吳玉姣

（湘潭大學(xué)法學(xué)院，湖南湘潭411105）

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民主法治示范村評選中應(yīng)用法治指數(shù)的必要性

吳玉姣

（湘潭大學(xué)法學(xué)院，湖南湘潭411105）

摘要：法治指數(shù)的出現(xiàn)可追溯到1968年，而隨著社會發(fā)展，法治指數(shù)已成為評估法治的重要工具。農(nóng)村法治建設(shè)狀況評估是推進(jìn)地方法治建設(shè)的必要條件，也是民主法治示范村評選工作的根本前提和必然選擇。然而在農(nóng)村法治建設(shè)備受關(guān)注的我國，法治指數(shù)雖應(yīng)用廣泛，但在“民主法治示范村”的評選中卻幾乎是一片空白。為優(yōu)化民主法治示范村的評選工作，法治指數(shù)的設(shè)計有其必要性和急迫性。

關(guān)鍵詞：法治指數(shù)；民主法治示范村；農(nóng)村法治評估

一、法治指數(shù)簡介

法治指數(shù)是用來衡量一個國家或者地區(qū)法治狀況及其程度的量化標(biāo)準(zhǔn)和評估體系。因其具有量化及可視化的功能，所以自第一套法治指數(shù)誕生以來，世界各國都爭相建立起法治指數(shù)。

早在1968年，美國學(xué)者伊萬就建立了第一個民間性的法律指標(biāo)體系。［1］我國有關(guān)“法治指數(shù)”的研究最早可以追溯到李步云教授1999年4月6日在《人民日報》理論版刊載的題為《依法治國的里程碑》的文章，其中提到建設(shè)法治社會的十條標(biāo)準(zhǔn)。而直到2004年《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》的印發(fā)，才第一次在國家層面提出法治政府指標(biāo)體系。這以后，法治指數(shù)的實踐推行和理論研究如雨后春筍般出現(xiàn)。如2005年香港社會服務(wù)聯(lián)會開啟香港法治指數(shù)的研究，2007年《“法治余杭”量化評估體系》通過專家論證，2008年浙江省提出《“法治浙江”建設(shè)指標(biāo)體系》，2010年成都市印發(fā)《成都市創(chuàng)建全國法治城市考核評估指標(biāo)與測評體系（征求意見稿）》，2011年四川省公布《四川省“法治指數(shù)”構(gòu)成與法治環(huán)境評估體系》，2012年湖南大學(xué)法學(xué)院博士研究生劉敏設(shè)計了一套測量我國地方法治進(jìn)程的指標(biāo)體系，2013年莫于川教授根據(jù)十八大政治報告、《立法法》基本精神、以及既有創(chuàng)新成果和負(fù)面教訓(xùn)，提出了法治一體建設(shè)的評價標(biāo)準(zhǔn)之基本構(gòu)想。

然而，國家在法治村鎮(zhèn)方面的發(fā)文一直欠缺。另外，在法治指數(shù)風(fēng)靡的當(dāng)今，各地雖然也在積極建設(shè)法治村鎮(zhèn)，但據(jù)筆者所查資料顯示，法治指數(shù)在法治村鎮(zhèn)建設(shè)方面的實踐相對很少。僅《“法治余杭”量化評估體系》中提及了有關(guān)農(nóng)村法治的一級評估指標(biāo)，安徽省定遠(yuǎn)縣張家橋鎮(zhèn)在2009年公布了《“法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)”創(chuàng)建工作年度綜合考核細(xì)則》，2011年6月車站鎮(zhèn)印發(fā)了《車站鎮(zhèn)創(chuàng)建法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)考評細(xì)則》。

二、法治指數(shù)在民主法治示范村評選中應(yīng)用的科學(xué)性

在民主法治示范村評選中應(yīng)用法治指數(shù)有其科學(xué)性，筆者主要從以下兩方面予以說明：

第一，對農(nóng)村法治建設(shè)狀況進(jìn)行評估是推進(jìn)地方各省法治建設(shè)的必要條件，也是民主法治示范村評選工作的根本前提。

以湖南省為例：建設(shè)法治湖南是建設(shè)社會主義法治國家在湖南的具體實踐，是依法治省的深化和發(fā)展。然而，如何確保法治湖南建設(shè)怎樣全面有序地推進(jìn)，歸根結(jié)底還需以湖南省的法治建設(shè)的狀況為依據(jù)。其中農(nóng)村的法治建設(shè)狀況因涉及的土地、人口眾多，成為建設(shè)法治湖南不可忽視的重要部分。據(jù)此為推動基層民主法治建設(shè)進(jìn)程，湖南省開展了“全省民主法治示范村（社區(qū)）”的評選工作，現(xiàn)已進(jìn)行到第七批。由這一評選工作的名稱就可以知道此次評選針對的地區(qū)有一部分是農(nóng)村，而評選的內(nèi)容是農(nóng)村的民主法治狀況。要想評選工作順利進(jìn)行就得對評選對象的有關(guān)評選內(nèi)容有所了解。因此，在民主法治示范村評選工作之前就有必要對農(nóng)村的民主法治狀況進(jìn)行了解。

