高小泉

【摘要】隨著現(xiàn)代民主政治的推進，管制型的政府管理模式已經(jīng)無法適應(yīng)社會發(fā)展，政府管理創(chuàng)新勢在必行。善治被認為是現(xiàn)代政府管理創(chuàng)新的方向。政府善治便是政府與非政府主體為了實現(xiàn)社會公共利益的最大化而建立的一套機制，并通過這套機制的運作來共同管理社會公共事務(wù)的價值取向與民主過程，可以說善治是政府與非政府主體共同管理社會的一種合作模式，這種模式被看作是政治與公民社會的最佳結(jié)合方式。

【關(guān)鍵詞】政府管理創(chuàng)新 善治 理念 模式

【中圖分類號】D251 【文獻標識碼】A

善政，即一種好的政府管理模式或政治統(tǒng)治狀態(tài)。善政并非一個現(xiàn)代政治觀念，而是古已有之，除了儒家明確提出善政這一觀念外，其他思想流派的最終著力點也都在探討何種統(tǒng)治為最佳統(tǒng)治上，并豐富了善政的理論體系。從西方的政治發(fā)展史來看，也在古希臘時期便萌發(fā)善政理念，如古希臘哲學(xué)家、思想家亞里士多德在《政治學(xué)》中認為，一切社會團體都是為了實現(xiàn)某些善業(yè)而成立的，他還認為人類所做出的行為，從他們自己出發(fā)，其本意也都是為了實現(xiàn)善果，亞里士多德還認為政治社團所追求的善業(yè)是最高和最廣的。亞里士多德的這一思想對西方各種政治思想流派產(chǎn)生重大影響，盡管后世各類政治思想家所持觀點不同，但他們大都是在探討某種政治團體如何完成最大的善業(yè)，也即如何實現(xiàn)良好的政治統(tǒng)治。

由此看來，不論古今中西，政治學(xué)研究者們都在不斷探索實現(xiàn)善政的路徑，而如何真正從實踐上實現(xiàn)善政也成為所有政治團體或組織必須認真面對的問題。

善治視角下中國政府管理創(chuàng)新的意義

首先，法治政府建設(shè)必然要求政府進行管理創(chuàng)新。法治是善治的內(nèi)容之一，要達成善治目標，必須制定完善的法律制度來約束政府和非政府主體雙方。而我國人治思想根深蒂固，嚴重阻礙了法治進程，政府往往出現(xiàn)有法不依、執(zhí)法不嚴的問題，而公民自身也缺乏強烈的法律意識，因此我國政府要實現(xiàn)善治，必須通過不斷創(chuàng)新政府管理方式來削弱人治色彩，將政府管理工作納入法制軌道之中。

其次，全球化的發(fā)展趨勢要求政府進行管理創(chuàng)新。伴隨著全球化的深入，國家間的競爭也更加激烈，且競爭范圍涵蓋了軍事、政治、經(jīng)濟、文化等各個方面，要應(yīng)對全球化所帶來的挑戰(zhàn)，必須提升政府管理水平。但我國傳統(tǒng)政府管理中低效、腐敗等問題無疑成為影響我國政府管理效率的掣肘因素，為此我國必須進行政府管理創(chuàng)新，否則中國將難以適應(yīng)全球化浪潮。

第三，創(chuàng)新政府管理關(guān)系到經(jīng)濟體制改革的成敗。我國缺乏市場經(jīng)濟基礎(chǔ)，社會主義市場經(jīng)濟體制起步也較晚，在市場機制不成熟的情況下，我國經(jīng)濟還能夠獲得飛速發(fā)展，得益于政府的及時調(diào)控，可以說在經(jīng)濟體制改革中，政府的干預(yù)不可或缺，而政府干預(yù)之所以沒有成為阻礙市場的力量主要是因為政府在管理上能夠及時根據(jù)市場變化進行創(chuàng)新調(diào)整，適應(yīng)經(jīng)濟體制改革需要，因此在未來的經(jīng)濟體制改革中，政府依然需要不斷在管理上進行創(chuàng)新改革，成為促進經(jīng)濟體制建設(shè)的力量。

