亞洲金融危機和中國銀行業(yè)改革發(fā)展的經(jīng)驗教訓(xùn)，貫徹中央“既要防范金融風(fēng)險、又要支持經(jīng)濟增長”方針，以開發(fā)性和市場化模式服務(wù)國家戰(zhàn)略，提出了“在市場環(huán)境下，銀行框架內(nèi)”辦銀行的新思路，推動一系列內(nèi)外部改革，把國際先進金融理論與中國國情相結(jié)合，把政府的組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢與金融的投融資優(yōu)勢相結(jié)合，積極為國家戰(zhàn)略服務(wù)，從“兩基一支”到民生以及國際合作領(lǐng)域皆取得了巨大市場成效，開啟了波瀾壯闊的中國開發(fā)性金融探索與實踐之路。中國開發(fā)性金融突破了國外金融發(fā)展的局限，與中國國情相結(jié)合，大大拓展其理論與實踐的廣度深度，服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展取得了巨大成績，為世界經(jīng)濟金融發(fā)展貢獻了中國經(jīng)驗。經(jīng)過20多年實踐，我國已形成具有中國特色的開發(fā)性金融道路。在我國戰(zhàn)略性重點領(lǐng)域、重大項目建設(shè)中，開發(fā)性金融發(fā)揮了不可替代的作用，特別是在公共產(chǎn)品領(lǐng)域，累計支持公路146萬公里、鐵路6萬公里、機場86個，分別占全國的30%、50%和45%；支持煤炭先進產(chǎn)能9.4億噸/年，占全國同期新增高效產(chǎn)能的40%，為我國經(jīng)濟社會發(fā)展作出重要貢獻。[1]

公共產(chǎn)品是指用來滿足社會公眾需求，為保障人類社會可以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的非競爭性、非排他性的社會性產(chǎn)品和服務(wù)。[3]目前，我國人民生活總體上實現(xiàn)了從溫飽到小康的巨大跨越，但仍舊存在一些比較突出的結(jié)構(gòu)性問題，如城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，提供公共產(chǎn)品不足等。具體到金融領(lǐng)域，就是保障性住房、水利、鐵路等公共產(chǎn)品建設(shè)領(lǐng)域長期未能得到充分的融資支持。要想滿足經(jīng)濟建設(shè)中公共產(chǎn)品供給的資金需求，單單依靠政府的財政力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。如何破解公共產(chǎn)品融資這一難題已成為發(fā)展國民經(jīng)濟中亟待解決的問題，我國迫切需要尋找、改革和創(chuàng)新一條與公共產(chǎn)品供給相適應(yīng)的融資渠道。然而，解決這個問題需要開發(fā)性金融承擔(dān)起社會責(zé)任，積極配合支持政府工作，加大服務(wù)支持力度。如果能夠把開發(fā)性金融作為公共產(chǎn)品供給的一種可利用的融資渠道，并將其完善和創(chuàng)新，憑借市場機制和政府政策的“雙輪”驅(qū)動，吸引大量社會投資主體進入，公共產(chǎn)品供給融資難的問題必定會迎刃而解，極大地拓展了公共產(chǎn)品的發(fā)展空間。[4]特別是十八大以來，黨中央、國務(wù)院對開發(fā)性金融支持我國公共產(chǎn)品發(fā)展給予充分肯定，也寄予厚望：國務(wù)院總理李克強在2015年政府工作報告中提出“發(fā)揮好開發(fā)性金融、政策性金融在增加公共產(chǎn)品供給中的作用”。對于2015年經(jīng)濟布局，他提出要增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)“雙引擎”，加大政府對教育、衛(wèi)生等的投入，鼓勵社會參與，提高供給效率[5]。除此之外，重點建設(shè)的公共產(chǎn)品項目，還包括棚戶區(qū)和危房改造，中西部鐵路和公路等。3月20日，國務(wù)院頒布了國家開發(fā)銀行深化改革方案，點明了國開行在開發(fā)性金融的重要作用，安排其戰(zhàn)略政策支持任務(wù)?？梢?，通過開發(fā)性金融的融資途徑投資公共產(chǎn)品供給將會是近年來“穩(wěn)增長”的重要手段。在政府如此重視公共產(chǎn)品的環(huán)境下，研究開發(fā)性金融如何成為公共產(chǎn)品融資的一條新途徑具有重要的現(xiàn)實意義。