第二，因法治指數(shù)對評估農(nóng)村法治建設(shè)具有重要意義，故應(yīng)用法治指數(shù)評估農(nóng)村法治建設(shè)是民主法治示范村評選工作的必然選擇。

通過法治指數(shù)的應(yīng)用可以使法治得到量化，因而能讓每個農(nóng)村的法治情況可視化。對每個農(nóng)村的法治進(jìn)行打分后，可以一目了然地看出分?jǐn)?shù)的高低，進(jìn)而知道每個村的法治的好壞，從而可以順利地進(jìn)行民主法治示范村的評選工作。對此，季衛(wèi)東教授曾提及過使法制建設(shè)的具體舉措和績效的評價趨于統(tǒng)一化是建立一套法治指數(shù)的主要意義。［2］在司法部、民政部聯(lián)合發(fā)文的《關(guān)于開展“民主法治示范村”創(chuàng)建活動的通知》中，只是提綱挈領(lǐng)式地提及到了評選的基本標(biāo)準(zhǔn)。同樣，各省市也只是粗略地規(guī)定了民主法治示范村的評選范圍和評選條件。筆者認(rèn)為，這樣評選出來的結(jié)果必將帶有很大的主觀性，因而將法治指數(shù)應(yīng)用于民主法治示范村的評選工作，能夠保證用統(tǒng)一的方式去評估每個農(nóng)村的法治狀況，盡量減少主觀因素的參雜。

三、法治指數(shù)在民主法治示范村評選中應(yīng)用的先進(jìn)性

（一）法治建設(shè)在全國范圍內(nèi)全面展開

自黨的十五大報告鄭重確立依法治國的基本方略以來，我國在法治建設(shè)的道路上正一步步堅決而又穩(wěn)妥地前行。十五年后黨的十八大報告更是提出“全面推進(jìn)依法治國”的口號，并提出“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實尊重和保障”的目標(biāo)2020年實現(xiàn)的中國夢。為了在2020年實現(xiàn)法治這一中國夢，十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》詳細(xì)論述了推進(jìn)法治中國建設(shè)的一系列舉措；2013 年12月23日中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于培育和踐行社會主義核心價值觀的意見》，其中法治被規(guī)定為社會層面的價值取向；另外，2014年10月召開的十八屆四中全會也首次以依法治國為主題；此外，法治廣東網(wǎng)、法治湖南網(wǎng)等地方政府的專門網(wǎng)站紛紛建成。總之，建設(shè)社會主義法治國家這一全民動員令一經(jīng)提出，不管地方還是中央都正在積極響應(yīng)。

（二）農(nóng)村法治建設(shè)在我國法治建設(shè)中的作用重大

我國擁有2800多個縣、37000多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊數(shù)量更是超過65萬個。［3］據(jù)所查的國家統(tǒng)計局最新數(shù)據(jù)顯示，2012年我國農(nóng)村人口數(shù)為64，222萬，城鎮(zhèn)人口數(shù)為71，182萬。農(nóng)村土地面積占全國總面積的57.59%，農(nóng)村人口占總?cè)丝诘?7.43%。毋庸置疑，在法治建設(shè)全面開展的大背景下，農(nóng)村以其寬廣的面積和眾多的人口成為我國法治建設(shè)中不可忽視的重要部分。司法部、民政部于2003年就下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村基層民主法制建設(shè)的意見》，還就此開展了一系列的“民主法治示范村”創(chuàng)建活動。除此，中國特色社會主義法律體系在2011年3月10日十一屆全國人大四次會議時宣布形成，然而在此背景即法治建設(shè)的大動脈已經(jīng)打通的前提下，相應(yīng)地作為我國法治建設(shè)最后一公里的農(nóng)村法治建設(shè)刻不容緩。