最后，不斷進行政府管理創(chuàng)新能夠消除傳統(tǒng)行政文化的負面影響。行政文化是行政主體的行政意識、觀念、理想等的綜合體，它能夠?qū)φ芾懋a(chǎn)生潛移默化的影響。我國傳統(tǒng)行政文化中既有清廉自守這樣的優(yōu)秀觀念，也有官本位、集權(quán)制、等級觀念等封建糟粕思想，而且這些負面思想至今仍影響著我國的行政文化。而一個善治的政府應(yīng)該是服務(wù)型政府，因此，我國要實現(xiàn)善治目標，必須通過管理創(chuàng)新來消除傳統(tǒng)行政文化中的負面因素，為政府管理走向善治創(chuàng)造良好的行政文化環(huán)境。

中國政府管理創(chuàng)新的善治進程

為適應(yīng)社會發(fā)展，我國不斷創(chuàng)新政府管理，這一活動進程可以大致分為三個階段：

第一階段是從十一屆三中全會召開到十四大召開期間的改革探索時期。在這一階段我國工作重心從階級斗爭轉(zhuǎn)為經(jīng)濟建設(shè)，為了促進經(jīng)濟發(fā)展，政府開始簡政放權(quán)、實行政企分開。具體來說政府的管理創(chuàng)新主要有三個方面內(nèi)容：一是政府機構(gòu)改革。自1982年我國開始了精簡工作機構(gòu)的改革，主要是裁減政府工作人員和撤并機構(gòu)，經(jīng)過三年的改革，我國的國務(wù)院機構(gòu)由100個降為61個，機關(guān)工作人員人數(shù)減少了21萬。但這次機構(gòu)改革主要是為了解決干部老化和副職過多的問題，并沒有改變政府職能，而且在效果上并不持久，很快政府機構(gòu)再次膨脹。直到1988年國務(wù)院再次改革政府機構(gòu)，不過此次改革明確提出要以轉(zhuǎn)變職能為主要目標，為了推行改革，我國以行政法規(guī)的形式規(guī)定了各個部門的職能、機構(gòu)和編制，主要是解決部門職能交叉的問題。二是實現(xiàn)政企分開，在1979年為了激發(fā)國企活力，我國推出“利潤留成”制度，之后又實施“利改稅”、“承包制”等政策，政府在政企分開改革上堅持宏觀管理、減少直接干預(yù)的原則。三是調(diào)整政府間關(guān)系。改革開放后，為適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展和對外開放的需要，我國中央政府開始下放權(quán)力，調(diào)整中央與地方政府間的關(guān)系。在經(jīng)濟上擴大地方政府的經(jīng)濟管理財權(quán)與事權(quán)；在政治上尊重地方行政立法權(quán)、下放干部管理權(quán)、擴大民族自治地方的自主權(quán)、提高地方行政決策權(quán)。

第二階段是以1992年十四大召開為標志到2002年，這一時期我國的政府管理創(chuàng)新進入漸進發(fā)展時期。此時我國確立了建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟的目標，這意味著原本的全能型政府失去了存在的經(jīng)濟基礎(chǔ)，為此政府必須進行管理創(chuàng)新，適應(yīng)社會的新發(fā)展。首先，政府繼續(xù)深化機構(gòu)改革。1993年我國政府進行了新一輪機構(gòu)改革，主要還是以政企分開、精簡機構(gòu)為目標，強調(diào)宏觀調(diào)控的原則，并強化了社會管理部門建設(shè)。到1998年為了解決改革中出現(xiàn)的種種問題，我國開始了自新中國成立以來最大規(guī)模的一次政府機構(gòu)改革，提出行政體制改革概念，注重政府社會公共服務(wù)職能的發(fā)揮。其次，依然為轉(zhuǎn)變政府職能而不斷進行管理創(chuàng)新，如創(chuàng)新行政審批制度，倡導(dǎo)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、轉(zhuǎn)變政府管理企業(yè)的方式，建設(shè)電子化政府等。最后在政府間關(guān)系上也有所創(chuàng)新。在經(jīng)濟上實行分稅制改革，加強中央政府財權(quán)；在政治上明確地方政府職能，對各級地方政府的職能進行明確劃分。