二、公共產(chǎn)品融資現(xiàn)狀及困境

(一)公共產(chǎn)品融資現(xiàn)狀

2015年政府工作報告明確指出，今年政府工作要把握好三點。其中之一，便是培育和催生經(jīng)濟社會發(fā)展新動力。經(jīng)濟社會發(fā)展新動力，就來自于萬眾創(chuàng)新和增加公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給。政府工作報告進一步指出，要增加公共產(chǎn)品的有效投資?！耙l(fā)展先修路”，交通投資仍然是發(fā)展的先行軍。諸如棚改、鐵路、水利等投資多箭齊發(fā)，使巨大內(nèi)需得到更多釋放。具體而言，包括棚戶區(qū)和危房改造，中西部鐵路和公路、內(nèi)河航道等重大交通項目，水利、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田等農(nóng)業(yè)項目，信息、電力、油氣等重大網(wǎng)絡(luò)項目，清潔能源及油氣礦產(chǎn)資源保障項目，節(jié)能環(huán)保和生態(tài)建設(shè)項目。[5]棚戶區(qū)改造、中西部鐵路、農(nóng)田水利投資等，一直是新一屆政府施政以來發(fā)揮投資關(guān)鍵作用的重要著力點。2014年年末，加大城市“里子”建設(shè)的工作也在積極推進，如加強城市地下綜合管網(wǎng)建設(shè)、建設(shè)海綿城市等。2015年，側(cè)重這些領(lǐng)域的投資方向不變，且力度有所加大。如今年保障性安居工程新安排740萬套，其中棚戶區(qū)改造580萬套，增加110萬套，把城市危房改造納入棚改政策范圍。2015年對公共產(chǎn)品的投資，將更多帶有“混合”色彩。報告指出，今年中央預(yù)算內(nèi)投資增加到4776億元，但政府不唱“獨角戲”，要更大激發(fā)民間投資活力，引導(dǎo)社會資本投向更多領(lǐng)域[5]。為了保障公共產(chǎn)品的提供，政府報告中還提到，要發(fā)揮好開發(fā)性金融、政策性金融在增加公共產(chǎn)品供給中的作用，需要吸引社會資本參與。中國社科院經(jīng)濟研究所所長裴長洪表示，我國公共產(chǎn)品和公共服務(wù)比較短缺，例如幼兒園、醫(yī)院、學(xué)校都難以滿足需求，公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，需要有新的方法。若一提到公共產(chǎn)品，就認(rèn)為是由政府來提供，投資經(jīng)營都由政府來背負(fù)，提供低價的產(chǎn)品，其實并沒有可持續(xù)性。因此，增加公共產(chǎn)品和服務(wù)需要吸引社會資本參與。

