陳國棟+周序端

章兆基，浙江省淳安縣原青溪國土資源中心所的國土員。過去下村，從中心所到他對口服務的石林鎮(zhèn)，從水路轉陸路要花兩個多小時，“如果事情多，回來趕不上輪渡，就要繞道建德，晚上八九點才能到家”。今年4月，隨著石林鎮(zhèn)國土資源所掛牌成立，章兆基入駐到了鎮(zhèn)里，情況得以改善?！艾F(xiàn)在從鎮(zhèn)上到轄區(qū)最遠的村也就20公里，半小時的路程，不僅工作效率高了，群眾辦事也方便了?！?/p>

在浙江，一項事關國土資源管理體制的改革正在探索之中，改變了原有的國土資源中心所管理體制，作為縣（市）國土資源局的派出機構，按鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設置國土資源所，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道）依法承擔本行政區(qū)域內(nèi)國土資源保護利用監(jiān)管之責。這項被稱作“一鄉(xiāng)一所”的改革，通過簡政放權，實現(xiàn)重心下移、權責一致、便民惠民、強化監(jiān)管。

在杭州地區(qū)，淳安縣于2015年4月率先完成了“一鄉(xiāng)一所”建設。實施半年來，與原來的中心所管理體制相比，基層國土資源管理工作發(fā)生了哪些改變？

從中心所到“一鄉(xiāng)一所”

淳安縣是著名國家級風景區(qū)千島湖所在地，是浙江省面積最大的縣，下轄11個鎮(zhèn)、12個鄉(xiāng)、400多個村莊，面積4427平方公里，人口近40萬?！捌呱桨胨职胩铩?，特殊的地理結構讓淳安縣國土資源管理的兩副擔子越來越重：一副是堅守生態(tài)和耕地兩條紅線，另一副是作為浙江省欠發(fā)達縣之一，經(jīng)濟發(fā)展和民生改善的迫切要求。如何激勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所發(fā)揮好作用，尤為重要。

“原先全縣6個中心所，38名國土員，每個中心所平均要管轄4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)700多平方公里的范圍。國土員一般對口聯(lián)系一到兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，交通不便，工作繁多，便民服務、執(zhí)法監(jiān)管都跟不上，群眾意見很大?！贝景部h國土資源局局長徐宗強介紹說。

所以，對于“一鄉(xiāng)一所”建設這場“及時雨”，淳安縣高度重視，專門成立了由縣長任組長的建設領導小組，先后7次召開專題會議，多個層次征求意見。杭州市國土資源局領導也前后5次來淳安開展專題指導。2015年4月，淳安縣委常委會下發(fā)《“一鄉(xiāng)一所”建設實施意見》，明晰了改革路線圖。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所機構設置、人員配備上分別進行改進。4月22日，淳安縣24個國土資源所授牌成立，而且全部按照有牌子、有印章、有職責、有人員、有場所的“五有”要求正式投入工作。

打通共同責任機制“最后一公里”

按照制度設計，淳安縣“一鄉(xiāng)一所”的構建實現(xiàn)了國土資源管理責任和人員雙下放、雙到位。在管理職責上，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對本行政區(qū)域內(nèi)耕地保護、土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行、違法用地處置、礦產(chǎn)資源管理和地質災害防治等國土資源保護利用監(jiān)管負責。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要領導是第一責任人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領導負直接領導責任。在干部管理上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所編制內(nèi)的國土員實行雙重管理。

職責下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，國土員跟進到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的國土資源監(jiān)管水平也是一個很大的促進。建設“一鄉(xiāng)一所”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所全力投入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的日常工作中去，發(fā)揮了政策宣傳員、業(yè)務指導員、溝通聯(lián)絡員的作用。

針對前幾年衛(wèi)片執(zhí)法中物業(yè)樓、停車場占用耕地被整改的教訓，姜家鎮(zhèn)國土資源所主動向鎮(zhèn)黨委、政府建議，要重點做好農(nóng)村基礎設施選址工作。從2015年5月開始，該鎮(zhèn)黨委、政府明確村里的基礎設施立項前必須經(jīng)過鎮(zhèn)國土資源所審核把關，有效地避免了村集體違法占地現(xiàn)象的發(fā)生。

打通執(zhí)法監(jiān)察“最后一公里”

過去淳安縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有固定的國土管理人員，除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導和分管領導以外，其他人不了解國土政策，不插手違章監(jiān)管，而國土資源中心所“懸在半空”看不見、叫不應、派不動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在制止違法用地上感覺到難以發(fā)力。

“一鄉(xiāng)一所”建設后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府“肩上有壓力，身邊有參謀”，對土地執(zhí)法工作的重視和支持程度大為提升。各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進一步完善了鎮(zhèn)、村兩級土地監(jiān)管網(wǎng)絡，分片監(jiān)管、包干負責、責任到人，強化鎮(zhèn)包村干部、國土員和土地協(xié)管員的聯(lián)合巡查監(jiān)管，村黨支部書記則成為村里土地管理第一責任人。姜家鎮(zhèn)國土資源所所長洪祝軍介紹說：“現(xiàn)在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村干部每周下村必須把農(nóng)村私人建房審批監(jiān)管、防違控違作為一項重要工作內(nèi)容，村國土協(xié)管員每周巡查也不能少于兩次，各級責任嚴格考核，實行責任追究?！?/p>