第三階段是從2003年至今，社會管理的一元結(jié)構(gòu)瓦解，更多非政府力量開始參與社會治理，我國的政府管理也開始進入體制創(chuàng)新階段。首先，在行政機構(gòu)改革上，2003年在十屆全國人大一次會議上國務(wù)院提出了機構(gòu)改革方案，內(nèi)容涉及國有資產(chǎn)管理改革、國家宏觀調(diào)控體系建設(shè)、金融監(jiān)管體制建設(shè)等方面。到2007年我國提出構(gòu)建服務(wù)型政府理念，為此再次開展政府機構(gòu)改革，這次改革強調(diào)要統(tǒng)籌安排，并且關(guān)注政府治理與群眾自治的銜接。2008年為理順部門職能，我國在政府職能改革上提出構(gòu)建大部門體制，提升各部門間的協(xié)調(diào)性。其次，在政府職能上，我國在這一階段的一個突出理念便是構(gòu)建服務(wù)型政府，為此我國還提出政府績效管理和問責(zé)制度。地方政府為了響應(yīng)這一號召紛紛開通諸如網(wǎng)上信箱這樣的便民措施，切實為人民服務(wù)。此外為實現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型，我國還大力建設(shè)法治政府、透明政府，提升政府效率和社會管理職能。在政府關(guān)系上，這一階段的改革著重關(guān)注垂直管理的規(guī)范。

中國政府的改革創(chuàng)新是不斷走向政府管理善治的過程。通過改革管理，政府從人治走向法治，行政法律不斷豐富；在政府職能上從管制型、全能型轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型；在管理方式上從權(quán)力管理走向責(zé)任管理，增強責(zé)任意識；通過體制改革，第三方參與社會公共事務(wù)管理，政府由權(quán)威政府發(fā)展為民主政府，從一元管理走向多元分權(quán)合作。這些改變都表明中國的政府管理創(chuàng)新正在走向善治。

中國政府管理創(chuàng)新的善治路徑

政府管理理念的創(chuàng)新。創(chuàng)新實踐以觀念創(chuàng)新為先導(dǎo)，因此政府的管理創(chuàng)新首先要在觀念上有所改變，即由落后的、不合時宜的管理理念轉(zhuǎn)變?yōu)橄冗M的、符合時代發(fā)展的管理理念。在善治視角下，政府管理創(chuàng)新的理念轉(zhuǎn)變應(yīng)包含以下幾個方面內(nèi)容：

一是在管理理念上從人治轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ?。我國人治思想歷史悠久，即便新中國成立后開始主張法治，但人治思想依然具有市場，而文革更是讓中國意識到政府管理中人治的危害性，因此中國的政治發(fā)展必然要走向法治。建設(shè)善治政府必然要走向法治建設(shè)，但我國行政主體的行政法治意識并不強，存在以權(quán)代法的現(xiàn)象，政府管理中有法不依現(xiàn)象嚴重。要實現(xiàn)人治到法治理念的轉(zhuǎn)變，首先要加大法治宣傳，提升全民法治意識，在教育體系中應(yīng)注重法律知識教育。其次要尤其重視強化行政主體的法律意識，改變一些黨員干部官本位思想，使之樹立依法行政理念。

二是要實現(xiàn)管制理念到服務(wù)理念的轉(zhuǎn)變。政府管制曾被認為是防止市場失靈的良藥，但隨著管理理論的發(fā)展，大多數(shù)學(xué)者都認為政府不應(yīng)過度干預(yù)市場。我國長期以來在政府管理上都使用管制思路，對社會所有領(lǐng)域都進行管制，而這種管理在社會主義市場經(jīng)濟時代顯然將阻礙經(jīng)濟發(fā)展，并出現(xiàn)權(quán)力濫用、腐敗和管理效率低下等問題，因此我國必須轉(zhuǎn)變理念，向服務(wù)型政府發(fā)展。