(二)公共產(chǎn)品面臨的融資困境

推進經(jīng)濟發(fā)展離不開的一項重要議題是公共產(chǎn)品建設(shè)，而融資是其核心環(huán)節(jié)，如何緩解公共產(chǎn)品融資困境成為了一個亟待解決的問題。目前，我國經(jīng)濟下行風(fēng)險突出，基礎(chǔ)設(shè)施投資作為固定資產(chǎn)投資的開端，能夠擴大產(chǎn)業(yè)需求，加快經(jīng)濟發(fā)展，發(fā)揮穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)展的作用。但是，當(dāng)下的公共產(chǎn)品投融資機制并不能滿足資金需求，改革創(chuàng)新亟不可待。由于基礎(chǔ)設(shè)施具有準(zhǔn)公共性等特點以及投融資環(huán)境方面的原因，目前公共產(chǎn)品投融資主體還是以地方政府為主，真正的私人資本參與十分有限。經(jīng)濟建設(shè)中的城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施項目的社會效益大于商業(yè)效益，該行業(yè)屬于微利或無利行業(yè)，其投資回報利潤有限，且投資周期較長，項目現(xiàn)金流在短期內(nèi)不能覆蓋貸款本息，很難吸引社會資金參與融資。中國當(dāng)前公共產(chǎn)品建設(shè)資金以政府財政資金為主、銀行貸款和其他資金為補充。公共產(chǎn)品建設(shè)資金需求大、期限長，社會外部效益強但商業(yè)效益不高，需要以改革創(chuàng)新思維。推動建立市場化、可持續(xù)的資金保障機制，有效發(fā)揮開發(fā)性金融的引導(dǎo)和促進作用，避免地方政府債務(wù)不斷擴張，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險。由于各級政府財力不足且融資平臺政府負(fù)債方式受到嚴(yán)重制約，公共產(chǎn)品建設(shè)進展極為緩慢。公共產(chǎn)品建設(shè)融資難主要體現(xiàn)在以下方面：

1.資金供需矛盾突出

建設(shè)我國公共產(chǎn)品需要的資金缺口很大，據(jù)統(tǒng)計局測算，預(yù)計到2020年為建設(shè)公共產(chǎn)品總共所需要的資金為40000億元，大約平均每年2700億[6]。公共產(chǎn)品建設(shè)投融資主體單一，傳統(tǒng)的融資渠道主要是財政投資和商業(yè)性信貸，由于政府財政投資不足和信貸不夠支持，導(dǎo)致現(xiàn)有的主要融資途徑根本滿足不了公共產(chǎn)品的資金需要。投資來源少，主要為各級財政投入資金，地方政府或其設(shè)立的平臺公司承擔(dān)了幾乎全部投融資任務(wù)。融資渠道不暢，傳統(tǒng)的銀行貸款尤其是政策性銀行貸款是主要的融資渠道，直接融資產(chǎn)品很少。金融支持力度不夠，金融機構(gòu)缺乏支持公共產(chǎn)品建設(shè)的鼓勵機制和有效的商業(yè)模式，積極性不高。需要投入的資金有一定規(guī)模才有可能產(chǎn)生一定的生產(chǎn)運營能力，因此會對非政府主體形成一個較高的投資門檻，造成較大資金量的壓力，難以吸引私人資本進入公共產(chǎn)品的建設(shè)中來。[6]

2.公共產(chǎn)品自身特征阻礙

公益性是公共產(chǎn)品主要的特征，也是純公共產(chǎn)品的收益特征，因此純公共產(chǎn)品一般只能由政府投資，融資渠道非常單一。公共產(chǎn)品的兩大基本特征是消費的非競爭性、收益的非排他性，因此在公共產(chǎn)品消費時很容易出現(xiàn)搭便車的問題。這就意味著公共產(chǎn)品在給人民大眾帶來利益的同時，不能帶給公共產(chǎn)品供給主體應(yīng)得的好處。公共產(chǎn)品投資回報率相對較低，這與商業(yè)性金融追求利潤最大化可以說是背道而馳，金融信貸缺乏投資公共產(chǎn)品的動力。所以，公共產(chǎn)品自身的特征使投資主體不愿意踏足該領(lǐng)域。

3.投融資體制不完善

現(xiàn)行財政制度不合理，鎮(zhèn)級財政自身收入少，管理體制上由縣級財政代管，自由性差、投入少；資本市場不成熟，市場功能發(fā)育不夠，吸引社會資本投資的配套環(huán)境不完善；投融資體制僵化、管理混亂，投融資主要靠計劃和行政推動，尚未形成市場化的投融資機制，無法實現(xiàn)投入一產(chǎn)出再投入的良性循環(huán)；資金融通不流暢，大量的閑置資金充斥著市場，這些資金也缺少合適的投資去向；我國的資本市場尚不成熟，人民群眾對資本投資的信心和熱情都不高，想要像西方發(fā)達(dá)國家主要依靠市場的力量完成資金配備顯然不太現(xiàn)實；我國政府每年發(fā)放的彌補財政收支缺口的債券雖已初具規(guī)模，但專門針對公共產(chǎn)品建設(shè)的債券卻是少之又少，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了建設(shè)公共產(chǎn)品的資金需求。[6]