（三）法治指數(shù)評估在法治建設(shè)中的應(yīng)用廣泛

自1968年，美國學(xué)者建立第一個民間性法律指標(biāo)體系以來，國際組織以及世界各地都熱衷于法治指數(shù)的建立。而通過法治指數(shù)評估法治建設(shè)在中國更是掀起了一股熱潮，理論層面就有不少學(xué)者在研究。另外，雖然在國家層面尚未建立統(tǒng)一的指標(biāo)體系，但各省、市、縣都爭相建立自己的法治指數(shù)。而在鎮(zhèn)村一級法治指數(shù)也有建立。其中國家方面的代表有世界正義工程、阿根廷，我國有上海、香港、北京、余杭、昆明、浙江、成都、四川、無錫、南京、威海等地。理論方面有李步云、朱未易、劉敏、莫于川等老師提出，而村鎮(zhèn)級法治指數(shù)的設(shè)計方面有余杭、定遠(yuǎn)縣張家橋鎮(zhèn)、車站鎮(zhèn)等。

（四）農(nóng)村法治指數(shù)設(shè)計和應(yīng)用極具必然性

十八屆四中全會以來，依法治國被作為新常態(tài)下的基本治國方略再次被推到了一個極其重要的戰(zhàn)略高度。依法治國的根本目的就在于將我國建設(shè)成為一個社會主義法治國家，為我國的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服好務(wù)、護(hù)好航。而法治國家的實現(xiàn)與否在很大程度上以社會主義法治社會的建成與否為其顯著標(biāo)志，而一個社會的法治狀態(tài)則是由該社會的城鄉(xiāng)法治建設(shè)水平共同決定的。在這樣一條法治建設(shè)的道路上，我們的城市和鄉(xiāng)村到底處在一個怎樣的法治狀態(tài)之下，我們的法治建設(shè)到底存在哪些經(jīng)驗和不足，這都需要一個工具對這些問題進(jìn)行可視的、量化的回答，而法治指數(shù)就是這樣一種評估工具。另外，雖然我國現(xiàn)在極個別城市已經(jīng)出現(xiàn)了針對城市設(shè)計的法治指數(shù)體系，但是考慮到我國鄉(xiāng)村長期以來的“熟人社會”與“鄉(xiāng)里自治”的傳統(tǒng)等特殊情況，極有必要針對我國廣大的農(nóng)村地區(qū)的特殊傳統(tǒng)與特殊情況設(shè)計一套法治指數(shù)體系用以評價農(nóng)村地區(qū)的法治水平。

（五）法治指數(shù)法治指數(shù)在農(nóng)村中的應(yīng)用極少，且至今未應(yīng)用于“民主法治示范村”的評選

一方面，據(jù)筆者所查資料，法治指數(shù)在農(nóng)村中的應(yīng)用僅限于余杭、定遠(yuǎn)縣張家橋鎮(zhèn)以及車站鎮(zhèn)三個地方?？梢?，相比于城市而言，其在農(nóng)村的應(yīng)用極少。另一方面，司法部、民政部于2003年聯(lián)合開展了“關(guān)于‘民主法治示范村’創(chuàng)建活動”各地積極響應(yīng)，在全國范圍內(nèi)評選了一批民主機(jī)制較為健全、法治管理水平較高的示范村。然而據(jù)調(diào)查了解，全國各地關(guān)于“民主法治示范村”的評選標(biāo)準(zhǔn)都比較簡略，只是在司法部、民政部聯(lián)合所發(fā)公文要求的標(biāo)準(zhǔn)上稍作更改。廣東省惠東縣大嶺鎮(zhèn)彭白村關(guān)于創(chuàng)建“民主法治示范村”工作實施方案中規(guī)定的創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)，安徽省滁州市定遠(yuǎn)縣嚴(yán)橋村關(guān)于“民主法治示范村”創(chuàng)建活動實施方案中的基本標(biāo)準(zhǔn)都比較簡單；而江蘇省的省級民主法治示范村創(chuàng)建則經(jīng)過了一定的歸納總結(jié)；比較詳細(xì)的則有：云南省文山州人民政府辦公室頒發(fā)的《文山州開展“民主法治示范村”創(chuàng)建活動工作意見》中“民主法治示范村”建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)、福建省福州市閩侯縣《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村基層民主法制建設(shè)的實施意見》中主要任務(wù)、山東省汶上縣《關(guān)于印發(fā)〈在全縣農(nóng)村開展“民主法治示范村”創(chuàng)建活動的實施意見〉的通知》中基本標(biāo)準(zhǔn)以及余杭地區(qū)設(shè)計的農(nóng)村評估指標(biāo)。然而，筆者暫時還沒有查到有關(guān)量化評選工作的標(biāo)準(zhǔn)，且也不見有關(guān)評選引用了法治指數(shù)。