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的參與有力地補充了國土資源執(zhí)法監(jiān)管力量，動態(tài)巡查的頻率、案件查處的力度不斷加大，國土違法行為明顯下降。2014年1-9月，該縣執(zhí)法巡查發(fā)現(xiàn)違法用地、違法建筑行為83起，進入強制拆除程序的歷史和新增雙違的面積高達113萬平方米；今年同期執(zhí)法巡查及時發(fā)現(xiàn)違法用地行為157起，基本都制止在了萌芽狀態(tài)，進入強拆的面積下降到18萬平方米，實現(xiàn)了“早發(fā)現(xiàn)、早制止、早查處”。國土信訪也比去年同期減少了近2/3。

在姜家鎮(zhèn)違法占地違章建筑較為嚴重的郭村村，17宗共300多平方米存量違建在今年終于得以拆除。在對一起遺留17年的違建房屋實施拆除時，當事人糾集煽動部分村民阻擾執(zhí)法，場面一度失控。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強有力的組織下，最終強拆行動得到村民的理解，法律的權威也得以維護。同時，姜家鎮(zhèn)政府在拆違行動中始終邀請國土資源所對法律文書、處罰依據(jù)及處罰過程全程把關，也進一步規(guī)范了行政執(zhí)法行為。

打通便民服務“最后一公里”

姜家鎮(zhèn)黃橋村廟嶺自然村村民方某在2000年建了新房，但是由于村里的失誤沒有及時提交建房申請，房屋一直沒有辦證。方某近幾年在杭州務工，考慮到補辦手續(xù)很麻煩，事情就擱置了下來。2015年8月，方某要辦理公積金提取，需要提供宅基地證書，就抱著試試看的想法，給新成立的姜家鎮(zhèn)國土資源所打了電話。所里核實方某屬于可補辦的情形，在村委會的協(xié)助下，很快就辦結宅基地權證，并給方某郵寄了過去。目前淳安縣農(nóng)村私人建房審批事項下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，國土所服務也跟進到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，群眾辦事不用跑縣城、跑中心所，群眾反映的國土員“平時見不到，有事找不到”的現(xiàn)象也不復存在。

徐宗強介紹說，原先村民建房從申請到審批要3個月，現(xiàn)在基本上1個月就可以辦結；設施農(nóng)用地審批和土地開發(fā)整理選址，實現(xiàn)了隨叫隨到，即時審核；宅基地發(fā)證前期的驗收、測繪更加及時。截至2015年10月，淳安縣宅基地發(fā)證1182宗，發(fā)證率達到87%，辦結了300多戶無房戶和1000多戶危房戶的宅基地審批，占全縣無房、危房戶總量的36%，全面完成了浙江省廳下達的年度任務。

隨著杭黃高鐵建設，文昌鎮(zhèn)在去年新成立了千島湖高鐵新區(qū)管委會，征遷任務格外繁重，“一鄉(xiāng)一所”也極大地方便了政府工作的開展，加強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣國土資源局之間的聯(lián)系。2015年，杭黃高鐵建設需要在該鎮(zhèn)使用150畝的臨時用地，涉及5個行政村，文昌鎮(zhèn)國土資源所1個月內(nèi)就完成了臨時用地的報批。

打通國土所干部管理“最后一公里”

在“一鄉(xiāng)一所”制度設計上，淳安縣著重消除了國土員的兩個后顧之憂。

一是在編制上，淳安縣保留了原有的6個中心所的機構，42名國土員編制保持不變，全部放在各中心所，實行專編專用。

二是在政策待遇方面，解決了國土員擔心收入降低的憂慮。在干部成長方面，國土所所長納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子及縣管后備干部選拔使用范圍，國土員非領導職務晉升根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)同類干部的標準予以執(zhí)行落實，主任科員評定可提前5年，解決了他們的政治經(jīng)濟待遇。

實行“一鄉(xiāng)一所”后，國土員融入了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這個新的團隊，經(jīng)常與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一起下鄉(xiāng)包村聯(lián)片走訪，掌握每個村國土資源工作第一手情況，有效開展服務和監(jiān)管工作。2014年1-9月，淳安縣反映基層國土所工作人員工作效率、辦事態(tài)度等方面的投訴有8件，2015年同期降到3件，國土所的工作效能有了顯著提高。

按照浙江省國土資源廳、省編辦、省人力資源和社會保障廳共同下發(fā)的《關于進一步加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所建設的意見》，浙江省1200多個國土資源所于2015年6月完成了“一鄉(xiāng)一所”設置?？梢哉f，多年來國土資源管理共同責任機制的構建，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府與國土資源管理部門能夠從同一個視角看問題，為實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所雙重管理提供了可能，也是“一鄉(xiāng)一所”能夠應運而生、穩(wěn)妥推進的前提。同時，回歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國土資源所也助力提升共同責任機制的實施效果，打通了服務和監(jiān)管的“最后一公里”。