三、開發(fā)性金融緩解公共產(chǎn)品融資難

開發(fā)性金融，作為我國金融機制的重要組成部分，是傳統(tǒng)政策性金融的繼承與超越。一般來講，開發(fā)性金融是具有國家信用的金融機構(gòu)，為資金需求者提供中長期信貸，用來實現(xiàn)國家發(fā)展目標(biāo)，推動國民經(jīng)濟發(fā)展。

(一)開發(fā)性金融始終以服務(wù)國家戰(zhàn)略為己任

由于我國經(jīng)濟社會的不平衡性和多樣性需要構(gòu)建分工明確、清晰有序的經(jīng)濟體系，因此不僅需要商業(yè)銀行提供專業(yè)的商業(yè)性金融服務(wù)，更需要開發(fā)性金融做后盾填補資金空缺和支持薄弱領(lǐng)域。開發(fā)性金融與單純追求利益最大化的商業(yè)性金融不同，它始終以國家戰(zhàn)略為使命，以支持國家政策為宗旨，將其自身利益與國家和諧發(fā)展緊密結(jié)合，在支持戰(zhàn)略發(fā)展中防范金融風(fēng)險，在防范風(fēng)險的同時獲得利益，始終依照“項目自身的戰(zhàn)略必要性、整體業(yè)務(wù)的財務(wù)可平衡性與機構(gòu)發(fā)展的可持續(xù)性”原則，保本微利，讓利于實體經(jīng)濟，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供長久支撐。作為我國開發(fā)性金融機構(gòu)的領(lǐng)頭羊，國開行始終堅持國家利益永遠(yuǎn)高于自身利益的這一根本要求，優(yōu)先考慮國家提出的融資任務(wù)。[7]在支持國家建設(shè)的進程中彌補市場失靈和規(guī)避可能的風(fēng)險，在為國家服務(wù)好的同時實現(xiàn)自身又好又快地健康發(fā)展。

(二)開發(fā)性金融可有效彌補政府與市場的“雙失靈”

自其創(chuàng)立之初，開發(fā)性金融被賦予的使命便是通過銀政合作，建設(shè)并完善缺失的市場，使其日益成熟，彌補落后的體制所帶來的市場和政府的雙失靈，努力實現(xiàn)政府提出的發(fā)展目標(biāo)，為國民經(jīng)濟健康穩(wěn)固發(fā)展打下堅實基礎(chǔ)。此外，開發(fā)性金融在市場建設(shè)和體系建設(shè)的先進經(jīng)驗為公共產(chǎn)品融資創(chuàng)建了健康的制度體系和市場環(huán)境。即便作為商業(yè)性金融的主力軍，但由于資金安全和盈利等原因，商業(yè)銀行不會主動投資到市場機制缺失、信用破損的弱勢領(lǐng)域。我國金融市場的體制落后和配置效率低一直阻礙著公共產(chǎn)品融資渠道的創(chuàng)新。如果要從根本上緩解我國公共產(chǎn)品融資難的問題，就要從改革體制和市場下手。開發(fā)性金融通過“政府選擇項目入口”、“開發(fā)性金融孵化”一整套成熟的機制，在市場制度不完善的領(lǐng)域積極建立市場、信用、機制，為商業(yè)性銀行牽線鋪路，更好地加強了銀政合作，明確分工，優(yōu)化了制度體系，為公共產(chǎn)品提供了良好融資環(huán)境。[4]