四、法治指數(shù)的設(shè)計方案及其理由

本文基于筆者對湖南省特定農(nóng)村的法治調(diào)研寫成，根據(jù)實踐，筆者認(rèn)為法治指數(shù)的設(shè)計方案可以按照如下步驟進(jìn)行：首先，在法治指數(shù)設(shè)立之前了解調(diào)研村各方面的具體情況，為法治指數(shù)的設(shè)立奠定了初步基礎(chǔ)。其次，在設(shè)計出法治指數(shù)后，進(jìn)行相關(guān)訪問，以檢驗所設(shè)計的法治指數(shù)是否可以應(yīng)用于民主法治示范村的評選命名工作。最后，再次對所設(shè)計的法治指數(shù)進(jìn)行完善。當(dāng)然，設(shè)計法治指數(shù)時可以參照全國以及各省市民主法治示范村的評選標(biāo)準(zhǔn)。

具體而言，筆者先訪問調(diào)研村村黨支部委員會相關(guān)成員，村民自治委員會相關(guān)成員，有關(guān)村民組長，有關(guān)村民代表以及隨機(jī)抽樣了一些普通村民，對調(diào)研村的情況進(jìn)行了初步了解。法治指數(shù)設(shè)計前的這些訪問調(diào)查工作，讓筆者對農(nóng)村的情況更加熟悉，給法治指數(shù)的設(shè)計提供了靈感和素材，進(jìn)一步充實了法治指數(shù)的二級指標(biāo)的內(nèi)容。另外，為檢驗所設(shè)計的該套法治指數(shù)是否足夠完善，筆者在法治指數(shù)設(shè)計出來后再次對調(diào)研村村黨支部委員會書記、部分黨支部委員會成員、部分村民自治委員會成員、部分組長、部分村民代表以及隨機(jī)抽樣的普通村民進(jìn)行了訪談。經(jīng)訪談后又對法治指數(shù)進(jìn)行了完善。而為了更便于“全省民主示范村”評選命名工作的開展，筆者所設(shè)計的法治指數(shù)其一級指標(biāo)則是依據(jù)湖南省省司法廳、民政廳頒發(fā)的《關(guān)于做好第七批“全省民主法治示范村（社區(qū)）”評選命名工作的通知》中評選范圍和評選條件的十點設(shè)計，另增設(shè)加分項與減分項。具體而言設(shè)計的法治指數(shù)共11項一級指標(biāo)，94項二級指標(biāo)。包括的一級指標(biāo)如下：1.組織保障（10分）；2.民主選舉（11分）；3.民主決策（8分）；4.民主管理（10.75分）；5.民主監(jiān)督（13分）6.法制宣傳（12.5分）；7.法律服務(wù)（9分）；8.社會秩序（13.5分）；9.村民生活（9.25分）；10.治理成效（3分）；11.加分項與減分項。筆者所設(shè)計的這套法治指數(shù)也必然存在其不完善之處，以上列出只是為農(nóng)村法治指數(shù)的設(shè)計提供一個思路，且為后續(xù)研究者樹立一個靶子，希冀可以據(jù)此拋磚引玉。

每一個法學(xué)學(xué)子，都有著這一個可以游樂和棲息于法治中國之下的夢想。本文也試圖通過運(yùn)用一套科學(xué)合理的、在農(nóng)村切實可行的法治指數(shù)，借助其客觀性、直觀性與準(zhǔn)確性實現(xiàn)對民主法治示范村評選標(biāo)準(zhǔn)的量化，盡量減少評審工作中的主觀因素以優(yōu)化民主法治示范村評選工作。也希望這一方法可以得到進(jìn)一步推廣與運(yùn)用，并利用其評估農(nóng)村的法治環(huán)境，進(jìn)而提出具體改善建議，為全國農(nóng)村法治環(huán)境評估與建設(shè)貢獻(xiàn)一份力量。

參考文獻(xiàn)：

［1］王稱心，蔣立山.現(xiàn)代化法治城市評價——北京市法治建設(shè)狀況綜合評價指標(biāo)體系研究［M］.北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2008.

［2］季衛(wèi)東.以法治指數(shù)為鑒［N］.財經(jīng)，2007-10-15.

［3］趙娟.地方法治的理論與實踐探求——兼評《地方法治建設(shè)的法理與實證研究》［J］.江蘇警官學(xué)院學(xué)報，2011（06）：58.

編輯：劉寧

中圖分類號：D0

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：2095-7238（2016）03-0073-04

DOI：10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.03.014

收稿日期：2015-08-08