三是政府管理從權(quán)力本位到責(zé)任本位的轉(zhuǎn)變。權(quán)力本位是指管理者運用自身權(quán)力來確保被管理者服從各項決策，而責(zé)任本位則是管理者將保護被管理者的利益看作責(zé)任，進而管理國家的內(nèi)政外交事務(wù)。權(quán)力本位思想下，權(quán)力容易成為個體獲取私人利益的工具，造成權(quán)力崇拜。而責(zé)任本位則是現(xiàn)代民主、法治發(fā)展的必然要求。盡管在改革開放后，我國通過厘清權(quán)責(zé)、建立考評、追責(zé)機制來構(gòu)建責(zé)任政府，但我國行政人員確實存在責(zé)任意識不強的現(xiàn)象，如各地頻發(fā)的暴力強拆事件正是地方政府官員無視群眾權(quán)益、缺乏責(zé)任的表現(xiàn)。我國要建設(shè)服務(wù)型政府，最根本的就是要解決社會上的權(quán)力本位思想，強化官員責(zé)任意識，這是建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在動力。

四是要轉(zhuǎn)變封閉政府理念，樹立透明政府思想。我國原本的政務(wù)信息只由政府等公共部門掌握，這極容易形成暗箱操作和權(quán)力尋租。因此通過建立透明政府，向社會公開政務(wù)信息，能夠起到監(jiān)督政府行為的作用。而且要建設(shè)公民社會，保障公民的知情權(quán)與參與權(quán)也需要公開政務(wù)信息，這是公民政治參與的前提，也為分權(quán)合作型政府建設(shè)打下基礎(chǔ)。

政府管理模式的創(chuàng)新。一是創(chuàng)新依法行政方式，構(gòu)建法治政府。要創(chuàng)建法治政府首先便是要有法可依，因此要加強行政立法，提升立法質(zhì)量，如修正《行政訴訟法》中不符合社會發(fā)展的條例，在現(xiàn)有行政法基礎(chǔ)上制定統(tǒng)一的行政程序法等。

其次要實現(xiàn)政府法治還要明確行政執(zhí)法的主體，貫徹職權(quán)法定原則，如針對我國城管執(zhí)法隨意、擾民的問題，可以出臺相關(guān)執(zhí)法條例，明確城管的職責(zé)權(quán)力、執(zhí)法范圍、執(zhí)法手段等，從而創(chuàng)新政府對社會的管理方式。

再次，要實現(xiàn)政府的依法行政還必須加強政府工作人員的法律意識教育，只有知法懂法才能夠更好地守法，從而提升政府依法行政的水平。為此在選拔政府工作人員時便應(yīng)該進行相應(yīng)的法律知識考核，確保新進行政人員的法治素質(zhì)。在日常的行政工作中還應(yīng)該對政府工作人員進行法治培訓(xùn)，在具體的實踐工作中學(xué)習(xí)相關(guān)法律知識，提升自己依法辦事的水平。

最后要創(chuàng)新行政執(zhí)法方式，如可以創(chuàng)新行政執(zhí)法體制，集中行政執(zhí)法權(quán)，逐步撤并那些不符合社會發(fā)展或多余的行政執(zhí)法部門，成立統(tǒng)一的行政執(zhí)法局，完成統(tǒng)一執(zhí)法體系建設(shè)。

二是要創(chuàng)新服務(wù)措施，構(gòu)建服務(wù)型政府。善治要求政府要有服務(wù)理念，為此我國在政府管理創(chuàng)新活動中要以公眾為中心創(chuàng)新服務(wù)措施。為此公務(wù)人員首先要摒棄原本的官僚政治文化，建設(shè)為公眾服務(wù)的行政文化，這就要求政府行政人員要正確看待自身的權(quán)力與職責(zé)，時刻牢記權(quán)力應(yīng)為群眾服務(wù)，做到執(zhí)政為民。

其次，在具體的服務(wù)措施創(chuàng)新中要以服務(wù)群眾為出發(fā)點，豐富便民服務(wù)項目，拓寬服務(wù)渠道，如許多地方政府設(shè)置了行政服務(wù)中心，實施錯時上下班制度等，降低群眾的辦事成本，提升了政府的服務(wù)水平。