(三)開發(fā)性金融具有平滑經(jīng)濟周期的優(yōu)勢

商業(yè)性金融由于其盈利最大化的經(jīng)營目標(biāo)，對于前期投入較大、期限較長、收益較低的公共產(chǎn)品項目一般是不予理睬。而這些項目恰恰是關(guān)系到民生利益的關(guān)鍵工作，卻缺乏資金支持。與商業(yè)性金融相比，開發(fā)性金融更具備解決融資制約難題的有利條件。商業(yè)性金融的資金來源主要是通過存款，由于無權(quán)控制存款的期限結(jié)構(gòu)，在發(fā)放貸款時通常會選擇短期貸款，來保障資金正常流通以及降低信貸風(fēng)險，這便體現(xiàn)了商業(yè)性金融“順周期”的特點。然而，開發(fā)性金融以市場為依托完善體制結(jié)構(gòu)，建立經(jīng)濟穩(wěn)固增長的制度支撐，很好地施展其平抑經(jīng)濟周期波動的本領(lǐng)，努力達(dá)成“順境隱于市，逆境托舉市”的目標(biāo)。[8]即在經(jīng)濟市場高漲時，開發(fā)性金融便隱藏到市場的后臺，騰出更多的市場空間，默默地通過為投資項目建立市場出口途徑，吸引商業(yè)性資金投資；而在市場低落時期，開發(fā)性金融便一馬當(dāng)先沖上市場，增加對基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品這樣存在資金制約問題的投資力度，為經(jīng)濟恢復(fù)增添動力，為經(jīng)濟平穩(wěn)增長創(chuàng)造條件。

(四)開發(fā)性金融能夠提供大額長期穩(wěn)定的資金

我國長期處于社會主義初級階段，現(xiàn)階段“發(fā)展中”的特征突出，中長期投融資需求巨大。如今的國情下，我國城鄉(xiāng)一體化、公共產(chǎn)品完善、扶貧開發(fā)、改善民生等重大發(fā)展戰(zhàn)略面臨許多挑戰(zhàn)，盈利狀況不佳。在政府財政剛性支出負(fù)擔(dān)大、商業(yè)性金融不愿投入的情況下，需要大力發(fā)揮開發(fā)性金融提供中長期融資能力，構(gòu)建政府與市場密切合作的橋梁，彌補信用融資空缺，促進國民經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。

公共產(chǎn)品供給對資金的要求具有大額長期低成本的特點。公共產(chǎn)品建設(shè)的資金供給都無法完全依賴財政資金?，F(xiàn)在的做法是：在國家層面給予國開行金融債券以信用支持，通過金融杠桿撬動大量社會資金參與公共產(chǎn)品的建設(shè)。商業(yè)型金融大部分是依靠存款來籌集資金，且負(fù)債期限比較短，如果發(fā)生過多的期限錯配會增加金融系統(tǒng)的脆弱性。與商業(yè)性金融重點著眼于零售業(yè)務(wù)和短期金融業(yè)務(wù)不同，開發(fā)性金融則是憑借國家信用在證券市場上發(fā)放中長期金融證券來籌集資金。開發(fā)性金融資金具有大額、集中、長期的特征，主要用于“兩基一支”、國際合作以及民生政策等領(lǐng)域，可以較好地匹配公共產(chǎn)品供給的回報周期，從而獲得穩(wěn)定長期的資金來源。公共產(chǎn)品供給項目一般不具有較高的回報率，因此相對要求更低的融資成本。國開行具有豐富的基礎(chǔ)設(shè)施投融資經(jīng)驗，通過開發(fā)性金融機構(gòu)的增信，做到既盡可能融資降低成本支持公共產(chǎn)品建設(shè)，又更好地管控風(fēng)險。在多年摸索中，開發(fā)性金融形成了相對完善的信用體制和風(fēng)險防范措施。在以政府信用為依托的基礎(chǔ)上，開發(fā)性金融用組織增信的手段推動信用體制建設(shè)。同時，通過金融證券市場化把在投資公共產(chǎn)品供給過程中的信貸風(fēng)險巧妙地轉(zhuǎn)換為市場和證券風(fēng)險，有效地控制了公共產(chǎn)品供給融資的風(fēng)險和損失，使公共產(chǎn)品建設(shè)投資具備長期性和穩(wěn)定性。這使得開發(fā)性金融可以實現(xiàn)為公共產(chǎn)品供給提供長期大額貸款，無需像商業(yè)性金融那樣擔(dān)心風(fēng)險，有力地提供了公共產(chǎn)品建設(shè)中需要的大量資金。

四、開發(fā)性金融成為支持公共產(chǎn)品供給的主力軍—以棚戶區(qū)改造為例

常言道“安居樂業(yè)”，可見“安居”為“樂業(yè)”的基礎(chǔ)，是百姓一生的大事。棚戶區(qū)改造作為建設(shè)我國民生工作進程中重中之重的任務(wù)，也是加快城市轉(zhuǎn)型升級必不可少的發(fā)展工程。因此，黨中央、國務(wù)院對棚改進程極為重視。2015年12月20日舉行的中央城市工作會議指出城市是我國經(jīng)濟社會活動最活躍、資源要素最集中的地方，必須把握好城市發(fā)展規(guī)律，加快以人為本的城鎮(zhèn)化進程。推動棚改，不僅有利于改善人民群眾的居住環(huán)境，加快讓居民早日實現(xiàn)住進樓房的夢想腳步，擴大城鄉(xiāng)承載能力，緩解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾，為我國走可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化道路作出巨大貢獻，而且棚戶區(qū)改造需要大量的資金支持，這有利于刺激消費，帶動內(nèi)需，擴大投資，促進相關(guān)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，更有力地服務(wù)好我國經(jīng)濟的又好又快發(fā)展以及民生工作，力爭到2020年完成現(xiàn)有城鎮(zhèn)棚戶區(qū)、城中村和危房改造。為貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于進一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見》，山東省計劃在2015年到2017年期間全省棚戶區(qū)改造110萬戶以上，貨幣化安置比重達(dá)到50%以上，并配套完善基礎(chǔ)設(shè)施。[9]

(一)棚戶區(qū)改造工程困境

長期以來，很多因素一直困擾和阻礙著我國很多市縣進一步加快棚戶區(qū)改造棚改。

1.棚戶區(qū)自身問題

棚戶區(qū)數(shù)量多，實施拆遷難度高，與釘子戶協(xié)調(diào)溝通時間較長，尤其當(dāng)危舊房位于建筑密集區(qū)，為保護周圍建筑樓房安全，施工難度就會特別大且成本很難控制。對于有些沒有在城建規(guī)劃的范圍內(nèi)或者規(guī)劃不合理的棚改工程，并沒有一套合理的補救措施，大大降低了棚改區(qū)域的經(jīng)濟效益，對政府財政的融資能力和還貸能力造成極大的負(fù)面影響。此外，若沒有相應(yīng)的社會保障政策妥善安置棚改區(qū)域內(nèi)的搬遷居民，使居民居無定所或就業(yè)有困難，反而降低了居民生活水平，破壞了社會安定的秩序。[10]

2.棚改的信用風(fēng)險

大干快上往往容易忽略風(fēng)險的產(chǎn)生，尤其是市縣融資平臺因地方財力弱、公司信用等級低，難以提供有效抵押擔(dān)保。在面臨地方政府債務(wù)積累和房地產(chǎn)市場正在下坡的困境中，我國必須對棚改工程的項目風(fēng)險問題引起足夠的重視，避免再增加政府債務(wù)，確保融資市場健康無負(fù)擔(dān)地發(fā)展。

3.棚改的資金成本和使用效率

對于開發(fā)商業(yè)價值不高的棚改這類公共產(chǎn)品工程，商業(yè)性資金為追求高額回報一直不愿投資，而面對巨大的資金需求，政府財政又難以承受。作為帶頭金援棚改的國開行受利率市場化等因素的影響，其融資成本明顯增加且這一上升趨勢仍將持續(xù)。為了降低融資成本，國開行不得不積極爭取國家鼓勵政策，努力加快內(nèi)部改革，提高經(jīng)營水平為資產(chǎn)增信。