再次，要想建設(shè)服務(wù)政府，還可以創(chuàng)新政府績效考評體系，要明確考核內(nèi)容，根據(jù)不同的職位類型制定相應(yīng)的考核標準，要創(chuàng)新考核方式，將日?？己伺c年終考核相結(jié)合，并將考核結(jié)果與行政人員的獎懲和晉升相聯(lián)，這樣才能夠提高政府行政人員切實為群眾服務(wù)的積極性，促進我國服務(wù)型政府建設(shè)。

三是要創(chuàng)新責(zé)任督政方式，構(gòu)建責(zé)任擔(dān)當(dāng)型政府。要建立責(zé)任政府，除了要強化政府行政人員的責(zé)任意識外，更為重要的是要建立責(zé)任追究機制，并確保責(zé)任能夠落實到個人，這樣才能防止責(zé)任虛置。在責(zé)任政府建設(shè)中，一些地方政府都有創(chuàng)新之舉，如在2001年，深圳成為全國首個頒布行政過錯追究責(zé)任辦法的城市，之后又不斷完善責(zé)任追究法治建設(shè)，形成一套行政問責(zé)體系，這督促政府官員提高責(zé)任意識，也有效提升了政府執(zhí)政的效率，為深圳市政府樹立了良好的公信力。構(gòu)建責(zé)任擔(dān)當(dāng)型政府，在創(chuàng)新政府行政問責(zé)上，還要注重異體問責(zé)，即發(fā)揮社會公眾的監(jiān)督作用，對政府形成外部壓力，為此政府應(yīng)該構(gòu)建一個公眾自由表達意見的平臺，如可以在政府網(wǎng)站上開通網(wǎng)上信訪渠道，讓公眾及時、便利地反映政府行政方面的問題。

四是創(chuàng)新政府分權(quán)化管理，實現(xiàn)政府合作施政。隨著民主政治的發(fā)展，分權(quán)化改革已經(jīng)在國際范圍內(nèi)成為政府改革的趨勢，全能型的政府已經(jīng)不符合現(xiàn)代社會的發(fā)展潮流。要創(chuàng)建分權(quán)化政府，需要理順黨政關(guān)系、政企關(guān)系、中央政府與地方政府之間的關(guān)系以及政府社會的關(guān)系。

在黨政關(guān)系上，要以法律化手段來規(guī)范，將黨的政治權(quán)與政權(quán)的行政權(quán)相分離，黨對于國家發(fā)展的主張建議必須通過法定程序才能夠成為法律，并作為國家意志存在。在理順黨政關(guān)系過程中，可以創(chuàng)新雙方的溝通決策機制，如撤并兩個系統(tǒng)中功能相近的部門。

在政企關(guān)系方面，我國已經(jīng)明確了政企分開的改革方向，否定了政府直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營的模式，但政府與企業(yè)依然有千絲萬縷的聯(lián)系，在善治視角下，政府必須服務(wù)于企業(yè)，政府應(yīng)退出微觀經(jīng)濟活動，主要從宏觀上引導(dǎo)企業(yè)發(fā)展。

在央地關(guān)系上，要明確中央與地方的權(quán)責(zé)，可以適當(dāng)擴大縣級權(quán)力，如取消地級市，建立省直接管理縣的體制，這減少了行政層級，能夠促進各項政策的落實，提升行政效率與質(zhì)量，降低行政成本。

善治中的“合作”理念，要求政府在管理創(chuàng)新中要處理好政府與社會的關(guān)系，因為社會上的非政府力量已經(jīng)成為社會管理的主體之一。要進行合作施政，首先就是要擴大行政主體，如重視行業(yè)協(xié)會、社會中介組織在社會公共事務(wù)管理中的作用，政府可以吸納社會第三方組織來為社會大眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，這不僅能夠節(jié)約政府財政成本，還提升了公共產(chǎn)品和服務(wù)的專業(yè)性，讓大眾享受高質(zhì)量的公共服務(wù)，促進政社關(guān)系和諧，推動政府管理走向善治。

（作者單位：珠海廣播電視大學(xué)）

責(zé)編 /張蕾