(二)開發(fā)性金融為棚戶區(qū)改造“供血”

開發(fā)性金融旨在憑借國家信用大力支持國家戰(zhàn)略，為我國棚戶區(qū)改造工程提供了強有力的融資支撐。根據(jù)黨中央國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)指示，2015年要加大棚改的規(guī)模和力度，就要確保棚改工程融資難的問題得以緩解，這對棚改工作的融資保障提出了更高的要求：必須要把握好資金支持這個“牛鼻子”，將國家政策與市場機制有效地結(jié)合，特別是要發(fā)揮好開發(fā)性金融對棚改融資的“供血”作用，為棚改創(chuàng)造一條低成本、穩(wěn)定安全、滿足資金需求、長期的融資渠道。中央城鎮(zhèn)化工作會議提出，要完善可持續(xù)的城鎮(zhèn)化融資支持渠道，積極促進開發(fā)性金融改革，發(fā)揮好開發(fā)性金融機構(gòu)在提供長久穩(wěn)定資金保障中的絕對優(yōu)勢，有效地緩解棚改的融資困境，大力地推動了推動棚改建設(shè)的進程，讓困難群眾早日實現(xiàn)住上樓房的美好愿望，促進了國民經(jīng)濟的快速發(fā)展。

(三)開發(fā)性金融如何金援棚改

今年，根據(jù)李克強強調(diào)要發(fā)揮好開發(fā)性金融在增加公共產(chǎn)品供給的作用，加大對棚戶區(qū)改造工作的資金支持力度，是國開行為國家發(fā)展戰(zhàn)略服務(wù)的重要工作之一。在支持棚改的過程中，作為開發(fā)性金融的實踐者，國開行始終貫徹開發(fā)性金融理念，堅持改革創(chuàng)新內(nèi)部融資體制，加快住宅金融事業(yè)部運行，努力實現(xiàn)為棚改提供長久穩(wěn)定資金保障的目標(biāo)。

1.抓好“兩個銜接”

一是銜接好與有關(guān)部門對發(fā)放住宅專項債券、籌備設(shè)立住宅金融事業(yè)部、棚改項目規(guī)劃等事宜；二是銜接好與地方政府的關(guān)系，多溝通并加強合作，促進棚戶區(qū)改造又好又快發(fā)展。尤其是從國家發(fā)展戰(zhàn)略和支持政策出發(fā)與地方政府銜接，根據(jù)不同棚戶區(qū)不同改造模式的規(guī)則，因地制宜，討論和研究棚戶區(qū)改造的可行性方案，并提供融資規(guī)劃和金融顧問服務(wù)業(yè)務(wù)。[11]

2.推動“兩個加快”

第一，加快新棚戶區(qū)項目開發(fā)評審的效率。把從已完成棚改工程中總結(jié)的經(jīng)驗教訓(xùn)適當(dāng)?shù)貞?yīng)用于開發(fā)新項目，并為評審新項目提供可參考的依據(jù)。根據(jù)有利于高效地推動新棚改項目進程。第二，加快貸款發(fā)放的速度。完善貸款審核的通道，對于已具備審核條件的項目，優(yōu)先召開審核會。設(shè)計好多種融資方案，加強統(tǒng)籌安排，優(yōu)化內(nèi)部融資渠道，保障審核通過的貸款項目資金盡快應(yīng)用到棚戶區(qū)改造工程中。[12]

3.規(guī)范運作控制風(fēng)險。

以“統(tǒng)一評級、統(tǒng)一授信、統(tǒng)借統(tǒng)還”為貸款原則，加快建設(shè)省級信貸平臺，完善好還款保證制度，力求控制風(fēng)險。從項目評審到最后還款整個棚改工作過程必須保證遵守國家法律相關(guān)規(guī)定。在評審棚改項目的過程中，全面嚴(yán)格審核項目規(guī)劃方案是否合理可行、審批手續(xù)是否齊全、是否有按時償債能力、擔(dān)保抵押是否落實等。在發(fā)放貸款后，加強貸后追蹤，嚴(yán)密監(jiān)管貸款使用去向，確保?？顚Ｓ茫o盯借款方的還款來源和抵押資產(chǎn)價值變化，加強與相關(guān)審計部門、銀監(jiān)會等監(jiān)督部門的聯(lián)合監(jiān)查，以免產(chǎn)生不良貸款，力求貸款放得出去、收得回來。

4.加快住宅金融事業(yè)部運營

2014年，國務(wù)院通過了由國開行成立住宅金融事業(yè)部這一專門機構(gòu)的決定，提出住宅金融事業(yè)部采取單獨核算的模式，通過市場發(fā)放住宅金融專項債券，積極鼓勵商業(yè)銀行、保險機構(gòu)、社保基金等金融組織參與投資，依托抵押補充貸款PSL工具從央行籌得資金來從資金上支持棚戶區(qū)改造工作。住宅金融事業(yè)部的成功設(shè)立不僅為棚改工作提供了專門化的管理和可持續(xù)發(fā)展的融資機構(gòu)保障，還通過優(yōu)惠利率、免收貸款承諾費、財務(wù)顧問費等費用帶來了低成本的專項資金，提高了棚改資金的利用效率。在PSL工具的支持下，2014年國開行棚改貸款增速有了很大的提高。據(jù)統(tǒng)計，國開行2014年新增棚改貸款4086億元，較2013年增長3.9倍，貸款增速提升約10倍。2014年國開行新增棚戶區(qū)改造貸款占銀行業(yè)九成份額，2015年國開行力爭發(fā)放棚改貸款4000億元人民幣以上。[11]可見，通過PSL投放低成本資金提升了中長期貸款占比是重要的實現(xiàn)穩(wěn)增長方式。

開發(fā)性金融始終堅持增強國力、改善民生的使命，積極支持棚戶區(qū)改造，為不斷改善城鎮(zhèn)居民的住房條件，推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和奔向全面小康做出了不可替代的貢獻。

五、結(jié)論

國家經(jīng)濟社會的發(fā)展水平與公共產(chǎn)品供給狀況直接相關(guān)。黨的十八大開啟了我國發(fā)展新的歷史時期，面對新形勢新任務(wù)新常態(tài)，發(fā)展公共產(chǎn)品是我國實現(xiàn)國民經(jīng)濟穩(wěn)增長的必經(jīng)之路。但是，融資難的問題一直是困擾我國公共產(chǎn)品發(fā)展的一大障礙。而一直以服務(wù)國家戰(zhàn)略為己任的開發(fā)性金融必將義不容辭地響應(yīng)國家的號召，加大對公共產(chǎn)品供給的支持力度。開發(fā)性金融憑借其特有的融資優(yōu)勢可以為公共產(chǎn)品融資提供長久穩(wěn)定的資金保障，緩解公共產(chǎn)品融資難的問題，促進公共產(chǎn)品供給健康快速發(fā)展，繼續(xù)譜寫服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略的新篇章。

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(責(zé)任編輯：杜婕)

Developmental Finance and Public Goods Supplication——Taking Shantytowns Transformation as an Example

YANG Zhen-zhen

( University of Southampton, England )

Abstract：Developmental finance with financing strength alleviates the financing problem of public goods supplication and accelerates its development. This article researches financing problems of public goods supplication, then finds the solutions to cope with the problems, and combines a typical public goods case-shantytowns transformation to verify that developmental finance does help public goods build an efficient financing channel.

Key words：Developmental Finance; Public Goods Supplication; Shantytowns transformation

中圖分類號：F930.31

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-7605(2016)01-0130-06

作者簡介：楊真真(1993-)，女，山東濟南人，英國南安普頓大學(xué)在讀碩士研究生，主要從事國際金融銀行學(xué)研究。

收稿日期：2015-09-08